EWOLUCJA PRZEPISÓW DOTYCZA˛CYCH TRYBU WYBORU Prezydenta

SAVE OFFLINE

EJMOWY

KOMITET REDAKCYJNY redaktor naczelny JANUSZ TRZCIN´SKI zaste˛pcy redaktora naczelnego LESZEK GARLICKI, WIESŁAW STAS´KIEWICZ członkowie JERZY GÓRAL, WOJCIECH KULISIEWICZ, PAWEŁ SARNECKI, WIESŁAW SKRZYDŁO, ANDRZEJ SZMYT, ZBIGNIEW WITKOWSKI sekretarz redakcji MAŁGORZATA SAWICKA-JEZIERCZUK

Tłumaczenia: na je˛zyk angielski CHRISTOPHER O’NEILL na je˛zyk rosyjski IRENA DULEWICZ

W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przegla˛du Sejmowego” w innych publikacjach prosimy o powołanie sie˛ na nasze czasopismo.

ANDRZEJ SOŁOMIEWICZ redaktor korektorka MARIA SUDA

© Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 1996 ISSN 1230-5502

KANCELARIA SEJMU Warszawa, lipiec 1996 Arkuszy drukarskich 20,5 Przygotowanie i druk: Wydawnictwo Sejmowe

SPIS TRES´CI

DZIAŁ I STUDIA I MATERIAŁY Dr. hab. Dariusz Górecki, profesor Uniwersytetu Łódzkiego Ewolucja przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta w polskim prawie konstytucyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr hab. Paweł Sarnecki, profesor Uniwersytetu Jagiellon´skiego Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mgr Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski Tryb pilny w s´wietle przepisów Małej konstytucji i regulaminu Sejmu . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr Teresa Augustyniak-Górna, adiunkt w Uniwersytecie Łódzkim Definicja legalna budz˙etu pan´stwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 22 23 41 43 69 71 81

DZIAŁ II OPINIE, RECENZJE, NOTY, POLEMIKI A. OPINIE III. W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów . . . . . . . . . . . . . . . . 1. O regulacji odre˛bna˛ uchwała˛ Sejmu trybu prac izby nad projektami kodeksów karnych (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. O moz˙liwos´ci uregulowania w drodze odre˛bnej uchwały Sejmu procedury prac izby nad projektami kodeksów (np. karnego) (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . 3. O poje˛ciu „kodeks” i procedurze rozstrzygania o jego zakresie oraz w sprawie trybu nowelizacji kodeksów (Paweł Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. W sprawie zgodnos´ci z art. 2 ust. 2 Małej konstytucji niektórych rozwia˛zan´ prawnych, dotycza˛cych składania przez posłów i senatorów os´wiadczen´ maja˛tkowych (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. W sprawie moz˙liwos´ci zachowania mandatu przez posła, powołanego na stanowisko wiceprezesa NIK (Paweł Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. W sprawie interpretacji zwrotu „zachowanie nie odpowiadaja˛ce godnos´ci posła” (Beata Szepietowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. RECENZJE Prawo konstytucyjne, pod red. Wiesława Skrzydły (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . Paweł Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe (Marek Dobrowolski) . . Referendum w Polsce współczesnej, pod red. Danuty Waniek i Michała T. Staszewskiego (Wiesław Kraluk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Joachim Osin´ski, Parlament i rza˛d w Królestwie Norwegii (Marian Grzybowski) . . . Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Government in Sweden (Krystian Complak) . . . . C. NOTY Protokoły Rady Stanu Ksie˛stwa Warszawskiego (Małgorzata Karpin´ska) . . . . . . . Sejm Królestwa Polskiego o działalnos´ci rza˛du i stanie kraju 1816–1830 (Małgorzata Karpin´ska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Społeczen´stwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993), pod red. Juliusza Bardacha (Wojciech Kulisiewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. POLEMIKI Ryszard M. Małajny, Konkordat polski z 1993 r. — altera pars

. . . . . . . . . . . .

83 83 86 92 96 101 103 106 111 115 121 127 130 131 133 136

4

Spis tres´ci

DZIAŁ III DOKUMENTY MATERIAŁY Z´RÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM

A. REGULAMINY PARLAMENTARNE II. Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (z 1918 r.) . . . . . . . . . . . . . . II. Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (tłumaczenie z je˛zyka włoskiego Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

158

B. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAN´STW Stany Zjednoczone. Obietnice składane w kampanii wyborczej (przekład i opracowanie Leszek Garlicki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

202

147

DZIAŁ IV INFORMACJE A. Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego (Sławomir Jakubczak)

. . . . .

207

B. Prace komisji sejmowych nad projektami ustaw i uchwał (wykaz) . . . . . . . . . .

221

C. Wykonywanie funkcji kontrolnej Sejmu III. Komisja Odpowiedzialnos´ci Konstytucyjnej (Hanna Barabach) . . . . . . . . . . . III. Interpelacje poselskie (informacja statystyczna) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Prace senackie (Wiesława Dziewulska)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

E. Trybunał Konstytucyjny III. Uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 wrzes´nia 1995 r. (sygn. akt W.18/94) III Glosa Jana Galstera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1995 r. (sygn. akt K.23/95) III Glosa wspólna Piotra Czarnego i Bogumiła Nalezin´skiego . . . . . . . . . . . . . . III. Wykaz orzeczen´, uchwał i postanowien´ Trybunału Konstytucyjnego (za styczen´ i luty 1996) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F.

Orzecznictwo innych sa˛dów Glosa wspólna Wiesława Skrzydły i Andrzeja Wa˛ska do uchwały Sa˛du Najwyz˙szego z dnia 26 maja 1995 r. (sygn. akt I PZP 13/95) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

G. Wykaz wysta˛pien´ Rzecznika Praw Obywatelskich dotycza˛cych ustaw (za I kwartał 1996)

257 259 260 265 268 271 277 284

292 296

DZIAŁ V WYKAZ AKTÓW PRAWNYCH SEJMU I SENATU ORAZ PUBLIKACJI SEJMU, SENATU, ZGROMADZENIA NARODOWEGO, RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH, TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO I NAJWYZ˙SZEJ IZBY KONTROLI A. AKTY PRAWNE SEJMU Wykaz ustaw ogłoszonych . . . . . . . . . . . . . Wykaz uchwał podje˛tych . . . . . . . . . . . . . Wykaz ratyfikowanych umów mie˛dzynarodowych Wykaz rezolucji przyje˛tych . . . . . . . . . . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

. . . .

303 305 307 307

B. AKTY PRAWNE SENATU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

308

C. BIBLIOGRAFIA PUBLIKACJI SEJMU, SENATU, ZGROMADZENIA NARODOWEGO, RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH, TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO I NAJWYZ˙SZEJ IZBY KONTROLI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

312

TABLE OF CONTENTS SECTION I STUDIES AND PAPERS Dr. Habil. Dariusz Górecki, Professor, University of Łódz´ The Evolution of Regulations Concerning the Method of the Election of the President in the Context of Polish Constitutional Law . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr. Habil. Paweł Sarnecki, Professor, Jagiellonian University The Countersignature of the President of the Republic of Poland’s Legal Acts . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski M.A. The Urgent Mode in Light of the Regulations of the Small Constitution and the By-Laws of the Sejm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr. Teresa Augustyniak-Górna, Lecturer, University of Łódz´ The Legal Definition of the State Budget . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 22 23 41

43 69 71 81

SECTION II VIEWS, REVIEWS, NOTES AND DISCUSSIONS A. OPINIONS III. In the Matter of the Mode of Work by the Chamber on Bills of Codes . . . . . . 1. On the Regulation, by Means of a Separate Resolution of the Sejm, of the Mode of Work by the Chamber on Bills of Criminal Codes (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . 2. On the Possibilities of the Regulation, by Means of a Separate Resolution of the Sejm, of the Procedures of Work by the Chamber on Bills of Codes (for example, the Criminal Code) (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. On the Concept of “Code” and the Procedure of Determining its Extent as Well as Concerning the Matter of the Mode of the Amending of Codes (Paweł Sarnecki) . . III. In the Matter of the Compatibility of Certain Legal Solutions Concerning the Submission by Deputies and Senators of Property Declarations with Art. 2, Passage 2 of the Small Constitution (Janusz Mordwiłko) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. In the Matter of the Possibilities of Retaining a Seat by the Deputy Who was Selected to be the Vice-Chairman of the Supreme Board of Control (Paweł Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. In the Matter of the Interpretation of the Phrase “Behavior Inappropriate for a Deputy” (Beata Szepietowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. REVIEWS Constitutional Law, edited by Wiesław Skrzydło (Andrzej Szmyt) . . . . . . . . . . . . Paweł Sarnecki, The Senate of the Republic of Poland and the Sejm and the National Assembly (Marek Dobrowolski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . The Referendum in Contemporary Poland, edited by Danuta Waniek and Michał T. Staszewski (Wiesław Kraluk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Joachim Osin´ski, The Parliament and the Government in the Kingdom of Norway (Marian Grzybowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Government in Sweden (Krystian Complak) . . . . C. NOTES The Official Records of the Council of State of the Duchy of Warsaw (Małgorzata Karpin´ska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . The Sejm of the Kingdom of Poland on the Activity of the Government and the State of the Country 1816–1830 (Małgorzata Karpin´ska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . The Civil Society and its Representation (1493–1993), edited by Juliusz Bardach (Wojciech Kulisiewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

83 83 86 92 96 101 103 106 111 115 121 127

130 131 133

6

D. DISCUSSIONS Ryszard M. Małajny, The Polish Concordat of 1993 — altera pars

Contents

. . . . . . . . . .

136

SECTION III DOCUMENTS SOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARIANISM

A. PARLIAMENTARY RULES OF PROCEDURE III. The Rules of Procedure of the Council of State of the Kingdom of Poland (of 1918) III. The Rules of Procedure of the Chamber of Deputies — Italy (translation by Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

158

B. PARLIAMENTARY MATTERS IN THE LIGHT OF CONSTITUTIONAL RULINGS OF OTHER STATES The United States. Promises Made During an Election Campaign (translation and remarks by Leszek Garlicki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

202

147

SECTION IV INFORMATION A. The Constitutional Committee of the National Assembly (Sławomir Jakubczak) . . B. Work of the Sejm Committees on Drafts of Bills and Resolutions (listing) . . . . . C. The Execution of the Control Function of the Sejm II. The Constitutional Accountability Committee (Hanna Barabach) . . . . . . . . . . II. Interpellations by Deputies (statistic information) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Senate Work (Wiesława Dziewulska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Constitutional Tribunal III. The Resolution of the Constitutional Tribunal of September 20, 1995 (act call no. W.18/94) III. The Gloss of Jan Galster . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. The Ruling of the Constitutional Tribunal of November 20, 1995 (act call no. K.23/95) III. A Joint Gloss of Piotr Czarny and Bogumił Nalezin´ski . . . . . . . . . . . . . . . . III. Listing of Rulings, Resolutions and Decisions of the Constitutional Tribunal (January and February of 1996) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . F. The Jurisdiction of Other Courts A Joint Gloss by Wiesław Skrzydło and Andrzej Wa˛sek to the Resolution of the Supreme Court of May 26, 1995 (act call no. I PZP 13/95) . . . . . . . . . . . . . . G. A Listing of the Initiatives of the Ombudsman Concerning Laws (I quarter of 1996) SECTION V LIST OF THE LEGAL ACTS OF THE SEJM AND SENATE AS WELL AS PUBLICATIONS OF THE SEJM, SENATE, THE NATIONAL ASSEMBLY, THE OMBUDSMAN, THE CONSTITUTIONAL TRIBUNAL AND THE SUPREME BOARD OF CONTROL A. LEGAL ACTS OF THE SEJM A List of Promulgated Laws . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A List of Passed Resolutions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A List of Ratified International Treaties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A List of Passed Declarations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. LEGAL ACTS OF THE SENATE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. BIBLIOGRAPHY OF PUBLICATIONS OF THE SEJM, SENATE, THE NATIONAL ASSEMBLY, THE OMBUDSMAN, THE CONSTITUTIONAL TRIBUNAL AND THE SUPREME BOARD OF CONTROL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

207 221 257 259 260 265 268 271 277 284

292 296

303 305 307 307 308

312



  
   

       
 
 


    
    
  
    
 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¥§Õ³¥ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



     

 


 
  
 
  . . . . . . . . . . . .

. . . . . .

¥§Õ³¥ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


      


  
  
  
  
  

¥§Õ³¥ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .



       




    
   
 . . . . . . . . . .

9 22 23 41 43 69

. . . . . . .

71 81

. . . . . . . . . . . .

83

¥§Õ³¥ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

II Ž’„…‹ ‘ŽŽ™…ˆŸ, …–…‡ˆˆ, Ž‡Ž›, Ž‹…ŒˆŠˆ

€. ‘ŽŽ™…ˆŸ III. Š ¢µ¶·µ¸Ê ¶µ·Ö¤±  · ¡µÉ ‘¥°³  ¶µ ¶·µ¥±É ³ ±µ¤¥±¸µ¢

Ž ·¥£Ê²¨·µ¢ ´¨¨ µ¸µ¡Ò³ ¶µ¸É ´µ¢²¥´¨¥³ ‘¥°³  ¶µ·Ö¤±  ¥£µ · ¡µÉ ¶µ ¶·µ¥±É ³ Ê£µ²µ¢´ÒÌ ±µ¤¥±¸µ¢ (
  ) . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Ž ¢µ§³µ¦´µ¸É¨ ·¥£Ê²¨·µ¢ ´¨Ö µ¸µ¡Ò³ ¶µ¸É ´µ¢²¥´¨¥³ ‘¥°³  ¶·µÍ¥¤Ê·Ò ¥£µ · ¡µÉ ¶µ ¶·µ¥±É ³ ±µ¤¥±¸µ¢ (´ ¶·¨³¥· Ê£µ²µ¢´µ£µ) (Ÿ´ÊÏ Œµ·¤¢¨²±µ) 3. Ž §´ Î¥´¨¨ ¶µ´ÖÉ¨Ö À±µ¤¥±¸ª ¨ ¶·µÍ¥¤Ê·¥ ·¥Ï¥´¨Ö µ ¥£µ µÌ¢ É¥,   É ±¦¥ µ ¶µ·Ö¤±¥ ¢´¥¸¥´¨Ö ´µ¢¥²²Ò ± ±µ¤¥±¸ ³ (
 
  ) . . . . . . . . . 1.

III. µ ¢µ¶·µ¸Ê ¸µ£² ¸µ¢ ´¨Ö ¸µ ¸É ÉÓ¥° 2 § ±µ´  2 ³ ²µ° ±µ´¸É¨ÉÊͨ¨ ´¥±µÉµ·ÒÌ § ±µ´µ·¥Ï¥´¨°, ± ¸ ÕÐ¨Ì¸Ö ¶µ± § ´¨° ¤¥¶Êɠɵ¢ ¨ ¸¥´ Éµ·µ¢ µ¡ ¨Ì ¨³ÊÐ¥¸É¢¥´´µ³ ¸µ¸ÉµÖ´¨¨ ( ) . . . . . . . . . . . . . III. Š ¢µ¶·µ¸Ê µ ¢µ§³µ¦´µ¸É¨ ¸µÌ· ´¥´¨Ö ³ ´¤ É  ¤¥¶Êɠɵ³, ´ §´ Î¥´´Ò³ ´  ¤µ²¦´µ¸ÉÓ ¢¨Í¥¶·¥¤¸¥¤ É¥²Ö ‚¥·Ìµ¢´µ° ±µ´É·µ²Ó´µ° ¶ ² ÉÒ ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IV. Š ¢µ¶·µ¸Ê ɵ²±µ¢ ´¨Ö ¢Ò· ¦¥´¨Ö À¶µ¢¥¤¥´¨¥ ´¥ ¸µµÉ¢¥É¸É¢ÊÕÐ¥¥ ¤µ²¦´µ¸É¨ ¤¥¶ÊÉ É ª ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ÿ´ÊÏ Œµ·¤¢¨²±µ

 ¢¥²

‘ ·´¥Í±¨°

¥ É  ˜¥¶¥Éµ¢¸± Ö

‚. …–…‡ˆˆ




 

   


(


  )

83 86 92 96 101 103

. . . . .

106

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

111


       
 

 


115


 
  
 
   




 (Œ ·¥±

„µ¡·µ¢µ²Ó¸±¨°

)




  

 
  
  
    
 (
  ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . (



   

)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


             ! "# $ %  &' (Š·¨¸É¨ ´ –µ³¶²Ö±) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ‘. Ž‡Ž›


  
    
    (Œ ²£µ¦ É 

Š ·¶¨´Ó¸± Ö

)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

‘¥°³ µ²Ó¸±µ£µ Šµ·µ²¥¢¸É¢  µ ¤¥ÖÉ¥²Ó´µ¸É¨ ¶· ¢¨É¥²Ó¸É¢  ¨ ¸µ¸ÉµÖ´¨¨ £µ¸Ê¤ ·¸É¢  1816Ä1830 (



 
) . . . . . . . . . . . . . .


      
     
  
! (
  

) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

121 127

130 131 133

8

‘µ¤¥·¦ ´¨¥

D. Ž‹…ŒˆŠˆ


    
      — altera pars . . . . . . . .

136

III Ž’„…‹ „ŽŠ“Œ…’› ˆ‘’Ž—ˆŠˆ Ž ˆ‘‘‹…„Ž‚€ˆž €‹€Œ…’€ˆ‡Œ€

€. €‹€Œ…’‘Šˆ… “‘’€‚›

III. “¸É ¢ ƒµ¸Ê¤ ·¸É¢¥´´µ£µ ‘µ¢¥É  µ²Ó¸±µ£µ Šµ·µ²¥¢¸É¢  (¸

1918 £.)


    ) . . . .

147 158


        
    

(

  
  ‹¥Ï¥± ƒ ·²¨Í±¨°) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

202

III. “¸É ¢  ² ÉÒ „¥¶Êɠɵ¢ Å ˆÉ ²¨Ö (¶¥·¥¢µ¤

. . . .


        

       

IV Ž’„…‹ ‘ŽŽ™…ˆŸ

Šµ´¸É¨ÉÊͨµ´´ Ö ±µ³¨¸¸¨Ö  Í¨µ´ ²Ó´µ°  ¸¸ ³¡²¥¨ (
   )
                (¸¶¨¸µ±)

€.


     

. .

207 221

ƒ ´´   · ¡ Ì) . . . . . .

257 259 260

III. Šµ³¨¸¸¨Ö ¶µ ±µ´¸É¨ÉÊͨµ´´µ° µÉ¢¥É¸É¢¥´´µ¸É¨ (

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. ˆ´É¥·¶¥²²Öͨ¨ ¤¥¶Êɠɵ¢ (¸Éaɨ¸É¨Î¥¸± Ö ¨´Ëµ·³ Í¨Ö)


  (
 
   )
    

III. µ¸É ´µ¢²¥´¨¥ Šµ´¸É¨ÉÊͨµ´´µ£µ É·¨¡Ê´ ²  µÉ ¤´Ö 20 ¸¥´ÉÖ¡·Ö 1995 £. (Ϩ˷  ±É W.18/94) III. ƒ²µ¸¸  Ÿ´  ƒ ²Ó¸É¥· 

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

265 268

III. ¥Ï¥´¨¥ Šµ´¸É¨ÉÊͨµ´´µ£µ É·¨¡Ê´ ²  µÉ ¤´Ö 20 ´µÖ¡·Ö 1995 £. (Ϩ˷  ±É Š.23/95)

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

III. Ž¡Ð Ö £²µ¸¸  ¥É·  — ·´¥£µ ¨ µ£Ê³¨²   ²¥§¨´Ó¸±µ£µ

271 277

III. ‘¶¨¸µ± ·¥Ï¥´¨°, ¶µ¸É ´µ¢²¥´¨° ¨ · ¸¶µ·Ö¦¥´¨° Šµ´¸É¨ÉÊͨµ´´µ£µ É·¨-

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

¡Ê´ ²  (§  Ö´¢ ·Ó ¨ Ë¥¢· ²Ó 1996 £.)

284


     III. Ž¡Ð Ö

£²µ¸¸ 

‚¥¸² ¢ 

‘±Ï¨¤²µ

¨

€´¤¦¥Ö

‚µ´¸± 

±

¶µ¸É ´µ¢²¥´¨Õ

. . . . . . . . .

292

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

296

‚¥·Ìµ¢´µ£µ ‘ʤ  µÉ ¤´Ö 26 ³ Ö 1995 £. (Ϩ˷  ±É I PZP 13/95)


            (§  I Υɢ¥·ÉÓ 1996 £.)

V Ž’„…‹ ‘ˆ‘ŽŠ ‡€ŠŽŽ„€’…‹œ›• €Š’Ž‚ ‘…‰Œ€ ˆ ‘…€’€, € ’€Š†… “‹ˆŠ€–ˆ‰ ‘…‰Œ€, ‘…€’€, €–ˆŽ€‹œŽ‰ €‘‘€Œ‹…ˆ, ‡€‘’“ˆŠ€ ƒ€†„€‘Šˆ• €‚, ŠŽ‘’ˆ’“–ˆŽŽƒŽ ’ˆ“€‹€ ˆ ‚…•Ž‚Ž‰ ŠŽ’Ž‹œŽ‰ €‹€’›

€. ‡€ŠŽŽ„€’…‹œ›… €Š’› ‘…‰Œ€ ¥·¥Î¥´Ó o¡ÑÖ¢²¥´´ÒÌ § ±µ´µ¢ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¥·¥Î¥´Ó ¶·¨´ÖÉÒÌ ¶µ¸É ´µ¢²¥´¨° . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ¥·¥Î¥´Ó · É¨Ë¨Í¨·µ¢ ´´ÒÌ ³¥¦¤Ê´ ·µ¤´ÒÌ ¤µ£µ¢µ·µ¢ . . . . . . . . . . . . . . ¥·¥Î¥´Ó ¶·¨´ÖÉÒÌ ·¥§µ²Õͨ° . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. ‡€ŠŽŽ„€’…‹œ›… €Š’› ‘…€’€ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. ˆ‹ˆŽƒ€”ˆŸ “‹ˆŠ€–ˆ‰ ‘…‰Œ€, ‘…€’€, €–ˆŽ€‹œŽ‰ €‘‘€Œ‹…ˆ, ‡€‘’“ˆŠ€ ƒ€†„€‘Šˆ• €‚, ŠŽ‘’ˆ’“–ˆŽŽƒŽ ’ˆ“€‹€ ˆ ‚…•Ž‚Ž‰ ŠŽ’Ž‹œŽ‰ €‹€’› . . . . . . . . . . . .

303 305 307 307 308

312

DARIUSZ GÓRECKI

EWOLUCJA PRZEPISÓW DOTYCZA˛CYCH TRYBU WYBORU PREZYDENTA W POLSKIM PRAWIE KONSTYTUCYJNYM Sposób wyboru prezydenta niewa˛tpliwie ła˛czy sie˛ z jego pozycja˛ ustrojowo-prawna˛. Oczywis´cie nie jest to jedyny czynnik o tym decyduja˛cy. Na rzeczywista˛ pozycje˛ prezydenta istotny wpływ wywieraja˛: uprawnienia, jakie posiada, przede wszystkim w stosunku do innych naczelnych organów pan´stwowych, moz˙liwos´ci pozbawienia go urze˛du oraz długos´c´ kadencji. W praktyce nie bez znaczenia jest takz˙e osobowos´c´ głowy pan´stwa, jej cechy charakterologiczne. Powoływanie prezydenta bezpos´rednio przez suwerena podnosi jego prestiz˙, gdyz˙ z´ródło jego władzy jest takie samo jak parlamentu. Tym samym kompetencje tak wybranego prezydenta rysowac´ sie˛ winny jako znacznie mocniejsze od uprawnien´ szefa pan´stwa wybranego przez ciało ustawodawcze. Wydaje sie˛, z˙e przes´ledzenie trybu wyboru prezydenta w Polsce w uje˛ciu historycznym upowaz˙nia do postawienia przedstawionej tezy. Teoria prawa konstytucyjnego zna kilka sposobów powoływania głowy pan´stwa. W szczególnos´ci moz˙na tu wyróz˙nic´: sukcesje˛ monarchiczna˛, desygnowanie naste˛pcy przez uste˛puja˛cego prezydenta, wybory powszechne, wybór dokonany przez elektorów wybranych niezalez˙nie od ciał kontrolno-ustawodawczych, wybór przez ciało kontrolno-ustawodawcze. Odmiana˛ ostatniego wariantu jest wybór dokonany przez elektorów wybranych przez parlament1. 1 G. Seidler, Władza ustawodawcza i wykonawcza w polskich konstrukcjach ustrojowych 1917– 1947, Kraków 1948, s. 59.

10

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

Zasadniczym problemem, przed jakim staja˛ twórcy konstytucji, gdy zamierzaja˛ rozstrzygna˛c´ sposób powoływania prezydenta, jest podje˛cie decyzji: kto ma dokonywac´ tego wyboru. Rozstrzygnie˛cie zwia˛zane jest z filozofia˛ przyje˛ta˛ przez konstytucje˛. Podstawowe znaczenie ma wybór mie˛dzy zasadami pos´rednios´ci i bezpos´rednios´ci. Zaletami wyborów pos´rednich sa˛ tanios´c´, szybkos´c´ i uproszczony tryb. Zwolennicy pos´rednich wyborów prezydenckich uwaz˙aja˛, z˙e włas´nie takie wybory w pan´stwach wielonarodowos´ciowych wykluczaja˛ moz˙liwos´c´ odniesienia zwycie˛stwa przez kandydata rekrutuja˛cego sie˛ z mniejszos´ci narodowej. Ten ostatni argument nie wydaje sie˛ jednak w pełni przekonywaja˛cy. Dos´c´ cze˛stym zjawiskiem przy wyborach pos´rednich jest wysuwanie kandydatur kompromisowych. Wybory bezpos´rednie sa˛ natomiast niewa˛tpliwie drogie, powolne i skomplikowane, a przy ich przeprowadzaniu moga˛ dac´ znac´ o sobie wzajemne pomówienia kandydatów i korupcja. Jednak ten rodzaj wyborów ma takz˙e niewa˛tpliwe zalety. Autorytet wybranego w ten sposób prezydenta jest wie˛kszy, poniewaz˙ z´ródło jego władzy jest takie samo jak parlamentu — tzn. wyborcy. System ten chroni wie˛c prezydenta przed supremacja˛ władzy ustawodawczej i jest w pełni uzasadniony w pan´stwach przyjmuja˛cych doktryne˛ podziału władz. Niektórzy przedstawiciele nauki dostrzegaja˛ niebezpieczen´stwo wykorzystania zbyt duz˙ego autorytetu prezydenta (jaki daje mu bezpos´rednios´c´) w celu realizowania tendencji cezarystycznych2. Niebezpieczen´stwo takie wydaje sie˛ łatwiejsze do zaz˙egnania w pan´stwach federacyjnych. Zanim utworzono w Polsce urza˛d prezydenta, głowa˛ pan´stwa był Tymczasowy Naczelnik Pan´stwa3. W dniu 20 lutego 1919 r. Sejm Ustawodawczy jednomys´lnie podja˛ł uchwałe˛ o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urze˛du Naczelnika Pan´stwa4. Uchwała ta została zgłoszona jako wniosek nagły posłów Korfantego, Witosa, Daszyn´skiego, Stolarskiego i stu kilkudziesie˛ciu towarzyszy ze wszystkich stronnictw maja˛cych reprezentacje˛ w Sejmie. Nagłos´c´ wniosku została przyje˛ta jednomys´lnie. Nikt z posłów nie zgłosił sie˛ do dyskusji ani nad nagłos´cia˛ wniosku, ani nad jego tres´cia˛5. W uchwale tej Sejm Ustawodawczy przyja˛ł os´wiadczenie Piłsudskiego, z˙e składa swój urza˛d w jego re˛ce, oraz powierzył mu, na nowych zasadach, dalsze sprawowanie urze˛du Naczelnika Pan´stwa. Zarówno nagłos´c´ wniosku, jak i tres´c´ uchwały oraz jej tytuł wskazuja˛, z˙e była to, pomimo braku okres´lenia procedury wyborczej, specyficzna forma powołania głowy pan´stwa przez parlament. Po raz pierwszy w historii Polski tryb wyboru prezydenta okres´lony został w konstytucji z 17 marca 1921 r. oraz w ustawie z 27 lipca 1922 r. — regulaminie Zgromadzenia Narodowego dla wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej6. Wybór głowy pan´stwa nalez˙ał do Sejmu i Senatu obraduja˛cych wspólnie jako Zgromadzenie 2 A. Mycielski, Obsada urze˛du Prezydenta Rzeczypospolitej, Kraków 1930, s. 44–50; W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne, Warszawa 1922, s. 245–246. 3 Szerzej na ten temat: D. Górecki, Powstawanie władz naczelnych w odradzaja˛cej sie˛ Polsce (1914–1919), Łódz´ 1983. 4 Dziennik Praw Pan´stwa Polskiego Nr 19, poz. 226. 5 Sprawozdanie stenograficzne z 3 posiedzenia Sejmu Ustawodawczego z dnia 20 lutego 1919 r., ł. 56. 6 Dz.U. Nr 66, poz. 596.

Dariusz Górecki: Ewolucja przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta…

11

Narodowe. Róz˙nica w liczebnos´ci obu izb ustawodawczych wskazywała, z˙e to Sejm be˛dzie miec´ decyduja˛cy wpływ na wybór. Na podje˛cie przez parlament decyzji o sposobie wyboru prezydenta wpłyne˛ły nie tylko istnieja˛ce w innych pan´stwach (zwłaszcza we Francji) podobne rozwia˛zania konstytucyjne, lecz takz˙e własne dos´wiadczenia historyczne z elekcja˛ viritim w I Rzeczypospolitej7. Zwołanie Zgromadzenia Narodowego nalez˙ało do obowia˛zków prezydenta, który powinien to uczynic´ w ostatnim kwartale siedmiolecia swego urze˛dowania. Konstytucja marcowa wykluczała moz˙liwos´c´ pozakonstytucyjnego zablokowania wyborów przez urze˛duja˛cego prezydenta. Gdyby bowiem nie zwołał on Zgromadzenia najpóz´niej na 30 dni przed upływem swej kadencji, wówczas, na zaproszenie marszałka Sejmu i pod jego przewodnictwem, izby ustawodawcze z mocy prawa ła˛czyły sie˛ w Zgromadzenie Narodowe. Oznacza to, z˙e od tego dnia az˙ do wyboru prezydenta nie mogły obradowac´ oddzielnie i wykonywac´ swych własnych, odre˛bnych kompetencji8. Wymóg zaproszenia przez marszałka Sejmu nalez˙y interpretowac´ jako instrukcyjny — jego bezczynnos´c´ nie byłaby przeszkoda˛ dla zebrania sie˛ Zgromadzenia Narodowego w terminie oznaczonym konstytucyjnie. Przewodnicza˛cym Zgromadzenia Narodowego był marszałek Sejmu, a jego zaste˛pca˛ — marszałek Senatu. Zwołane dla dokonania wyboru prezydenta Zgromadzenie mogło zajmowac´ sie˛ tylko tym jedynym punktem porza˛dku dziennego. Aby nie było z˙adnych wa˛tpliwos´ci co do rozumienia tych sformułowan´, regulamin Zgromadzenia Narodowego wprowadzał zasade˛ nieprawomocnos´ci wszelkich przemówien´, obrad i uchwał poza wyborem szefa pan´stwa, jego zaprzysie˛z˙eniem i zatwierdzeniem protokołów. Niezwłocznie po otwarciu posiedzenia Zgromadzenia Narodowego jego przewodnicza˛cy wzywał do zgłaszania kandydatów na urza˛d Prezydenta Rzeczypospolitej. Liczba kandydatów nie była nieograniczona. Maksymalnie mogło ich byc´ jedenastu. Liczba ta wynika ze składu Zgromadzenia, kaz˙de bowiem zgłoszenie kandydata powinno byc´ podpisane przez co najmniej 50 członków Zgromadzenia, licza˛cego 555 członków. Naste˛pnie przewodnicza˛cy ustalał liste˛ kandydatów i natychmiast zarza˛dzał wybory. Członkowie Zgromadzenia, w kolejnos´ci odczytywania listy imiennej przez urze˛duja˛cych sekretarzy, wrzucali do urny kartki zawieraja˛ce nazwiska kandydatów. Wybrany na prezydenta zostawał ten z kandydatów, który otrzymał bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´c´ waz˙nie oddanych głosów. Jez˙eli głosowanie nie zakon´czyło sie˛ wyborem głowy pan´stwa, przewodnicza˛cy Zgromadzenia Narodowego zarza˛dzał powtórne głosowanie, oparte na tych samych zasadach co pierwsze. W razie braku pomys´lnego wyniku w drugim głosowaniu, naste˛powało głosowanie trzecie, z ta˛ wszakz˙e róz˙nica˛, z˙e wykluczony był kandydat, który otrzymał najmniejsza˛ liczbe˛ głosów w drugim głosowaniu. Jez˙eli i trzecie głosowanie nie zakon´czyło sie˛ wyborem prezydenta, od7 8

s. 38.

W. Komarnicki, op. cit., s. 247. Z. Witkowski, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej 1921–1935, Warszawa–Poznan´–Torun´ 1987,

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

12

Studia i materiały

bywało sie˛ głosowanie czwarte, a w razie potrzeby i dalsze, z tym z˙e przy kaz˙dym naste˛pnym głosowaniu wykluczano kolejno tego spos´ród kandydatów, który w poprzednim uzyskał najmniejsza˛ liczbe˛ głosów. Gdyby zdarzyło sie˛ tak, z˙e kilku kandydatów otrzymałoby te˛ sama˛ najmniejsza˛ liczbe˛ głosów, wówczas wszyscy zostawali wykluczeni. Jez˙eli jednak jeden z kandydatów uzyskałby wzgle˛dna˛ wie˛kszos´c´, a wszyscy pozostali po równej liczbie głosów, to w takiej sytuacji losowanie decydowałoby o tym, który z nich zostanie wykluczony od dalszego wyboru. Okres´lenie sposobu losowania nalez˙ało do kompetencji przewodnicza˛cego. Równiez˙ losowanie decydowało o tym, który z kandydatów zostanie wykluczony z dalszego wyboru, gdyby w dwóch naste˛puja˛cych po sobie głosowaniach głosy rozdzieliły sie˛ równo pomie˛dzy wie˛cej niz˙ dwu kandydatów. Takz˙e losowanie decydowało o wyborze prezydenta, jez˙eli pozostałoby tylko dwóch kandydatów, którzy w dwu naste˛puja˛cych po sobie głosowaniach uzyskiwali równa˛ liczbe˛ głosów. Przewodnicza˛cy Zgromadzenia Narodowego ogłaszał wynik wyborów niezwłocznie po ich ukon´czeniu. Natychmiast zawiadamiał tez˙ o dokonanym wyborze premiera i uste˛puja˛cego prezydenta, przesyłaja˛c im odpis protokołu Zgromadzenia. Nowo obranego prezydenta zawiadamiał natomiast premier w obecnos´ci marszałków obu izb ustawodawczych. Sposób wyboru prezydenta pod rza˛dami Konstytucji marcowej odpowiadał wioda˛cej pozycji ustrojowej parlamentu, jaka˛ zapewniała mu ustawa zasadnicza ws´ród naczelnych organów pan´stwowych. Tworzenie Konstytucji kwietniowej na podstawie odmiennych od dotychczasowych załoz˙en´ ideologicznych musiało spowodowac´ koniecznos´c´ wprowadzenia całkowicie nowego trybu wyboru głowy pan´stwa. Utrzymanie go bowiem w nie zmienionej postaci nie odpowiadałoby konstrukcji — opartego na autorytecie prezydenta — systemu naczelnych organów pan´stwowych. W rezultacie oznaczałoby to powoływanie najwaz˙niejszego urze˛du w pan´stwie przez organ mu podporza˛dkowany. Zdecydowanie sie˛ na wybory powszechne, wobec odrzucenia przez konstytucje˛ zasady zwierzchnictwa narodu, równiez˙ nie wydawało sie˛ jej twórcom najwłas´ciwsze. Ponadto nieche˛c´ do takiego włas´nie rozwia˛zania wzmacniana była składem narodowos´ciowym ówczesnej Polski. Intencja˛ autorów konstytucji było uniezalez˙nienie wyboru prezydenta od parlamentu i „powierzenie go najbardziej dojrzałemu gronu, obraduja˛cemu przy drzwiach zamknie˛tych i zdolnemu do zachowania tajemnicy pan´stwowej”9. Ostatecznie konstytucja z 1935 r. przyje˛ła całkiem nowy, oryginalny sposób powoływania głowy pan´stwa, be˛da˛cy wyrazem kompromisu trzech zasad: desygnacji — jako konsekwencji nadrze˛dnej roli prezydenta, wyboru przez izby ustawodawcze i wyborów powszechnych10. Przepisy konstytucji uzupełniała w tym zakresie ustawa z 8 lipca 1935 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej11. Kandydata na prezydenta 9

A. Piasecki, Zasady nowej konstytucji, Kraków 1934, s. 20. A. Deryng, Prawo polityczne, t. II, Lwów 1936, s. 98; E. Gdulewicz, Geneza i zasady naczelne Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 roku, Lublin 1973 (maszyn. powiel.), s. 130. 11 Dz.U. Nr 47, poz. 321. 10

Dariusz Górecki: Ewolucja przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta…

13

wybierało 80-osobowe Zgromadzenie Elektorów. Tryb wyboru elektorów w Sejmie i Senacie był taki sam: listy kandydatów, zgłoszone na pis´mie na re˛ce odnos´nego marszałka i podpisane przez co najmniej 8 posłów lub senatorów. Zgromadzenie Elektorów było pomys´lane jako ciało o charakterze wyła˛cznie wyborczym. Sta˛d ustawowy zakaz obrad i — z˙eby zakaz ten był respektowany — z mocy prawa niewaz˙nos´c´ wszystkich jego uchwał ustawa˛ nie przewidzianych. Funkcje˛ przewodnicza˛cego powierzono marszałkowi Senatu, a jego zaste˛pcy — marszałkowi Sejmu. Nasta˛piło tu wie˛c odwrócenie ich ról, w porównaniu ze stanem poprzednim, co wia˛zało sie˛ ze wzrostem znaczenia Senatu. Zgłaszanie kandydatów na prezydenta nalez˙ało do elektorów. Kaz˙de zgłoszenie wymagało podpisu co najmniej 8 elektorów. Poniewaz˙ kaz˙dy z nich mógł podpisac´ tylko jedno zgłoszenie, kandydatów nie mogło byc´ wie˛cej niz˙ 10. Utrzymano ten sam sposób wyboru, jaki był przewidziany w regulaminie Zgromadzenia Narodowego. Zakon´czenie prac przez Zgromadzenie Elektorów nie oznaczało kon´ca procedury wyborczej. Stanowiło jedynie zamknie˛cie pewnego etapu. Kandydat Zgromadzenia Elektorów zostawał prezydentem, jes´li uste˛puja˛cy prezydent w pisemnym os´wiadczeniu złoz˙onym premierowi zawiadamiał go, z˙e nie zamierza skorzystac´ z prawa wskazania kandydata, albo nie wskazał innego kandydata w terminie siedmiodniowym. W takiej sytuacji premier ogłaszał w Dzienniku Ustaw, z˙e poste˛powanie wyborcze zostało zakon´czone, a kandydat Zgromadzenia zostawał prezydentem. Wybór kandydata na prezydenta przez Zgromadzenie Elektorów był przejawem zastosowania zasady wyboru prezydenta przez parlament, chociaz˙ w ograniczonym zakresie. Nie ulega bowiem wa˛tpliwos´ci, z˙e izby ustawodawcze, wybieraja˛c 75 elektorów na ogólna˛ ich liczbe˛ 80, zapewniały sobie w sposób pos´redni wpływ na wybór prezydenta12. Wpływ ten był tym wie˛kszy, z˙e spos´ród pie˛ciu wirylistów dwaj to marszałkowie Senatu i Sejmu, pełnia˛cy zarazem funkcje przewodnicza˛cego Zgromadzenia i jego zaste˛pcy. Logiczna˛ konsekwencja˛ wynikaja˛ca˛ z pozycji ustrojowo-prawnej prezydenta, jako organu suwerennego, było przyznanie mu prawa do obsadzania stanowisk w naczelnych organach pan´stwowych. Rozumuja˛c w ten sposób twórcy Konstytucji kwietniowej uznali, z˙e powinien on miec´ takz˙e wpływ na obsadzanie najwyz˙szego urze˛du w pan´stwie. Z tego wzgle˛du przyznano mu prawo wskazania własnego kandydata w wypadku, gdyby nie odpowiadał mu kandydat wybrany przez Zgromadzenie Elektorów. W tym przepisie konstytucji zawarta została zasada desygnacji. Przedstawiciele ówczesnej nauki prawa konstytucyjnego dos´c´ zgodnie podkres´lali, z˙e prawo uste˛puja˛cego prezydenta do wskazania naste˛pcy ma zapewnic´ wybór włas´ciwego człowieka na kluczowe stanowisko w pan´stwie. Nabyte w cia˛gu siedmioletniej kadencji dos´wiadczenie w sprawach pan´stwowych czyniło — ich zdaniem — z prezydenta osobe˛, która najwłas´ciwiej moz˙e ocenic´ zalety i wady pretendentów do tego urze˛du13. Rozwia˛zanie takie było przejawem duz˙ego zaufania ustawodawcy konstytucyjnego do wartos´ci mo12

K. Kumaniecki, Ustrój polityczny Polski, Kraków 1937, s. 124. W. Komarnicki, Ustrój pan´stwowy Polski współczesnej, Wilno 1937, s. 202; C. Znamierowski, Konstytucja styczniowa i ordynacja wyborcza, Warszawa 1935, s. 56; A. Deryng, op. cit., t. II, s. 98–99; S. Wachholz, Wolnos´c´ i władza, Kraków 1935, s. 39. 13

14

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

ralnych osoby prezydenta, a zwłaszcza jego bezstronnos´ci. Uste˛puja˛cy szef pan´stwa mógł bowiem wobec braku zakazu reelekcji wskazac´ na siebie. Konstytucja kwietniowa w ograniczonym zakresie przyje˛ła takz˙e zasade˛ powszechnos´ci wyborów. Wskazanie bowiem przez uste˛puja˛cego prezydenta innego kandydata niz˙ uczyniło to Zgromadzenie Elektorów oznaczało sytuacje˛ konfliktowa˛, która˛ mogło rozwia˛zac´ tylko odwołanie sie˛ do wyborców. Mieli oni wybrac´ mie˛dzy kandydatem prezydenta a kandydatami elektorów. W takim wypadku prezydent w terminie siedmiodniowym od dokonania wyboru kandydata przez Zgromadzenie zarza˛dzał głosowanie powszechne, które mogło sie˛ odbyc´ tylko w niedziele˛, nie póz´niej niz˙ trzydziestego dnia po jego zarza˛dzeniu. Ani konstytucja, ani ustawa o wyborze prezydenta nie stwarzały z˙adnych dodatkowych cenzusów. Wybrany zostawał ten, na którego padła wie˛kszos´c´ głosów waz˙nych, oddanych w całym pan´stwie. Gdyby zdarzyło sie˛ tak, z˙e obaj kandydaci uzyskaliby te˛ sama˛ liczbe˛ głosów, o wyborze prezydenta decydowałby los wycia˛gnie˛ty przez generalnego komisarza wyborczego14. Przewidziany pod rza˛dami Konstytucji kwietniowej sposób obsadzania najwyz˙szego urze˛du w pan´stwie nie tylko gwarantował stabilnos´c´ zasad jego polityki, ale takz˙e miał zapewnic´ trwałos´c´ rza˛dów ówczesnej ekipy. Kolejna regulacja prawna dotycza˛ca wyborów prezydenta dokonana była w całkowicie odmiennej sytuacji politycznej; była zawarta w ustawach konstytucyjnych: z 4 lutego 1947 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej i z 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyz˙szych organów Rzeczypospolitej Polskiej15 oraz w cze˛s´ciowo utrzymanych w mocy przepisach konstytucji z 1921 r. Ustalenia z 1947 r. przyjmowały rozwia˛zania z regulaminu Zgromadzenia Narodowego z 1922 r. Róz˙nice sprowadzały sie˛ do tego, z˙e prezydenta wybierał Sejm Ustawodawczy, gdyz˙ instytucja Zgromadzenia Narodowego nie mogła wchodzic´ w rachube˛ ze wzgle˛du na nieistnienie Senatu. Wybór dokonywał sie˛ wie˛kszos´cia˛ bezwzgle˛dna˛ w obecnos´ci co najmniej 2/3 ustawowej liczby posłów. Kandydatów nie mogło byc´ wie˛cej niz˙ 8, co wynika ze składu Sejmu Ustawodawczego (444 posłów). Przywrócenie instytucji prezydenta w 1947 r. okazało sie˛ tylko tymczasowe. Wraz z upływem czasu moz˙na było zaobserwowac´ stały, systematyczny proces odchodzenia od rozwia˛zan´ demokratycznych wywodza˛cych sie˛ z okresu mie˛dzywojennego. Ówczesne pogla˛dy prezentowane przez polityków i konstytucjonalistów były konsekwencja˛ przyje˛tego załoz˙enia o bezwzgle˛dnej wyz˙szos´ci kolegialnej głowy pan´stwa w pan´stwie socjalistycznym, na co w literaturze zwrócił uwage˛ T. Szymczak16. Naste˛pstwem zwycie˛stwa takich pogla˛dów było przyje˛cie w Konstytucji PRL instytucji Rady Pan´stwa spełniaja˛cej, wobec likwidacji urze˛du prezydenta, funkcje˛ kolegialnej głowy pan´stwa. 14 Szerzej o wyłanianiu prezydenta w okresie obowia˛zywania Konstytucji kwietniowej: D. Górecki, Pozycja ustrojowo-prawna Prezydenta Rzeczypospolitej i rza˛du w ustawie konstytucyjnej z 23 kwietnia 1935 roku, wyd. I, Łódz´ 1992, s. 54–69; wyd. II, Łódz´ 1995, s. 42–52. 15 Dz.U. Nr 9, poz. 43 i Nr 18, poz. 71. 16 T. Szymczak, Ewolucja instytucji prezydenta w socjalistycznym prawie pan ´ stwowym, Łódz´ 1976, s. 14.

Dariusz Górecki: Ewolucja przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta…

15

Ponowne przywrócenie instytucji prezydenta w Polsce nasta˛piło nowela˛ konstytucyjna˛ z 7 kwietnia 1989 r. i było naste˛pstwem swoistej „umowy społecznej” zawartej przez przedstawicieli opozycji politycznej ze strona˛ rza˛dowa˛ w wyniku obrad „okra˛głego stołu”17. Włas´nie przy „okra˛głym stole” ustalono, z˙e pierwszy wybór prezydenta zostanie dokonany przez Zgromadzenie Narodowe, i znalazło to swe odzwierciedlenie w teks´cie konstytucji. Podczas negocjacji ustalono takz˙e, wprawdzie tylko w warstwie werbalnej, z˙e kolejne wybory głowy pan´stwa be˛da˛ juz˙ powszechne. Przywracaja˛c urza˛d prezydenta tworzono go z mys´la˛ o konkretnej osobie — I sekretarzu KC PZPR. Wybory przeprowadzone przez Zgromadzenie Narodowe, w którym strona koalicyjno-rza˛dowa musiała miec´ wie˛kszos´c´ (Sejm „kontraktowy”), dawały gwarancje˛ zwycie˛stwa tego włas´nie kandydata. Jednoczes´nie zdawano sobie sprawe˛, z˙e jego sukces w wyborach powszechnych rysowałby sie˛ nader wa˛tpliwie. Tryb wyboru prezydenta nawia˛zywał do rozwia˛zan´ z Konstytucji marcowej i został okres´lony w Konstytucji PRL (nowela˛ z 7 kwietnia 1989 r.) oraz w regulaminie Zgromadzenia Narodowego z 19 lipca 1989 r. Kandydatów na prezydenta mogło zgłosic´ co najmniej 25% ogólnej liczby członków Zgromadzenia Narodowego; nie mogło ich byc´ zatem wie˛cej niz˙ 4. Wybór dokonywany był bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów w obecnos´ci co najmniej połowy ogólnej liczby członków Zgromadzenia. Jes´li wie˛kszos´ci takiej nie uzyskałby z˙aden z kandydatów, to z udziału w kolejnym głosowaniu odpadałby ten spos´ród nich, na którego oddano najmniej waz˙nych głosów. Kolejna zmiana przepisów dotycza˛cych wyboru prezydenta nasta˛piła 27 wrzes´nia 1990 r. w wyniku uchwalenia ustawy o wyborze Prezydenta RP oraz nowelizacji konstytucji z tej samej daty18. Zmiany dokonane wówczas miały charakter zasadniczy. Po raz pierwszy bowiem wprowadzono w Polsce zasade˛ w pełni powszechnych wyborów prezydenckich. Konstytucja stwierdzała, z˙e prezydent wybierany jest przez Naród. Rozwia˛zania przyje˛te w 1990 r. z niewielkimi zmianami obowia˛zuja˛ do dnia dzisiejszego. Uchwalona bowiem 17 paz´dziernika 1992 r. ustawa konstytucyjna o wzajemnych stosunkach mie˛dzy władza˛ ustawodawcza˛ i wykonawcza˛ RP oraz o samorza˛dzie terytorialnym19 w zasadzie powtarza postanowienia dotycza˛ce trybu wyboru głowy pan´stwa zawarte w Konstytucji PRL (w brzmieniu z 27 wrzes´nia 1990 r.), wzbogacaja˛c je o niektóre postanowienia ustawy o wyborze Prezydenta RP z 27 wrzes´nia 1990 r. (dotycza˛ce wyboru bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów, a takz˙e II tury głosowania). Nowelizuja˛c konstytucje˛ w 1990 r. ustawodawca skrócił kadencje˛ prezydencka˛ do 5 lat, co czyni ja˛ najkrótsza˛ w historii Polski; według nowelizacji z 7 kwietnia 1989 r. wynosiła ona 6 lat, a pod rza˛dami Konstytucji marcowej i kwietniowej — 7 lat. Przywracaja˛c instytucje˛ prezydenta w 1989 r. ustawodawca konstytucyjny nie okres´lił wprost minimalnego wieku kandydata ani innych cenzusów, lecz przyja˛ł pod wpływem tradycji zasade˛, z˙e prezydentem moz˙e zostac´ kaz˙dy polski obywatel korzystaja˛cy 17 Szerzej na ten temat: R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształcen ´ ustrojowych (1989–1992), Warszawa 1994, s. 61–82. 18 Dz.U. Nr 67, poz. 398 i 397. 19 Dz.U. Nr 84, poz. 426.

16

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

z pełni praw wyborczych do Sejmu (tj. maja˛cy ukon´czone 21 lat)20. W 1990 r. nasta˛piło natomiast zerwanie z tradycja˛, wprowadzono bowiem wówczas wymóg ukon´czenia przez kandydata na prezydenta 35 lat. Zwaz˙ywszy na znaczenie głowy pan´stwa w stosunkach zarówno wewne˛trznych, jak i mie˛dzynarodowych, wprowadzenie cenzusu wieku wydaje sie˛ w pełni uzasadnione i odpowiada standardom obowia˛zuja˛cym w tej sprawie w pan´stwach demokratycznych o formie republikan´skiej (np. 35 lat — USA, We˛gry). Sa˛ takz˙e pan´stwa, w których przewidziany jest wyz˙szy cenzus wieku (np. 40 lat — RFN, Czechy, Litwa, 50 lat — Włochy). Wydaje sie˛, z˙e nie powinno byc´ tak, aby wymogi dos´wiadczenia z˙yciowego, nierozerwalnie przeciez˙ zwia˛zanego z wiekiem, stawiane przed głowa˛ pan´stwa były mniej rygorystyczne niz˙ stawiane przed osobami zajmuja˛cymi inne waz˙ne stanowiska (np. se˛dziego — 26 lat). Zgodnie z art. 100 utrzymanych w mocy przepisów konstytucji z 1952 r. kandydatów na prezydenta moga˛ zgłaszac´ organizacje polityczne i społeczne oraz wyborcy. Ustawa o wyborze prezydenta dodaje, z˙e kaz˙de zgłoszenie winno byc´ poparte podpisami co najmniej 100 000 wyborców. Kaz˙de zgłoszenie kandydata powinno zawierac´ jego dane osobowe (imiona, nazwisko, wiek, wykształcenie, zawód, miejsca pracy i zamieszkania, przynalez˙nos´c´ do organizacji politycznych i społecznych) oraz oznaczenie podmiotu dokonuja˛cego zgłoszenia. Jez˙eli zgłoszenie wykazuje wady, Pan´stwowa Komisja Wyborcza odmawia rejestracji kandydata i niezwłocznie wzywa pełnomocnika do usunie˛cia wskazanych wad w ustalonym przez siebie terminie (art. 42 ust. 2 ordynacji prezydenckiej). Przepis ten nakłada wie˛c na PKW nie tylko obowia˛zek sprawdzenia, czy kandydat posiada bierne prawo wyborcze, lecz takz˙e obowia˛zek sprawdzenia prawdziwos´ci list poparcia kandydatów (ich autentycznos´ci) oraz prawdziwos´ci zawartych w zgłoszeniach danych osobowych kandydatów. Interpretacja neguja˛ca istnienie takiego obowia˛zku oznaczałaby w rzeczywistos´ci zgode˛ ustawodawcy na podawanie fałszywych informacji. Zaniechanie przez PKW tych czynnos´ci stanowi naruszenie jej obowia˛zków, prowadza˛ce do istotnej wady poste˛powania rejestracyjnego, na co zwróciła uwage˛ wie˛kszos´c´ składów se˛dziowskich Sa˛du Najwyz˙szego rozpatruja˛cych protesty wyborcze w 1995 r. Ani Mała konstytucja, ani ustawa o wyborze prezydenta nie okres´laja˛ maksymalnej liczby kandydatów. Wystarczy, z˙e ubiegaja˛cy sie˛ o urza˛d prezydenta zbierze wymagana˛ liczbe˛ podpisów popieraja˛cych go wyborców i lista ta zostanie dostarczona do PKW w cia˛gu 20 dni od daty ogłoszenia zarza˛dzenia marszałka Sejmu w sprawie wyboru prezydenta. Oczywis´cie wymóg zebrania 100 000 podpisów moz˙e byc´ róz˙nie oceniany. Li˛ce cza sie˛ ugrupowania polityczne i charyzmatyczni przywódcy moga˛ zgłaszac´ postulaty podwyz˙szenia tego wymogu, co doprowadzic´ ma do ograniczenia liczby kandydatów. Niewielka liczba kandydatów nie jest jednak wartos´cia˛ sama˛ w sobie. Ostatnie wybory prezydenckie ukazały, z˙e mało znani kandydaci uzyskali w gruncie rzeczy s´ladowe tylko liczby głosów, mniejsze nawet od liczby zebranych przez nich 20 T. Szymczak, Instytucja prezydenta w okresie przemian ustrojowych w Polsce (1989–1992), [w:] Instytucja prezydenta we współczesnym s´wiecie, Warszawa 1993, s. 87.

Dariusz Górecki: Ewolucja przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta…

17

podpisów, a co za tym idzie moz˙na spodziewac´ sie˛ w naste˛pnych wyborach raczej mniejszej liczby kandydatów. Juz˙ dzis´ moz˙na stwierdzic´, z˙e dla niektórych kandydatów obowia˛zek zgromadzenia 100 000 podpisów jest progiem zbyt wysokim do przekroczenia. Podniesienie tej liczby stworzy potencjalne niebezpieczen´stwo cze˛stszego sie˛gania przez nieuczciwych kandydatów do gromadzenia podpisów w sposób nielegalny. Praktyka wyborcza potwierdza wypadki płacenia wyborcom za kaz˙dy podpis, co stawia w lepszej sytuacji kandydatów materialnie bardzo dobrze sytuowanych i bogate partie polityczne. Ordynacja prezydencka nie dostrzega tego problemu, co oznacza, z˙e praktyka taka jest naganna tylko z moralnego punktu widzenia. Wydaje sie˛ bowiem, z˙e uzalez˙nienie złoz˙enia podpisu od uzyskania korzys´ci maja˛tkowej nie nosi znamion przekupstwa w rozumieniu kodeksu karnego. Nalez˙y tez˙ zdawac´ sobie sprawe˛ z wielu moz˙liwos´ci uzyskiwania podpisów w sposób niewa˛tpliwie sprzeczny z prawem (np. kradziez˙e list z siedzib komitetów wyborczych, zbieranie podpisów na popularnych kandydatów, a naste˛pnie zmienianie nagłówków na listach, wykorzystywanie list z poprzednich wyborów). Ponadto w dobie powszechnej komputeryzacji stosunkowo łatwo jest zdobyc´ niezbe˛dne dane personalne wyborców, a naste˛pnie sfałszowac´ ich podpisy. Wszystkie te zachowania stanowia˛ działania przeste˛pne, lecz w praktyce moga˛ okazac´ sie˛ trudne do wykrycia i udowodnienia. Ustawa o wyborze prezydenta nie przewiduje z˙adnych innych ograniczen´, wyste˛puja˛cych w innych krajach, jak np. składanie os´wiadczen´ o stanie zdrowia lub wpłacenie dos´c´ wysokiej kaucji, podlegaja˛cej zwrotowi po zebraniu odpowiedniej liczby podpisów. Mała konstytucja stanowi jednak, z˙e wybrany moz˙e byc´ tylko obywatel polski, maja˛cy ukon´czone 35 lat i korzystaja˛cy z pełni praw wyborczych. Kiedy uchwalano ordynacje˛ prezydencka˛, nie dostrzegano potrzeby wprowadzenia cenzusu domicylu. Sprawa została podniesiona dopiero w naste˛pstwie dos´wiadczen´ wyniesionych z pierwszych powszechnych wyborów prezydenckich. W wyniku dyskusji na ten temat ordynacja wyborcza do Sejmu RP z 28 czerwca 1991 r. wprowadziła dla kandydatów na posłów w art. 8 wymóg zamieszkiwania na stałe w Polsce przez okres ostatnich co najmniej 5 lat21. Wymóg ten utrzymała w art. 14 ordynacja wyborcza do Sejmu RP z 28 maja 1993 r.22 W zwia˛zku z wprowadzeniem przez sejmowa˛ ordynacje˛ wyborcza˛ cenzusu domicylu wkrótce zrodziły sie˛ wa˛tpliwos´ci, czy zawarte w niej sformułowania „stale zamieszkuje na terytorium RP co najmniej od 5 lat” oznacza „miejsce zamieszkania” w rozumieniu art. 25 k.c., czy „miejsce pobytu stałego” w rozumieniu art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludnos´ci i dowodach osobistych23, jak równiez˙ czy cenzus ten w ogóle ma zastosowanie w stosunku do kandydatów na prezydenta. Pierwsza˛ wa˛tpliwos´c´ rozwiał Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 sierpnia 1991 r., ustalaja˛c, na wniosek pierwszego prezesa Sa˛du Najwyz˙szego, powszechnie 21

Dz.U. Nr 59, poz. 252. Dz.U. Nr 45, poz. 205. 23 Dz.U. z 1984 r. Nr 32, poz. 174, z 1989 r. Nr 35, poz. 192, z 1990 r. Nr 34, poz. 198. 22

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

18

Studia i materiały

obowia˛zuja˛ca˛ wykładnie˛ art. 8 sejmowej ordynacji wyborczej z 1991 r. (art. 14 obecnie obowia˛zuja˛cej ordynacji sejmowej). Zdaniem Trybunału „stałe zamieszkiwanie na terytorium RP co najmniej 5 lat oznacza przebywanie z zamiarem stałego pobytu w jakiejkolwiek miejscowos´ci połoz˙onej na terytorium RP w tym czasie. Stałe zamieszkiwanie jest sprawa˛ faktu i jego ustalenie zalez˙y od okolicznos´ci danego przypadku”24. Rozstrzygnie˛cie drugiej wa˛tpliwos´ci nasta˛piło znacznie póz´niej. W literaturze przedmiotu podnoszono, z˙e skoro Mała konstytucja (a przedtem konstytucja w brzmieniu z 27 wrzes´nia 1990 r.) wymaga, aby prezydent korzystał z „pełni praw wyborczych” (art. 29 ust. 5), to jest zrozumiałe, z˙e analiza tekstu ordynacji wyborczej do Sejmu prowadzi do wniosku, iz˙ stawiany ubiegaja˛cym sie˛ o mandat poselski wymóg stałego zamieszkiwania w Polsce przez okres co najmniej 5 lat ma zastosowanie takz˙e w stosunku do osób pretenduja˛cych do urze˛du prezydenta25. Niewa˛tpliwie osoba sprawuja˛ca najwyz˙szy urza˛d w pan´stwie powinna byc´ z nim zwia˛zana uczuciowo, a wie˛z´ te˛ z pewnos´cia˛ umacnia stałe zamieszkiwanie na jego terytorium. Z drugiej jednak strony nalez˙y pamie˛tac´ tez˙ o tym, z˙e po II wojnie s´wiatowej wielu obywateli polskich z przyczyn politycznych znalazło sie˛ poza granicami ojczyzny. Zjawisko emigracji politycznej nasiliło sie˛ zwłaszcza po 1981 r. Zastosowanie cenzusu domicylu wobec kandydatów na prezydenta mogłoby pozbawic´ uchodz´ców politycznych (choc´ nie tylko) moz˙liwos´ci ubiegania sie˛ o ten urza˛d. Niektóre pan´stwa postkomunistyczne rozwia˛zały ten problem w inny sposób, np. na Litwie do okresu zamieszkiwania w kraju zalicza sie˛ kandydatom na prezydenta czas spe˛dzony poza granicami Litwy, jes´li zwia˛zane to było z zesłaniem politycznym lub uwie˛zieniem za przekonania polityczne do 11 marca 1990 r. oraz praca˛ w słuz˙bach dyplomatycznych i innymi zadaniami, zwia˛zanymi ze zleceniami pan´stwa litewskiego26. W zwia˛zku z wa˛tpliwos´ciami, jakie moga˛ powstac´ wokół cenzusu domicylu, prezes Naczelnego Sa˛du Administracyjnego zwrócił sie˛ do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ustalenie powszechnie obowia˛zuja˛cej wykładni przez wyjas´nienie, czy zawarte w art. 42 ust. 1 ustawy o wyborze prezydenta stwierdzenie „Pan´stwowa Komisja Wyborcza zarejestruje kandydata […] jez˙eli zgłoszenia dokonano zgodnie z przepisami niniejszej ustawy” uprawnia PKW do badania, czy kandydat na prezydenta spełnia warunki okres´lone w art. 29 Małej konstytucji, a jez˙eli tak — czy warunek korzystania z pełni praw wyborczych obejmuje wymóg domicylu. W dniu 26 czerwca 1995 r. Trybunał Konstytucyjny ustalił, z˙e wprawdzie PKW jest uprawniona do badania, czy kandydat na prezydenta spełnia warunki okres´lone w art. 29 Małej konstytucji, to jednak „warunki te nie obejmuja˛ stałego zamieszkiwania na terytorium RP co najmniej od 5 lat”27. W uzasadnieniu Trybunał podniósł, z˙e 24

Dz.U. Nr 81, poz. 364. Z. Witkowski, Prezydent RP, [w:] J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, Torun´ 1994, s. 186; R. Mojak, op. cit., s. 141. . 26 Ustawa z 5 stycznia 1993 r. o uzupełnieniu ustawy o wyborach prezydenta, Valstybes žinios 1993, Nr 3, poz. 52. 27 Dz.U. Nr 78, poz. 398. 25

Dariusz Górecki: Ewolucja przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta…

19

wykładnia systemowa art. 42 ust. 1 ustawy o wyborze prezydenta moz˙e sugerowac´ wyposaz˙enie PKW w kompetencje badania, czy zgłoszenie kandydata odpowiada warunkom formalnym przewidzianym w ordynacji prezydenckiej28. Za wnioskiem takim przemawiałoby zwłaszcza zestawienie art. 42 ust. 1 z art. 41, okres´laja˛cym formalne warunki zgłoszenia. Jednak art. 10 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy zobowia˛zuje PKW do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa wyborczego. A zatem PKW ma obowia˛zek zbadania, czy zgłoszenia dotycza˛ osób spełniaja˛cych warunki przewidziane przez prawo wyborcze dla kandydatów na prezydenta. Warunki dotycza˛ce biernego prawa wyborczego w wyborach prezydenckich sprecyzowane sa˛ w art. 29 ust. 5 Małej konstytucji. Warunek domicylu ogranicza bierne prawo wyborcze, a wie˛c kształtuje ograniczaja˛co jedno z podstawowych praw obywatelskich. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego takie ograniczenie moz˙e byc´ wprowadzone przez ustawodawce˛ tylko bezpos´rednio i w sposób wyraz´ny. Z tych wzgle˛dów Trybunał ustalił, z˙e warunki dotycza˛ce biernego prawa wyborczego w wyborach prezydenckich nie obejmuja˛ wymogu stałego zamieszkiwania na obszarze Polski co najmniej od 5 lat. Prezydent RP wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpos´rednich, w głosowaniu tajnym, bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ waz˙nie oddanych głosów. Jez˙eli zdarzy sie˛ tak, z˙e z˙aden z kandydatów bezwzgle˛dnej wie˛kszos´ci głosów nie uzyska, wówczas w 14 dniu po pierwszym głosowaniu przeprowadza sie˛ druga˛ ture˛ głosowania (art. 8b ordynacji prezydenckiej)29. Udział w niej biora˛ tylko dwaj kandydaci, którzy otrzymali kolejno najwie˛ksza˛ liczbe˛ głosów w pierwszej turze i nie wycofali swej kandydatury. Pocza˛tkowo ustawa o wyborze prezydenta nie przewidywała drugiej tury w razie s´mierci jednego z nich, rezygnacji z dalszego kandydowania lub utraty prawa wybieralnos´ci. W takiej sytuacji za wybranego prezydenta ustawa uwaz˙ała kandydata, który pozostał. Rozwia˛zanie takie obniz˙ało wprawdzie koszty wyborów, nie było jednak merytorycznie uzasadnione. Nie moz˙na przeciez˙ wykluczyc´ sytuacji, w której zwycie˛stwo wyborcze odniósłby kandydat zajmuja˛cy trzecie miejsce pod wzgle˛dem liczby otrzymanych głosów w pierwszej turze. Według stanu prawnego ustalonego ustawa˛ z 30 czerwca 1995 r. w razie pozostania na lis´cie tylko jednego kandydata przed druga˛ tura˛ dopuszcza sie˛ do głosowania naste˛pnego kandydata, który w pierwszym głosowaniu uzyskał kolejno najwie˛cej głosów i nie wycofał swej kandydatury. Sformułowania zawarte w ustawie pozwalaja˛ na taka˛ ich interpretacje˛, z˙e w razie wycofania swej kandydatury przez trzeciego kandydata, do drugiej tury przechodzi kandydat czwarty (i kolejny) pod wzgle˛dem liczby uzyskanych głosów. Ordynacja prezydencka w swym pierwotnym brzmieniu przyznawała czynne prawo wyborcze nie tylko pełnoletnim obywatelom polskim, lecz takz˙e bezpan´28

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w 1995 r., cz. I, s. 287–289. W pierwotnym brzmieniu ustawy było: „po upływie 14 dni od daty zarza˛dzonych wyborów” (art. 68 ust. 3). W dniu 26 paz´dziernika 1990 r. sformułowanie to zostało zasta˛pione zwrotem: „w czternastym dniu od daty zarza˛dzonych wyborów” (Dz.U. Nr 79, poz. 465). Ostatecznie nowelizacja˛ ustawy o wyborze prezydenta z 30 czerwca 1995 r. uchylono ten przepis zaste˛puja˛c go art. 8b (Dz.U. Nr 95, poz. 472). 29

20

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

stwowcom, jez˙eli zamieszkuja˛ na terytorium naszego kraju co najmniej od 5 lat. Apolici prawo to jednak utracili w wyniku przeprowadzonej 30 czerwca 1995 r. nowelizacji ordynacji prezydenckiej. Wprowadzaja˛c te˛ zmiane˛ do tekstu ustawy posłowie pragne˛li zapewnic´ zgodnos´c´ jej przepisów z art. 95 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych z 1952 r., przyznaja˛cym czynne prawo wyborcze wyła˛cznie obywatelom polskim. Dos´wiadczenia wyniesione z dwukrotnego zastosowania w praktyce przepisów prezydenckiej ordynacji wyborczej skłaniaja˛ do refleksji nad celowos´cia˛ utrzymania niektórych obowia˛zuja˛cych rozwia˛zan´. Dotychczasowe nowelizacje tej ustawy wszystkich wa˛tpliwos´ci nie usune˛ły. W szczególnos´ci moz˙na podac´ w wa˛tpliwos´c´ dalsze utrzymanie ograniczenia prawa do udziału w wyborach poza granicami kraju do pierwszej tylko tury wyborów. Rozwia˛zanie takie budzi słuszny sprzeciw uprawnionych do głosowania przebywaja˛cych za granica˛. Brak jest bowiem racjonalnych przesłanek dla róz˙nicowania wyborów prezydenckich i parlamentarnych. Skoro osoby posiadaja˛ce polskie obywatelstwo moga˛ za granica˛ miec´ wpływ na skład legislatywy, to dlaczego ogranicza sie˛ ich prawa przy wyborach głowy pan´stwa? Wprawdzie ograniczenie udziału polskich obywateli zamieszkałych poza granicami kraju do jednej tylko tury obniz˙a niewa˛tpliwie koszty wyborów, brak tu jest jednak konsekwencji. Dopuszczenie tych osób do udziału w wyborach powinno dac´ im moz˙liwos´c´ wykorzystania ich praw do kon´ca, tj. do udziału w ostatecznym wyborze prezydenta. Dos´wiadczenie wskazuje, z˙e przesa˛dzenie o wynikach wyborów prezydenckich juz˙ w pierwszej turze wydaje sie˛ mało prawdopodobne, aczkolwiek nie jest wykluczone. Z tego wzgle˛du, gdyby koniecznie chciec´ utrzymac´ głosowanie za granica˛ w postaci ułomnej, ograniczonej do udziału w jednej tylko turze, to powinna to byc´ tura druga, jako decyduja˛ca o ostatecznym wyborze. Analiza przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta w Polsce wskazuje na nieprzypadkowy kierunek ich zmian. Sposób powoływania go odpowiadał zazwyczaj jego rzeczywistej pozycji ustrojowej w pan´stwie. Niewa˛tpliwie pod rza˛dami Konstytucji marcowej prezydent znajdował sie˛ w cieniu Sejmu. Wybór przez izby ustawodawcze, działaja˛ce jako Zgromadzenie Narodowe, odzwierciedlał wioda˛ca˛ role˛ Sejmu w systemie naczelnych organów pan´stwowych. Uczynienie przez Konstytucje˛ kwietniowa˛ z prezydenta organu suwerennego, nadrze˛dnego w stosunku do pozostałych, wpłyne˛ło w sposób zasadniczy na zmiane˛ trybu jego wyboru. Nie mogły juz˙ tego dokonac´ parlament ani — wobec odejs´cia od zasady suwerennos´ci narodu — ogół wyborców. Ostatecznie udział w powoływaniu głowy pan´stwa powierzono elektorom wyłanianym przez izby ustawodawcze, uste˛puja˛cemu prezydentowi i wyborcom. Wydarzenia historyczne sprawiły, z˙e przepisów tych nigdy nie zastosowano w praktyce. Posłuz˙enie sie˛ przy wyborach prezydenta w 1947 r. przepisami wiernie wzorowanymi na tych z lat 1921 i 1922 miało na celu nie tyle odzwierciedlac´ role˛ prezydenta w pan´stwie, ile przekonac´ społeczen´stwo o rzekomo demokratycznym nastawieniu ówczesnej ekipy rza˛dza˛cej.

Dariusz Górecki: Ewolucja przepisów dotycza˛cych trybu wyboru prezydenta…

21

Przywrócony w 1989 r. urza˛d prezydenta, pomimo nawia˛zywania do tradycji Konstytucji marcowej, pomys´lany był jako organ o kompetencjach znacznie wykraczaja˛cych poza granice zakres´lone w 1921 r. (np. inicjatywa ustawodawcza, prawo odmowy podpisania ustawy, formalny nadzór nad terenowymi organami władzy pan´stwowej, wobec nieuchwalenia stosownej ustawy — brak wymogu kontrasygnaty premiera dla aktów prawnych prezydenta). Zakres uprawnien´ szefa pan´stwa mógł wie˛c uzasadniac´ zmiane˛ trybu jego wyboru. Nie uczyniono tego ze wzgle˛dów politycznych. Ekipie rza˛dza˛cej krajem wygodnie było stawiac´ Konstytucje˛ marcowa˛ za wzór demokratycznych rozwia˛zan´, a powierzenie wyboru prezydenta Zgromadzeniu Narodowemu — wobec znacznej przewagi liczebnej Sejmu nad Senatem i politycznemu obliczu „kontraktowej” izby niz˙szej — dawało gwarancje˛ wyboru kandydata przedstawionego przez PZPR. Wiele wskazuje wie˛c na to, z˙e o przyje˛ciu w 1989 r. trybu wyłaniania głowy pan´stwa zadecydowały nie tyle jej prerogatywy i pozycja ustrojowa tego organu, ile z˙ywione podczas obrad „okra˛głego stołu” rachuby strony rza˛dza˛cej na odniesienie sukcesu wyborczego. Odejs´cie w 1990 r. od wybierania prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe było zgodne z rzeczywista˛ rola˛ prezydenta w pan´stwie. Podje˛cie decyzji o wyborach powszechnych i bezpos´rednich s´wiadczyło o zamiarze budowy nowego ustroju pan´stwowego opartego na prawdziwie demokratycznych zasadach. Mała konstytucja utrzymała powoływanie prezydenta przez naród w głosowaniu powszechnym. Moz˙na wprawdzie miec´ wa˛tpliwos´ci, czy obowia˛zuja˛cy dzis´ sposób wyłaniania szefa pan´stwa rzeczywis´cie odpowiada jego pozycji ustrojowej. Wydaje sie˛, z˙e sposób ten jest w gruncie rzeczy bardziej włas´ciwy dla systemu prezydenckiego. W ostatnich latach moz˙na jednak zaobserwowac´ upowszechnianie sie˛ tego trybu powoływania prezydenta ws´ród pan´stw europejskich (np. Litwa, Białorus´, Rosja, Słowenia, Ukraina, Bułgaria, Rumunia). Obowia˛zuja˛ca obecnie prezydencka ordynacja wyborcza z pewnos´cia˛ nie jest dziełem doskonałym. Nie jest tez˙ tak zła, jak czasem sie˛ o tym sa˛dzi. Omówione nowelizacje niewa˛tpliwie przyczyniły sie˛ do udoskonalenia jej tekstu. Na zakon´czenie warto jeszcze podkres´lic´ zmiane˛ polegaja˛ca˛ na odebraniu Zgromadzeniu Narodowemu, jako ciału politycznemu, prawa do rozstrzygania o waz˙nos´ci wyboru prezydenta i powierzeniu tego prawa Sa˛dowi Najwyz˙szemu w składzie całej Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczen´ Społecznych, jako organowi niezawisłemu i politycznie nie uwikłanemu. W zwia˛zku z zakon´czeniem wyborów pojawiły sie˛ juz˙, i z pewnos´cia˛ nadal be˛da˛ sie˛ pojawiac´, propozycje zmierzaja˛ce do usuwania mankamentów ustawy o wyborze prezydenta30. Dos´c´ interesuja˛co przedstawia sie˛ zwłaszcza sugestia przyznania prawa zgłaszania kandydatów na prezydenta tym, którzy sami pochodza˛ z wyborów — senatorom, posłom i radnym. Dalsze rozszerzenie kre˛gu uprawnionych na np. członków senatów wyz˙szych uczelni oraz władz samorza˛dowych korporacji zawodowych nie wydaje sie˛ celowe, bo choc´ i oni wyłaniani sa˛ w drodze głosowania, to jednak nie sa˛ to wybory powszechne. Kaz˙dy z uprawnionych mógłby popierac´ tylko jednego kan30

Por. P. Winczorek, Ordynacja do poprawki, „Rzeczpospolita” nr 271 z 23 listopada 1995 r., s. 5.

22

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

dydata. W celu uniknie˛cia zgłaszania kandydatów nie znanych szerszemu ogółowi społeczen´stwa nalez˙ałoby wprowadzic´ wymóg zebrania około 500 podpisów osób uprawnionych zamieszkałych np. w 10 województwach, w równych liczbach dla poszczególnych województw. Wada˛ tej propozycji jest to, z˙e oznacza ona istotne ograniczenie kre˛gu podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na prezydenta, co nie jest zgodne z da˛z˙eniami zmierzaja˛cymi do pogłe˛biania demokratyzacji z˙ycia politycznego. Zaleta˛ takiego rozwia˛zania byłaby natomiast łatwos´c´ weryfikacji list osób udzielaja˛cych poparcia, a co za tym idzie wyeliminowanie nieuczciwych „cudów nad lista˛”. Wydaje sie˛ takz˙e, iz˙ taka korekta prawa wyborczego spowodowałaby, z˙e bardziej odpowiadałoby ono pozycji ustrojowej głowy pan´stwa w naszym kraju. Z pewnos´cia˛ nalez˙y nadal prowadzic´ prace nad doskonaleniem prawa wyborczego. Odejs´cie jednak od coraz cze˛s´ciej stosowanych w s´wiecie i przyje˛tych przez Komisje˛ Konstytucyjna˛ Zgromadzenia Narodowego oraz wszystkie projekty konstytucji, wobec których została zgłoszona inicjatywa ustawodawcza, powszechnych i bezpos´rednich wyborów prezydenckich nie wydaje sie˛ poz˙a˛dane i moz˙liwe. Próby takie postrzegane byłyby bowiem jako ograniczaja˛ce obywateli w ich prawach.

SUMMARY

of the article: The Evolution of Regulations Concerning the Method of the Election of the President in the Context of Polish Constitutional Law An analysis of the regulations concerning the method of the election of the president in Poland indicates a purposeful direction of their change. The manner of the appointment of the president was appropriate to his position in the constitutional set-up of the state. His appointment by the National Assembly on the basis of the Constitution of 1921 reflected the leading role of the Sejm in the system of the principal state organs. The making — by the Constitution of 1935 — of the president the superior organ in reference to the remaining state organs had a fundamental influence on the method of his election. Participation in the election of the head of state was thus conferred upon electors selected by the legislative chambers, upon the outgoing president and upon the voters. The usage — during the presidential elections of 1947 — of regulations faithfully constructed according the examples from 1921 and 1922, was meant not so much to reflect the role of the president in the state, but to convince society of the supposedly democratic posture of the contemporary rulers. The office of president that was restored in 1989 was created to be an organ having jurisdiction significantly exceeding the jurisdiction designated in 1921. There is much indication that the acceptance of the 1989 concept of the election of the president was not so much a result of the constitutional position of this organ as it was the calculation of the governmental side during the “Round Table” negotiations that its candidate would obtain an election victory with this method of election. The undertaking in 1990 of the decision about direct and universal elections was in keeping with the role of the president in the state and gave testimony to the intention of the building of a new constitutional state system based on truly democratic principles. Today a departure from direct and universal presidential elections does not seem to be desirable. Such attempts would be seen as a limitation on the rights of citizens.

PAWEŁ SARNECKI

KONTRASYGNATA AKTÓW PRAWNYCH PREZYDENTA RP

1. Formalne rozwia˛zania konstytucyjne w zakresie kontrasygnaty sa˛ powszechnie znane: art. 46 ustawy konstytucyjnej z 17 paz´dziernika 1992 r. wprowadza wymóg kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów albo włas´ciwego ministra dla „aktów prawnych” prezydenta. Kontrasygnata ta wymagana jest „dla waz˙nos´ci” tych aktów, a wybór osoby kontrasygnuja˛cej uzalez˙niony jest od tego, który z dwu powyz˙szych podmiotów przedstawia prezydentowi odpowiednia˛ „sprawe˛”. Jednoczes´nie art. 47 m.k. wyła˛cza spod powyz˙szego wymogu cały szereg kompetencji prezydenta, i to zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych. O ile poprzednio obowia˛zuja˛ce w tym zakresie przepisy konstytucyjne (konstytucja z 22 lipca 1952 r. po noweli z 7 kwietnia 1989 r.) traktowały kontrasygnate˛ jako pewien wyja˛tek od zasadniczo swobodnej działalnos´ci prezydenta (argument ex art. 32f ust. 2 zd. 2), nigdy zreszta˛ nie urzeczywistniony, o tyle rozwia˛zania aktualne oznaczaja˛ odwrócenie tej sytuacji o 180 stopni. Poniewaz˙ jednak interpretacja obowia˛zuja˛cych obecnie przepisów dotycza˛cych kontrasygnaty oraz praktyka ich stosowania stwarzaja˛ rozliczne kontrowersje, zachodzi koniecznos´c´ sie˛gnie˛cia po powszechnie obowia˛zuja˛ca˛ wykładnie˛ Trybunału Konstytucyjnego. 2. Bardzo podobne sformułowanie odnalez´c´ moz˙na juz˙ w pierwszym projekcie obowia˛zuja˛cej ustawy konstytucyjnej (por. Druk sejmowy nr 126, I kadencja). Jedynymi róz˙nicami wobec obecnego art. 46 były: pocza˛tek art. 45 (dzis´: 46) projektu, który brzmiał „akty Prezydenta” zamiast, jak teraz, „akty prawne”, oraz koniec tegoz˙ artykułu: „który sprawe˛ Prezydentowi przedkłada” zamiast dzisiejszego „którzy sprawe˛ przedkładaja˛ Prezydentowi”. Nieco wie˛ksze róz˙nice wynikaja˛ z konfrontacji art. 46 projektu z obecnym art. 47. Ogólnie moz˙na powiedziec´, z˙e aktualny dzis´ zakres wyła˛czen´ spod wymogu kontrasygnaty jest szerszy od zakresu wyła˛czen´ z pierwotnego projektu, choc´ zawierał on równiez˙, jako wyła˛czone spod kontrasygnaty, „sprawowanie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi RP” (art. 46 pkt 10 projektu), nie wyste˛puja˛ce w teks´cie uchwalonej ustawy. 3. Problem kontrasygnaty nie wywołał szczególnej dyskusji podczas pierwszego czytania projektu ustawy (por. Spraw. Sten. z 12 pos. Sejmu I kadencji, s. 8 i n.). Niemniej jednak trafnie dostrzegano w projekcie da˛z˙enie do utrzymania, czy nawet pewnego wzmocnienia, juz˙ i dotychczas silnego stanowiska prezydenta; opowiadano sie˛ za „prezydentem jako czynnikiem stabilnos´ci”, „prezydentem — arbitrem” (tamz˙e, s. 34). Jednakz˙e da˛z˙enia te spotkały sie˛ od razu z krytyka˛ ówczesnej opozycji (por. tamz˙e, s. 10, 21, 28 i 31). 4. Zagadnienie kontrasygnaty stało sie˛ natomiast bodajz˙e najbardziej kontrowersyjnym zagadnieniem w pracach komisji nadzwyczajnej, powołanej przez Sejm

24

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

po I czytaniu, której przekazano sprawe˛ przygotowania opinii o projekcie tej ustawy konstytucyjnej. a. Przede wszystkim została poruszona sprawa celowos´ci stwarzania tej instytucji. Na głównego jej przeciwnika wyrósł, biora˛cy udział w pracach komisji, sekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta. Pocza˛tkowo wyraz˙ał on akceptacje˛ co do samej idei, maja˛c jednak od razu inne wyobraz˙enie o jej kształcie niz˙ wnioskodawcy projektu. Wskazuja˛c, z˙e w Polsce instytucja kontrasygnaty od dawna nie jest stosowana, z˙e takz˙e norma z art. 32f ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP nie została zrealizowana, wysta˛pił ostatecznie z postulatem odsta˛pienia od jej wprowadzenia (por. „Biuletyn z Posiedzenia […]”, wydawany przez Biuro Informacyjne Kancelarii Sejmu [dalej cytowany jako Biul.], 549/I kad., s. 7 — tu z argumentem, z˙e nie jest to odpowiedni czas na jej wprowadzanie), postuluja˛c zawieszenie decyzji (Biul. 527, s. 87 i 98) do momentu uchwalenia pełnej konstytucji lub tez˙ ustawy o kontrasygnacie, która precyzowałaby wszystkie jej aspekty (Biul. 549, s. 3). Jako jedyny wyja˛tek widział moz˙liwos´c´ kontrasygnaty aktów normatywnych prezydenta (tamz˙e, s. 3 i 6). Wyraz˙ał równiez˙ zasadnicze wa˛tpliwos´ci co do tego, czy w kaz˙dym wypadku znany be˛dzie podmiot, zobowia˛zany do kontrasygnaty (tamz˙e, s. 10, 18 i 19). Warto w tym konteks´cie odnotowac´ postulat jednego z posłów, aby akty prezydenta kontrasygnował jedynie premier, a nie resortowi ministrowie (tamz˙e, s. 14). Propozycja wydania ustawy o kontrasygnacie wzbudziła protesty innego z posłów (tamz˙e, s. 24), który wskazywał na jej bezzasadnos´c´. Negatywne stanowisko wobec potrzeby kontrasygnaty podzielał równiez˙, takz˙e uczestnicza˛cy w pracach komisji, dyrektor Biura Prawnego Kancelarii Prezydenta [dalej KP], przestrzegaja˛c, z˙e zbyt szeroki zakres kontrasygnaty doprowadzi do paraliz˙u działalnos´ci prezydenta (Biul. 527, s. 90), a sekretarz stanu w KP sprzeciwiał sie˛ konstruowaniu kontrasygnaty jako „uniwersalnego hamulca dla Prezydenta, hamuja˛cego go we wszystkich ruchach” (tamz˙e, s. 93). Opinie posłów w tej kwestii były zróz˙nicowane, nikt nie kwestionował jednak celowos´ci samej instytucji. Podnoszone tez˙ były głosy w jej zdecydowanej obronie (tamz˙e, s. 91; Biul. 549, s. 5). b. Nie mniej kontrowersyjna była sprawa zakresu aktów, poddanych wymogowi kontrasygnaty. Nikt nie wysuwał postulatu poddania mu wszystkich aktów prezydenta, co ła˛czono z budowa˛ przez tworzony akt konstytucyjny systemu mieszanego, prezydencko-parlamentarnego. W rozumieniu wnioskodawców zakres aktów podlegaja˛cych kontrasygnacie miał byc´ s´cis´le powia˛zany z wyste˛puja˛cym w projekcie pierwotnym podziałem czynnos´ci prezydenta na zarza˛dzenia i rozporza˛dzenia (Biul. 459, s. 18 i n.). W intencji wnioskodawców termin „zarza˛dzenie”, w konteks´cie kontrasygnaty, odpowiadac´ miał poje˛ciu „akty urze˛dowe” z okresu mie˛dzywojennego (tamz˙e, s. 21). Idzie tu chyba o art. 14 i 15 Konstytucji kwietniowej, ale poje˛cie to w tych przepisach oznaczało po prostu całos´c´ oficjalnych działan´ prezydenta. Wnioskodawcy, jak sie˛ wydaje, z pocza˛tku skłaniali sie˛ ku zasta˛pieniu terminu „akty prezydenta” przez termin „zarza˛dzenia prezydenta”, przy równoczesnym ograniczeniu terminu „zarza˛dzenia” jedynie do aktów indywidualnych (tamz˙e). Zdecydowanie przeciwko kontrasygnowaniu aktów indywidualnych wyste˛pował dyrektor Biura Prawnego KP (Biul. 527, s. 90 i 93). Ostatecznie równiez˙ wnioskodawcy wypowie-

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

25

dzieli sie˛ przeciwko wpisywaniu do przygotowywanego aktu konstytucyjnego prawa prezydenta do podejmowania aktów indywidualnych (Biul. 459, s. 23). Pierwotnie wnioskodawcy widzieli celowos´c´ odnoszenia problemu kontrasygnaty i ewentualnych z niej wyła˛czen´ jedynie do k o n s t y t u c y j n y c h kompetencji prezydenta (tamz˙e, s. 20 i 21), a stanowisko to podzielił dyrektor Biura Prawnego KP (Biul. 549, s. 13). Wnioskodawcy podnosili, z˙e obje˛cie zwolnieniem z wymogu kontrasygnaty równiez˙ kompetencji u s t a w o w y c h spowodowałoby załamanie sie˛ całej konstrukcji (Biul. 459, s. 21). Załoz˙enia tego nie dało sie˛ utrzymac´. Inny nurt w tych rozwaz˙aniach to próby wia˛zania działan´ prezydenta poddawanych kontrasygnacie z tzw. aktami rza˛dowymi, czyli działaniami zbiez˙nymi z odpowiednimi działaniami rza˛du; tak wnioskowali np. sekretarz stanu w KP (Biul. 527, s. 90) i jeden z posłów (tamz˙e, s. 93). W trakcie jednak innych posiedzen´ sekretarz stanu, jak juz˙ wspomniano, postulował obje˛cie wymogiem kontrasygnaty nie tyle aktów rza˛dowych, w tym rozumieniu, ile aktów normatywnych, co przeciez˙ nie jest tym samym. W obliczu narastaja˛cych trudnos´ci komisja powołała specjalny zespół, który po pierwsze wysta˛pił o rozszerzenie list wyła˛czen´ spod wymogu kontrasygnaty (dało to asumpt dla dalszych postulatów o wyła˛czenia ze strony członków komisji). W rezultacie dyskusji komisja znacznie zwie˛kszyła wykaz działan´ prezydenta zwolnionych z wymogu kontrasygnaty, obejmuja˛c nim takz˙e kompetencje ustawowe. Po drugie zespół zaproponował, aby wyła˛czone spod tego wymogu działania nazwac´ „aktami prawnymi prezydenta” zamiast „aktami prezydenta”. Nie wywołało to wie˛kszej dyskusji, z czego moz˙na wycia˛gna˛c´ wniosek, iz˙ było to sformułowanie jasne, rozumiane — jak sa˛dze˛ — jako „akty prezydenta, zdziałane na podstawie prawa”, zwłaszcza z˙e poprzednio toczyła sie˛ dyskusja, czy chodzi tylko o konstytucyjne, czy takz˙e o ustawowe działania prezydenta. Stanowisko zespołu wydaje sie˛ odpowiadac´ wygłoszonej przez jednego z posłów opinii o istnieniu tez˙ i takich działan´ prezydenta, które nie maja˛ charakteru „aktów prawnych” (Biul. 549, s. 22). c. Niewiele miejsca w dyskusji zaje˛ła doniosła sprawa znaczenia kontrasygnaty dla charakteru prawnego kontrasygnowanego aktu. Odnotowac´ tu nalez˙y stanowisko sekretarza stanu, który wyste˛pował za rezygnacja˛ z tego, aby dopiero kontrasygnata nadawała waz˙nos´c´ aktom prezydenta (Biul. 527, s. 87), prezentuja˛c jednoczes´nie pogla˛d, z˙e ministrowie mieliby obowia˛zek podpisywania aktów. Powoływał sie˛ przy tym na rozwia˛zania przyje˛te w konstytucji francuskiej; argumentował równiez˙, z˙e takie uje˛cie zapewniałoby prezydentowi poz˙a˛dana˛ swobode˛ działania (tamz˙e). Jeden z posłów postulował natomiast, aby przepisy prawne zakres´lały termin dla udzielenia kontrasygnaty, po którego upływie miano by przyjmowac´, z˙e kontrasygnaty odmówiono (Biul. 549, s. 15). Nie podje˛to jednak dyskusji nad postawiona˛ przez jednego z posłów kwestia˛, jakie skutki wywoływałaby wyraz´na odmowa udzielenia kontrasygnaty przez ministra (tamz˙e, s. 13). d. Równie niewiele czasu pos´wie˛cono dyskusji nad kwestia˛ przejmowania odpowiedzialnos´ci politycznej przed Sejmem za kontrasygnowane akty prezydenta. Na ten aspekt kontrasygnaty zwrócił uwage˛ komisji jeden z jej ekspertów (Biul. 452,

26

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

s. 25; Biul. 527, s. 88), ale wa˛tek ten został podtrzymany przez zaledwie jednego z członków komisji (Biul. 527, s. 88 i 89), nie odbyły sie˛ tez˙ z˙adne formalne głosowania. W konsekwencji moz˙na włas´ciwie przyja˛c´ dwie tezy: albo komisja milcza˛co uznała te˛ sprawe˛ za tak oczywista˛, z˙e nie musi ona byc´ wyraz˙ona expressis verbis w teks´cie konstytucyjnym, a poje˛cie kontrasygnaty juz˙ samo przez sie˛ mies´ci w sobie i te˛ instytucje˛, albo tez˙ nie wyraz˙aja˛c jej expressis verbis i nie dyskutuja˛c o tym komisja nie uwaz˙a sprawy przejmowania odpowiedzialnos´ci za konstytutywny element kontrasygnaty. Apel jednego z posłów o koniecznos´c´ wyraz˙enia w teks´cie pewnej definicji kontrasygnaty (tamz˙e, s. 99) pozostał bez echa. e. Kon´cowym akordem dyskusji nad sprawa˛ kontrasygnaty w sejmowej komisji nadzwyczajnej była wymiana pogla˛dów w kwestii kontrasygnaty jako wyrazu jednolitos´ci działania władzy wykonawczej. Z teza˛ taka˛ wysta˛pił przede wszystkim przedstawiciel wnioskodawców (Biul. 549, s. 16); znalazła ona zrozumienie równiez˙ ws´ród posłów (tamz˙e, s. 17); nawia˛zano tu do wa˛tku o potrzebie kontrasygnowania aktów rza˛dowych, tj. przypadków wkraczania przez prezydenta w sfere˛ zadan´ rza˛dowych. W tym konteks´cie kontrasygnata miałaby zapobiegac´ zjawisku konkurencyjnos´ci działania obu elementów egzekutywy (tamz˙e, s. 20) czy tez˙, jak to wyraził dyrektor Biura Prawnego KP, byc´ wyrazem jednolitos´ci polityki pan´stwa, zapewnianej przez kontrasygnuja˛cego ministra (Biul. 527, s. 93). Przy okazji przedstawiciel wnioskodawców przedstawił swoje wyobraz˙enie o przyszłym stosowaniu tej instytucji: akty podlegaja˛ce kontrasygnacie mieliby wypracowywac´ ministrowie na odpowiednie polecenia prezydenta (Biul. 549, s. 16). f. Inna jest natomiast, zdaniem wnioskodawców (tamz˙e, s. 21), rola aktów prezydenta wyła˛czonych spod wymogu kontrasygnaty. Po pierwsze sa˛ to akty o charakterze ceremonialnym, wypływaja˛ce z funkcji reprezentacyjnej. Po drugie jednak nalez˙a˛ do nich równiez˙ doniosłe akty arbitraz˙u prezydenta oraz akty realizuja˛ce kompetencje kształtuja˛ce i okres´laja˛ce ustrojowa˛ pozycje˛ tego organu, przesa˛dzaja˛ce włas´ciwie o typie danego ustroju — prezydencko-parlamentarnym. Wnioskodawcy wydaja˛ sie˛ nie zaliczac´ tych funkcji do kompetencji o charakterze wykonawczym, dla których konieczne jest współdziałanie z rza˛dem (a wie˛c i wymóg kontrasygnaty). g. Podsumowac´ prace komisji nadzwyczajnej — dla wydobycia z nich pewnych ustalen´ dla historycznej wykładni art. 46 i 47 dzisiejszego tekstu m.k. — nie jest łatwo. Dyskusja nie była uporza˛dkowana, nie toczyła sie˛ kolejno nad poszczególnymi zagadnieniami, wiele waz˙nych spraw potraktowano zdawkowo, z zagadnien´ przedyskutowanych trudno wydobyc´ w miare˛ jednolite stanowisko komisji. Głosowanie przeprowadzono ła˛cznie nad trzema artykułami: a) wprowadzaja˛cym podział aktów prezydenta na rozporza˛dzenia i zarza˛dzenia; b) wprowadzaja˛cym zasade˛ kontrasygnaty; c) wprowadzaja˛cym liste˛ wyła˛czen´. Rezultatem tych prac i głosowan´ była pewna zmiana art. 45 projektu (por. Druk sejmowy nr 403, I kadencja); pojawiło sie˛ okres´lenie „akty prawne Prezydenta” oraz nasta˛piło znaczne zbliz˙enie katalogu wyła˛czen´ (czyli art. 48 projektu komisji) do tres´ci dzisiejszego art. 47. Jedyna˛ róz˙nica˛ jest brak tam jeszcze prawa prezydenta do powoływania i odwoływania prezesów Sa˛du Najwyz˙szego, znikne˛ło natomiast, w porównaniu do projektu pierwotnego, „sprawowa-

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

27

nie zwierzchnictwa nad Siłami Zbrojnymi”, co oznacza poddanie tej działalnos´ci prezydenta wymogowi kontrasygnaty. Rezygnacje˛ te˛, na wniosek wspomnianego wyz˙ej zespołu, uzasadniano wskazaniem, z˙e w zwrocie tym zawarty jest pewien kompleks róz˙nych kompetencji. Wprowadzenie go do katalogu wyła˛czen´ zakłócałoby charakter artykułu, w którym wymienione sa˛ konkretne decyzje (Biul. 527, s. 100). 5. Stanowisko komisji izba zaaprobowała w czasie II czytania, a dzien´ póz´niej w trakcie III (31 lipca i 1 sierpnia 1992 r.). Jes´li chodzi o problemy kontrasygnaty, to tekst przyje˛ty w III czytaniu (por. Druk senacki nr 78, II kadencja) pokrywa sie˛ juz˙ prawie całkowicie z tres´cia˛ obecnych art. 46 i 47; jedynie w zestawie kompetencji wyła˛czonych spod wymogu kontrasygnaty brakuje jeszcze uprawnienia prezydenta do mianowania innych, oprócz pierwszego, prezesów Sa˛du Najwyz˙szego. 6. Dos´c´ odmienne wobec powyz˙szego problemu stanowisko zaje˛ła naste˛pnie Komisja Konstytucyjna Senatu, rozpatruja˛ca z poruczenia drugiej izby ustawe˛ w brzmieniu przyje˛tym przez Sejm. Wie˛kszos´c´ tej komisji wyraz˙ała w ogóle pogla˛d o potrzebie odrzucenia przez Senat powyz˙szej ustawy. Mniejszos´c´ przyje˛ła natomiast stanowisko (por. Druk senacki nr 78A, II kadencja) o celowos´ci uchwalenia przedłoz˙onej ustawy konstytucyjnej, lecz z wieloma istotnymi poprawkami. W kwestii kontrasygnaty wyraziło sie˛ to w sugestiach, aby wymogiem kontrasygnaty obje˛te były nie „akty prawne”, ale „rozporza˛dzenia i zarza˛dzenia Prezydenta”, oraz z˙e kontrasygnaty udzielac´ winni wspólnie zarówno prezes RM, jak i włas´ciwy minister. Poza tym zestaw aktów zwolnionych od wymogu kontrasygnaty miał ulec zasadniczemu ograniczeniu (zaledwie 5 zamiast 19 kompetencji). Senat w uchwale z 11 wrzes´nia 1992 r., stanowia˛cej ustosunkowanie sie˛ do ustawy przyje˛tej przez Sejm, przychylił sie˛ do stanowiska mniejszos´ci swojej Komisji Konstytucyjnej; dotyczy to takz˙e uje˛cia kwestii kontrasygnaty, z tym z˙e po dyskusji w drugiej izbie parlamentarnej nie tylko powrócono do bardzo szerokiego (pierwotnego) zestawu kompetencji prezydenta wyła˛czonych spod wymogu kontrasygnaty, ale nawet dodano don´ moz˙liwos´c´ powoływania prezesów SN (por. Druk sejmowy nr 464, I kadencja). Rozpatruja˛ca stanowisko Senatu sejmowa komisja nadzwyczajna (por. Biul. 672) nie powróciła juz˙ do zasadniczej dyskusji nad instytucja˛ kontrasygnaty i jej zakresem w projekcie ustawy konstytucyjnej i zarekomendowała Sejmowi przyje˛cie wspomnianego, a wie˛c nieco rozszerzonego, zakresu wyła˛czen´ (Druk sejmowy nr 487, I kadencja). Do sugestii tej pierwsza izba parlamentarna przychyliła sie˛ na posiedzeniu w dniu 17 paz´dziernika 1992 r., na którym ostatecznie uchwaliła ustawe˛, powszechnie zwana˛ Mała˛ konstytucja˛. Zgodnie z jej art. 78 weszła ona w z˙ycie 8 grudnia 1992 r. 7. Instytucja kontrasygnaty, w kształcie ostatecznie przyje˛tym w m.k., odbiega w sposób istotny od poprzednich uregulowan´ w polskich aktach konstytucyjnych. Kwestie˛ te˛ próbowałem juz˙ przedstawic´, oczywis´cie w pewnym tylko zarysie, na łamach „Przegla˛du Sejmowego”1. Rozwijałem wówczas teze˛, która˛ podtrzymuje˛ takz˙e 1 P. Sarnecki, Kontrasygnata i brak kontrasygnaty w s´wietle Małej konstytucji na przykładzie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (ekspertyza), „Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 3, s. 136–147.

28

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

i obecnie, o s´cisłym zwia˛zku instytucji kontrasygnaty z ogólna˛ pozycja˛ głowy pan´stwa i tym samym z danym ustrojem pan´stwowym (systemem rza˛dowym). Tak doniosłe rozwia˛zania Małej konstytucji, jak choc´by wybór prezydenta w głosowaniu powszechnym, powierzenie mu obok funkcji władzy wykonawczej (art. 1 m.k.) takz˙e funkcji straz˙nika konstytucji i innych podstawowych wartos´ci społeczno-politycznych (art. 28 ust. 2 m.k.) czy zwolnienie działan´ prezydenta w tym ostatnim zakresie z wymogu kontrasygnaty, uzasadniaja˛ okres´lenie systemu rza˛dowego stworzonego przez ten akt konstytucyjny mianem systemu prezydencko-parlamentarnego (moz˙liwe jest stosowanie równiez˙ i innych terminów). Tak tez˙ okres´lano projektowane rozwia˛zania juz˙ w trakcie I czytania projektu w Sejmie (por. Spraw. Sten. z 12. pos. Sejmu I kad., s. 30), choc´ niektórzy widzieli w nich wyraz systemu parlamentarno-gabinetowego (tamz˙e, s. 22). Do tezy tej przychylaja˛ sie˛ równiez˙ niektóre głosy, wypowiedziane przez komentatorów Małej konstytucji2. Uznanie, z˙e mamy do czynienia z systemem prezydencko-parlamentarnym, tworzy zasadniczy punkt wyjs´cia przy dokonywaniu analizy poszczególnych elementów instytucji kontrasygnaty i nie pozwala przyjmowac´ automatycznie wyste˛powania jej w klasycznym, znanym z ustroju parlamentarno-gabinetowego kształcie. Nie moz˙na tez˙ wykluczac´, z˙e wyste˛puje w tym wypadku równiez˙ pewne sprze˛z˙enie zwrotne: tak jak załoz˙ona konstytucyjnie ogólna rola prezydenta moz˙e miec´ wpływ przy rozstrzyganiu pojawiaja˛cych sie˛ ewentualnie wa˛tpliwos´ci przy rekonstrukcji instytucji kontrasygnaty, tak z kolei i pewne elementy kontrasygnaty moga˛ słuz˙yc´ dopracowywaniu ustroju prezydencko-parlamentarnego w tym jego kształcie, jaki zawarty został w Małej konstytucji. Zwraca na te˛ kwestie˛ uwage˛ np. R. Mojak, gdy pisze: „Miejsce Prezydenta RP w systemie ustrojowym w szczególny sposób wyznacza konstytucyjna regulacja kontrasygnaty”3. Na tle analizy całokształtu postanowien´ m.k., a w szczególnos´ci poprzez konfrontacje˛ jej art. 47 (kompetencje prezydenta, zwolnione spod wymogu kontrasygnaty) z konstytucyjnym zestawem pozostałych jego kompetencji (podlegaja˛cych kontrasygnacie), nasuwa sie˛ konkluzja, z˙e ta druga grupa stanowi nie tylko amorficzny zbiór uprawnien´. Owszem, podobnie jak kompetencje z art. 47, da sie˛ ona scharakteryzowac´ w sposób generalny. Kontrasygnaty wymagaja˛ mianowicie kompetencje, stanowia˛ce wyraz funkcjonowania prezydenta, zgodnie z art. 1 m.k., jako organu władzy wykonawczej, drugiego obok Rady Ministrów. Dokonany przy tym przez m.k. podział kompetencji mie˛dzy oba te organy nie pozostawia wa˛tpliwos´ci co do dominuja˛cego stanowiska rza˛du w ramach tej władzy4. Zarówno z tego ostatniego wzgle˛du, jak i z uwagi na ogólny wymóg jednolitos´ci działania egzekutywy, m.k. przyjmuje instytucje˛ kontrasygnaty. Zwolnione spod tego wymogu sa˛ natomiast działania prezydenta be˛da˛ce przejawem realizacji innej jego funkcji, funkcji straz˙ni2 Por. W. Skrzydło, Władza wykonawcza w Małej konstytucji z roku 1992, Annales UMCS 1993, vol. XL, Sectio G Ius, s. 176. 3 R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształcen´ ustrojowych 1989–1992, Warszawa 1994, s. 315. 4 Por. P. Sarnecki, Władza wykonawcza w Małej Konstytucji, PiP 1995, z. 7, oraz uwagi do art. 51 i 52 w Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1995.

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

29

ka konstytucji oraz gwaranta innych podstawowych wartos´ci społecznych, uje˛tych w art. 28 ust. 2 m.k. Jej twórca uwaz˙ał, z˙e sytuacja społeczno-polityczna narodu polskiego wymaga powołania do z˙ycia takz˙e jednoosobowej głowy pan´stwa, gwarantuja˛cej nienaruszalnos´c´ pewnych podstawowych i stałych interesów tego narodu, niezalez˙nych od biez˙a˛co ustalanej polityki. Słuz˙a˛ temu kompetencje z art. 47. Ustalanie biez˙a˛cej polityki jest zasadniczo domena˛ rza˛du (art. 51 ust. 1 m.k.). Konstytucyjnie dopuszczona ingerencja prezydenta w tym zakresie, co dotyczy zwłaszcza sfer polityki zagranicznej, obrony pan´stwa oraz jego bezpieczen´stwa (art. 32 i 34 m.k.), wymaga jednak kontrasygnaty. Ingerencja ta winna wszakz˙e wynikac´ zasadniczo nie z da˛z˙enia prezydenta do współudziału w ustalaniu biez˙a˛cej czy nawet długookresowej polityki pan´stwa, lecz z woli realizacji zadan´ wyraz˙onych w art. 28 ust. 2, czyli pewnych wartos´ci trwałych i niezmiennych, niepodatnych na biez˙a˛ce fluktuacje polityczne. Znaczenie tego ostatniego przepisu jest wie˛c szersze i nie ogranicza sie˛ jedynie do kompetencji z art. 47, ale dotyczy całos´ci uprawnien´ prezydenta. Dychotomie˛ powyz˙szego podziału na akty biez˙a˛cej egzekutywy (kontrasygnowane) i akty arbitraz˙u prezydenckiego (nie kontrasygnowane) zakłócaja˛ nieco kompetencje prezydenta jako głowy pan´stwa, zarówno te czysto ceremonialne, jak i te, które zawieraja˛ w sobie pewien ładunek polityczny. Na ogół sa˛ one zwolnione z wymogu kontrasygnaty. Nalez˙y zaznaczyc´, z˙e przyjmowany tu podział róz˙ni sie˛ istotnie od innych podziałów kompetencji prezydenta, spotykanych w literaturze przedmiotu5. Moim zdaniem nie sa˛ one jednak zharmonizowane z podziałem na akty podlegaja˛ce kontrasygnacie i akty zwolnione z tego wymogu. 8. Pierwsza˛ kwestia˛ wymagaja˛ca˛ wyjas´nienia jest poje˛cie „aktów prawnych” prezydenta, czyli tych jego działan´, które, w mys´l art. 46 m.k., podlegaja˛ kontrasygnacie. W pracach przygotowawczych nad m.k., szczególnie zas´ w pracach sejmowej komisji nadzwyczajnej, dopatrzyc´ sie˛ moz˙na wyraz´nej tendencji do nadawania im istotnego cie˛z˙aru gatunkowego, eliminowania z zakresu aktów wymagaja˛cych kontrasygnaty czy to aktów indywidualnych, czy to aktów wydawanych w sprawach marginesowych, ograniczania tego zakresu do „aktów rza˛dowych” ba˛dz´ „aktów zewne˛trznych”, a nawet tylko „normatywnych” itd. Rezygnuja˛c z bardziej szczegółowego omawiania kolejnych dyskusji w róz˙nych stadiach poste˛powania parlamentarnego nalez˙y skonstatowac´, z˙e ogólny wniosek z nich wypływaja˛cy jest nader jednoznaczny: w intencji zarówno parlamentarzystów, jak i przedstawicieli władzy wykonawczej, tworza˛cych omawiane rozwia˛zania konstytucyjne, akty kontrasygnowane w rozumieniu (ostatecznego) art. 46 to akty doniosłe, o istotnym znaczeniu. Z poje˛cia tego wyła˛czona zostaje „olbrzymia lista drugorze˛dnych czynnos´ci […] nie kształtuja˛cych i nie okres´laja˛cych 5 Por. np. L. Garlicki, Mała Konstytucja czyli wizja parlamentaryzmu pozytywnego, „Przegla˛d Sa˛dowy” 1993, nr 5; R. Mojak, Instytucja..., s. 318 i n.; tenz˙e, Stanowisko konstytucyjne Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w Małej konstytucji z 1992 roku, „Przegla˛d Sejmowy” 1993, nr 2, zwł. s. 90 i n. (klasyfikacja moz˙e najbardziej rozbudowana); J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Prawo konstytucyjne, wyd. 4, Torun´ 1995, s. 201 i n.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

30

Studia i materiały

ustawowej pozycji Prezydenta”, a „wiele aktów, wydawanych przez Prezydenta, o charakterze wewne˛trznym, nie ma charakteru aktów prawnych i te z natury rzeczy nie wymagaja˛ kontrasygnaty”, jak to stwierdził jeden z wnioskodawców projektu (Biul. 549, s. 20 i 21). Nastawienie osób tworza˛cych Mała˛ konstytucje˛ było wie˛c zupełnie odmienne niz˙ nastawienie twórców Konstytucji marcowej, która, jako klasyczna konstytucja systemu parlamentarno-gabinetowego, charakteryzowała sie˛ tendencja˛ do raczej szerokiego ujmowania wymogu kontrasygnaty. W mys´l jej postanowien´ kontrasygnacie ministerialnej podlegac´ miał kaz˙dy „akt rza˛dowy” Prezydenta RP (art. 44 i 57), a — jak wyjas´niał W. Komarnicki — nalez˙ało pod tym poje˛ciem rozumiec´ nie tylko dokumenty pisemne prezydenta, ale i wszelkie inne czynnos´ci zdziałane przez niego w celu „wywierania wpływu na polityke˛”, czyli „akty sprawowania władzy wykonawczej”6. Mała konstytucja z 1992 r. natomiast chce powia˛zac´ kontrasygnate˛ tylko z waz˙niejszymi czynnos´ciami prezydenta. Te ogólne stwierdzenia, wynikaja˛ce z historii powstawania artykułów 45–47 m.k., sa˛ jednak mało przydatne dla ustalania normatywnych tres´ci tych przepisów. Przede wszystkim parlamentarna dyskusja nad omawianym aktem konstytucyjnym obfitowała w wypowiedzi bardzo niejednoznaczne i trudno na jej podstawie dochodzic´ do precyzyjnych ustalen´. Sta˛d tez˙ nie sie˛ga do niej literatura przedmiotu. W doktrynie zaznacza sie˛ tendencja do szerokiego traktowania omawianej instytucji. Warto tu przytoczyc´, z˙e np. W. Skrzydło, byc´ moz˙e pod wpływem interpretacji rozwijanej jeszcze na tle Konstytucji marcowej, pisze, iz˙ „uregulowana została wreszcie sprawa kontrasygnaty a k t ó w u r z e˛ d o w y c h” (podkr. P.S.), stawia wie˛c znak równos´ci pomie˛dzy „aktami prawnymi” a włas´ciwie całokształtem działan´ prezydenta7. Równiez˙ A. Gwiz˙dz˙ przez „akty prawne” rozumie „kaz˙dy akt urze˛dowy Prezydenta wydany w granicach Jego kompetencji”8, Z. Jarosz zas´ — „akty okres´lone (przewidziane) prawnie i wywieraja˛ce okres´lone skutki prawne”, przy czym chodzi tu „niewa˛tpliwie zarówno o akty ogólne, w tym normatywne, jak i o akty jednostkowe, indywidualne”9, a takz˙e, co wynika z dalszych wywodów, o akty zarówno „władcze, decyzyjne”, jak i tylko „inicjatywne”. Znacznie ostroz˙niejszy w swej ocenie zakresu aktów kontrasygnowanych jest R. Mojak, który poje˛cie aktów prawnych z art. 46 m.k. sprowadza jedynie do rozporza˛dzen´ i zarza˛dzen´ z art. 45 m.k.10 Inne stanowisko tenz˙e autor przedstawił jednak w monografii o instytucji prezydenta, wskazuja˛c na kontrasygnowanie równiez˙ „czynnos´ci urze˛dowych” prezydenta, np. ratyfikacji11. 6

W. Komarnicki, Polskie prawo polityczne. Geneza i system, Warszawa 1922, s. 260–261. W. Skrzydło, op. cit., s. 179. 8 A. Gwiz˙dz˙, Zasady i tryb kontrasygnowania aktów prawnych Prezydenta Rzeczypospolitej, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1994, nr 1, s. 227. 9 Z. Jarosz, Prawne i praktyczne problemy kontrasygnaty, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1994, nr 1, s. 236–237. 10 R. Mojak, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, pod red. W. Skrzydły, wyd. 3, Lublin 1995, s. 313. 11 R. Mojak, Instytucja..., s. 315. 7

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

31

W sprawie znaczenia poje˛cia „akty prawne” wypowiedział sie˛ ostatnio równiez˙ TK w dwu uchwałach wykładniczych: z 5 wrzes´nia 1995 r. (sygn. W.1/95, Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urze˛dowy [dalej OTK ZU] 1995, nr 1, poz. 5) oraz z 13 grudnia 1995 r. (sygn. W.6/95, OTK ZU 1995, nr 3, poz. 23). Trybunał zakwalifikował w nich wnioski prezydenta do TK o dokonanie powszechnie obowia˛zuja˛cej wykładni (podje˛te na podst. art. 13 ustawy o TK) jako działania, nie be˛da˛ce aktami prawnymi w rozumieniu art. 46 m.k. Nie dokonuja˛c generalnego ustalenia poje˛cia „akt prawny” TK ograniczył sie˛ do stwierdzenia, z˙e wniosek prezydenta o dokonanie wykładni „w swojej istocie jest pytaniem o włas´ciwe rozumienie ustawy, które moga˛ takz˙e stawiac´ inne podmioty” (w uchwale W.1/95, OTK ZU nr 1, poz. 5, s. 22, podobnie w uchwale W.6/95, OTK ZU nr 3, poz. 23, s. 214), a pytanie, „włas´nie z tego powodu, z˙e jest pytaniem, nie moz˙e byc´ zaliczone do kategorii «aktów prawnych»” (W.6/95, tamz˙e). Stanowisko takie rodzi jednak oczywiste wa˛tpliwos´ci. Po pierwsze powstaje kwestia, czy z podobnych wzgle˛dów równiez˙ innym niz˙ „pytania” działaniom prezydenta nalez˙ałoby odmówic´ charakteru „aktów prawnych”. Czy analogicznie nalez˙ałoby zakwalifikowac´ np. inicjatywe˛ ustawodawcza˛, ore˛dzia, zwoływanie posiedzen´ rza˛du, zarza˛dzenie o ogłoszeniu ustawy itd., a wie˛c wszystkie działania „niewładcze”? W drugim z cytowanych orzeczen´ TK wskazuje np. na wnioski prezydenta o stwierdzenie zgodnos´ci ustawy z konstytucja˛ jako takz˙e nie maja˛ce, zdaniem TK, charakteru aktów prawnych. Rzuca sie˛ tu jednak w oczy, z˙e TK musi zaja˛c´ sie˛ wspomnianym wnioskiem prezydenta o dokonanie wykładni, nie moz˙e go pomina˛c´, analogicznie jak Sejm musi zaja˛c´ sie˛ jego inicjatywa˛ ustawodawcza˛, a premier musi zwołac´ posiedzenie Rady Ministrów, jez˙eli prezydent podejmie taka˛ inicjatywe˛ itd. Wszystko to sa˛ działania wywołuja˛ce wyraz´ne prawne konsekwencje i oparte na wyraz´nych przepisach kompetencyjnych. Czy moz˙na wie˛c im odmówic´ charakteru aktów prawnych? Po drugie fakt, z˙e z identycznej kompetencji co prezydent moga˛ korzystac´ równiez˙ inne podmioty, nie powinien wpływac´ na kwalifikacje˛ prawna˛ rozmaitych uprawnien´ prezydenta. Nie jest rzadka w prawie konstytucyjnym sytuacja, gdy kilka organów pan´stwa dysponuje ta˛ sama˛ kompetencja˛ (np. prawem wyste˛powania z wnioskami do NIK o przeprowadzenie kontroli, inicjatywa˛ ustawodawcza˛ itd.). Co prawda idzie tu o szczególna˛ sytuacje˛, w której ta˛ sama˛ kompetencja˛ dysponuja˛ prezydent oraz osoba (premier) powołana do kontrasygnowania aktu prezydenta be˛da˛cego wykonaniem danej kompetencji. Wyste˛powanie wówczas przez premiera do prezydenta o to, aby ten podja˛ł pewna˛ czynnos´c´, podczas gdy mógłby zrealizowac´ ja˛ sam premier, byłoby w normalnej sytuacji politycznej czyms´ niezrozumiałym. Niemniej traktowanie takiego rozwia˛zania konstytucyjnego jako argumentu na rzecz tezy, z˙e dana kompetencja prezydenta jest kompetencja˛ nie wymagaja˛ca˛ kontrasygnaty, z˙e w jej wykonywaniu włas´ciwy członek RM juz˙ nie uczestniczy, wydaje mi sie˛ zbyt daleko posunie˛ta˛ redukcja˛ logicznej analizy zagadnienia. Po trzecie wniosek o dokonanie powszechnie obowia˛zuja˛cej wykładni jest czynnos´cia˛ prezydenta podlegaja˛ca˛ kontrasygnacie takz˙e w rozumieniu rza˛du RP12, uzna12 Por. poz. 19 w wykazie kompetencji Prezydenta RP, opracowanym w Biurze Prawnym URM („Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 3, s. 126).

32

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

ja˛cego go tym samym za „akt prawny”. Nie bez znaczenia jest takz˙e, iz˙ za koniecznos´cia˛ kontrasygnowania wniosków o dokonanie wykładni wypowiedziało sie˛ równiez˙ trzech se˛dziów TK w zdaniach odre˛bnych do powyz˙szych uchwał oraz prokurator generalny, postuluja˛c wobec tego zakwalifikowanie takich wniosków prezydenta, które nie zostały kontrasygnowane, jako nie wywołuja˛cych skutków prawnych. Dorzucic´ tu moz˙na, z˙e wniosek prezydenta o wykładnie˛ nie jest sprawa˛ nieistotna˛ — dokonywanie powszechnie obowia˛zuja˛cej wykładni jest czynnos´cia˛ zbliz˙ona˛ do ustawodawstwa — a wie˛c równiez˙ historia powstawania odpowiedniego sformułowania w m.k. (intencja obejmowania wymogiem kontrasygnaty spraw istotnych) przemawiałaby za obje˛ciem tego uprawnienia wymogiem kontrasygnaty i uznaniem takiego wniosku za akt prawny. Równiez˙ w literaturze przedmiotu nie mielis´my dotychczas do czynienia ze stanowiskiem, róz˙nicuja˛cym w taki sposób, jak to uczynił TK, kompetencje prezydenta. Warto tu jeszcze raz wskazac´ na zdanie Z. Jarosza, który takz˙e akty „inicjatywne” zalicza do „aktów prawnych” prezydenta w rozumieniu art. 46 m.k. W s´wietle całos´ci powyz˙szych rozwaz˙an´ nalez˙y przyja˛c´ szerokie rozumienie poje˛cia „akt prawny” i nie wyła˛czac´ z jego zakresu takich aktów prezydenta, jak wnioski o dokonanie powszechnie obowia˛zuja˛cej wykładni ustaw. Czym innym jest natomiast kwestia, czy wniosek taki jest aktem prawnym prezydenta wymagaja˛cym kontrasygnaty, czy tez˙ jest od tego wymogu zwolniony. W rozwaz˙aniach TK te dwie kwestie nie wydaja˛ sie˛ precyzyjnie rozdzielone. O ile nie ma, moim zdaniem, podstaw, by zgodzic´ sie˛ z jego teza˛, z˙e wniosek o dokonanie wykładni nie jest aktem prawnym, o tyle za inna˛ teza˛ TK, z˙e wniosek w tej sprawie nie wymaga kontrasygnaty, przemawiaja˛ istotne argumenty. Idzie tu zwłaszcza o zastosowany, dla interpretacji art. 47 m.k., argument de maioris ad minum (OTK ZU 1995, nr 3, poz. 23, s. 215), który zdaniem TK czyni w tym wypadku dowodzenie a contrario (wszystko, co nie jest zamieszczone w art. 47, podlega kontrasygnacie) nieuzasadnionym. Istotnie, zarówno podane w uchwale W.6/95, jak i dalsze, nasuwaja˛ce sie˛ juz˙ po krótkiej refleksji przykłady (np. nie wymaga kontrasygnaty inicjatywa ustawodawcza prezydenta, a czy wymaga jej wycofanie projektu lub zgłoszenie autopoprawki?) stanowia˛ nader przekonuja˛ce argumenty dla rozszerzania kre˛gu wyła˛czen´ poza literalne brzmienie art. 47 m.k., zgodnie z pogla˛dem TK. Z drugiej jednak strony wyste˛puja˛ i takie sytuacje, gdy wnioskowanie de maioris ad minum nie wyste˛puje, a mimo to brak kontrasygnaty wydaje sie˛ uzasadniony, np. w wypadku prawa prezydenta do wysta˛pienia z projektem konstytucji (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), co moim zdaniem nie jest obje˛te przepisami m.k. o inicjatywie u s t a w o d a w c z e j. Pamie˛tajmy równiez˙ o zawodnos´ci wspomnianej argumentacji (czy wniosek o dokonanie wykładni jest istotnie czyms´ „mniejszym” niz˙ wniosek o rozpatrzenie zarzucanej sprzecznos´ci ustawy z konstytucja˛?). W sumie wie˛c teza TK jest nader ryzykowna, a zreasumowana tu dyskusja s´wiadczy o dosyc´ wadliwych sformułowaniach konstytucyjnych. Kto wie, czy nie lepsze rozwia˛zanie problemu zawierała konstytucja po noweli z 7 kwietnia 1989 r.: przyje˛cie jako zasady braku wymogu kontrasygnaty, a istnienie takiego wy-

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

33

mogu dopiero na podstawie pozytywnego wskazania przez przepisy prawne. Oczywis´cie fakt, z˙e zapowiadana przez ówczesny art. 32f ust. 2 ustawa dotycza˛ca tej materii nie ukazała sie˛, stanowił istotne naruszenie wymogów praworza˛dnos´ci. 9. Sa˛dze˛, z˙e poje˛cie aktów prawnych prezydenta w rozumieniu art. 46 m.k. odnosi sie˛, po pierwsze, jedynie do aktów zdziałanych w formie pisemnej, uje˛tych w dokumencie, który sie˛ podpisuje13. Art. 46 m.k. wyraz´nie wymaga p o d p i s u co prawda tylko premiera lub ministra, ale z istoty rzeczy wynika, z˙e musi tam figurowac´ równiez˙ podpis prezydenta. Jest rzecza˛ jasna˛, z˙e podpisac´ moz˙na jedynie dokument. Z przepisów prawnych, ale tez˙ z praktyki, ze zwyczaju czy z istoty pewnych czynnos´ci wynika koniecznos´c´ pisemnej formy wielu aktów prezydenta. Akty takie, jez˙eli nie dotycza˛ działan´ wymienionych w art. 47 m.k., winny byc´ kontrasygnowane. Inne akty prezydenta, które nie maja˛ formy pisemnej — akty ustne, ale takz˙e milczenie w okres´lonych sytuacjach — kontrasygnowane nie sa˛. Konstruowanie swego rodzaju dorozumianej kontrasygnaty, wyraz˙aja˛cej sie˛ obecnos´cia˛ odpowiedniego członka rza˛du w trakcie podejmowania przez prezydenta aktu prawnego, nie znajduje podstaw w rozwia˛zaniach m.k. 10. Drugim wyznacznikiem dla aktów wymagaja˛cych kontrasygnaty jest to, aby poprzez nie naste˛powała realizacja konstytucyjnych ba˛dz´ ustawowych kompetencji prezydenta. Aktami prawnymi nie moga˛ byc´ działania pozaprawne prezydenta, tzn. nie przewidziane przez prawo. Moim zdaniem wymóg kontrasygnaty nie dotyczy tez˙ wszystkich czynnos´ci urze˛dowych prezydenta — a wie˛c sytuacji, w których wyste˛puje on i działa w tym włas´nie charakterze, nie zas´ jako osoba prywatna, choc´by nawet wystawiał pewne dokumenty pisemne — podczas których nie dochodzi do wykonywania kompetencji urze˛du prezydenckiego. Honorowe członkostwo czy nawet przewodniczenie pewnym organizacjom społecznym ba˛dz´ znany z praktyki przedwojennej zwyczaj zostawania ojcem chrzestnym w rodzinach wielodzietnych itp. i wystawianie wówczas pewnych pism sa˛ przykładami takich sytuacji. Oczywis´cie jednak udzielenie kontrasygnaty na dokumencie, który tego nie potrzebuje, nie jest wada˛ prawna˛ takiego dokumentu. Do przyje˛cia powyz˙szego wniosku skłania przede wszystkim konfrontacja art. 46 i 47. Ten drugi wyraz´nie okres´la wyja˛tki od materii, uje˛tej w pierwszym; wynika wie˛c z tego, z˙e zestaw prerogatyw prezydenckich z art. 47 sa˛ to równiez˙ „akty prawne”. Gdyby nie zostały one wyszczególnione w art. 47, podlegałyby kontrasygnacie. A art. 47 nie zawiera nic innego niz˙ wykaz pewnych konstytucyjnych czy ustawowych kompetencji prezydenta. Te˛ sama˛ tres´c´ zawiera wie˛c poje˛cie „aktów prawnych” z art. 46. Wypływa z tego konkluzja, z˙e akty prawne w rozumieniu art. 46 to dokumenty pisemne, be˛da˛ce przejawem realizacji prawnych kompetencji prezydenta, a nie całos´c´ jego działan´ urze˛dowych. Dalszym argumentem za zawe˛z˙eniem wymogu kontrasygnaty jedynie do sytuacji, w których dochodzi do wykonywania kompetencji, jest 13

Tak tez˙ A. Gwiz˙dz˙, op. cit., s. 227.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

34

Studia i materiały

równiez˙ sekwencja poszczególnych elementów tres´ciowych rozdziału 3 m.k. O kontrasygnacie rozdział ten stanowi bowiem dopiero po omówieniu wszystkich kompetencji prezydenta poza, be˛da˛cymi zupełnie odre˛bna˛ grupa˛ uprawnien´, prerogatywami dotycza˛cymi jego pomocniczego zespołu — ministrów stanu i Kancelarii Prezydenta. W tym układzie instytucja kontrasygnaty jest potraktowana przez m.k. jako „wyje˛ta poza nawias”, czyli jako czynnik wspólny dla wszystkich kompetencji. 11. Po trzecie przymiotnik „prawny” oznacza chyba równiez˙ wole˛ ustawodawcy konstytucyjnego wyodre˛bnienia aktów, które wywołuja˛ równiez˙ skutki prawne (przewidziane przez prawo). Wydaje sie˛ rzecza˛ oczywista˛, z˙e idzie o akty, które spowoduja˛ pewne konsekwencje, zobowia˛zywac´ be˛da˛ inne podmioty do pewnych działan´, choc´by do przyjmowania ich do wiadomos´ci (ore˛dzia). Warunek ten spełniony jest wobec wszystkich działan´, uje˛tych w art. 47, i wobec tego odnosi sie˛ równiez˙ do ogólnego poje˛cia z art. 46 m.k. Działania prezydenta obliczone jedynie na wywołanie pewnych refleksji u zainteresowanych czy innych skutków psychologicznych, maja˛ce znaczenie dla edukacji obywatelskiej, dobrych obyczajów itp., ale nie na spowodowanie prawnych konsekwencji, nie sa˛ „aktami prawnymi”, nie sa˛ uje˛te w zestawie kompetencji tego organu i nie sa˛ oczywis´cie kontrasygnowane, choc´by przybierały postac´ dokumentów pisemnych. Prezydent RP moz˙e je podejmowac´, ale be˛da˛ to jedynie działania faktyczne, a ich konstytucyjna˛ podstawe˛ upatrywac´ moz˙emy albo w ogólnym przepisie art. 28 ust. 2 m.k., albo tez˙ w rocie przysie˛gi prezydenckiej (art. 30 m.k.). W sumie wie˛c aktami prawnymi, w rozumieniu art. 46 i 47 m.k., sa˛ akty pisemne prezydenta, wydawane jako realizacja jego konstytucyjnych i ustawowych kompetencji i wywieraja˛ce skutki prawne, czyli rodza˛ce obowia˛zki okres´lonego poste˛powania innych podmiotów pod groz´ba˛ pewnych sankcji istnieja˛cych w prawie. 12. Art. 46 m.k. uzalez˙nia od złoz˙enia kontrasygnaty sprawe˛ w a z˙ n o s´ c i aktów prawnych prezydenta. Akty prawne prezydenta, pisemne, poza kompetencjami uje˛tymi w art. 47 m.k., nie opatrzone kontrasygnata˛ „sa˛ niewia˛z˙a˛ce i ani organy pan´stwowe, ani obywatele nie sa˛ obowia˛zani stosowac´ sie˛ do takich nie opatrzonych kontrasygnata˛ aktów”14. Nie sa˛ natomiast aktami nie istnieja˛cymi i nie sa˛ aktami pozbawionymi całkowicie innych skutków prawnych. Sa˛dzic´ moz˙na, z˙e w dzisiejszym stanie rozwoju prawa konstytucyjnego w Polsce nalez˙y mocniej nakres´lic´ charakterystyke˛ aktów nie kontrasygnowanych niz˙ to uczynił blisko pół wieku temu autor powyz˙ej zacytowanych słów. Wypadałoby stwierdzic´, z˙e nie tylko „nie sa˛ obowia˛zani” do stosowania takich aktów ani organy pan´stwowe, ani obywatele, ale wre˛cz nie wolno im takich aktów stosowac´. Mys´le˛, z˙e jest to jedna z konsekwencji zasady pan´stwa prawnego. W zwia˛zku z tym dotykamy jednak trudnej kwestii, kto jest uprawniony do ustalania, czy w danym wypadku kontrasygnata winna byc´ udzielona, czy tez˙ mamy do czynienia z aktami wolnymi od tego wymogu (czy wie˛c np. wyste˛puje sytuacja, w której musi byc´ wystawiony dokument pisemny, czy tez˙ dany akt moz˙e byc´ dokonany takz˙e w inny sposób; czy idzie o reali14

K. Grzybowski, Ustrój Polski współczesnej 1944–1948, Kraków 1948, s. 163.

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

35

zacje˛ kompetencji, czy tez˙ o podje˛cie innej czynnos´ci urze˛dowej, a moz˙e nawet o działanie prywatne; dodatkowe pytania nasuwa art. 47 m.k. — sprawa zwolnien´ od wymogu kontrasygnaty). Czy wie˛c tylko adresaci aktu prezydenta, czy równiez˙ inne podmioty maja˛ce w tym interes prawny moga˛ na swój uz˙ytek udzielac´ odpowiedzi na powyz˙sze pytania w konkretnych sytuacjach i stosownie do tego poste˛powac´? W kaz˙dym razie warto zaznaczyc´, z˙e zdaniem NSA sa˛d ten nie jest upowaz˙niony do kontroli prawidłowos´ci obsadzania przez prezydenta okres´lonych stanowisk pan´stwowych, be˛da˛cego w zakresie jego kompetencji, w tym takz˙e do badania prawidłowos´ci (nie)udzielenia wówczas kontrasygnaty15. Przy okazji tego poste˛powania NSA, jak sie˛ wydaje, milcza˛co uznał, z˙e akty administracyjne Prezydenta RP nie podlegaja˛ kontroli w poste˛powaniu sa˛dowo-administracyjnym. Niezalez˙nie od moga˛cych powstawac´ tu wa˛tpliwos´ci, z pows´cia˛gliwego stanowiska NSA w przywołanej sprawie płynie chyba wniosek, z˙e uprawniony do zajmowania stanowiska w kwestii waz˙nos´ci aktów prezydenta na tle art. 46 m.k. jest kaz˙dy podmiot, posiadaja˛cy tu interes prawny, co naturalnie podlega naste˛pnie stosownej dla kaz˙dego przypadku procedurze weryfikacyjnej. 13. Wobec aktów prezydenta wydawanych za kontrasygnata˛ prezentowane były w nauce polskiej tezy, z˙e w sytuacjach takich mamy do czynienia ze wspólnym aktem Prezydenta RP i odpowiedniego członka rza˛du, z˙e akt prezydenta nie maja˛cy jeszcze kontrasygnaty jest w istocie dopiero projektem aktu i nawet z˙e mamy w takiej sytuacji do czynienia „z aktem urze˛dowym złoz˙onego organu pan´stwowego”16. Autor przedwojenny, analizuja˛c instytucje Konstytucji marcowej, wypowiedział nawet teze˛, z˙e z uwagi na „pokrycie” wszystkich czynnos´ci prezydenta odpowiedzialnos´cia˛ ministrów „jego działania sa˛ włas´ciwie ich działaniami”17. Nie komentuja˛c bliz˙ej rozwia˛zan´ Konstytucji marcowej trzeba jednak wskazac´, z˙e pozycja w niej głowy pan´stwa róz˙ni sie˛ zdecydowanie od jej pozycji w Małej konstytucji z 1992 r. Tu charakteryzuje sie˛ ona okres´lona˛ samodzielnos´cia˛ poste˛powania takz˙e w zakresie aktów kontrasygnowanych — winna przeprowadzac´ rozwaz˙na˛ analize˛ potrzeby ich wydania i konkretnej ich tres´ci. Z˙adna˛ miara˛ nie be˛dzie moz˙na na tle uregulowan´ m.k. powiedziec´, z˙e działania Prezydenta RP moga˛ byc´ potraktowane jako, w swej istocie, działania rza˛du, jak to uja˛ł cytowany wyz˙ej autor. I to, moim zdaniem, niezalez˙nie od tego, kto rzeczywis´cie kształtował konkretne akty i kto be˛dzie za nie ponosił odpowiedzialnos´c´. Teza o funkcjonowaniu jakiegos´ „złoz˙onego organu” wydaja˛cego kontrasygnowane akty prawne takz˙e nie moz˙e byc´ juz˙ podtrzymywana. Równiez˙ wydaja˛c akty kontrasygnowane Prezydent RP działa jako samodzielny organ pan´stwowy i wykonuje jemu jedynie przysługuja˛ce kompetencje. Nikt go w tym nie moz˙e zasta˛pic´. Samodzielnie rozstrzyga o potrzebie podje˛cia danej czynnos´ci i o jej tres´ci. Winien jednak czuc´ sie˛ tu zwia˛zany zadaniami, wyznaczonymi mu 15 Por. wyrok NSA z 22 wrzes´nia 1994 r., sygn. akt II SA 695, 696, 698–712/94, „Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 4, s. 395–403. 16 K. Grzybowski, op. cit., s. 163. 17 W. Komarnicki, op. cit., s. 258.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

36

Studia i materiały

przez art. 28 ust. 2. Nie oznacza to negowania tezy, pojawiaja˛cej sie˛ we współczesnych wypowiedziach doktryny, o istnieniu pewnej sfery wspólnych kompetencji prezydenta i rza˛du (akty kontrasygnowane) obok sfer samodzielnych kompetencji jednego i drugiego organu18. Takz˙e w tej wspólnej sferze prezydent podejmuje takie czy inne kroki na podstawie samodzielnej oceny sytuacji. 14. Art. 46 m.k. wskazuje na „Prezesa Rady Ministrów albo włas´ciwego ministra” jako na osoby, powołane do kontrasygnowania aktów prezydenta. Nie sa˛dze˛, aby koniecznie trzeba było interpretowac´ powyz˙szy zwrot jako alternatywe˛ rozła˛czna˛ i wykluczac´ moz˙liwos´c´, dla szczególnie doniosłych aktów (np. wprowadzenia stanu wojennego — art. 36 ust. 1 m.k.), kontrasygnaty obu wskazanych tu osób, a nawet całego rza˛du19. Podpis prezesa RM wyste˛powac´ winien w sprawach donios´lejszych, a takz˙e gdy nie moz˙na precyzyjnie ustalic´ rzeczowej włas´ciwos´ci konkretnego ministra resortowego dla danego aktu prezydenta; w innych sytuacjach nalez˙ałoby zadowolic´ sie˛ kontrasygnata˛ ministra. Jednoczes´nie jednak m.k. wia˛z˙e kompetencje˛ do dokonywania kontrasygnaty z tymi osobami spos´ród składu Rady Ministrów, które „sprawe˛ przedkładaja˛ Prezydentowi”. Nie sa˛dze˛, aby sformułowanie to miało ustalac´ tryb poste˛powania przy wydawaniu aktu prawnego, podlegaja˛cego kontrasygnacie, które miałoby naste˛puja˛ce stadia: 1) przygotowanie projektu aktu prawnego w Urze˛dzie Rady Ministrów lub departamencie prawnym ministerstwa, 2) przedłoz˙enie tego projektu prezydentowi, 3) podje˛cie przez prezydenta decyzji o wydaniu aktu prawnego, 4) złoz˙enie na nim podpisu przez członka rza˛du — kontrasygnata. Niezalez˙nie od tego, z˙e w praktyce kontrasygnata udzielana jest z góry, tzn. dany dokument, trafiaja˛c do prezydenta, jest juz˙ zaopatrzony w odpowiedni podpis oznaczaja˛cy wymagana˛ kontrasygnate˛, tryb taki ustalałby role˛ prezydenta jako całkowicie bierna˛, uzalez˙niaja˛c go całkowicie od dobrej woli czynników rza˛dowych. Tak zdaje sie˛ interpretowac´ omawiany przepis R. Mojak, niezalez˙nie od tego, z˙e ocenia go zdecydowanie krytycznie jako rozmijaja˛cy sie˛ „z rzeczywista˛ rola˛ ustrojowa˛ prezydenta i z szeregiem postanowien´ Małej konstytucji”20. Sa˛dze˛, z˙e analizowana˛ sprawe˛ trzeba rozumiec´ inaczej niz˙ sugeruje to wykładnia gramatyczna przepisu, tym bardziej z˙e powołany przed chwila˛ „szereg postanowien´ m.k.” nakazywałby inna˛ interpretacje˛. Ws´ród nich wchodzi tu w gre˛ przede wszystkim zasadniczy dla pozycji prezydenta art. 28 ust. 2 m.k., nie pozwalaja˛cy widziec´ w tym urze˛dzie jedynie pasywnego kontrolera projektów rza˛dowych, choc´ niewa˛tpliwie w praktyce w wie˛kszos´ci sytuacji sprawy przebiegac´ be˛da˛ według powyz˙szego schematu poste˛powania. Konstytucyjnie okres´lona rola prezydenta umoz˙liwia mu rozwijanie własnej, pierwotnej i samoistnej inicjatywy takz˙e w zakresie aktów kontrasygnowanych. Czy na przykład prezydent mógłby akceptowac´ sytuacje, w któ18

Tak R. Mojak, Instytucja..., s. 316. Neguje moz˙liwos´c´ kontrasygnaty wie˛cej niz˙ jednego członka Rady Ministrów A. Gwiz˙dz˙ (op. cit., s. 228), dopuszcza natomiast Z. Jarosz (op. cit., s. 239). 20 R. Mojak, Instytucja..., s. 316. 19

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

37

rych, jego zdaniem, wymagana jest szybka reakcja, a nie dostrzega on z˙adnych tego rodzaju kroków po stronie rza˛du? Byłoby, moim zdaniem, całkowicie w tym konteks´cie dopuszczalne wysta˛pienie prezydenta pod adresem ministrów z rozmaitymi inspiracjami czy sugestiami poczynienia pewnych kroków i opracowania odpowiednich projektów jego zarza˛dzen´. Do tego celu wykorzystane moga˛ byc´ równiez˙ naturalne reakcje prezydenta na dostarczane mu informacje o podstawowych problemach prac rza˛dowych (art. 38 ust. 1 m.k.) oraz zwoływane przez niego posiedzenia Rady Ministrów (art. 38 ust. 2 m.k.). Sta˛d, moim zdaniem, nie moz˙na potraktowac´ takich działan´ prezydenta jako „działan´ nieformalnych, nakierowanych na wywołanie stosownych inicjatyw”21. Istnieja˛ bowiem dla nich podstawy konstytucyjne. Przywoływany juz˙ R. Mojak oczekuje od praktyki rozstrzygnie˛cia tej kwestii, dodaje jednak w tym konteks´cie, z˙e „nie moz˙na odmówic´ Prezydentowi inicjatywy wykonywania własnych uprawnien´”, choc´ ostateczne zdanie w tej mierze pozostawia praktyce22. Wskazany tu problem jest szczególnie istotny, gdy idzie o uprawnienia wymagaja˛ce kontrasygnaty, a organ kontrasygnuja˛cy dysponuje taka˛ sama˛ kompetencja˛. Przykładem jest tu kontrowersyjna sprawa wniosków do TK o dokonanie powszechnie obowia˛zuja˛cej wykładni ustaw. Jak zaznaczyłem juz˙ wyz˙ej, wyste˛powanie ze strony członków rza˛du do prezydenta, aby ten skorzystał wówczas z danego uprawnienia, jest włas´ciwie bezcelowe i bez samodzielnej inicjatywy prezydenta ta jego kompetencja be˛dzie martwa. Niemniej jednak pozostana˛ w kre˛gu całkowicie swobodnej decyzji ministra podje˛cie i ewentualny kształt realizacji takiej inspiracji. Uznaja˛c jej słusznos´c´, zapewne po naturalnych konsultacjach w ramach Rady Ministrów, minister be˛dzie wyste˛pował z powstała˛ w ten sposób „sprawa˛” do prezydenta. Tak bowiem, nie uz˙ywaja˛c terminu „projekt rza˛dowy” czy jakiegos´ podobnego, nazywa te˛ sytuacje˛ analizowany przepis. „Sprawa˛” moz˙e byc´ wie˛c równiez˙ odpowiedz´ na sugestie prezydenta. Przypomnijmy, z˙e wnioskodawcy projektu rozumieli omawiana˛ sytuacje˛ w ten sposób, iz˙ generalnie akty kontrasygnowane miałyby byc´ tworzone przez ministrów na zlecenie prezydenta. Aczkolwiek aktualnego art. 46 m.k. nie moz˙na w ten sposób interpretowac´, to jednak wa˛tek ten nie jest bez znaczenia dla rozwaz˙anego w tym miejscu zagadnienia. Powstaje tez˙ kwestia, czy dopuszczalne byłoby opracowanie przez prezydenta, całkowicie z jego inicjatywy, projektu stosownego aktu prawnego (np. rozporza˛dzenia wykonawczego do ustawy; wez´my choc´by rozporza˛dzenie o strukturze organizacyjnej NSA wg art. 3 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o tym sa˛dzie, Dz.U. Nr 74, poz. 368), a naste˛pnie zwrócenie sie˛ do ministra (w tym przykładzie — sprawiedliwos´ci) o udzielenie kontrasygnaty i po jej otrzymaniu skierowanie aktu do publikacji. Warto tu podkres´lic´ konstytucjonalizacje˛ roli Kancelarii Prezydenta jako jego organu wykonawczego (art. 48 ust. 2 m.k.), a wie˛c wyposaz˙enie go w potrzebny w takich sytuacjach aparat urze˛dniczy. Moim zdaniem, z uwagi na stylizacje˛ art. 46 m.k., zasadniczo tego rodzaju działania byłyby dopuszczalne. Musi byc´ jednak 21 22

A. Gwiz˙dz˙, op. cit., s. 228. R. Mojak, Prezydent..., s. 314–315.

38

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

ponadto pozostawiony ministrowi stosowny czas dla przeanalizowania wniesionego przez prezydenta zagadnienia, a takz˙e musi nasta˛pic´ formalne „przedłoz˙enie sprawy” przez tegoz˙ ministra prezydentowi. Tu trzeba sie˛ oczywis´cie zastrzec, z˙e prezydent nie moz˙e poprosic´ dowolnego członka rza˛du o udzielenie kontrasygnaty. Winien to byc´ minister „włas´ciwy” resortowo ze wzgle˛du na rodzaj sprawy. Inaczej miałoby miejsce naruszenie konstytucji. W zwia˛zku z powyz˙szym, nawia˛zuja˛c do pewnych wa˛tpliwos´ci wysuwanych w trakcie dyskusji w komisji nadzwyczajnej, trzeba stwierdzic´, z˙e minister proszony przez prezydenta o udzielenie kontrasygnaty moz˙e odmówic´ dokonania tej czynnos´ci, nie naruszaja˛c przez to z˙adnej normy prawnej. Wysuwana czasem, np. na gruncie konstytucji francuskiej, teza o niemoz˙liwos´ci odmowy kontrasygnaty (tak jak nie odmawia sie˛ promulgacji ustaw)23 nie mogłaby byc´ na tle naszych rozwia˛zan´ konstytucyjnych podtrzymana. W konsekwencji powyz˙szych wywodów sa˛dze˛ równiez˙, z˙e prezydent, otrzymuja˛c projekty swych aktów od włas´ciwych członków rza˛du, nie jest zmuszony do biernego ich akceptowania. Z pewnos´cia˛ moz˙e ich nie wydawac´, zwłaszcza gdyby jego zdaniem sprzeciwiały sie˛ celom urze˛du prezydenta okres´lonym w art. 28 ust. 2 m.k. Tym bardziej moz˙e podja˛c´ nad nimi dyskusje˛ z wnioskuja˛cym ministrem (premierem), domagac´ sie˛ zmian czy uzupełnien´ itd., uzalez˙niaja˛c od ich wniesienia swoja˛ akceptacje˛. 15. Na zakon´czenie analizy kwestii kontrasygnaty rozwaz˙yc´ nalez˙y problem odpowiedzialnos´ci politycznej za kontrasygnowane akty. W swej klasycznej konstrukcji kontrasygnata oznacza, jak wiadomo, przeje˛cie przez kontrasygnuja˛cych członków rza˛du odpowiedzialnos´ci politycznej przed parlamentem za akty głowy pan´stwa. Jednakz˙e ta klasyczna konstrukcja jest adaptowana nie we wszystkich tekstach konstytucyjnych; spotykamy sie˛ i z innymi rozwia˛zaniami, które posługuja˛c sie˛ terminem „kontrasygnata” maja˛ na mys´li inne sytuacje: uwierzytelnienie podpisu głowy pan´stwa, potwierdzenie przyje˛cia aktu głowy pan´stwa przez ministra do wykonania lub tez˙ zewne˛trzny wyraz działania rzeczywis´cie złoz˙onego organu pan´stwowego24. Dlatego tez˙ trudno byłoby bez zastrzez˙en´ zgodzic´ sie˛ z teza˛ A. Gwiz˙dz˙a, a takz˙e M. Kruk-Jarosz, z˙e przeje˛cie odpowiedzialnos´ci przez kontrasygnuja˛cego ministra „wynika z samej istoty kontrasygnaty” czy wre˛cz „jest istota˛ kontrasygnaty”25. Przychylił sie˛ do takiej tezy równiez˙ TK w uchwale W.6/95, w czym zreszta˛ widział dodatkowy argument przeciwko uznaniu wniosków prezydenta o dokonanie wykładni za „akty prawne” (bo nawet teoretycznie, zdaniem TK, nie moz˙na wyobrazic´ sobie odpowiedzialnos´ci za wysta˛pienie z takim wnioskiem, gdyz˙ ustalenie wykładni lez˙y „w interesie wszystkich organów władzy i ogółu obywateli” — OTK ZU 1995, nr 3, poz. 23, s. 216; doskonale jednak wyobrazic´ sobie moz˙na odpowiedzialnos´c´ za zaniechanie wysta˛pienia z takim wnioskiem). Jedno ze zdan´ odre˛bnych do wspomnianej wyz˙ej 23 Por. M. Kruk-Jarosz, Historyczno-porównawcze aspekty rza˛dowej kontrasygnaty aktów prezydenta, „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1994, nr 1, s. 246 i omówione tam stanowisko J. Jeanjeana. 24 Por. P. Sarnecki, Władza… 25 A. Gwiz˙dz˙, op. cit., s. 229; M. Kruk-Jarosz, op. cit., s. 245.

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

39

uchwały wykładniczej Trybunału Konstytucyjnego W.1/95 (OTK ZU 1995, nr 1, poz. 5) uwaz˙a natomiast przeje˛cie odpowiedzialnos´ci za element wchodza˛cy do „zastanego” juz˙ w polskim prawotwórstwie poje˛cia kontrasygnaty. Jak wiadomo m.k. milczy całkowicie w kwestii odpowiedzialnos´ci za kontrasygnowane akty prezydenta. Nie wypowiada sie˛ ani co do czynnika egzekwuja˛cego te˛ odpowiedzialnos´c´, ani co do jej rodzaju, trybu i konsekwencji. Wspomniano juz˙, z˙e w trakcie prac przygotowawczych padały głosy wskazuja˛ce na tradycyjne w Polsce rozumienie tworzonych wówczas przepisów o kontrasygnacie, tj. zawieraja˛ce równiez˙ element przejmowania za nie odpowiedzialnos´ci politycznej przed parlamentem przez kontrasygnuja˛ce organy. Inna˛ opinie˛ wyraz˙ał jednak sekretarz stanu w KP, według którego przyjmowane sformułowania stwarzaja˛ po stronie ministrów o b o w i a˛ z e k u d z i e l a n i a kontrasygnaty (por. Biul. 527, s. 87 i 91), co miałoby chyba oznaczac´, z˙e ministrowie za akty kontrasygnowane nie ponosza˛ takiej odpowiedzialnos´ci, bo odpowiedzialnos´c´ rozcia˛gac´ sie˛ moz˙e przeciez˙ tylko na samodzielnie podejmowane działania. Sa˛dzic´ nalez˙y, z˙e pomimo daleko posunie˛tej specyfiki ustroju przyje˛tego w m.k. funkcjonuja˛ca w jej ramach kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP zawiera omawiany tu element, tj. zasade˛ politycznej odpowiedzialnos´ci kontrasygnuja˛cych ministrów przed parlamentem (przez analogie˛ z art. 66 i 67 m.k. — tylko przed Sejmem). Wynika to przede wszystkim z zasady pan´stwa demokratycznego (art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucji), stwarzaja˛cej przynajmniej domniemanie odpowiedzialnos´ci organów za swe poste˛powanie, oraz z charakteru aktów, tworza˛cych grupe˛ aktów kontrasygnowanych, tj. be˛da˛cych wyrazem udziału prezydenta w spełnianiu władzy wykonawczej, której nosiciele sa˛ odpowiedzialni politycznie przed parlamentem. Nie bez znaczenia sa˛ tu chyba równiez˙ wzgle˛dy na tradycje˛ ustrojowa˛ (Konstytucja 3 Maja i Konstytucja marcowa). Skoro za analogiczne działania, tj. za samodzielne spełnianie funkcji władzy wykonawczej, ministrowie odpowiadaja˛ politycznie przed Sejmem, to nie widac´ powodów, dla których za podobne posunie˛cia, róz˙nia˛ce sie˛ tylko współdziałaniem z prezydentem, odpowiedzialnos´c´ polityczna nie mogłaby byc´ egzekwowana. Co prawda m.k. nie formułuje generalnej reguły o ponoszeniu przez rza˛d odpowiedzialnos´ci politycznej przed Sejmem, ale wynika ona niewa˛tpliwie z konstytucjonalizacji zasadniczej procedury tej odpowiedzialnos´ci, tj. uchwalania wotum nieufnos´ci. Podstawa˛ działan´ kontrolnych, przeprowadzania krytyki i w kon´cu wycia˛gania z niej personalnych konsekwencji w stosunku do rza˛du moga˛ byc´ wie˛c zarówno jego własne działania, jak i działania prezydenta, kontrasygnowane przez premiera czy ministrów. Nie sa˛dze˛ natomiast, aby członkowie rza˛du mieli ponosic´ odpowiedzialnos´c´ polityczna˛ za zaniechania prezydenta, za niepodejmowanie przez niego działan´ lub zwlekanie z ich podje˛ciem, mimo „przedkładania mu spraw” przez włas´ciwych ministrów. W nowej sytuacji, na tle art. 28 ust. 2, prezydent nie musi byc´ koniecznie zwia˛zany politycznymi ocenami przyjmowanymi przez rza˛d. Podawanie sie˛ rza˛du do dymisji, mniej czy bardziej demonstracyjne, dla zamanifestowania sprzeciwu wobec bezczyn-

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

40

Studia i materiały

nos´ci prezydenta byłoby niezgodne z niewa˛tpliwa˛ samodzielnos´cia˛ urze˛du prezydenckiego oraz z wynikaja˛ca˛ z m.k. idea˛ zracjonalizowanego parlamentaryzmu. 16. W przywołanej juz˙ w niniejszym artykule mej wczes´niejszej publikacji26 starałem sie˛ dac´ krótki przegla˛d praktyki stosowania kontrasygnaty od wejs´cia w z˙ycie m.k. Upływ czasu pozwala uzupełnic´ te˛ informacje˛ o praktyke˛ z lat 1994 i 1995. Ogólnie trzeba stwierdzic´, z˙e pocza˛wszy od drugiej połowy 1994 r. akty prezydenta, wymagaja˛ce kontrasygnaty, zostaja˛ rzeczywis´cie w nia˛ zaopatrzone. Jeszcze 10 marca 1994 r. wydane zostaje jego rozporza˛dzenie w sprawie wynagradzania se˛dziów sa˛dów powszechnych, nie zaopatrzone w kontrasygnate˛ (por. Dz.U. Nr 36, poz. 135), ale juz˙ rozporza˛dzenie je nowelizuja˛ce z 18 paz´dziernika 1994 r. (Dz.U. Nr 113, poz. 548) jest kontrasygnowane. Nie kontrasygnowane jest jeszcze zarza˛dzenie z 10 czerwca 1994 r. zmieniaja˛ce zarza˛dzenie w sprawie trybu zgłaszania radom gmin kandydatów na ławników (M.P. Nr 33, poz. 264), byc´ moz˙e dlatego, z˙e jest to nowelizacja wczes´niejszego aktu prezydenta, kontrasygnowanych natomiast jest juz˙ 15 zarza˛dzen´ z 8 wrzes´nia 1994 r. w sprawie uznania okres´lonych nieruchomos´ci za pomniki historii (M.P. Nr 50, poz. 412–426). Pocza˛tkowo nie sa˛ tez˙ kontrasygnowane zarza˛dzenia w sprawie zmian w składzie Rady Ministrów (por. M.P. z 1994 r. Nr 11, poz. 85 oraz Nr 25, poz. 204), póz´niej jednak zarza˛dzenia takie zaopatrywane sa˛ juz˙ w kontrasygnate˛ prezesa RM (por. M.P. z 1994 r. Nr 59, poz. 511 oraz z 1995 r. Nr 67, poz. 754). Oczywis´cie zarza˛dzenia w sprawie powołania całej Rady Ministrów nie sa˛ kontrasygnowane, zgodnie z art. 47 pkt 7 m.k. (por. M.P. z 1995 r. Nr 13, poz. 161). W poprzedniej publikacji wskazano, z˙e akty dotycza˛ce składu Pan´stwowej Komisji Wyborczej nie były kontrasygnowane27; sytuacja i w tym zakresie uległa zmianie (por. M.P. z 1995 r. Nr 32, poz. 371 i Nr 53, poz. 577). Ewolucja jest wie˛c wyraz´na. Podobnie jednak jak w powołanym teks´cie, powyz˙sze dane dotycza˛ jedynie aktów publikowanych, które, o czym warto nadmienic´, tytułowane sa˛ tylko jako „rozporza˛dzenia” ba˛dz´ „zarza˛dzenia”, przy czym te ostatnie maja˛ dosyc´ duz˙a˛ „pojemnos´c´” — sa˛ to albo decyzje personalne dotycza˛ce składu okres´lonych organów, albo akty o charakterze normatywnym. Oprócz tego publikowane sa˛ równiez˙ „postanowienia” prezydenta, dotycza˛ce nadania orderu lub odznaczenia, naturalnie bez kontrasygnaty (art. 47 pkt 13 m.k.). Nadal za kontrasygnata˛ publikowane sa˛ wszystkie ratyfikowane przez prezydenta umowy mie˛dzynarodowe. Publikowane akty prawne prezydenta, zarówno kontrasygnowane, jak i nie kontrasygnowane, sa˛ nieliczne (wyja˛tkiem sa˛ cze˛ste postanowienia o odznaczeniach); wspomniano tu np. o prawie wszystkich rozporza˛dzeniach i zarza˛dzeniach z lat 1994 i 1995. Bardzo interesuja˛ca jest równiez˙ okolicznos´c´, z˙e poza wspomnianymi zarza˛dzeniami o uznaniu za pomnik historii pozostałe akty prezydenta kontrasygnowane sa˛ wyła˛cznie przez prezesa RM. Dotyczy to równiez˙ takich aktów, których tematyka bez trudu pozwoliłaby wskazac´ na „włas´ciwego” ministra, jak np. rozporza˛dzen´ wy26 27

P. Sarnecki, Kontrasygnata…, s. 143–146. Tamz˙e, s. 144.

Paweł Sarnecki: Kontrasygnata aktów prawnych Prezydenta RP

41

konawczych do ustawy o NSA, dotycza˛cych struktury organizacyjnej i os´rodków zamiejscowych tego sa˛du (por. Dz.U. z 1995 r. Nr 112, poz. 540 i 541), wspomnianego rozporza˛dzenia w sprawie wynagradzania se˛dziów czy zarza˛dzenia z 17 lutego 1995 r. w sprawie okres´lenia niektórych praw i obowia˛zków pracowników administracyjnych i obsługi Sa˛du Najwyz˙szego (M.P. Nr 9, poz. 117), gdzie organem włas´ciwym byłby oczywis´cie minister sprawiedliwos´ci. Podobnie premier kontrasygnował zarza˛dzenia dotycza˛ce spraw organizacyjnych i pracowniczych w KRRiT (M.P. z 1995 r. Nr 24, poz. 284–287) czy rozporza˛dzenie dotycza˛ce wynagradzania z˙ołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 136, poz. 666). Jest to równiez˙ jakis´ przyczynek do roli, odgrywanej przez premiera. Zarza˛dzenia o uznaniu za pomnik historii kontrasygnował minister kultury i sztuki. Utrwalanie sie˛ stanu zgodnego z wymogami konstytucyjnymi oczywis´cie zasługuje na ocene˛ pozytywna˛. Nie osłabia to jednak uwag krytycznych, które nasuwa konstytucyjna regulacja zagadnienia kontrasygnaty. De lege fundamentalis ferenda nalez˙ałoby postulowac´ co najmniej jasne okres´lenie charakteru kontrasygnowanych aktów oraz odpowiedzialnos´ci wia˛z˙a˛cej sie˛ z kontrasygnata˛. Zakres wyła˛czen´ spod kontrasygnaty stanowi natomiast zagadnienie s´cis´le zwia˛zane z rodzajem przyjmowanego w konstytucji systemu rza˛dowego; powinno byc´ ono rozwaz˙ane w jego ramach.

SUMMARY

of the article: The Countersignature of the President of the Republic of Poland’s Legal Acts

Currently valid provisions of the constitution foresee that “legal acts" of the president of the Republic of Poland are subject to countersignature “in order to be valid”, and that such countersignatures are to be from the prime minister or those ministers whose initiative it was for the president to come up with a given legal act (art. 46 of the Constitutional Law of October 17, 1992) and that the president exercises part of his jurisdiction without countersignatures, as if on an exceptional basis, and that these acts are valid without countersignatures (art. 47). The first fragment of the article presents the history of the creation of these provisions in the parliament. It is pointed out that during this preparation work, the extent of exceptions to the countersignature requirement was significantly expanded to include both the constitutional and legislative jurisdiction of the president. The conclusion thus arises that all other — not specified in art. 47 — jurisdiction of this organ must be countersigned. Such a conclusion is not, however, completely accurate. The question of the countersignature is related, in the opinion of the author, to the general position of the president, which, in accordance with art. 28, is not only the head of state but is also the guardian of the state’s constitution, independence and security as well as the guarantor of the enforcement of international agreements. A countersignature is necessary for the actions of the president in situations when he is acting as the second, alongside the Council of Ministers, organ of executive authority (that is how his role is expressed by art. 1). The actions of the president, on the other hand, are freed from the need for countersignatures when he is fulfilling the role of arbitrator between the parliament and government or the role of the guardian of the constitution and the fundamental interests of the state. From the nature of

42

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

things he must then function independently and cannot be dependent upon agreement of the government, that is on one of the elements subject to such arbitration. The term “legal acts” used in constitutional regulations means that only presidential documents are countersigned by members of the government and not all of his actions and that this concerns the jurisdiction of the president and not all official actions (not his ceremonial addresses, for example). The independent position of the president allows him, however, to initiate certain legal acts and not just wait for governmental propositions. The conferring of a countersignature is, nonetheless, always a right and not an obligation. In spite of the lack of a clear statement by constitutional regulations, one should accept that, in taking into account both how these regulations arose and Polish constitutional tradition, a countersigning member of the Council of Ministers becomes politically responsible before the parliament for given presidential acts.

WOJCIECH ODROWA˛Z˙-SYPNIEWSKI

TRYB PILNY W S´WIETLE PRZEPISÓW MAŁEJ KONSTYTUCJI I REGULAMINU SEJMU

W okresie transformacji ustrojowej szczególnie wyraz´nie widoczna staje sie˛ koniecznos´c´ istnienia w systemie poste˛powania parlamentarnego procedur legislacyjnych, które zaspokajałyby potrzebe˛ szybkich zmian ustawodawstwa. Ukształtowany w przeszłos´ci tryb ustawodawczy okazuje sie˛ nieefektywny w warunkach ustrojowych demokratycznego pan´stwa. Reforma całych działów prawa zwia˛zana jest z koniecznos´cia˛ równoległego rozpatrywania wielu projektów ustaw, co w konsekwencji prowadzi do pie˛trzenia sie˛ prac legislacyjnych. Kolejno wnoszone projekty moga˛ co najwyz˙ej wydłuz˙yc´ uprzednio istnieja˛ca˛ kolejke˛ czekaja˛cych na rozpatrzenie. Moz˙liwos´ci „przyspieszenia” poste˛powania legislacyjnego znane sa˛ w polskiej tradycji parlamentarnej od dawna. Tymczasowy regulamin obrad Sejmu Ustawodawczego Rzeczypospolitej Polskiej z 1919 r. przewidywał w art. 44 kilka wariantów „skrócenia poste˛powania formalnego”. Moz˙liwos´ci takie przewidywały wszystkie regulaminy parlamentarne zarówno przed II wojna˛ s´wiatowa˛, jak równiez˙ w okresie powojennym. Regulamin Sejmu (uchwała z dnia 30 lipca 1992 r., M.P. Nr 26, poz. 185 z póz´n. zm.), adaptuja˛c do nowych warunków ustrojowych instytucje odziedziczone po tymczasowym regulaminie Sejmu z dnia 17 lipca 1986 r., przeja˛ł, ws´ród wielu innych, równiez˙ rozwia˛zania zawarte w obecnym art. 471. Przewidziane w nim moz˙liwos´ci uproszczenia poste˛powania z projektem ustawy obowia˛zywały w niemal nie zmienionym kształcie od 1957 r. (M.P. Nr 19, poz. 145 z póz´n. zm.). Obecnie, obok tej regulacji, regulamin Sejmu zawiera takz˙e inne przepisy pozwalaja˛ce na skrócenie procedury legislacyjnej (np. art. 34 ust. 2, art. 41 ust. 3). Wydaje sie˛ jednak, iz˙ zwykła procedura tworzenia prawa, mimo moz˙liwos´ci jej uproszczenia, nie daje wystarczaja˛cych gwarancji, które umoz˙liwiałyby szybkie przeprowadzenie inicjatyw zmierzaja˛cych do synchronizacji poszczególnych aktów tworza˛cych system. Zupełnie inny charakter „przyspieszenia” procedury ustawodawczej wyraz˙a idea „pilnych projektów ustawy”. Idea ta, przyjmuja˛c róz˙ne formy instytucjonalne, znana 1 Art. 47 zawiera tzw. przepisy poz˙arowe pozwalaja˛ce, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, skrócic´ poste˛powanie z projektami ustaw przez pominie˛cie terminów, które w „zwykłej” procedurze upłyna˛c´ musza˛ pomie˛dzy: (1) dniem dore˛czenia posłom druku projektu a jego pierwszym czytaniem, (2) dniem dore˛czenia posłom sprawozdania komisji a drugim czytaniem projektu. Przepis ten pozwala równiez˙ na (3) przysta˛pienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakon´czeniu pierwszego bez odsyłania projektu do komisji.

44

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

jest wielu systemom parlamentarnym2. Rozwia˛zaniem niekiedy stosowanym jest regulaminowe odróz˙nienie projektów ustaw rza˛dowych od innych inicjatyw ustawodawczych. Projekty rza˛dowe korzystaja˛ w takich wypadkach z preferencji proceduralnych w postaci „szybkiej s´ciez˙ki legislacyjnej”. Jakkolwiek pilny tryb uchwalania ustaw stwarza uprawnionym podmiotom moz˙liwos´c´ szybkich interwencji w system ustawodawczy, jednak nieuchronnie wia˛z˙e sie˛ z niebezpieczen´stwem takiej organizacji prac parlamentu, która uchybia jakos´ci tworzonego prawa. Podstawowym kryterium, warunkuja˛cym dopuszczalnos´c´ istnienia „procedury pilnej”, musi byc´ zatem stworzenie gwarancji proceduralnych, które zapewniłyby włas´ciwe wywaz˙enie konkurencyjnych z natury wartos´ci — tempa prac legislacyjnych i wysokiej jakos´ci tworzonego prawa. Jedna˛ z pierwszych publicznie sformułowanych propozycji, która˛ zaowocowała prowadzona po roku 1989 dyskusja nad usprawnieniem procedury legislacyjnej, było stanowisko Zespołu Prawa Konstytucyjnego Rady Legislacyjnej, sformułowane w odpowiedzi na wysta˛pienie Komisji Inicjatyw i Prac Ustawodawczych Senatu RP w czerwcu 1991 r.3 Przedstawiona propozycja nie miała charakteru skonkretyzowanego legislacyjnie projektu regulacji, lecz zawierała postulaty, które powinno spełniac´, zdaniem Rady Legislacyjnej, przyszłe unormowanie. W stanowisku proponowano m.in., aby instytucje˛ trybu pilnego wprowadzic´ do systemu poste˛powania ustawodawczego poprzez odpowiednie zmiany regulaminów obu izb, tak by zapewnic´ moz˙liwos´c´ rozpatrywania okres´lonych rza˛dowych projektów ustaw w szczególnym trybie, gwarantuja˛cym pierwszen´stwo proceduralne przed wszystkimi innymi projektami. Prezydium Sejmu na wniosek prezesa Rady Ministrów miało oceniac´, czy przedłoz˙ony projekt moz˙e byc´ formalnie uznany za „szczególnie pilny”. Pierwszym warunkiem takiego uznania miałoby byc´ stwierdzenie, z˙e równiez˙ w organach rza˛dowych projekt powstał w trybie szczególnej pilnos´ci. Drugi warunek stanowiłoby uprzednie wyjednanie aprobaty zainteresowanych komisji Sejmu i Senatu dla podstawowych załoz˙en´ projektu. Proponowano wreszcie, by szczególny tryb rozpatrywania ustaw obejmował: — powołanie w obu izbach komisji nadzwyczajnych do rozpatrywania pilnych projektów, — kierowanie tych projektów wprost do komisji, — rozpatrywanie projektów przez wspólna˛ komisje˛ Sejmu i Senatu, — skrócenie wymaganych regulaminowo terminów proceduralnych, — zakaz zgłaszania nowych poprawek przez poszczególnych posłów w toku ostatniego czytania, — zsynchronizowanie terminów posiedzen´ Sejmu i Senatu, tak aby zapewnic´ ostateczne rozpatrzenie projektu przez obie izby w tym samym dniu, 2 A. Gwiz˙dz˙, Pilny projekt ustawy, [w:] Poste˛powanie ustawodawcze w polskim prawie konstytucyjnym, pod red. J. Trzcin´skiego, Warszawa 1994, s. 183–184. 3 „Biuletyn Rady Legislacyjnej” 1991, nr 6, s. 3–16.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

45

— nałoz˙enie na prezesa Rady Ministrów obowia˛zku zapewnienia, z˙e wszystkie akty wykonawcze, przewidziane uchwalona˛ w tym trybie ustawa˛, zostana˛ wydane w okres´lonym, szczególnie krótkim czasie. Rada Legislacyjna sformułowała ponadto druga˛, znacznie dalej ida˛ca˛ propozycje˛, która jednak wia˛zała sie˛ z koniecznos´cia˛ zmiany konstytucji. Zgodnie z propozycja˛ Prezydent RP otrzymałby prawo podpisania i ogłoszenia ustawy w brzmieniu przedłoz˙enia rza˛dowego, jes´li jej projekt, uznany wczes´niej za szczególnie pilny, nie zostałby przez obie izby uchwalony (lub odrzucony) w konstytucyjnie okres´lonych terminach. Sugeruja˛c moz˙liwos´c´ takiej regulacji jej pomysłodawcy wskazywali na precedensowy w tym wzgle˛dzie charakter art. 44 Konstytucji marcowej (po noweli z 1926 r.), który przewidywał podobna˛ moz˙liwos´c´ w odniesieniu do projektu budz˙etu pan´stwa. Znamienne jest, z˙e podstawowa˛ idea˛, której hołdowało pierwsze przedstawione stanowisko, było powierzenie organowi Sejmu, odpowiedzialnemu za kierowanie jego pracami, decyzji o zastosowaniu w konkretnym wypadku „szybkiej s´ciez˙ki” legislacyjnej. Sejm pozostawałby autonomiczny w zakresie wyboru włas´ciwej do rozpatrzenia przedłoz˙onego projektu procedury. Jakkolwiek konsekwencja˛ takiej decyzji byłaby daleko ida˛ca reorganizacja procesu ustawodawczego (a nawet, w razie przyje˛cia drugiej propozycji, powaz˙ne ograniczenie kompetencji władzy ustawodawczej), to jednak Sejm dysponowałby nieograniczona˛ autonomia˛ w zakresie wyboru odpowiedniej procedury. Zwraca równiez˙ uwage˛ okres´lenie (w drugiej propozycji) sankcji na wypadek, gdyby Sejm nie podporza˛dkował sie˛ własnej decyzji. Przywołana koncepcja ma juz˙ dzisiaj znaczenie przede wszystkim historyczne, moz˙e jednak równiez˙ stanowic´ punkt odniesienia dla krytycznej analizy ostatecznie przyje˛tej regulacji. Prace nad koncepcja˛ normatywna˛ „szybkiej s´ciez˙ki” legislacyjnej uzyskały swój konkretny kształt dopiero w momencie wniesienia do Sejmu poselskiego projektu ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach mie˛dzy władza˛ ustawodawcza˛ i wykonawcza˛ Rzeczypospolitej Polskiej4. Projekt przewidywał w art. 16 m.in., z˙e Rada Ministrów mogłaby „okres´lic´ wniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny” (ust. 1). Sejm byłby zobowia˛zany do podje˛cia niezwłocznie czynnos´ci w sprawie takiego projektu (ust. 2). Poprawki mogłyby byc´ uchwalone jedynie na wniosek włas´ciwej komisji (ust. 3). Wreszcie „pilny” charakter ustawy powodowałby skrócenie do siedmiu dni terminów, przewidzianych w innych przepisach projektu ustawy konstytucyjnej, w których ustawa powinna byc´ rozpatrzona przez Sejm i prezydenta (ust. 4). Wnioskodawcy proponowali równiez˙, by regulamin Sejmu [dalej RS] okres´lił czynnos´ci, które zostałyby w takim wypadku „zaniechane” w toku poste˛powania ustawodawczego. Proponowane rozwia˛zanie od samego pocza˛tku prac nad projektem budziło kontrowersje. Wa˛tpliwos´ci zwia˛zane były zwłaszcza z formuła˛ uste˛pu pierwszego, w której s´wietle izba nie miała z˙adnego wpływu na decyzje˛ rza˛du kwalifikuja˛ca˛ wnoszony projekt jako pilny. Podnoszono, z˙e „akceptacja takiego rozwia˛zania moz˙e 4

Zob. Druk sejmowy nr 126, I kadencja (1 lutego 1992 r.).

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

46

Studia i materiały

sprowadzic´ Sejm do roli biernego wykonawcy zalecen´ formułowanych przez władze˛ wykonawcza˛”5. W dyskusji nad projektem pojawiły sie˛ głosy, wskazuja˛ce na koniecznos´c´ ograniczenia uprawnienia Rady Ministrów. Proponowano zatem, by Prezydium Sejmu dysponowało prawem kontroli trafnos´ci decyzji rza˛du odnos´nie do kwalifikacji przedkładanego projektu. Posłowie biora˛cy udział w pracach komisji zajmuja˛cej sie˛ projektem6 wskazywali, z˙e konsekwencja˛ proponowanej przez wnioskodawców regulacji be˛dzie sytuacja, w której Rada Ministrów bardzo szybko dojdzie do wniosku, iz˙ wie˛kszos´c´ wnoszonych przez nia˛ inicjatyw powinna byc´ przez Sejm rozpatrzona w trybie pilnym. Przestrzegano przed naruszeniem równowagi pomie˛dzy władza˛ ustawodawcza˛ a egzekutywa˛. Pojawiły sie˛ takz˙e głosy sugeruja˛ce potrzebe˛ rozszerzenia zakresu podmiotów uprawnionych do okres´lania wnoszonych inicjatyw jako pilne. Postulowano przyznanie takiego prawa „grupie posłów” i Senatowi, a przedstawiciel prezydenta zaproszony do udziału w pracach komisji apelował o przyznanie takiego uprawnienia prezydentowi. Wnioskodawcy w odpowiedzi na zarzuty podkres´lali, z˙e uzasadnieniem art. 16 jest „che˛c´ wprowadzenia […] rozróz˙nienia na projekty rza˛dowe i poselskie”7. Ograniczenie zakresu podmiotów uprawnionych do korzystania z „szybkiej s´ciez˙ki” wyła˛cznie do Rady Ministrów miało wynikac´ z faktu, z˙e z˙aden inny organ pan´stwowy nie prowadzi biez˙a˛cej polityki pan´stwa. W sytuacji, w której organem rozstrzygaja˛cym o pilnos´ci uczyniono by Prezydium Sejmu, cała instytucja — zdaniem wnioskodawców — utraciłaby swój sens. Prezydium Sejmu, z natury rzeczy organ o pluralistycznym składzie, mogłoby nie posiadac´ wystarczaja˛cej zdolnos´ci do uzgodnienia stanowisk i podje˛cia stosownej decyzji. Wówczas o uznaniu projektu za pilny decydowałaby izba, co nieuchronnie musiałoby spowodowac´, z˙e „pilna” procedura byłaby przedłuz˙ona o dyskusje˛ nad pilnym charakterem zgłoszonego projektu. Zdaniem autorów projektu w wie˛kszos´ci wypadków dyskusja „kon´czyłaby sie˛ stwierdzeniem, z˙e projekt nie jest pilny”8. Ostateczny tekst art. 16 uchwalony został w brzmieniu zaproponowanym przez komisje˛: „1. Rada Ministrów, w uzasadnionych wypadkach, moz˙e okres´lic´ wniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny. 2. Regulamin Sejmu okres´la odre˛bnos´ci w poste˛powaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego. 3. Marszałek Sejmu odmawia poddania pod głosowanie poprawki dotycza˛cej projektu pilnego, która uprzednio nie była przedłoz˙ona komisji. 5

Por. stenogram z 12. posiedzenia Sejmu w dniu 2 kwietnia 1992 r., s. 20–21. Por. „Biuletyn z Posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do Rozpatrzenia Projektu Ustawy Konstytucyjnej o Wzajemnych Stosunkach mie˛dzy Władza˛ Ustawodawcza˛ i Wykonawcza˛ Rzeczypospolitej Polskiej”, nr 421 (I kad.), s. 2–14. 7 Tamz˙e, s. 7. 8 Tamz˙e, s. 6. 6

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

47

4. W poste˛powaniu w sprawie ustawy pilnej terminy okres´lone w art. 17 ust. 2 oraz w art. 18 ust. 2 ulegaja˛ skróceniu do 7 dni”. Poseł sprawozdawca prezentuja˛c izbie sprawozdanie komisji podkres´lał, z˙e komisja, uznaja˛c potrzebe˛ wprowadzenia dla projektów rza˛dowych szybkiej s´ciez˙ki legislacyjnej, „nie podzieliła pogla˛du wnioskodawców, by decyzja w tym zakresie nalez˙ała do Rady Ministrów i wia˛zała Sejm niejako automatycznie”. Dyspozycja art. 16 ust. 2 miała zgodnie z intencja˛ komisji oznaczac´, z˙e „wprowadzona zostanie zasada, zgodnie z która˛ Marszałek Sejmu ba˛dz´ Prezydium Sejmu be˛da˛ uznawali zasadnos´c´ — ba˛dz´ nie — stwierdzenia, z˙e projekt nalez˙y do pilnych, i wtedy uruchomia˛ stosowna˛ odre˛bna˛ procedure˛, której istota˛ jest skrócenie terminów — takz˙e w poste˛powaniu w sprawie poprawek Senatu — oraz skierowany do Marszałka Sejmu obligatoryjny nakaz niedopuszczania w czasie obrad plenarnych do głosowania nad poprawkami, których nie zgłoszono w czasie obrad komisji”9. Art. 16 obowia˛zywał w nie zmienionym brzmieniu az˙ do uchwalenia noweli konstytucyjnej z 17 marca 1995 r. Dopiero 6 marca 1993 r. Sejm uchwalił zmiane˛, która dostosowała regulamin Sejmu do wymogów Małej konstytucji, a wie˛c zawierała regulacje˛ okres´laja˛ca˛ szczególny tryb poste˛powania z projektami pilnymi, przewidziany w art. 16 ust. 2 m.k. Do zakon´czenia I kadencji Rada Ministrów korzystała z przysługuja˛cego jej uprawnienia w bardzo ograniczonym zakresie. Spos´ród trzech projektów zgłoszonych w trybie pilnym z˙aden przed upływem I kadencji nie został ostatecznie rozpatrzony10. Sytuacja uległa radykalnej zmianie po rozpocze˛ciu II kadencji. Praktyka Rady Ministrów w zakresie korzystania z przywileju okres´lonego w art. 16 doprowadziła do stanu, w którym blisko połowe˛ projektów rza˛dowych zgłoszonych od pocza˛tku kadencji kwalifikowano jako pilne11. W tej grupie znalazły sie˛ tak obszerne kodyfikacje, jak nowe Prawo geologiczne i górnicze, Prawo autorskie czy Prawo dewizowe. Procedura pilna, która w mys´l intencji autorów Małej konstytucji miała znajdowac´ zastosowanie w „uzasadnionych wypadkach”, a zatem miała stanowic´ tryb szczególny w stosunku do zwykłej procedury ustawodawczej, stała sie˛ w wypadku inicjatyw Rady Ministrów niemal alternatywna˛ s´ciez˙ka˛ legislacyjna˛. Praktyka taka w szczególnie trudnej sytuacji stawiała Senat i prezydenta, organy te bowiem wielokrotnie były zmuszone do rozpatrywania obszernych aktów ustawodawczych w krótkich terminach trybu pilnego. 9

Zob. stenogram z 22. posiedzenia Sejmu w dniu 31 lipca 1992 r., s. 185–186. Rza˛dowy projekt ustawy o upowaz˙nieniu Rady Ministrów do wydawania rozporza˛dzen´ z moca˛ ustawy (Druki sejmowe nr 728, 728-A, 728-B, I kadencja) czekał na I czytanie na posiedzeniu Sejmu. Rza˛dowy projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce finansowej przedsie˛biorstw pan´stwowych oraz o zmianie niektórych ustaw (Druki sejmowe nr 871, 922, I kadencja) oraz rza˛dowy projekt ustawy o podziale zysku w niektórych spółkach Skarbu Pan´stwa (Druki sejmowe nr 887, 955, I kadencja) czekały na rozpatrzenie sprawozdan´ komisji. 11 W okresie od pocza˛tku II kadencji do 17 marca 1995 r. spos´ród 120 zgłoszonych przez Rade˛ Ministrów projektów 54 okres´lone były jako pilne (projekty pilne stanowiły zatem 45% inicjatyw rza˛dowych), a w okresie mie˛dzy 18 marca 1995 a 19 wrzes´nia 1995 r. na 71 projektów RM klauzula˛ pilnos´ci zostało oznaczonych 8 (tj. niewiele ponad 11%). 10

48

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

Zdaniem projektodawców noweli marcowej konieczne stało sie˛ „wyła˛czenie najistotniejszych kategorii projektów spod rygorów trybu pilnego”12. Pierwotnie proponowana nowelizacja zawierała katalog wyła˛czen´ be˛da˛cy niemal dosłownym powtórzeniem katalogu projektów ustaw, których pierwsze czytanie przeprowadza sie˛ obligatoryjnie na posiedzeniu plenarnym Sejmu (art. 34 ust. 1 RS)13. W toku prac komisji uznano, z˙e przeniesienie do ustawy konstytucyjnej okres´lonego w regulaminie katalogu, z uwagi na nieostros´c´ niektórych sformułowan´, mogłoby spowodowac´ trudnos´ci interpretacyjne (zwłaszcza w zakresie „projektów ustaw dotycza˛cych praw i wolnos´ci”). W efekcie tych prac Sejm, uchwalaja˛c 17 marca 1995 r. ustawe˛ konstytucyjna˛ nowelizuja˛ca˛ Mała˛ konstytucje˛14, przyja˛ł nowe, obowia˛zuja˛ce dzis´ brzmienie art. 16 ust. 1 (Senat nie wniósł do ustawy poprawek, a Sejm odrzucił zgłoszone przez prezydenta weto): „1. Rada Ministrów, w uzasadnionych wypadkach, moz˙e okres´lic´ wniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny, z wyja˛tkiem projektów ustaw konstytucyjnych, ustawy budz˙etowej, ustaw podatkowych, ustaw dotycza˛cych wyborów Prezydenta, Sejmu, Senatu oraz organów samorza˛du terytorialnego, ustaw reguluja˛cych ustrój, włas´ciwos´c´ i zasady funkcjonowania organów Pan´stwa oraz samorza˛du terytorialnego, a takz˙e kodeksów”15. I. INICJATYWA USTAWODAWCZA W TRYBIE PILNYM

1. Dyspozycja art. 16 ust. 1 okres´la dwa warunki, które musza˛ byc´ spełnione ˛cznie, ła aby moz˙liwe było okres´lenie wniesionego przez Rade˛ Ministrów projektu jako pilny (zgodnie z terminologia˛ ustanowiona˛ przez nowele˛ z 6 marca 1993 r. do regulaminu Sejmu formuła „okres´lenie projektu jako pilny” jest równoznaczna z formuła˛ „opatrzenie projektu klauzula˛ pilnos´ci” — wyraz˙enie „klauzula pilnos´ci” pojawia sie˛ w art. 56f RS). Pierwsza˛ przesłanka˛ jest koniecznos´c´ zaistnienia okolicznos´ci uzasadniaja˛cych zastosowanie w danym wypadku procedury pilnej. Warunek drugi ma charakter negatywny — wniesiony projekt nie moz˙e nalez˙ec´ do z˙adnej z kategorii projektów wymienionych w katalogu wyła˛czen´. W doktrynie utrwalił sie˛ pogla˛d, z˙e poza wypadkami, które mieszcza˛ sie˛ w katalogu wyła˛czen´, decyzja Rady Ministrów okres´laja˛ca wniesiony projekt jako pilny jest 12 Zob. stenogram z 41. posiedzenia Sejmu w dniu 20 stycznia 1995 r. — wypowiedz´ przedstawiciela wnioskodawców, pos. Janusza Szyman´skiego. 13 Por. Druk sejmowy nr 822, II kadencja (17 stycznia 1995 r.). 14 Ustawa konstytucyjna z dnia 17 marca 1995 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach mie˛dzy władza˛ ustawodawcza˛ i wykonawcza˛ Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorza˛dzie terytorialnym (Dz.U. Nr 38, poz. 184). 15 Procedura pilna ma szanse stac´ sie˛ trwała˛ instytucja˛ polskiego prawa parlamentarnego. Art. 105 projektu Konstytucji RP przygotowywanego przez Komisje˛ Konstytucyjna˛ Zgromadzenia Narodowego brzmi: „1. Rada Ministrów moz˙e wysta˛pic´ do Sejmu z wnioskiem o uznanie projektu ustawy jako pilny. “2. Regulamin Sejmu okres´la odre˛bnos´ci w poste˛powaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego. “3. W poste˛powaniu w sprawie ustawy pilnej termin jej rozpatrzenia przez Senat wynosi 14 dni, a dla podpisania ustawy przez Prezydenta 7 dni”.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

49

dla Sejmu i innych podmiotów poste˛powania ustawodawczego wia˛z˙a˛ca16. Stanowisko takie jest toz˙same z uznaniem, z˙e norma zawarta w art. 16 ust. 1 w cze˛s´ci, w której ustanawia ograniczenie moz˙liwos´ci skorzystania z przysługuja˛cego RM uprawnienia do „uzasadnionych wypadków”, ma charakter lex imperfecti. Argumentem, który wspiera taka˛ wykładnie˛, jest teza, iz˙ z˙aden inny podmiot poza rza˛dem nie ma „prawnej moz˙liwos´ci dokonywania oceny, czy konkretna klauzula pilnos´ci jest zasadna”17. W konsekwencji wie˛c „ani Sejm, ani tym bardziej Senat, nawet jes´li nie zostana˛ przekonane argumentami o pilnos´ci materii poddanej danej regulacji ustawowej, nie moga˛ skutecznie przeciwstawic´ uchwale Rady Ministrów swojego z˙a˛dania rozpatrzenia projektu ustawy w zwykłym trybie regulaminowym”18. Taka˛ interpretacje˛ art. 16 ust. 1 potwierdza dotychczasowa praktyka. Jak dotychczas z˙aden spos´ród podmiotów biora˛cych udział w poste˛powaniu ustawodawczym ani razu nie zakwestionował sposobu, w jaki Rada Ministrów skorzystała z przysługuja˛cego jej uprawnienia. Jakkolwiek tworza˛cy sie˛ zwyczaj konstytucyjny byc´ moz˙e ostatecznie rozstrzyga wa˛tpliwos´ci, to jednak warto rozwaz˙yc´, czy nie jest on jedynym zasadnym argumentem na poparcie takiej wykładni. W doktrynie istnieje konsensus co do tego, z˙e art. 16 ustanawia procedure˛ specjalna˛, której zastosowanie powinno miec´ miejsce jedynie w sytuacjach wyja˛tkowych, gdy istnieja˛ okolicznos´ci obiektywnie to uzasadniaja˛ce. Nie budzi zatem kontrowersji pogla˛d, z˙e Rada Ministrów powinna stosowac´ klauzule˛ pilnos´ci jedynie w wypadku projektów, w stosunku do których taka kwalifikacja jest rzeczywis´cie uzasadniona. Przedmiotem sporu jest natomiast pytanie, czy istnieja˛ mechanizmy pozwalaja˛ce na kontrole˛ takiej decyzji. Nie bez znaczenia dla rekonstrukcji intencji ustawodawcy jest przytoczona wyz˙ej (patrz s. 47) wypowiedz´ posła sprawozdawcy relacjonuja˛cego stanowisko komisji nadzwyczajnej pracuja˛cej nad Mała˛ konstytucja˛. „Pilnos´c´” projektu nie moz˙e byc´ postrzegana jako cecha subiektywna, której istnienie zalez˙y całkowicie od arbitralnej decyzji Rady Ministrów. „Pilnos´c´” projektu musi byc´ zatem pilnos´cia˛ z punktu widzenia prawnego. Sens prawny tego poje˛cia wyraz˙a np. sytuacja, w której jakis´ przepis musi wejs´c´ w z˙ycie w okres´lonym czasie („1 stycznia”, „miesia˛c po uchwaleniu ustawy”). Jakkolwiek wydaje sie˛, z˙e rza˛d dysponuje w tym zakresie szerokim marginesem swobody, to jednak brak jest wystarczaja˛cych podstaw, by uznac´, z˙e norma art. 16 ust. 1 nie pozwala na z˙adna˛ kontrole˛19. Przepisy regulaminu Sejmu konkretyzuja˛ce norme˛ konstytucyjna˛ nakładaja˛ na Rade˛ Ministrów obowia˛zek uzasadnienia decyzji kwalifikuja˛cej projekt jako pilny. 16 Por. A. Gwiz˙dz˙, op. cit., s. 186; M. Kudej, Instytucje polskiego prawa parlamentarnego z zakresu legislacji, Katowice 1995, s. 82; A. Patrzałek, A. Szmyt, Warunki prawne wniesienia projektu ustawy, [w:] Poste˛powanie ustawodawcze…, s. 154. 17 M. Kudej, op. cit., s. 82. 18 A. Gwiz˙dz˙, op. cit., s. 186. 19 Por. L. Garlicki, Opinia w sprawie dopuszczalnos´ci zastosowania pilnego trybu ustawodawczego do uchwalania ustawy nowelizuja˛cej ustawe˛ budz˙etowa˛, „Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 3, s. 148–149.

50

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

Dyspozycja art. 56a ust. 2 RS stanowi, z˙e Prezydium Sejmu moz˙e zwrócic´ Radzie Ministrów przedłoz˙ony projekt „w celu uzupełnienia, jez˙eli uzasadnienie doła˛czone do projektu jest niekompletne”. Ponadto przepis ten okres´la, z˙e zasady art. 31 RS stosuje sie˛ w tym wypadku odpowiednio. Jez˙eli projekt poddany jest procedurze zwykłej, Prezydium Sejmu dysponuje prawem oceny, czy uzasadnienie projektu spełnia wymagania okres´lone w art. 31 ust. 2 i 3 (uzasadnienie powinno m.in. wyjas´niac´ potrzebe˛ i cel wydania ustawy, wykazywac´ róz˙nice mie˛dzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, przedstawiac´ przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, wskazywac´ z´ródła finansowania). Prezydium moz˙e stwierdzic´ niespełnienie tych wymagan´ (tj. brak przesłanek formalnych) i zwrócic´ projekt wnioskodawcy (art. 31 ust. 5). Zakres kontroli „uzasadnienia” projektu nie obejmuje jednak prawa weryfikacji projektu z punktu widzenia jego celowos´ci, a zatem nie obejmuje prawa oceny projektu na płaszczyz´nie pozaprawnej20. Ratio takiej interpretacji jest idea, z˙e Prezydium Sejmu nie moz˙e orzekac´ o materialnych przesłankach, które stanowia˛ uzasadnienie konkretnego projektu. Ocena taka formułowana jest w toku procedury ustawodawczej, a wydawana ostatecznie przez Sejm. Interpretacja przeciwna uchybiałaby kompetencjom ustawodawczym izby. Dyspozycja art. 31 ust. 6 okres´la sytuacje˛, w której istnieja˛ wa˛tpliwos´ci, czy projekt „nie jest sprzeczny z prawem”. W takim wypadku Prezydium Sejmu dysponuje prawem wste˛pnej kontroli formalnej. Prezydium moz˙e, po zasie˛gnie˛ciu opinii Komisji Ustawodawczej, uznac´ projekt za „niedopuszczalny” i nie nadac´ mu biegu21. Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e przedmiotem kontroli w trybie art. 31 ust. 6 jest p r o j e k t, nie zas´ jego uzasadnienie, Prezydium bowiem nie moz˙e badac´ uzasadnienia merytorycznie, tzn. nie moz˙e poddawac´ weryfikacji racji celowos´ciowych, powołanych w nim przez projektodawce˛. Wydaje sie˛ jednak, z˙e w wypadku projektu pilnego nalez˙y dopus´cic´ moz˙liwos´c´ kontroli merytorycznej uzasadnienia w zakresie, w jakim odnosi sie˛ ono do klauzuli pilnos´ci. Dopuszczalnos´c´ takiej kontroli wynika z faktu, z˙e jakkolwiek uzasadnienie „pilnos´ci” zawarte jest w „uzasadnieniu”, o jakim mówi art. 31 ust. 2 i 3, to jednak odnosi sie˛ ono nie do materialnych cech projektu (jego celowos´ci), lecz do przesłanki formalnej, jaka˛ stanowi moz˙liwos´c´ zastosowania specjalnej procedury ustawodawczej. W takim konteks´cie zrozumiała staje sie˛ formuła art. 56a ust. 2 RS mówia˛ca o „odpowiednim” stosowaniu art. 31. Wydaje sie˛ bowiem, z˙e posłuz˙enie sie˛ zasadami okres´lonymi w tym przepisie powinno uwzgle˛dniac´ obowia˛zek zbadania, czy zastoso20 Por. A. Patrzałek, A. Szmyt, Skutki prawne wniesienia projektu ustawy, [w:] Poste˛powanie ustawodawcze…, s. 156. 21 Por. A. Patrzałek, A. Szmyt, Skutki prawne…, s. 158; inaczej M. Kudej, op. cit., s. 26, który uznaje, z˙e Prezydium Sejmu nie dysponuje samodzielnie prawem wste˛pnej kontroli formalnej, gdyz˙ opinia Komisji Ustawodawczej miałaby byc´ dlan´ wia˛z˙a˛ca. Wykładnia taka wydaje sie˛ błe˛dna w s´wietle semantyczno-logicznej interpretacji tego przepisu (1. wynika to ze znaczenia terminu „opinia”; 2. formuła „Prezydium moz˙e skierowac´ [projekt], celem wyraz˙enia opinii” s´wiadczy o fakultatywnym charakterze czynnos´ci kierowania projektu do komisji).

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

51

wanie klauzuli pilnos´ci w danym wypadku jest dopuszczalne (w konteks´cie przedstawionego uzasadnienia). Moz˙na zatem uznac´, iz˙ Prezydium Sejmu jest władne ocenic´, czy okres´lenie wniesionego projektu jako pilny znajduje uzasadnienie w istnieja˛cych w danej sytuacji okolicznos´ciach. Trzeba tez˙ podkres´lic´, z˙e w tym samym trybie Prezydium Sejmu moz˙e badac´, czy przepisy oznaczonego klauzula˛ pilnos´ci projektu nie dotycza˛ materii „zakazanej” dla trybu pilnego w mys´l art. 16 ust. 1 m.k. Warto zauwaz˙yc´, z˙e konstrukcja wymienionego przepisu w tym zakresie (negatywny katalog materii wyła˛czonych spod zakresu procedury pilnej) nie jest w Małej konstytucji zabiegiem odosobnionym. Podobne wyliczenie zawieraja˛ art. 4 ust. 6 oraz art. 23 ust. 4 m.k.22 We wszystkich tych wypadkach ustawodawca zastosował konstrukcje˛ tzw. negatywnych klauzul materialnych23. Wydaje sie˛, z˙e ograniczenia zawarte zarówno w art. 16 ust. 1, jak równiez˙ w art. 23 ust. 4 wia˛z˙a˛ wszystkie podmioty uczestnicza˛ce w poste˛powaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego lub w sprawie projektu ustawy upowaz˙niaja˛cej RM do wydawania rozporza˛dzen´ z moca˛ ustawy. Negatywne klauzule materialne wia˛z˙a˛ zatem zarówno Rade˛ Ministrów wykonuja˛ca˛ inicjatywe˛ ustawodawcza˛ (art. 23 ust. 1 gwarantuje wyła˛cznos´c´ inicjatywy RM w wypadku projektów ustaw upowaz˙niaja˛cych), jak równiez˙ Sejm, Senat i prezydenta. Inaczej rysuje sie˛ sytuacja negatywnej klauzuli materialnej zawartej w art. 4 ust. 6 m.k. Przepis konstytucyjny mówi tu jedynie, iz˙ (rozwia˛zany) „Sejm nie moz˙e uchwalac´” ustaw obejmuja˛cych okres´lone materie. Jes´li przyja˛c´, z˙e wyraz˙enie „uchwalanie ustaw” obejmuje jedynie sejmowy etap poste˛powania ustawodawczego, wówczas konsekwencja˛ be˛dzie pogla˛d, iz˙ ograniczenia art. 4 ust. 6 wia˛z˙a˛ tylko Sejm, nie dotycza˛ natomiast pozostałych faz procedury legislacyjnej. Dopuszczalny wydaje sie˛ wie˛c pogla˛d, z˙e w stosunku do ustaw obejmuja˛cych „wyła˛czone materie”, które uchwalone zostały przez Sejm przed jego rozwia˛zaniem, moz˙liwe jest kontynuowanie procedury ustawodawczej (rozpatrywanie przez Senat, „odrzucanie” przez Sejm poprawek Senatu do takiej ustawy, wreszcie podpisanie przez prezydenta), z wyja˛tkiem „ponownego uchwalenia” ustawy przez Sejm w razie weta prezydenta (art. 18 ust. 3 m.k.)24. 22 Art. 4 ust. 6 zawiera wyliczenie materii, które nie moga˛ byc´ przedmiotem ustaw uchwalanych przez Sejm po jego rozwia˛zaniu (ustawy zmieniaja˛ce ustawy konstytucyjne, ustawy zmieniaja˛ce ordynacje wyborcze, ustawy o zmianie ustawy budz˙etowej oraz ustawy wywołuja˛ce zasadnicze skutki finansowe dla budz˙etu pan´stwa). Art. 23 ust. 4 okres´la natomiast katalog materii, które nie moga˛ stac´ sie˛ przedmiotem upowaz˙nienia Rady Ministrów do wydawania rozporza˛dzen´ z moca˛ ustawy (ustawy dotycza˛ce zmiany konstytucji, wyborów prezydenta, wyborów do Sejmu, Senatu i organów samorza˛du terytorialnego, budz˙etu pan´stwa, wolnos´ci i praw osobistych obywateli, ich wolnos´ci i praw politycznych oraz praw i obowia˛zków wynikaja˛cych ze stosunku pracy i ubezpieczen´ społecznych, a takz˙e zgody na ratyfikacje˛ umów mie˛dzynarodowych, o których mowa w art. 33 ust. 2 m.k.). 23 K. Działocha, Rozporza˛dzenia z moca˛ ustawy w s´wietle ustawy konstytucyjnej z dnia 17 paz´dziernika 1992 roku, „Przegla˛d Sejmowy” 1993, nr 1, s. 55. 24 Por. Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1995, uwagi L. Garlickiego do art. 4 m.k., s. 23–24.

52

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

Przedmiotem poste˛powania legislacyjnego nie moz˙e byc´ projekt ustawy naruszaja˛cy normy konstytucyjne. Zasada taka wynika z art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. We wszystkich wypadkach, gdy projekt ustawy narusza ograniczenia zawarte w art. 4 ust. 6, art. 16 ust. 1 oraz art. 23 ust. 4 m.k., na Prezydium Sejmu cia˛z˙y obowia˛zek odmowy nadania biegu takiej inicjatywie w trybie art. 31 ust. 6 RS. 2. Druga˛ przesłanka˛ konieczna˛ dla oznaczenia projektu klauzula˛ pilnos´ci jest nieznalezienie sie˛ go na lis´cie wyja˛tków, które nie podlegaja˛ takiej procedurze. Tryb pilny nie moz˙e byc´ zastosowany wobec „projektów ustaw konstytucyjnych, ustawy budz˙etowej, ustaw podatkowych, ustaw dotycza˛cych wyborów Prezydenta, Sejmu, Senatu oraz organów samorza˛du terytorialnego, ustaw reguluja˛cych ustrój, włas´ciwos´c´ i zasady funkcjonowania organów Pan´stwa oraz samorza˛du terytorialnego, a takz˙e kodeksów” (art. 16 ust. 1 in fine m.k.). Podstawowym problemem, jaki wia˛z˙e sie˛ z ta˛ regulacja˛, jest zagadnienie zakresu tak okres´lonego katalogu wyła˛czen´. Wydaje sie˛, z˙e z uwagi na szczególny charakter trybu poste˛powania okres´lonego w art. 16 wyja˛tki w nim okres´lone powinny byc´ w razie wa˛tpliwos´ci interpretowane raczej „szeroko” niz˙ „wa˛sko”. Przepisy dotycza˛ce procedury pilnej stanowia˛ lex specialis w stosunku do uregulowan´ ogólnych zasad procedury ustawodawczej, nie jest wie˛c dopuszczalna rozszerzaja˛ca wykładnia zakresu, w którym tryb ten znajduje zastosowanie. Konsekwencja˛ takiego pogla˛du jest teza o koniecznos´ci rozstrzygania dylematów zwia˛zanych z wypadkami „granicznymi” na korzys´c´ zasady wyła˛czenia. Nalez˙y wie˛c na przykład przyja˛c´, z˙e ustawy maja˛ce charakter nowelizacji w stosunku do ustaw wymienionych w tym katalogu nie moga˛ byc´ rozpatrywane w ramach procedury pilnej. Zasade˛ taka˛ nalez˙y zastosowac´ takz˙e do projektów, które w niewielkim stopniu ingeruja˛ w zakres „materii wyła˛czonej”, bowiem wówczas zmianie ulegaja˛ równiez˙ przepisy ustaw nie podlegaja˛cych pilnemu poste˛powaniu. Wyja˛tek stanowi w tym zakresie ustawa budz˙etowa. Za znamienny bowiem nalez˙y uznac´ fakt, z˙e ustawodawca okres´laja˛c zestaw wyła˛czen´ posłuz˙ył sie˛ tu terminem w liczbie pojedynczej, w odróz˙nieniu od innych terminów wyste˛puja˛cych w analizowanej formule w liczbie mnogiej. Takie rozwia˛zanie oznacza, z˙e intencja˛ było wykluczenie moz˙liwos´ci zastosowania klauzuli pilnos´ci jedynie w stosunku do projektu ustawy budz˙etowej w sensie art. 21 m.k. Rada Ministrów nie moz˙e wie˛c okres´lic´ ta˛ klauzula˛ projektu ustawy budz˙etowej wnoszonego w ramach obowia˛zku z art. 21 ust. 1, moz˙e natomiast wnies´c´ w takim trybie projekt ustawy nowelizuja˛cej. Przyje˛te przez ustawodawce˛ w noweli konstytucyjnej z 17 marca 1995 r. rozwia˛zanie rozstrzyga ostatecznie problem, który po raz pierwszy powstał w listopadzie 1993 r., w zwia˛zku z zastosowaniem przez Rade˛ Ministrów klauzuli pilnos´ci do projektu ustawy o zmianie ustawy budz˙etowej na rok 1993 (Druk sejmowy nr 45, II kadencja). W obowia˛zuja˛cym wówczas stanie prawnym nie było do kon´ca jasne, czy w konteks´cie konstytucyjnie okres´lonego, specjalnego trybu uchwalania ustawy budz˙etowej dopuszczalne jest zastosowanie procedury art. 16 do uchwalenia ustawy

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

53

nowelizuja˛cej budz˙et ba˛dz´ samego budz˙etu. Wa˛tpliwos´ci wywoływał fakt, z˙e poprzednie brzmienie art. 16 ust. 1 nie zawierało z˙adnych przedmiotowych ograniczen´ w odniesieniu do moz˙liwos´ci zastosowania przewidzianego w nim trybu. W zaprezentowanym w zwia˛zku z ta˛ kwestia˛ stanowisku doktryny25 konstatuje sie˛, z˙e ustawa zmieniaja˛ca ustawe˛ budz˙etowa˛ nalez˙y do kategorii ustaw zwykłych, które generalnie podlegaja˛ rozpatrzeniu w trybie zwykłym, a nie w trybie przewidzianym w art. 21 m.k. W konsekwencji nie istnieja˛ powody, dla których nie moz˙na by zastosowac´ w stosunku do niej zasad poste˛powania pilnego. Jednoczes´nie prezentowane wówczas stanowisko wykluczało moz˙liwos´c´ wykorzystania procedury art. 16 do uchwalania budz˙etu. Podnoszono, z˙e okres´lony w art. 21 tryb rozpatrywania ustawy budz˙etowej ma charakter normy szczególnej wobec wszystkich innych postanowien´ konstytucyjnych dotycza˛cych procedury ustawodawczej. Innym problemem wynikaja˛cym z zakresu katalogu wyła˛czen´ jest zagadnienie interpretacji terminu „kodeks”26. Kodeksy nie stanowia˛ szczególnej kategorii aktów prawnych, sa˛ bowiem z punktu widzenia zasad systemu prawa ustawami zwykłymi. Termin „kodeks” stosowany jest zazwyczaj w tytułach ustaw, które wyczerpuja˛co normuja˛ obszerna˛ dziedzine˛ spraw27. Jakkolwiek moz˙e sie˛ wydawac´, z˙e wykładnie˛ tego poje˛cia mogłaby wspierac´ teoria poje˛c´ zastanych28, to jednak wa˛tpliwos´ci moz˙e budzic´ fakt, czy takie włas´nie rozumienie tego terminu ma wystarczaja˛co trwale ukształtowana˛ praktyke˛. Moz˙na bowiem wskazac´ przykład aktu, który zwyczajowo okres´lony był mianem „kodeks”, mimo z˙e nie był ustawa˛: ustawa z dnia 1 lutego 1983 r. — Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 1992 r. Nr 11, poz. 41 z póz´n. zm.) zasta˛piła rozporza˛dzenie Ministrów Komunikacji i Spraw Wewne˛trznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz.U. Nr 27, poz. 183 z póz´n. zm.), nazywane popularnie „Kodeksem drogowym”. Hipotetycznie moz˙liwa jest sytuacja, z˙e Rada Ministrów składa na re˛ce marszałka Sejmu opatrzony klauzula˛ pilnos´ci projekt ustawy, który nosi wszystkie cechy kodeksu, ale jednoczes´nie nie zawiera tego terminu w tytule. W takim wypadku rozstrzygnie˛cie wa˛tpliwos´ci, czy chodzi o kodeks, czy tez˙ nie, i czy w konsekwencji projekt moz˙e byc´ rozpatrywany w rez˙imie procedury pilnej, be˛dzie nalez˙ało do kompetencji Prezydium Sejmu. Jak juz˙ bowiem zostało powiedziane, zgodnie z art. 56a ust. 2 w zwia˛zku z art. 31 regulaminu Sejmu organem uprawnionym do badania zgodnos´ci projektu z prawem (a zatem w szczególnos´ci z konstytucja˛) jest Prezydium Sejmu. Prawo oceny, czy projekt spełnia wymogi kodeksu, wynika obecnie 25

Zob. L. Garlicki, Opinia w sprawie…, s. 147–149. Analizowany w tym miejscu problem powstaje równiez˙ w zwia˛zku z art. 34 ust. 1 RS. Wówczas jednak jego znaczenie osłabia sens uprawnienia, przysługuja˛cego Prezydium Sejmu na podstawie art. 34 ust. 1a. 27 Zob. § 15 ust. 2 pkt 2 zała˛cznika do uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310). 28 S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, s. 115. 26

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

54

Studia i materiały

równiez˙ z art. 56l ust. 2, wprowadzonego do regulaminu nowela˛ z dnia 22 grudnia 1995 r., ustanawiaja˛ca˛ specjalny tryb rozpatrywania projektów kodeksów. Ostatnia˛ kwestia˛ zwia˛zana˛ z zagadnieniem zakresu przedmiotowego art. 16 ust. 1 jest problem „zupełnos´ci” okres´lonych w tym przepisie wyła˛czen´. Powstaje bowiem pytanie, czy w konteks´cie art. 23 ust. 1 i art. 33 ust. 2 m.k. dopuszczalne jest wniesienie przez Rade˛ Ministrów okres´lonego jako pilny projektu ustawy upowaz˙niaja˛cej Rade˛ Ministrów do wydawania rozporza˛dzen´ z moca˛ ustawy lub oznaczonych taka˛ klauzula˛ projektów ustaw zawieraja˛cych zgode˛ na ratyfikacje˛ niektórych umów mie˛dzynarodowych. Art. 23 nie okres´la specjalnego trybu dla stanowienia ustaw zawieraja˛cych upowaz˙nienie do wydawania rozporza˛dzen´ z moca˛ ustawy. Modyfikacje w stosunku do zwykłego poste˛powania ustawodawczego dotycza˛ trzech aspektów: — ograniczenia zakresu podmiotów uprawnionych do takiej inicjatywy ustawodawczej (art. 23 ust. 1), — „wie˛kszos´ci” głosów, jaka˛ Sejm uchwala taka˛ ustawe˛, musi to byc´ bowiem wie˛kszos´c´ bezwzgle˛dna (art. 23 ust. 1 — lex specialis wobec art. 13 m.k.), — warunków, jakie musi spełniac´ projekt zawieraja˛cy taka˛ inicjatywe˛ ustawodawcza˛ (art. 23 ust. 1, 2 i 4). Zbiór warunków, jakim musi odpowiadac´ projekt, otwiera koniecznos´c´ przedstawienia „umotywowanego wniosku”, który uzasadnia przyznanie RM takiego uprawnienia. Projekt powinien poza tym zawierac´ okres´lenie przedmiotu rozporza˛dzen´ wydawanych na podstawie ustawy. Ponadto musi byc´ oznaczony okres obowia˛zywania upowaz˙nienia. Wreszcie postulowane upowaz˙nienie nie moz˙e swoim zakresem obejmowac´ materii wyła˛czonej przez ust. 429. Z˙aden z przywołanych warunków nie moz˙e byc´ uwaz˙any za przyczyne˛ wyła˛czenia moz˙liwos´ci zastosowania procedury pilnej do uchwalania ustawy zawieraja˛cej upowaz˙nienie30. Wydaje sie˛ jednak bezsporne, z˙e zastosowanie trybu pilnego do rozpatrzenia takiego projektu wymaga, by spełnione były ła˛cznie obie przesłanki zawarte w art. 16 ust. 1 (por. s. 48) oraz wszystkie przywołane warunki z art. 23. Pogla˛d o moz˙liwos´ci zastosowania trybu pilnego wydaje sie˛ prawdziwy równiez˙ w odniesieniu do projektów ustaw zawieraja˛cych zgode˛ na ratyfikacje˛ umów mie˛dzynarodowych, o których mowa w art. 33 ust. 231. Równiez˙ w tym wypadku, w „normalnych okolicznos´ciach”, projekt taki podlega procedurze zwykłej. Mimo braku przeszkód formalnych, które uniemoz˙liwiałyby nadanie klauzuli pilnos´ci projektowi ustawy, o której mowa w art. 33 ust. 2, jest chyba mało prawdopodobne, z˙eby materia be˛da˛ca przedmiotem takiego projektu nie nalez˙ała do kategorii wyła˛czonych przez art. 16 ust. 1. 29

Por. przyp. 22. Por. Komentarz…, uwagi L. Garlickiego do art. 23 m.k., s. 9. 31 Chodzi o umowy mie˛dzynarodowe dotycza˛ce granic pan´stwa i sojuszów obronnych oraz umowy pocia˛gaja˛ce za soba˛ obcia˛z˙enia finansowe pan´stwa lub koniecznos´c´ zmian w ustawodawstwie. 30

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

55

W razie zastosowania procedury pilnej do rozpatrywania takiego projektu nalez˙y przyja˛c´, z˙e weryfikacji w odniesieniu do katalogu wyła˛czen´ podlega równiez˙ sama umowa mie˛dzynarodowa, która jest przedmiotem upowaz˙nienia. 3. Uprawnienie do okres´lenia wniesionego projektu jako pilny przysługuje wyła˛cznie Radzie Ministrów. Z˙aden inny podmiot, który na mocy art. 15 ust. 1 dysponuje prawem inicjowania procedury ustawodawczej, nie moz˙e nadac´ zgłaszanemu przez siebie projektowi klauzuli pilnos´ci. Zasada ta, wynikaja˛ca wprost z art. 16 ust. 1, stała sie˛ podstawa˛ okres´lenia przez Trybunał Konstytucyjny zakresu dopuszczalnych poprawek wnoszonych do projektu pilnego. W orzeczeniu z dnia 9 stycznia 1996 r. (K.18/95) TK uznał, z˙e nasta˛piło przekroczenie wynikaja˛cych z art. 16 ust. 1 granic dopuszczalnos´ci poste˛powania ustawodawczego zainicjowanego pilnym projektem ustawy wniesionym przez Rade˛ Ministrów. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdza, z˙e „w pilnym trybie ustawodawczym posłowie nie moga˛ wprowadzac´ poprawek dowolnie rozszerzaja˛cych zakres regulacji ustawowej poza materie zawarte w projekcie pilnym ustawy pochodza˛cym od Rady Ministrów”. Pogla˛d taki uzasadnia argument, z˙e „takie rozszerzenie zakresu regulacji byłoby sprzeczne z wyła˛cznos´cia˛ inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w pilnym trybie ustawodawczym (byłoby to równoznaczne z podje˛ciem inicjatywy ustawodawczej przez posłów w trybie, w którym im ta inicjatywa nie przysługuje), a zarazem stanowiłoby przekroczenie konstytucjnego upowaz˙nienia do działania w sposób odmienny od trybu zwykłego w sprawach, które moga˛ byc´ normowane tylko w trybie zwykłym”. Nie oznacza to, z˙e „w toku prac parlamentarnych nie moga˛ byc´ wprowadzane z˙adne nowos´ci w stosunku do propozycji zawartych w projekcie rza˛dowym […]. Na gruncie trybu pilnego trzeba […] odróz˙nic´ nowos´ci dowolne — naruszaja˛ce wyła˛cznos´c´ inicjatywy ustawodawczej Rady Ministrów w tym trybie — od dopuszczalnych nowos´ci koniecznych ze wzgle˛du na poprawnos´c´ czy efektywnos´c´ regulacji proponowanej przez rza˛d. Te drugie to poprawki formalnie wykraczaja˛ce wprawdzie poza zakres regulacji wyznaczony przedłoz˙eniem rza˛dowym, ale słuz˙a˛ce udoskonaleniu czy modyfikacji projektu rza˛dowego w granicach zasadniczo wyznaczonych celem i przedmiotem przedłoz˙enia rza˛dowego” (orzeczenie TK, sygn. K.18/95, kopia, s. 23–24). 4. W praktyce parlamentarnej pojawia sie˛ niejednokrotnie problem koniecznos´ci rozpatrzenia projektów, wnoszonych jednoczes´nie przez róz˙nych wnioskodawców, które dotycza˛ tej samej materii. Jakkolwiek regulamin Sejmu nie normuje tego problemu, jednak panuja˛cy zwyczaj konstytucyjny przesa˛dził o ła˛cznym, w zakresie prac komisji, rozpatrywaniu takich projektów. Zagadnienie to do momentu ustanowienia trybu pilnego nie budziło powaz˙niejszych wa˛tpliwos´ci. Problem powstał, gdy w Prezydium Sejmu znalazły sie˛ w tym samym czasie projekt podlegaja˛cy procedurze zwykłej i projekt oznaczony klauzula˛ pilnos´ci. 32 Por. B. Szepietowska, W sprawie trybu poste˛powania z projektami ustaw: rza˛dowego z klauzula˛ „pilny” oraz poselskiego, jez˙eli reguluja˛ (identycznie ba˛dz´ odmiennie) materie˛ rodzajowo taka˛ sama˛, „Biuletyn. Ekspertyzy i Opinie Prawne” 1994, nr 2, s. 9–12.

56

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

Pierwszy taki wypadek dotyczył prac nad trzema projektami poselskimi i projektem rza˛dowym oznaczonym klauzula˛ pilnos´ci, prowadzonych w marcu 1994 r. w Komisji Nadzwyczajnej do Rozpatrzenia Projektów Ustaw o Ustroju Samorza˛dowym m.st. Warszawy. Aprobuja˛c wyraz˙one w tym wzgle˛dzie stanowisko doktryny32 Prezydium Sejmu nadało ła˛czny bieg wszystkim projektom. Problem wyboru włas´ciwej procedury ustawodawczej w takiej sytuacji musi uwzgle˛dniac´ podstawowy sens instytucji trybu pilnego, jakim jest zagwarantowanie inicjatywom ustawodawczym Rady Ministrów, gdy sa˛ one zwia˛zane ze szczególnymi okolicznos´ciami, moz˙liwos´ci znacznego przyspieszenia prac legislacyjnych. Wydaje sie˛, z˙e wia˛zanie projektów pilnych z inicjatywami, dla których włas´ciwym trybem rozpatrywania jest procedura zwykła, z koniecznos´ci musi prowadzic´ do wydłuz˙enia toku legislacyjnego inicjatywy pilnej. Ponadto rozpatrywanie w trybie pilnym inicjatyw innych niz˙ rza˛dowe narusza wyła˛czny charakter uprawnienia okres´lonego w art. 16 ust. 1. Okres´lona w tym przepisie procedura ma charakter wyja˛tku od ogólnych zasad poste˛powania ustawodawczego, a aprobata analizowanej praktyki sankcjonowałaby wykładnie˛ rozszerzaja˛ca˛. W konteks´cie tych uwag nalez˙y przyja˛c´, z˙e stosowana praktyka jest sprzeczna z funkcja˛ procedury pilnej i nie znajduje uzasadnienia w przepisach regulaminu Sejmu. Wydaje sie˛ równiez˙, z˙e prezentowany w tym miejscu pogla˛d znajduje potwierdzenie w analizowanym wyz˙ej stanowisku Trybunału Konstytucyjnego. II. TRYB PILNY W REGULAMINIE SEJMU

1. Jednym z podstawowych dylematów zwia˛zanych z wykładnia˛ art. 16 jest problem interpretacji ust. 2, który — przypomnijmy — stanowi, z˙e „Regulamin Sejmu okres´la odre˛bnos´ci w poste˛powaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego”. Zagadnienie to wia˛z˙e sie˛ z analizowanym wielokrotnie w doktrynie prawa konstytucyjnego problemem statusu regulaminu Sejmu w systemie z´ródeł prawa. Utrwalona w tym zakresie tradycja33 kaz˙e traktowac´ regulamin Sejmu jako szczególna˛ uchwałe˛ Sejmu oparta˛ bezpos´rednio na konstytucji i maja˛ca˛ walor normatywnos´ci. Stanowisko to, ukształtowane w zupełnie innej niz˙ obecna rzeczywistos´ci ustrojowej, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 26 stycznia 1993 r. (U.10/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 25–26), stanowia˛c zarazem, z˙e „regulamin Sejmu […] traktowac´ […] moz˙na równiez˙ jako akt wykonawczy do Konstytucji”. Przewidziane w art. 14 Małej konstytucji upowaz˙nienie do uchwalania regulaminu nalez˙y traktowac´ jako generalna˛ podstawe˛ dla, zastrzez˙onego równiez˙ w innych przepisach, obowia˛zku konkretyzacji jej zasad. Obowia˛zek taki przewidziany jest, obok art. 14, równiez˙ w art. 25 ust. 4 („szczegółowe zasady składania interpelacji i zapytan´ oraz udzielania odpowiedzi na nie”), a takz˙e — w sprawie analizowanego 33 Zob. A. Gwiz˙dz˙, Zagadnienia parlamentaryzmu w Polsce Ludowej, Warszawa 1972, s. 111; J. Repel, Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Wrocław 1978, s. 150–172; takz˙e prace współczesne: L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie z´ródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 4, s. 9–18; W. Sokolewicz, Regulamin Sejmu w s´wietle Małej Konstytucji, Studia Iuridica, t. 28, Warszawa 1995, s. 157–173.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

57

w tym miejscu upowaz˙nienia do okres´lenia „odre˛bnos´ci w poste˛powaniu ustawodawczym” w odniesieniu do projektu pilnego — w art. 16 ust. 2. W przepisach konstytucyjnych, które zakładaja˛ regulaminowa˛ konkretyzacje˛, zawarte jest postanowienie, z˙e regulamin ma normowac´ okres´lona˛ materie˛ „szczegółowo”. Termin taki, be˛da˛cy swoistym novum w przepisach konstytucyjnych, oznacza, z˙e regulacje regulaminowe powinny uszczegóławiac´ ogólniejsze postanowienia samej konstytucji. W tym konteks´cie podnoszony jest34 szczególny charakter upowaz˙nienia zawartego w art. 16 ust. 2. Przepis ten przewiduje bowiem nie tyle obowia˛zek konkretyzacji, ile koniecznos´c´ „uzupełnienia” zawartych w art. 16 norm konstytucyjnych. Bez wa˛tpienia przepis ten stanowi norme˛ blankietowa˛, która zagadnienie okres´lenia „odre˛bnos´ci” trybu pilnego od zwykłego trybu ustawodawczego deleguje do rozstrzygnie˛cia w regulaminie Sejmu. Z istoty rzeczy regulamin nie moz˙e zmieniac´ konstytucji. Niedopuszczalne jest, „by to «okres´lenie odre˛bnos´ci» mogło w jakiejkolwiek mierze naruszac´ normy konstytucyjne odnosza˛ce sie˛ do poste˛powania «pilnego»”35 (a wie˛c art. 16 ust. 1, 3 i 4). Zgodzic´ sie˛ równiez˙ trzeba z pogla˛dem, z˙e modyfikacja innych postanowien´ Małej konstytucji reguluja˛cych tryb uchwalania ustaw (np. art. 13) moz˙e nasta˛pic´ jedynie w wypadkach przewidzianych w tych przepisach. Nie jest równiez˙ moz˙liwe wprowadzenie, za pos´rednictwem regulaminowych „odre˛bnos´ci” trybu pilnego, jakichkolwiek zmian odnosza˛cych sie˛ do tych faz procedury ustawodawczej, które przebiegaja˛ poza Sejmem (por. art. 17 i 18). Generalna˛ zasada˛ wynikaja˛ca˛ z istoty takiego aktu, jakim jest regulamin, jest dopuszczalnos´c´ wkraczania w stosunki parlamentu i innych organów pan´stwowych jedynie w tym zakresie, w jakim stwarza on ramy proceduralne dla tych kontaktów. Regulamin Sejmu, okres´laja˛c obowia˛zki innych organów konstytucyjnych, musi sie˛ ograniczac´ jedynie do konkretyzacji postanowien´ konstytucyjnych ba˛dz´ ustawowych36. Nalez˙y wie˛c przyja˛c´, z˙e „odre˛bnos´ci”, które ma okres´lac´ regulamin, moga˛ dotyczyc´ jedynie tych elementów poste˛powania ustawodawczego, które nie zostały jednoznacznie okres´lone przez przepisy rangi konstytucyjnej. 2. Uchwała Sejmu dostosowuja˛ca regulamin Sejmu do nowych wymogów konstytucyjnych została uchwalona 6 marca 1993 r., a wie˛c dopiero pie˛c´ miesie˛cy po uchwaleniu Małej konstytucji. W cia˛gu tego okresu moz˙liwos´c´ zastosowania przewidzianej w art. 16 m.k. procedury miała charakter potencjalny, w zasadzie bowiem przepis konstytucyjny wobec braku przepisów wykonawczych stanowił regulacje˛ „zawieszona˛”. Jedna˛ z najbardziej znacza˛cych zmian, które wprowadzała do regulaminu nowela, był rozdział 1a działu II, zawieraja˛cy przepisy okres´laja˛ce tryb poste˛powania z pilnymi projektami ustaw. Zgodnie z upowaz˙nieniem zawartym w art. 16 ust. 2 okres´laja˛ one „odre˛bnos´ci” w stosunku do zwykłej procedury stanowienia ustaw. Cze˛s´c´ postanowien´ zawartych w tym rozdziale ma charakter całkowicie nowych re34

Zob. W. Sokolewicz, op. cit., s. 160. Tamz˙e. 36 Por. L. Garlicki, Regulamin Sejmu…, s. 26. 35

58

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

gulacji, które zaste˛puja˛ zasady stosowane w poste˛powaniu zwykłym, pozostałe stanowia˛ modyfikacje˛ przepisów zwykłych. W konteks´cie formuły zastosowanej w art. 16 ust. 2 („odre˛bnos´ci w poste˛powaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego”) dopuszczalne zdaja˛ sie˛ dwa rozwia˛zania. Po pierwsze, regulamin moz˙e ustanawiac´ instytucje˛ trybu pilnego w postaci regulacji maja˛cej charakter zupełny — całkowicie odre˛bny od przepisów normuja˛cych zwykły tryb poste˛powania. W takim wypadku istniałyby w gruncie rzeczy dwa tryby legislacyjne (pomijamy tu specyfike˛ poste˛powania z projektem ustawy budz˙etowej) w granicach okres´lonych przez konstytucyjne zasady poste˛powania ustawodawczego. Po drugie, moz˙liwe jest równiez˙ okres´lenie w regulaminie jedynie modyfikacji, które znajduja˛ zastosowanie w poste˛powaniu z projektem pilnym. Przepisy trybu zwykłego maja˛ wówczas zastosowanie, gdy nie sa˛ wyraz´nie uchylone przez przepis okres´laja˛cy poste˛powanie „pilne”37. W tym konteks´cie rozwaz˙yc´ nalez˙y status całego rozdziału 1a, be˛da˛cego konkretyzacja˛ upowaz˙nienia konstytucyjnego. Moga˛ powstac´ wa˛tpliwos´ci, czy okres´la on procedure˛, która „w całos´ci” stanowi lex specialis w stosunku do zwykłego trybu poste˛powania, czy tez˙ poszczególne regulacje w nim zawarte nalez˙y traktowac´ jako okres´lenie „odre˛bnos´ci” w stosunku do odpowiadaja˛cych im postanowien´ rozdziału 1. Konsekwencja˛ pierwszej moz˙liwos´ci jest wykluczenie dopuszczalnos´ci zastosowania w ramach procedury pilnej tych przepisów rozdziału 1, które nie zostały wyraz´nie przywołane w rozdziale 1a. Jednym z głównych argumentów na rzecz drugiego stanowiska wydaje sie˛ fakt, z˙e tryb poste˛powania okres´lony w rozdziale 1a nie moz˙e byc´ traktowany jako procedura zupełna (tzn. jako procedura, okres´laja˛ca w stopniu wystarczaja˛cym wszystkie konieczne elementy poste˛powania legislacyjnego). Bez wa˛tpienia bowiem porza˛dek poste˛powania z projektami wobec braku stosownych regulacji musi uwzgle˛dniac´ te spos´ród elementów trybu ustawodawczego, które okres´lone sa˛ w przepisach reguluja˛cych tryb posiedzen´ komisji sejmowych (art. 75–94 RS) czy tez˙ tryb posiedzen´ Sejmu (art. 95–116). Ponadto jako argument na rzecz tezy o dopuszczalnos´ci zastosowania innych przepisów normuja˛cych poste˛powanie w tym trybie moz˙e byc´ traktowany sposób sformułowania przepisów rozdziału 1a, modyfikuja˛cych odpowiednie regulacje trybu zwykłego. Powtarzaja˛ca sie˛ w przepisach tego rozdziału formuła „art. x stosuje sie˛ odpowiednio” nie oznacza, z˙e powołany przepis znajduje zastosowanie w okres´lonej fazie procedury pilnej; oznacza jedynie, z˙e stosowanie okres´lonej w nim zasady musi uwzgle˛dniac´ uwarunkowania trybu pilnego. Przepisy mówia˛ce o odpowiednim stosowaniu innych przepisów w istocie zawieraja˛ normy mówia˛ce o normach (w literaturze nazywane sa˛ one przepisami drugiego rze˛du38). Moz˙na wie˛c przyja˛c´, z˙e zawarte w rozdziale 1a przepisy drugiego rze˛du oraz przepisy, które ustanawiaja˛ rozwia˛zania specyficzne dla trybu pilnego, stanowia˛ razem „odre˛bnos´ci” przewidziane przez art. 16 ust. 2 37 Tak propozycja przedstawiona przez Z. Jarosza, W sprawie niezbe˛dnych zmian w regulaminie Sejmu w zwia˛zku z wejs´ciem w z˙ycie ustawy konstytucyjnej z 17 X 1992 r., „Biuletyn. Ekspertyzy i Opinie Prawne” 1992, nr 2, s. 8–9. 38 Zob. J. Nowacki, „Odpowiednie” stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, z. 3, s. 373.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

59

m.k. „Odre˛bnos´ci” te nie wykluczaja˛ dopuszczalnos´ci zastosowania innych, nie zmodyfikowanych przepisów normuja˛cych zwykły tryb ustawodawczy39. Przeciwko prezentowanemu stanowisku podnies´c´ moz˙na, z˙e nie uwzgle˛dnia ono konsekwencji zwia˛zanych z sensem tytułu rozdziału zawieraja˛cego unormowania trybu pilnego i z faktem „szczególnego” połoz˙enia tego rozdziału w strukturze regulaminu. Wydaje sie˛, z˙e moz˙na uznac´ za nieprzypadkowe, iz˙ ustawodawca umies´cił rozdział zawieraja˛cy przepisy specjalne w sa˛siedztwie rozdziału reguluja˛cego tryb zwykły. Porównanie tytułów obu rozdziałów jest w tym konteks´cie znacza˛ce. Rozdział 1 nosi tytuł „Poste˛powanie z projektami ustaw i uchwał”, rozdział 1a zas´ „Poste˛powanie z pilnymi projektami ustaw”. Konsekwencja˛ takiego porównania wydaje sie˛, maja˛ce sens prawny, wyodre˛bnienie procedury poste˛powania z projektami pilnymi. Moz˙na racjonalnie utrzymywac´, z˙e gdyby intencja˛ ustawodawcy było okres´lenie w tym rozdziale przepisów, które miałyby jedynie charakter modyfikacji poste˛powania zwykłego, to zastosowałby tytuł adekwatny do tej intencji (np. „Odre˛bnos´ci w poste˛powaniu z pilnymi projektami ustawy”), a systematyka rozdziału miałaby inny kształt. Przywołany wyz˙ej argument „niezupełnos´ci” rozdziału 1a ma ograniczony sens, poniewaz˙ obie procedury, zwykła i pilna, sa˛ w tym samym stopniu niezupełne. Wobec braku wystarczaja˛cej jasnos´ci obowia˛zuja˛cej regulacji wydaje sie˛, z˙e o charakterze przepisów rozdziału 1a rozstrzygnie praktyka (ew. wykładnia Prezydium Sejmu) dopuszczaja˛ca (lub nie) stosowanie innych przepisów regulaminu spoza rozdziału 1a niz˙ w nim powołane. 3. Podstawowa˛ róz˙nice˛ w stosunku do zwykłego trybu legislacyjnego stanowi skrócenie procedury rozpatrywania pilnych projektów do dwóch czytan´ (art. 56c RS). Pierwsze czytanie pilnego projektu ustawy przeprowadza sie˛ na posiedzeniu Sejmu lub na posiedzeniu komisji. Prezydium Sejmu, kieruja˛c projekt do pierwszego czytania w komisjach, zarazem ustala im termin przedstawienia sprawozdania, nie dłuz˙szy jednak niz˙ 30 dni (art. 56d ust. 1 i 2). Bez wa˛tpienia tak okres´lony termin ma charakter instrukcyjny. Przepisy regulaminu nie okres´laja˛ z˙adnej sankcji za niezachowanie przez komisje ustalonego przez Prezydium Sejmu terminu. W trakcie prac nad nowela˛ regulaminu wprowadzaja˛ca˛ tryb pilny cze˛s´c´ posłów postulowała zdyscyplinowanie komisji terminem zawitym. Upływ tego terminu, w wypadku braku sprawozdania, miał powodowac´ sytuacje˛, z˙e projekt przechodziłby do drugiego czytania w brzmieniu zaproponowanym przez rza˛d, a poprawki przedłoz˙one komisjom prezentowałby izbie poseł sprawozdawca40. Komisja nie poparła jednak tej propozycji uznaja˛c, z˙e „byłby to w znacznym stopniu zamach na prawo Sejmu do uchwalania ustaw, a co za tym idzie na prawo wnoszenia do nich wszelkich poprawek i uzupełnien´”41. Wy39 Zdaje sie˛ o tym s´wiadczyc´ równiez˙ sens przepisu art. 56d ust. 1 zd. drugie: „Prezydium Sejmu moz˙e zarza˛dzic´ przeprowadzenie pierwszego czytania bez zachowania terminu okres´lonego w art. 34 ust. 2”. Inaczej M. Kudej, op. cit., s. 86–87. 40 Zob. Druk nr 738, I kadencja (sprawozdanie z prac Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz Komisji Ustawodawczej z dnia 3 lutego 1993 r.). 41 Wypowiedz´ posła sprawozdawcy w trakcie 39. posiedzenia Sejmu w dniu 5 marca 1993 r. (stenogram, s. 91).

60

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

daje sie˛ jednak, z˙e sugerowane rozwia˛zanie, wyprowadzone z poje˛cia „pilnos´ci” projektu, mies´ciło sie˛ całkowicie w granicach kompetencji ustawodawczej Sejmu. Okazja˛ do rozpatrzenia zgłoszonych poprawek byłoby przeciez˙ drugie czytanie. Tryb pierwszego czytania, zarówno jes´li jest przeprowadzane na posiedzeniu Sejmu, jak i wówczas, gdy odbywa sie˛ na posiedzeniu komisji, okres´lony jest przez „stosowane odpowiednio” przepisy reguluja˛ce te˛ faze˛ w poste˛powaniu zwykłym (art. 56d ust. 3). Po zakon´czeniu prac komisji nad projektem Prezydium Sejmu ma obowia˛zek wprowadzic´ go do porza˛dku dziennego najbliz˙szego posiedzenia Sejmu (art. 56e). Przed rozpocze˛ciem drugiego czytania Rada Ministrów moz˙e wycofac´ klauzule˛ pilnos´ci (art. 56f). Ratio legis tej regulacji jest dos´c´ oczywiste: rza˛d moz˙e dojs´c´ do wniosku, z˙e w wyniku prac komisji projekt nie spełnia załoz˙en´, które na pocza˛tku stanowiły uzasadnienie dla klauzuli pilnos´ci. Moz˙liwos´c´ wycofania tej klauzuli nie jest obwarowana z˙adnymi warunkami. Rada Ministrów moz˙e z niego skorzystac´ bez przedstawiania jakiegokolwiek uzasadnienia. W dalszej cze˛s´ci poste˛powania projekt powinien byc´ wówczas rozpatrywany w trybie zwykłym. Oznacza to, z˙e po zakon´czeniu drugiego czytania projekt moz˙e ponownie wrócic´ do komisji, a ostatnim etapem poste˛powania jest czytanie trzecie. Drugie czytanie projektu pilnego obejmuje (art. 56g ust. 1): 1) przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji o projekcie ustawy, 2) przeprowadzenie debaty i zgłaszanie poprawek, 3) głosowanie. Marszałek Sejmu jest obowia˛zany do odmowy poddania pod głosowanie poprawki dotycza˛cej pilnego projektu ustawy, która uprzednio nie była przedstawiona komisji w formie pisemnej (art. 16 ust. 3 m.k. oraz art. 56g ust. 2 RS). Waz˙na˛ róz˙nica˛ w tym zakresie pomie˛dzy procedurami pilna˛ i zwykła˛ jest obligatoryjny charakter realizacji uprawnienia marszałka w wypadku trybu pilnego. W konteks´cie braku moz˙liwos´ci odesłania na tym etapie projektu do komisji takie postanowienie powoduje, z˙e jedynymi poprawkami, które moz˙na wnies´c´ w trakcie drugiego czytania, sa˛ poprawki zgłoszone w trakcie pierwszego czytania, czyli poprawki, które, wniesione w pierwszym czytaniu do komisji, nie znalazły sie˛ w sprawozdaniu z jej prac. Porza˛dek i ogólne zasady głosowania okres´lone sa˛ przez przepisy reguluja˛ce te kwestie w poste˛powaniu zwykłym (art. 56g ust. 4). W odniesieniu do fazy rozpatrzenia przez Sejm poprawek Senatu regulamin stanowi, z˙e stosowna˛ uchwałe˛ Senatu (propozycje zmian lub odrzucenie) Sejm powinien rozpatrzyc´ na posiedzeniu najbliz˙szym po jej dore˛czeniu (art. 56i ust. 1). Dyspozycja ta nie wia˛z˙e sie˛ jednak z z˙adna˛ sankcja˛, gdyby nie została zastosowana. Moz˙na bowiem uznac´, z˙e przepis art. 56i ust. 1 stanowi podstawe˛ obowia˛zku Prezydium Sejmu umieszczenia stosownego punktu w porza˛dku dziennym odpowiedniego posiedzenia. Nieumieszczenie takiego punktu mogłoby byc´ uznane za naruszenie regulaminu przez Prezydium Sejmu (art. 56i ust. 1 w zwia˛zku z art. 99 ust. 2). Trudno jest jednak wskazac´ jakiekolwiek konsekwencje w wypadku, gdyby Sejm odrzucił proponowany porza˛dek posiedzenia i nie rozpatrzył stanowiska Senatu.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

61

Jez˙eli propozycje Senatu sa˛ „złoz˙one”, Prezydium Sejmu dysponuje uprawnieniem do skierowania uchwały Senatu, przed jej ostatecznym rozpatrzeniem przez Sejm, do komisji, które zajmowały sie˛ wczes´niej projektem. W pracach na tym etapie komisje powinny „odpowiednio” stosowac´ zasady okres´lone w przepisach, które reguluja˛ sposób poste˛powania w tej fazie w trybie zwykłym (art. 56i ust. 2). Tekst ustawy uchwalonej w wyniku rozpatrzenia propozycji Senatu marszałek Sejmu przesyła prezydentowi niezwłocznie, nie póz´niej niz˙ w cia˛gu trzech dni od dnia jej uchwalenia (art. 56j). Okres´lony w tym przepisie termin, podobnie jak wymieniony w art. 56h termin przesłania uchwalonej przez Sejm ustawy marszałkowi Senatu i prezydentowi, ma charakter zawity, a nie instrukcyjny. Wydaje sie˛ zatem, z˙e przekroczenie go przez marszałka stanowiłoby naruszenie regulaminu Sejmu. Jedyna˛ istnieja˛ca˛ w tej sytuacji sankcja˛ jest moz˙liwos´c´ odwołania marszałka przez izbe˛. Moz˙liwos´c´ realizacji takiej procedury w tym wypadku wydaje sie˛ jednak dos´c´ absurdalna. Jes´li prezydent odmówi podpisania ustawy uchwalonej w trybie pilnym, Prezydium Sejmu ma obowia˛zek tak okres´lic´ tok prac nad wnioskiem prezydenta, aby od dnia wpłynie˛cia wniosku do momentu ostatecznego rozstrzygnie˛cia sprawy upłyne˛ło nie wie˛cej niz˙ siedem dni (art. 56k). Instytucja trybu pilnego, wprowadzona przez przepis ustawy konstytucyjnej z dnia 17 paz´dziernika 1992 r., od samego pocza˛tku swojego istnienia zwia˛zana była z licznymi wa˛tpliwos´ciami. Podnoszone kontrowersje miały charakter nie tyle aksjologiczny, ile przede wszystkim prawny. Rozwia˛zanie przyje˛te przez twórców Małej konstytucji bardzo szybko okazało swoja˛ niejednoznacznos´c´. Prace nad nowela˛ dostosowuja˛ca˛ regulamin Sejmu do wymogów nowych przepisów konstytucyjnych były okazja˛ do rozstrzygnie˛cia „konstytucyjnych wa˛tpliwos´ci”, jednak zaowocowały regulacja˛, która w znacznym stopniu zaciemniła obraz. Prezentowane w tym miejscu uwagi maja˛ na celu analize˛ niektórych dylematów, jakie nastre˛cza wykładnia przepisów rozdziału 1a regulaminu Sejmu. Wykładnia wyraz˙enia „wniesiony projekt” (art. 16 ust. 1 m.k.) Problemem, który nie został dotychczas zanalizowany, jest zagadnienie interpretacji art. 16 ust. 1 w odniesieniu do wyste˛puja˛cego w nim wyraz˙enia „wniesiony projekt”. Analiza brzmienia art. 16 ust. 1 moz˙e stanowic´ podstawe˛ pogla˛du, z˙e dopuszczalna jest moz˙liwos´c´ nadania przez Rade˛ Ministrów klauzuli pilnos´ci projektowi wniesionemu uprzednio w ramach zwykłej inicjatywy ustawodawczej. Moz˙na uznac´, z˙e termin „wniesiony” oznacza, iz˙ czynnos´c´ „wnoszenia projektu” poprzedza „okres´lenie projektu jako pilny”42. Druga˛ moz˙liwa˛ interpretacja˛ tej formuły jest pogla˛d, z˙e okres´lenie to odnosi sie˛ do samego momentu wniesienia, skutki nadania klauzuli pilnos´ci moga˛ bowiem dotyczyc´ tylko projektu wnoszonego, a nie wniesionego. O istocie kontrowersji stanowi zatem relacja czasowa pomie˛dzy momentem wniesienia a momentem nadania projektowi klauzuli pilnos´ci. 42

Por. J. Mordwiłko. Opinia prawna w przedmiocie dotycza˛cym nadania uprzednio wniesionemu projektowi ustawy klauzuli pilnos´ci, „Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 3, s. 151.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

62

Studia i materiały

Wydaje sie˛, z˙e autorzy noweli, której celem było dostosowanie regulaminu do wymogów Małej konstytucji, nie przewidzieli pierwszej moz˙liwos´ci interpretacyjnej. Stosowne przepisy rozdziału 1a sa˛ skonstruowane w sposób, który zdaje sie˛ wykluczac´ moz˙liwos´c´ „oderwania” decyzji o nadaniu projektowi klauzuli pilnos´ci od aktu wykonania inicjatywy ustawodawczej. S´wiadcza˛ o tym ust. 1 art. 56a RS, który mówi o obowia˛zku nadania biegu pilnemu projektowi ustawy, oraz ust. 2 tegoz˙ artykułu, stanowia˛cy o uprawnieniu Prezydium Sejmu do zwrócenia projektu w wypadku, gdyby zała˛czone uzasadnienie nie było kompletne. Regulaminowe przepisy dos´c´ dokładnie okres´laja˛ okres, w cia˛gu którego moz˙liwe jest wycofanie klauzuli pilnos´ci. Za znacza˛cy moz˙e byc´ uznany fakt braku analogicznej regulacji w odniesieniu do momentu nadania tej klauzuli po wniesieniu projektu do Sejmu. Gdyby przyja˛c´, z˙e dopuszczalna jest tylko pierwsza interpretacja, konieczne byłoby wówczas okres´lenie okresu, w jakim „zmies´cic´ sie˛” musi decyzja kwalifikuja˛ca projekt jako pilny. Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e wykładnia obu przepisów powinna byc´ spójna. Nalez˙y załoz˙yc´, z˙e intencja ustawodawcy pisza˛cego art. 16 ust. 1 m.k. jest zarazem intencja˛, która mu przys´wiecała w pracy nad regulaminem. Nie ulega równiez˙ wa˛tpliwos´ci, z˙e to regulamin powinien byc´ interpretowany w konteks´cie przepisu konstytucyjnego, a nie odwrotnie. W pierwszym rze˛dzie trzeba zatem starac´ sie˛ okres´lic´ sens normy konstytucyjnej, a dopiero potem odnies´c´ ja˛ do przepisów regulaminu. Wykładnia formuły „wniesiony projekt” nie powinna byc´ dokonywana w oderwaniu od tradycyjnego sposobu rozumienia „poje˛c´ pierwotnych” konstytucji. Doktryna prawa konstytucyjnego nie zna instytucji „wnoszenia” projektu, która miałaby odmienny sens prawny od poje˛cia „wniesienia” projektu. Realizacja inicjatywy ustawodawczej polega na wniesieniu projektu, a nie na jego (kilkakrotnym?) wnoszeniu. Jakkolwiek jest to pewien proces, to w sensie prawnym jest to jednorazowy akt. Wydaje sie˛ zatem, z˙e argument stanowia˛cy uzasadnienie drugiej interpretacji nie ma racji bytu. W tym konteks´cie wykładnia, ograniczaja˛ca do samego momentu wniesienia moz˙liwos´c´ nadania projektowi klauzuli pilnos´ci, miałaby charakter ewidentnie zawe˛z˙aja˛cy. Konkretyzacja regulaminowa przepisów konstytucyjnych nie powinna miec´ charakteru zawe˛z˙aja˛cego (regulamin nie moz˙e zmieniac´ konstytucji). Konsekwencja˛ tej zasady jest koniecznos´c´ takiej interpretacji norm regulaminu, która zapewniłaby pełna˛ realizacje˛ moz˙liwos´ci, jakie stwarza przepis konstytucji. W tym konteks´cie oznacza to koniecznos´c´ poszukiwania norm, które pozwoliłyby na wyznaczenie w toku poste˛powania okresu, w którego trakcie RM moz˙e nadac´ klauzule˛ pilnos´ci. Wydaje sie˛, z˙e granice takie wyznaczaja˛ art. 56f RS oraz art. 15 ust. 4 m.k. i art. 33 ust. 2 RS43. Pierwszy przepis okres´la, z˙e ostatecznym terminem wycofania klauzuli pilnos´ci jest moment przed rozpocze˛ciem drugiego czytania. Art. 15 ust. 4 m.k. stanowi o moz˙liwos´ci wycofania projektu przez wnioskodawce˛ do czasu zakon´czenia procedury pierwszego czytania. Ła˛czna interpretacja obu przepisów pozwala stwierdzic´, z˙e do momentu zakon´czenia procedury pierwszego czytania rza˛d całkowicie dyspo43

Por. J. Mordwiłko, op. cit., s. 152.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

63

nuje projektem, moz˙e bowiem wycofac´ klauzule˛ pilnos´ci, moz˙e wycofac´ projekt, moz˙e wreszcie wycofac´ projekt i wnies´c´ go ponownie juz˙ jako pilny. Konsekwencja˛ tych rozwaz˙an´ jest pogla˛d, z˙e do czasu zakon´czenia procedury pierwszego czytania Rada Ministrów moz˙e, wnosza˛c odpowiednie (zob. s. 49–50) uzasadnienie, nadac´ projektowi klauzule˛ pilnos´ci. Stosunek art. 56d RS do art. 34 ust. 1 RS Analizowany wczes´niej problem sensu, jaki nalez˙y nadac´ rozdziałowi 1a w stosunku do przepisów normuja˛cych poste˛powanie zwykłe, ujawnia swoja˛ ostros´c´ m.in. przy rozstrzyganiu dylematu, czy w odniesieniu do projektów okres´lonych jako pilne nalez˙y stosowac´ zasade˛ okres´lona˛ w art. 34 ust. 144. Przepis ten okres´la kategorie˛ projektów, których pierwsze czytanie obligatoryjnie przeprowadzane jest na posiedzeniu plenarnym izby. Porównanie katalogu wyja˛tków zawartego w art. 16 ust. 1 m.k. z lista˛ okres´lona˛ w art. 34 ust. 1 RS pozwala stwierdzic´, z˙e oba zbiory zawieraja˛ w duz˙ej mierze te same „elementy”. Problem istnieje jedynie w stosunku do projektów ustaw dotycza˛cych praw i wolnos´ci obywatelskich oraz obowia˛zków obywatelskich, a takz˙e w stosunku do projektów ustaw pocia˛gaja˛cych za soba˛ istotne skutki finansowe dla budz˙etu pan´stwa. Dyspozycja art. 56d ust. 1 zd. 1 okres´la, z˙e pierwsze czytanie pilnego projektu ustawy przeprowadza sie˛ na posiedzeniu Sejmu l u b komisji45. Jednoczes´nie ani ten przepis, ani inne uste˛py art. 56d nie zawieraja˛ z˙adnej przesłanki, która mówiłaby, czym powinno kierowac´ sie˛ Prezydium Sejmu dokonuja˛c w konkretnym wypadku wyboru jednej z moz˙liwos´ci. Jez˙eli uznac´, z˙e całos´c´ regulacji rozdziału 1a stanowi lex specialis w stosunku do trybu zwykłego, wówczas konsekwencja˛ stanie sie˛ zasada, zgodnie z która˛ przepisy nie powołane w tym rozdziale nie znajduja˛ zastosowania w poste˛powaniu z projektem pilnym. W takiej sytuacji jedyna˛ moz˙liwa˛ interpretacja˛ zd. 1 ust. 1 jest pogla˛d, z˙e decyzja Prezydium Sejmu kieruja˛ca projekt do komisji albo na posiedzenie Sejmu nie podlega z˙adnym ograniczeniom. Prezydium podejmuja˛c takie rozstrzygnie˛cie powinno kierowac´ sie˛ ogólnymi zasadami okres´lonymi w art. 13 ust. 1 pkt 2, 4 i 4a RS. Jes´li jednak uznac´, iz˙ przepisy rozdziału 1a nie okres´laja˛ procedury „zupełnej”, wówczas moz˙na przyja˛c´, z˙e istnieje domniemanie stosowania nie powołanych przepisów zwykłych. Oznacza to, z˙e stosowne unormowania procedury zwykłej be˛da˛ w uz˙yciu: — gdy przepis rozdziału 1a nie wyła˛cza zastosowania odpowiadaja˛cego tej fazie przepisu procedury zwykłej (art. 56d ust. 1 zd. ostatnie) lub 44 Moz˙liwos´c´ zastosowania art. 34 ust. 1 w procedurze pilnej, wobec braku powołania tego przepisu w rozdziale 1a, wyklucza M. Kudej, op. cit., s. 86–87. 45 Nieprawdziwy jest zatem pogla˛d głosza˛cy, z˙e pierwsze czytanie projektu pilnego przeprowadza sie˛ na posiedzeniu komisji — tak A. Gwiz˙dz˙, Pilny projekt…, s. 188.

64

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

— gdy odpowiednia regulacja poste˛powania zwykłego nie jest „zasta˛piona” specjalna˛ regulacja˛ trybu pilnego (inaczej niz˙ np. art. 56c czy art. 56g ust. 2 i 3). W takim wypadku moz˙na by przyja˛c´, z˙e wyja˛tki z art. 34 ust. 1 stanowia˛ warunek, który ogranicza decyzje˛ Prezydium Sejmu dotycza˛ca˛ „miejsca” pierwszego czytania. Wydaje sie˛ jednak, z˙e moz˙liwa jest równiez˙ taka interpretacja dyspozycji ust. 1 art. 56d, która uznaje ten przepis za regulacje˛ „zaste˛puja˛ca˛” art. 34 ust. 1. Wówczas art. 56d ust. 1 ustanawiałby zamiast zasady procedury zwykłej, zgodnie z która˛ „pierwsze czytanie przeprowadza sie˛ na posiedzeniu komisji, z wyja˛tkiem projektów […]”, zasade˛, z˙e pierwsze czytanie moz˙na przeprowadzic´ albo na posiedzeniu Sejmu, albo na posiedzeniu komisji. Analizowany problem został cze˛s´ciowo rozstrzygnie˛ty przez „praktyke˛”. Prezydium Sejmu podje˛ło w dniu 3 listopada 1993 r. decyzje˛ o przeprowadzeniu pierwszego czytania w komisjach pilnych projektów, które ewidentnie mies´ciły sie˛ w zakresie wyła˛czen´ okres´lonym w art. 34 ust. 146. Moz˙liwos´ci skrócenia poste˛powania pilnego Analize˛ problemu dopuszczalnos´ci skrócen´ procedury pilnej trzeba rozpocza˛c´ od rozpatrzenia tych moz˙liwos´ci, które explicite zawarte sa˛ w przepisach rozdziału 1a. Pierwsza˛ moz˙liwos´c´ stanowi analizowana wyz˙ej regulacja pozwalaja˛ca Prezydium Sejmu podja˛c´ decyzje˛ o przeprowadzeniu pierwszego czytania w komisjach. Inna˛ ewentualnos´c´ przewiduje art. 56d ust. 1 in fine stanowia˛cy, z˙e Prezydium Sejmu „moz˙e zarza˛dzic´ przeprowadzenie pierwszego czytania bez zachowania terminu okres´lonego w art. 34 ust. 2”. Nalez˙y chyba przyja˛c´, z˙e jakkolwiek generalna˛ zasada˛ pozostaje moz˙liwos´c´ rozpocze˛cia pierwszego czytania dopiero siódmego dnia od dore˛czenia posłom druku projektu, to jednak kaz˙dorazowo od decyzji Prezydium Sejmu zalez˙y, czy obowia˛zuje ona w danym wypadku. Analizowany przepis nie okres´la z˙adnego warunku, który wia˛załby Prezydium w zakresie takiego rozstrzygnie˛cia. Wydaje sie˛, z˙e w s´wietle obowia˛zuja˛cej regulacji nie jest moz˙liwa rekonstrukcja przesłanek, którymi powinno kierowac´ sie˛ Prezydium podejmuja˛c taka˛ decyzje˛. Tryb poste˛powania okres´lony w rozdziale 1a nie odróz˙nia projektów bardziej „pilnych” od mniej „pilnych”. Nalez˙y wie˛c przyja˛c´, z˙e wobec braku generalnej zasady Prezydium, podejmuja˛c stosowna˛ decyzje˛, kaz˙dorazowo musi wzia˛c´ pod uwage˛ konkretne okolicznos´ci zwia˛zane z projektem. Zasada, z˙e o skróceniu terminu decyduje Prezydium, a nie cały Sejm, jak ma to miejsce przy procedurze zwykłej, moz˙e byc´ uznana za znacza˛ca˛ w konteks´cie art. 16 ust. 1 m.k. w zwia˛zku z art. 56a RS. Unormowanie zawarte w art. 56d ust. 1 in fine moz˙na bowiem uznac´ za konsekwencje˛ generalnej zasady (wynikaja˛cej z art. 56a), z˙e Prezydium dysponuje prawem kontroli, czy zastosowanie trybu pilnego w odniesieniu do konkretnego, opatrzonego taka˛ klauzula˛ projektu znajduje wystarczaja˛ce uzasadnienie. Jes´li bowiem przyja˛c´, z˙e taka kontrola 46 Projekt ustawy o terminach przedłoz˙enia projektu ustawy budz˙etowej oraz projektów uchwał budz˙etowych gmin na rok 1994 (Druk nr 44, II kadencja) oraz projekt ustawy o zmianie ustawy budz˙etowej na rok 1993 (Druk nr 45, II kadencja).

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

65

jest dopuszczalna, to nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e jej realizacja wymaga analizy wia˛z˙a˛cych sie˛ z projektem okolicznos´ci. W rezultacie, w szczególnym wypadku, Prezydium moz˙e uznac´ nie tylko dopuszczalnos´c´ takiej procedury, ale równiez˙, z uwagi na okolicznos´ci, koniecznos´c´ jej skrócenia. Szczególna moz˙liwos´c´ przyspieszenia poste˛powania z projektem pilnym przewidziana jest w art. 56b ust. 2. Stanowi on, z˙e „dore˛czenie projektu posłom moz˙e byc´ — w uzasadnionych wypadkach — zasta˛pione podaniem do wiadomos´ci, z˙e druki projektu sa˛ wyłoz˙one do odbioru w Kancelarii Sejmu”. Poniewaz˙ ust. 1, który poprzedza ten przepis, nakłada na marszałka Sejmu jedynie obowia˛zek zarza˛dzenia drukowania pilnych projektów47, teoretycznie moz˙e powstac´ wa˛tpliwos´c´, kto jest odpowiedzialny za dore˛czenie projektu posłom. Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e obowia˛zek ten tak samo spoczywa na marszałku Sejmu. Jednak jedyna˛ podstawa˛ dla takiego domniemania jest nie powołany w tym przepisie stosowny przepis procedury zwykłej (art. 32 ust. 1). Konstatacja taka stanowiłaby argument na rzecz tezy o dopuszczalnos´ci stosowania w procedurze pilnej przepisów poste˛powania zwykłego innych niz˙ powołane w rozdziale 1a. Przeciwstawic´ temu moz˙na jedynie hipoteze˛, z˙e obowia˛zek zarza˛dzenia drukowania projektów tradycyjnie wia˛z˙e sie˛ z dostarczeniem ich posłom, ergo domniemanie, z˙e oba obowia˛zki cia˛z˙a˛ na marszałku Sejmu, oparte jest na zwyczaju parlamentarnym, a nie na przepisie procedury zwykłej. Jes´li jednak nawet przyja˛c´, z˙e taki zwyczaj obowia˛zuje, to nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e ukształtowała go praktyka poste˛powania zwykłego. Wydaje sie˛ zatem, z˙e wa˛tpliwe byłoby rozcia˛gnie˛cie zakresu przedmiotowego tak wywiedzionej normy na tryb procedury pilnej. Problemem kluczowym w odniesieniu do moz˙liwos´ci skrócenia poste˛powania pilnego jest zagadnienie dopuszczalnos´ci zastosowania przepisów art. 47 RS. Odpowiedz´ na to pytanie wymaga przede wszystkim rozstrzygnie˛cia, czy moz˙liwe jest stosowanie w ramach procedury pilnej przepisów „zwykłych”, nie powołanych w rozdziale 1a. Poniewaz˙ zagadnienie to było rozwaz˙ane juz˙ kilkakrotnie w tej pracy, w tym miejscu wystarczy jedynie stwierdzic´, z˙e załoz˙eniem poniz˙szych rozwaz˙an´ jest teza, iz˙ rozdział 1a nie stanowi regulacji „zupełnej”, ergo moz˙liwe jest „uzupełnienie” zawartych w nim norm nie przywołanymi w nim normami poste˛powania zwykłego (teza przeciwna wyklucza moz˙liwos´c´ zastosowania art. 47). Przypomnijmy, z˙e art. 47 przewiduje, iz˙ Sejm, w szczególnie uzasadnionych wypadkach, moz˙e skrócic´ poste˛powanie z projektami ustaw przez: 1) przysta˛pienie do pierwszego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu, 2) przysta˛pienie do drugiego czytania niezwłocznie po zakon´czeniu pierwszego, bez odsyłania projektu do komisji, 3) przysta˛pienie do drugiego czytania niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów druków sprawozdania komisji. 47 Art. 56b ust. 1: „Marszałek Sejmu zarza˛dza drukowanie pilnych projektów ustaw niezwłocznie po ich otrzymaniu”.

66

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

W poste˛powaniu z projektem pilnym „odpowiednikiem” pkt. 1 jest art. 56d ust. 1 in fine (por. s. 64). Nalez˙y wie˛c uznac´, z˙e regulacja zawarta w rozdziale 1a wyklucza moz˙liwos´c´ zastosowania tego przepisu. Nawet gdyby pierwsze czytanie miało sie˛ rozpocza˛c´ niezwłocznie po otrzymaniu przez posłów projektu, to i tak wystarczaja˛ca˛ podstawe˛ stanowiłaby stosowna decyzja Prezydium Sejmu. Pozostaje zatem do rozwaz˙enia moz˙liwos´c´ zastosowania pkt. 2 albo pkt. 3. Realizacja moz˙liwos´ci przewidzianej w pkt. 2 moz˙e dotyczyc´ jedynie wypadku, gdy pierwsze czytanie pilnego projektu odbywa sie˛ na posiedzeniu Sejmu. Pytanie o dopuszczalnos´c´ wykorzystania tego przepisu w ramach poste˛powania pilnego jest toz˙same z pytaniem, czy etap prac w komisjach stanowi konieczny element tej procedury. Moz˙liwos´c´ wykorzystania tego przepisu wydaje sie˛ wyła˛czona w s´wietle art. 16 ust. 3 m.k. i art. 56g ust. 2 RS, który jest jego konkretyzacja˛ (art. 16 ust. 3: „Marszałek Sejmu odmawia poddania pod głosowanie poprawki dotycza˛cej projektu pilnego, która uprzednio nie była przedłoz˙ona komisji”). W konteks´cie art. 15 ust. 3 m.k. nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e załoz˙eniem tych przepisów jest obligatoryjnos´c´ fazy prac komisji w poste˛powaniu pilnym. Pogla˛d dopuszczaja˛cy eliminacje˛ tej fazy oznaczałby, z˙e posłowie nie mieliby moz˙liwos´ci realizacji konstytucyjnego prawa zgłaszania poprawek. Problem zastosowania art. 47 pkt 3 RS w procedurze pilnej wymaga odpowiedzi na pytanie, czy moz˙liwe jest skrócenie terminu okres´lonego w art. 56g ust. 3 („Drugie czytanie moz˙e sie˛ odbyc´ nie wczes´niej niz˙ trzeciego dnia od dore˛czenia posłom sprawozdania komisji”). Argumentem „przeciwko” jest okolicznos´c´, z˙e w cytowanym przepisie brak formuły, która przewidywałaby moz˙liwos´c´ zastosowania wyja˛tków. Stanowisko takie uzasadnia fakt, z˙e w procedurze zwykłej stosowny przepis (art. 41 ust. 3), który okres´la analogiczny termin, stanowi zarazem, iz˙ Sejm moz˙e postanowic´ inaczej. Moz˙na zatem przyja˛c´, z˙e brak takiej formuły wskazuje na niedopuszczalnos´c´ skrócenia terminu okres´lonego w art. 56g ust. 3. Trzeba miec´ jednak s´wiadomos´c´, z˙e takie stanowisko prowadzi, w pewnych sytuacjach, do sprzecznos´ci pomie˛dzy dyspozycjami art. 56g ust. 3 i art. 56e. Ten ostatni stanowi, z˙e Prezydium Sejmu ma obowia˛zek wprowadzic´ pilny projekt ustawy do porza˛dku dziennego najbliz˙szego po zakon´czeniu prac komisji posiedzenia. Sprzecznos´c´ powstaje zatem na przykład w sytuacji, gdy komisja zakon´czyła prace i sporza˛dziła sprawozdanie na dwa dni przed posiedzeniem. W takim wypadku Prezydium Sejmu powinno wprowadzic´ projekt be˛da˛cy przedmiotem prac komisji do porza˛dku dziennego najbliz˙szego posiedzenia, a zarazem jest zwia˛zane dyspozycja˛ art. 56g ust. 3, ustanawiaja˛ca˛ 3-dniowy termin. Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e taka˛ sytuacje˛ „pokrywa” art. 47 pkt 3. Moz˙na wie˛c byc´ moz˙e uznac´, z˙e sprzecznos´c´ jest pozorna, poniewaz˙ ustawodawca przewidział moz˙liwos´c´ skrócenia trzydniowego terminu przez zastosowanie art. 47 pkt 3. W analizowanym wypadku Prezydium Sejmu antycypuja˛c decyzje˛ izby powinno wprowadzic´ projekt do porza˛dku dziennego posiedzenia odbywaja˛cego sie˛ za dwa dni, informuja˛c jednoczes´nie posłów o ograniczeniach zwia˛zanych z terminem z art. 56g ust. 3. Sejm podejmuja˛c decyzje˛ o akceptacji przedstawionego porza˛dku rozstrzygałby o skróceniu poste˛powania. Moz˙na wie˛c przyja˛c´, z˙e w konteks´cie istnieja˛cej „sprzecznos´ci” moz˙liwe, a nawet konieczne jest zastosowanie art. 47 pkt 3.

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

67

W konsekwencji uzasadniona wydaje sie˛ akceptacja tezy o dopuszczalnos´ci zastosowania tego przepisu we wszystkich wypadkach, które Sejm uzna za „szczególnie uzasadnione”. Z analizy dotychczasowej praktyki wynika, z˙e wówczas, gdy zachodził konflikt pomie˛dzy art. 56e a art. 56g ust. 3, Prezydium Sejmu „pierwszen´stwo” przyznawało normie zawartej w art. 56e. Jes´li komisja kon´czyła prace w momencie, który powodował, z˙e umieszczenie projektu w porza˛dku dziennym najbliz˙szego posiedzenia nie było moz˙liwe bez naruszenia trzydniowego terminu, wówczas Prezydium Sejmu, mimo obowia˛zku z art. 56g ust. 3, umieszczało rozpatrzenie sprawozdania w porza˛dku dziennym naste˛pnego posiedzenia. III. SENAT I PREZYDENT A TRYB PILNY

1. Dyspozycja art. 17 ust. 2 m.k. stanowi, z˙e Senat, w cia˛gu 30 dni od dnia przekazania mu ustawy przez marszałka Sejmu, moz˙e ustawe˛ uchwalona˛ przez Sejm przyja˛c´, wprowadzic´ do jej tekstu poprawki albo ja˛ odrzucic´. Jez˙eli Senat nie podejmie w cia˛gu 30 dni stosownej uchwały, ustawe˛ uwaz˙a sie˛ za przyje˛ta˛. W poste˛powaniu w sprawie ustawy pilnej termin 30-dniowy ulega skróceniu do 7 dni (art. 16 ust. 4 m.k.). Jez˙eli Senat nie podejmie w tym okresie uchwały okres´laja˛cej jego stanowisko wobec ustawy, ustawa powinna byc´ traktowana tak, jak gdyby została przez Senat przyje˛ta48. Zarówno termin 30-dniowy, jak i termin „skrócony”, to terminy zawite. Swój bieg rozpoczynaja˛ naste˛pnego dnia po przekazaniu ustawy przez marszałka Sejmu, a kon´cza˛ wraz z upływem 30 dnia (7 dnia — w wypadku trybu pilnego). Taki sposób liczenia biegu terminu zdaje sie˛ wynikac´ z formuły zawartej w drugim zdaniu ust. 2 art. 17 — „w cia˛gu 30 dni o d dnia przekazania”. Przyje˛ta regulacja oznacza, z˙e tryb posiedzen´ Senatu, w razie cze˛stego korzystania przez Rade˛ Ministrów z moz˙liwos´ci zawartej w art. 16 m.k., jest w wysokim stopniu determinowany przez sejmowe poste˛powanie z pilnymi projektami. W konteks´cie mniejszych moz˙liwos´ci Senatu w zakresie tempa prowadzonych prac (mniejsza liczba komisji itp.) nie ulega raczej wa˛tpliwos´ci, z˙e sytuacja, iz˙ okres, w którym w stosunku do około połowy uchwalonych ustaw poste˛powanie prowadzone było w trybie pilnym, z koniecznos´ci musi sie˛ odbic´ negatywnie na jakos´ci stanowionego prawa49. Wydaje sie˛, z˙e nawet wówczas, gdy Rada Ministrów korzysta z instytucji projektu pilnego w sposób umiarkowany, to i tak 7-dniowy termin praktycznie nie pozwala na powaz˙ne i odpowiedzialne rozpatrzenie jakiejkolwiek ustawy. Problemem okazuje sie˛ dostarczenie senatorom „na czas” tekstu uchwalonej przez Sejm ustawy. Powo48 Por. A. Gwiz˙dz˙, Ustawodawstwo i kompetencje prawotwórcze rza˛du (w s´wietle ustawy konstytucyjnej z 17 paz´dziernika 1992 roku), [w:] „Mała konstytucja” w procesie przemian ustrojowych w Polsce, pod red. M. Kruk, Warszawa 1993, s. 116. 49 Por. wypowiedz´ przedstawiciela wnioskodawców projektu ustawy konstytucyjnej, uchwalonej 17 marca 1995 r. (stenogram z 41. posiedzenia Sejmu w dniu 20 stycznia 1995 r., s. 215).

68

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

duje to, z˙e zastrzez˙ona dla „przypadków wyja˛tkowych” moz˙liwos´c´ skrócenia stosownego terminu poprzedzaja˛cego posiedzenie Senatu (art. 31 ust. 2 regulaminu Senatu) staje sie˛ reguła˛. Istnieja˛ca praktyka spowodowała, z˙e Senat, uznaja˛c brak moz˙liwos´ci wypełniania konstytucyjnej roli organu ustawodawczego, wysta˛pił w dniu 22 grudnia 1994 r. z inicjatywa˛ zmiany dotychczasowego 7-dniowego terminu przewidzianego dla procedury pilnej na termin 14-dniowy50. 2. Prezydent, podobnie jak Senat, dysponuje 7-dniowym terminem (art. 16 ust. 4 m.k. w zwia˛zku z art. 18 ust. 2), w trakcie którego powinien wykonac´ wszystkie cia˛z˙a˛ce na nim w fazie „podpisywania” obowia˛zki. Moz˙e zatem odmówic´ podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazac´ ja˛ Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (art. 18 ust. 3), moz˙e tez˙ wysta˛pic´ do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodnos´ci z konstytucja˛ przedłoz˙onej mu do podpisu ustawy (art. 18 ust. 4). Wysta˛pienie do Trybunału Konstytucyjnego wstrzymuje bieg terminu. Tak samo jak w wypadku terminu danego Senatowi termin ten ma charakter zawity, a jego bieg rozpoczyna sie˛ w naste˛pnym dniu po przedstawieniu ustawy przez marszałka (por. argumentacje˛ zawarta˛ w pkt. 1 tego rozdziału). Jedyna˛ sankcja˛ w razie niezachowania przez prezydenta siedmiodniowego terminu jest, przewidziana w art. 50 m.k., moz˙liwos´c´ pocia˛gnie˛cia go do odpowiedzialnos´ci konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu. Charakter sankcji powoduje, z˙e wydaje sie˛ mało prawdopodobne, by została zrealizowana z powodu dopuszczenia sie˛ przez prezydenta niewielkiego opóz´nienia. „Pilnos´c´” ustawy w pewnym sensie ogranicza prezydenta, wia˛z˙e sie˛ bowiem z krótszym okresem, w trakcie którego moz˙liwa jest analiza przedłoz˙onej ustawy. Jednak, jak juz˙ zostało powiedziane, jest ona cecha˛ formalna˛ ustawy, która, podobnie jak zwykły tryb uchwalenia ustawy, podlega kontroli formalnej „straz˙nika konstytucji”. Wydaje sie˛ zatem, z˙e prezydent moz˙e badac´ regulaminowy tryb uchwalenia projektu pilnego, a tym bardziej zasadnos´c´ jego zastosowania. Przypomnijmy — przepis konstytucyjny (art. 16 ust. 1 m.k.) okres´la dwie przesłanki zastosowania trybu pilnego. Musza˛ one zaistniec´ ła˛cznie, aby Rada Ministrów mogła okres´lic´ wniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny. Pierwsza˛ przesłanka˛ jest zaistnienie okolicznos´ci uzasadniaja˛cych nadanie inicjatywie charakteru pilnego („w uzasadnionych wypadkach”). Druga ma charakter negatywny, projekt nie moz˙e bowiem nalez˙ec´ do z˙adnej z kategorii zawartych w obszernym katalogu wyła˛czen´. Mimo kontrowersji, na jakie naraz˙one jest prezentowane w tym miejscu stanowisko, wydaje sie˛, z˙e prezydent moz˙e badac´ zaistnienie obu przesłanek. Brak jest racjonalnych podstaw, aby zakładac´, z˙e celem ustawodawcy było pozostawienie Radzie Ministrów niczym nie ograniczonego prawa kwalifikowania projektów jako pilne (por. s. 49–50). 50 Zob. Druk sejmowy nr 783, II kadencja, z dnia 22 grudnia 1994 r. (w momencie pisania tej pracy projekt senacki, skierowany przez Prezydium Sejmu do I czytania na posiedzeniu Sejmu, czekał na rozpatrzenie).

Wojciech Odrowa˛z˙-Sypniewski: Tryb pilny w s´wietle przepisów…

69

Wydaje sie˛ zatem, z˙e prezydent moz˙e zakwestionowac´ zastosowanie trybu pilnego w konkretnym wypadku: 1) poprzez wskazanie na uchybienia w poste˛powaniu z projektem (zarzut naruszenia przepisów regulaminu), 2) z uwagi na brak „uzasadnionych” (ba˛dz´ na niewystarczaja˛co uzasadnione) okolicznos´ci, 3) z powodu uchwalenia projektu nalez˙a˛cego do jednej z wyła˛czonych kategorii. Negatywny efekt kontroli moz˙e byc´ podstawa˛ zarówno weta, jak i wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, który, gdy stwierdzi, z˙e w poste˛powaniu legislacyjnym nasta˛piło naruszenie konstytucyjnych zasad poste˛powania z projektem pilnym, w szczególnos´ci nie wysta˛piły przesłanki uzasadniaja˛ce zastosowanie procedury pilnej, powinien orzec, z˙e ustawa jest sprzeczna z konstytucja˛. Nie wydaje sie˛ jednak, by trafna była interpretacja, zgodnie z która˛ prezydent, uznaja˛c, z˙e dany projekt nie mógł byc´ poddany trybowi pilnemu, mógłby traktowac´ 7-dniowy termin jako nie wia˛z˙a˛cy51. Do momentu rozstrzygnie˛cia sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym prezydent jest zwia˛zany tym terminem. Konsekwencja˛ tych rozwaz˙an´ jest pogla˛d, z˙e decyzja Rady Ministrów kwalifikuja˛ca projekt jako pilny moz˙e podlegac´ kontroli prezydenta i Prezydium Sejmu. Ostatecznie nalez˙y uznac´, z˙e spos´ród podmiotów zaangaz˙owanych w proces ustawodawczy procedura pilna skutecznie wia˛z˙e jedynie Senat.

SUMMARY

of the article: The Urgent Mode in Light of the Regulations of the Small Constitution and the By-Laws of the Sejm In the period of systemic transformation the necessity of the existence of legislative proceedings within the system of parliamentary proceedings which would meet the need of quick changes in legislation has become particularly obvious. The normal procedure of creating law does not give sufficient guarantees enabling the quick undertaking of initiatives for the purpose of synchronization of particular acts making up a system. The procedure of “accelerated” work on a bill is an institution known to many parliamentary systems. An often applied solution is the separate treatment by the By-Laws of governmental bills as opposed to other legislative initiatives. Governmental bills in such cases have the advantage of procedural preferences in the form of the possibilities of applying the “accelerated legislative path” mode to their consideration. In the first part of the article the author describes the history of the creation of the normative concept of the “accelerated path” mode in Polish parliamentary law. The work undertaken in this area attained its specific shape when the Constitutional Law on Mutual Relations between the Legislative and Executive Branches of the Republic of Poland (the Small Constitution) was passed on October 17, 1992. Art. 16 of the Small Constitution foresees that: 1) the Council of Ministers, in justified cases, can designate a bill proposed by itself as urgent, in addition 2) the separate treatment in 51

Zob. L. Garlicki, Opinia w sprawie…, s. 149.

70

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

legislative proceedings in the matter of an urgent bill is to be designated by the Sejm By-Laws and finally 3) the time period in which a bill passed by the Sejm should be considered by the Senate is shortened to 7 days as is the time period in which a bill should be signed by the president. The amendment to the constitution of March 17, 1995, which changed the reading of art. 16, passage 1 of the Small Constitution, specified a list of bills upon which cannot be conferred the appellation of urgent. The second part of the article is devoted to an analysis of the dilemmas related to an urgent legislative initiative. In this part the author criticizes the view that a decision by the Council of Ministers designating a submitted bill as urgent is binding for the Sejm and for other entities of legislative procedure. In the opinion of the author, the “urgency” of a bill cannot be seen as a subjective characteristic, the existence of which is completely dependent on an arbitrary decision of the Council of Ministers. The “urgency” of a bill has to be thus an urgency from the legal point of view. The legal sense of this concept is expressed, for example, in a situation in which some regulation has to take effect within a designated period of time (January 1st, “one month after the passage of the bill”). The possibility of controlling a decision of the Council of Ministers exists on the basis of art. 31, passage 6 of the Sejm By-Laws in accordance with which the Presidium of the Sejm has the right to return a bill that is not in accordance with the law to its submitter. Part three contains an analysis of the extent of the authorization contained in art. 16, passage 2 of the Small Constitution. This regulation foresees that separate treatment in legislative proceedings in the matter of an urgent bill is to be designated by the Sejm By-Laws. The author answers the question as to what extent the Constitution allows the By-Laws to establish separate solutions and also undertakes an evaluation of the valid regulations of the By-Laws (section II, chapter 1a, art. 56a–56k of the Sejm By-Laws) which designate the Sejm phase of the accelerated legislative procedure. In this part the author also considers the question of the possibility of conferring the clause of urgency on a bill which the Council of Ministers originally submitted as a normal initiative. The last part of the article, supplementary to the main part, contains an analysis of the Senate phase and the presidential phase in the context of proceeding with an urgent bill.

TERESA AUGUSTYNIAK-GÓRNA

DEFINICJA LEGALNA BUDZ˙ETU PAN´STWA

1. W Polsce mie˛dzywojennej i w Polsce Ludowej termin „budz˙et pan´stwa” był definiowany w doktrynie na podstawie całokształtu przepisów prawnych jego dotycza˛cych. Budowane przez teoretyków definicje, róz˙nia˛ce sie˛ czasami mie˛dzy soba˛ dos´c´ znacznie1, zmieniały sie˛ niekiedy wraz ze zmiana˛ owych przepisów. Zdaniem cze˛s´ci doktryny sytuacja uległa istotnej zmianie w wyniku uchwalenia ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. — Prawo budz˙etowe2. W nielicznych opracowaniach, które opublikowano dotychczas pod rza˛dami nowego prawa, na ogół przyjmuje sie˛, z˙e w akcie tym jest zawarta definicja legalna terminu „budz˙et pan´stwa”3. Jak wiadomo, z definicja˛ tego typu mamy do czynienia wówczas, gdy prawodawca, moca˛ przepisów prawnych, wia˛z˙a˛co ustala rozumienie poszczególnych terminów wyste˛puja˛cych w tekstach prawnych4. Okres´la sam, co znacza˛ słowa, którymi sie˛ posługuje. Definicje legalne sa˛ budowane w celu ułatwienia rozumienia tekstów prawnych. Maja˛ słuz˙yc´ jednoznacznemu ustaleniu, jakie zachowania wynikaja˛ dla adresatów z obowia˛zuja˛cych przepisów prawnych. Dokonuja˛c wykładni przepisów nalez˙y zdefiniowanym terminom nadawac´ takie znaczenie, jakie ustalił prawodawca. Budz˙et pan´stwa stanowi główna˛ instytucje˛ prawa budz˙etowego. Jest przedmiotem regulacji wielu przepisów prawnych, w tym przepisów konstytucyjnych i ustawy — Prawo budz˙etowe, z których wynikaja˛ jego rozmaite włas´ciwos´ci. Zaledwie kilka z nich znajduje odbicie w tych przepisach, które sa˛ traktowane jako definicja legalna. Na podstawie przepisów prawa budz˙ety pan´stwa sa˛ uchwalane systematycznie, w ramach ustaw budz˙etowych na kolejne lata. W obowia˛zuja˛cym systemie prawnym mamy zatem, z jednej strony, wia˛z˙a˛co ustalone przez ustawodawce˛ znaczenie słów „budz˙et pan´stwa” (jes´li przyja˛c´, z˙e w ustawie — Prawo budz˙etowe jest zawarta definicja legalna tego poje˛cia), z drugiej zas´ ten sam ustawodawca co roku uchwala budz˙et pan´stwa, nadaja˛c mu okres´lona˛ postac´ i tres´c´, a czyni to ustawami póz´niejszymi w stosunku do ustawy — Prawo budz˙etowe. Celem niniejszego artykułu jest udzielenie odpowiedzi na kilka pytan´. Po pierwsze, czy w istocie w ustawie — Prawo budz˙etowe z 1991 r. jest zawarta definicja legalna budz˙etu pan´stwa, a jes´li tak, to jaka ona jest. Po drugie, czy definicja ta jest 1 Patrz: przegla˛d definicji budz˙etu dokonany przez M. Weralskiego, Budz˙et Pan ´ stwa, [w:] System instytucji prawno-finansowych PRL, t. II Instytucje budz˙etowe, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdan´sk– Łódz´ 1982, s. 10 i n. 2 Tekst jednolity Dz.U. 1993, Nr 72, poz. 344 z póz´n. zm. 3 C. Kosikowski, E. Rus´kowski, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1994, s. 66; T. De˛bowska-Romanowska, Komentarz do prawa budz˙etowego pan´stwa i samorza˛du terytorialnego wraz z cze˛s´cia˛ ogólna˛ prawa finansowego, Warszawa 1995, s. 125 i n.; B. Brzezin´ski, T. De˛bowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 1996, s. 52 i n. 4 J. Nowacki, Z. Tobor, Wste˛p do prawoznawstwa, Warszawa 1994, s. 193.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

72

Studia i materiały

zbudowana w sposób poprawny, zgodnie z zaleceniami nauki logiki, w tym czy nie popełniono w niej błe˛dów. Po trzecie, czy informuje ona dobrze o znaczeniu słów „budz˙et pan´stwa”, czy uwzgle˛dnia jego istotne cechy wynikaja˛ce z całokształtu przepisów budz˙etowych i czy w sposób adekwatny odzwierciedla budz˙ety pan´stwa, ujmowane w kolejnych ustawach budz˙etowych. Odpowiedzi na te pytania pozwola˛ w kon´cu ustalic´, czy dalsze obowia˛zywanie definicji legalnej budz˙etu pan´stwa jest zasadne i czy jej istnienie spełnia podstawowy cel definicji legalnych — ułatwia rozumienie przepisów budz˙etowych. 2. Wa˛tpliwos´ci, czy w ustawie — Prawo budz˙etowe jest zawarta definicja legalna słów „budz˙et pan´stwa”, wynikaja˛ z trzech powodów. Po pierwsze, w teorii brak jest zgody, w których przepisach tej ustawy jest sformułowana owa definicja. W kwestii owej wyraz˙ono dotychczas dwa pogla˛dy. Zgodnie z pierwszym definicje˛ te˛ uje˛to w art. 2, 3, 6, 9 i 345, w s´wietle zas´ drugiego, sformułowanego pod rza˛dami nie obowia˛zuja˛cych juz˙ po cze˛s´ci postanowien´ tej ustawy, zawarto ja˛ w art. 2 ust. 1, 2 i 36. Po drugie, przepisy, które sa˛ traktowane jako statuuja˛ce definicje˛ legalna˛, nie zostały uje˛te w tzw. słowniczku ustawy, co przesa˛dzałoby sprawe˛ jednoznacznie. Prawodawca cze˛sto jednak umieszcza definicje w róz˙nych miejscach aktów prawnych7. Nie moz˙e to byc´ zatem argument rozstrzygaja˛cy. Po trzecie, sposób sformułowania interesuja˛cych nas przepisów, w szczególnos´ci zas´ uz˙ycie jako ła˛cznika słowa „jest”, a nie np. zwrotu „znaczy tyle co”, kaz˙e dobrze rozwaz˙yc´, czy w istocie mamy do czynienia z definicja˛, czy tez˙ — byc´ moz˙e — przepisy traktowane przez doktryne˛ jako zawieraja˛ce definicje˛ legalna˛ dotycza˛ jedynie pewnych cech budz˙etu pan´stwa i stanowia˛c je ustawodawca nie miał intencji poinformowania o znaczeniu, jakie nadaje słowom „budz˙et pan´stwa”. Zaznaczyc´ jednakz˙e nalez˙y, z˙e prawodawca, buduja˛c definicje legalne, cze˛sto posługuje sie˛ włas´nie ła˛cznikiem „jest”8. Rozstrzygnie˛cia tych wa˛tpliwos´ci nalez˙y dokonac´, jak sa˛dze˛, odwołuja˛c sie˛ w pierwszej kolejnos´ci do ogólnych ustalen´ nauki logiki na temat definicji. Zgodnie z nimi definicja jest to zdanie lub układ zdan´ (w wypadku definicji legalnej nalez˙ałoby powiedziec´ „wypowiedz´ zdaniokształtna” — T.A.G.) odpowiadaja˛cych na pytanie o strukturze „co to jest a?”. Definicja normalna jest zdaniem złoz˙onym z 2 członów: definiowanego i definiuja˛cego, poła˛czonych spójnikiem definicyjnym („jest to”, „to tyle, co” itp.)9. Definicja klasyczna to typ definicji polegaja˛cy na podaniu rodzaju i róz˙nicy gatunkowej. Nalez˙y definiowac´ dana˛ nazwe˛ przez porównanie jej zakresu z zakresem jakiejs´ ogólniejszej nazwy, ograniczonym przez dodanie cech, zwe˛z˙aja˛cych nalez˙ycie ten szerszy zakres10. 5

T. De˛bowska-Romanowska, op. cit., s. 125 i n. C. Kosikowski, E. Rus´kowski, op. cit., s. 66. 7 J. Nowacki, Z. Tobor, op. cit., s. 193. 8 Por. przykładowo: art. 10 § 1 k.c., który stanowi: „Pełnoletnim jest, kto ukon ´ czył lat osiemnas´cie”, czy art. 120 § 6 k.k., zgodnie z którym „Mieniem społecznym jest socjalistyczne mienie ogólnonarodowe, mienie spółdzielcze lub mienie innej organizacji ludu pracuja˛cego”. 9 Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. 2, Warszawa 1995, s. 40. 10 Z. Ziembin ´ ski, Logika praktyczna, Warszawa 1993, s. 40 i n. 6

Teresa Augustyniak-Górna: Definicja legalna budz˙etu pan´stwa

73

Nawia˛zuja˛c do tych ustalen´ najłatwiej jest rozstrzygna˛c´ problem zakresu ewentualnej definicji. Jes´li przyja˛c´ za nauka˛ logiki, z˙e z definicja˛ danej nazwy mamy do czynienia m.in. wówczas, gdy nazwa ta wyste˛puje w członie definiowanym definicji i gdy istnieje spójnik definicyjny (ła˛cznik), np. w postaci zwrotów „jest”, „to tyle co”, to nie wydaje sie˛ włas´ciwy pogla˛d, iz˙ definicja legalna budz˙etu pan´stwa jest zawarta w art. 3, 6, 9 i 34. Artykuły te stanowia˛ bowiem: 1) art. 3 ust. 1: „Dochodami budz˙etu pan´stwa […] sa˛: […]”, ust. 2: „Wydatkami budz˙etu pan´stwa sa˛: […]”; 2) art. 6 ust. 1: „Budz˙et pan´stwa składa sie˛ z cze˛s´ci […]”, ust. 2: „W odre˛bnych cze˛s´ciach budz˙etu pan´stwa ujmuje sie˛: […]”, ust. 3: „W uzasadnionych przypadkach w budz˙ecie pan´stwa moga˛ byc´ tworzone odre˛bne cze˛s´ci dla: […]”; 3) art. 9 ust. 1: „Dochody i wydatki budz˙etu pan´stwa klasyfikuje sie˛ według: […]”, ust. 2: „Dochody i wydatki budz˙etu klasyfikuje sie˛ takz˙e według cze˛s´ci obejmuja˛cych poszczególne: […]”, ust. 3: „Dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rza˛dowej […]”, ust. 4: „W odre˛bnych podziałkach klasyfikacyjnych, poza wymienionymi w ust. 1 i 2, ujmuje sie˛: […]”, ust. 5: „Minister Finansów ustala, w drodze rozporza˛dzenia: […]”; 4) art. 34 ust. 1: „Ustawa budz˙etowa okres´la: […]”, ust. 2: „Ustawa budz˙etowa obejmuje równiez˙: […]”, ust. 3: „Do projektu ustawy budz˙etowej zała˛cza sie˛ uzasadnienie zawieraja˛ce: […]”. Jak widac´, nie okres´laja˛ one, co to jest budz˙et pan´stwa, lecz dotycza˛ odpowiednio: dochodów i wydatków budz˙etu pan´stwa, wewne˛trznej budowy budz˙etu pan´stwa, klasyfikacji dochodów i wydatków budz˙etu pan´stwa i ustawy budz˙etowej. Nadto w wie˛kszos´ci z nich brak jest zwrotów, które moz˙na by uznac´ za ła˛cznik wskazuja˛cy, iz˙ mamy do czynienia z definicja˛. Z tych samych powodów nie moz˙na uznac´ za element składowy legalnej definicji budz˙etu pan´stwa nie obowia˛zuja˛cego juz˙ art. 2 ust. 3, który stanowił, z˙e „Ustawa budz˙etowa zapewnia realizacje˛ załoz˙en´ polityki społeczno-gospodarczej pan´stwa przyje˛tych przez Sejm”. W wypadku obydwu pogla˛dów, wyraz˙onych dotychczas w literaturze przedmiotu, ramy definicji zakres´lono, moim zdaniem, zbyt szeroko. Definicja legalna budz˙etu pan´stwa moz˙e wie˛c byc´ zawarta, co najwyz˙ej, w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy — Prawo budz˙etowe. W s´wietle ust. 1 tego artykułu „Budz˙et pan´stwa jest rocznym planem finansowym obejmuja˛cym dochody i wydatki pan´stwa”. Z ust. 2 wynika natomiast, z˙e „Budz˙et pan´stwa jest uchwalany przez Sejm na okres roku kalendarzowego w formie ustawy, zwanej dalej «ustawa˛ budz˙etowa˛»”. Czy owe przepisy statuuja˛ definicje˛ legalna˛? Czy intencja˛ ustawodawcy było wia˛z˙a˛ce ustalenie znaczenia słów „budz˙et pan´stwa”? Wydaje sie˛, z˙e — mimo wszystko — tak. Przemawiaja˛ za tym: sposób budowy tych przepisów, zbliz˙ony do innych niewa˛tpliwych definicji legalnych, fakt zawarcia tych postanowien´ w rozdziale „Przepisy ogólne” ustawy — Prawo budz˙etowe oraz, co wydaje sie˛ najistotniejsze, duz˙e podobien´stwo ich tres´ci do znacznej cze˛s´ci definicji doktrynalnych.

74

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

3. Budowa omawianej definicji, w szczególnos´ci sformułowanie jej w dwóch przepisach i dwukrotne wysta˛pienie członu definiowanego, zawieraja˛cego definiowane wyrazy, powoduje, z˙e nalez˙y dokonac´ dodatkowych zabiegów interpretacyjnych, aby ustalic´, co stanowi — zdaniem ustawodawcy — rodzaj, a wie˛c ogólniejsza˛ nazwe˛, do której nalez˙y m.in. nazwa „budz˙et pan´stwa”, a co róz˙nice˛ gatunkowa˛, ceche˛ włas´ciwa˛ nazwie „budz˙et pan´stwa”. Okres´lenie tego jest istotne dla oceny poprawnos´ci budowy definicji oraz dla stwierdzenia, czy dobrze informuje ona o znaczeniu definiowanych słów. Wydaje sie˛, z˙e nie odbiega od intencji ustawodawcy naste˛puja˛cy schemat definicji budz˙etu pan´stwa: „Budz˙et pan´stwa jest: 1) rocznym planem finansowym, 2) obejmuja˛cym dochody i wydatki pan´stwa, 3) uchwalanym przez Sejm w formie ustawy budz˙etowej, 4) na okres roku kalendarzowego”, w którym cechy uje˛te w pkt. 1–4 składaja˛ sie˛ na człon definiuja˛cy, w którego ramach cecha 1 stanowi rodzaj, a włas´ciwos´ci 2, 3 i 4 — róz˙nice˛ gatunkowa˛. Potwierdzenie takich intencji ustawodawcy znajdujemy na gruncie innych przepisów ustawy — Prawo budz˙etowe. Budz˙et pan´stwa jest jednym z wielu planów finansowych. Obok niego wyste˛puja˛ plany finansowe pan´stwowych jednostek budz˙etowych i gospodarki pozabudz˙etowej (art. 36 ust. 6 i 8) oraz plany dochodów i wydatków pan´stwowych funduszów celowych (art. 34 ust. 2 pkt 2). Choc´ w stosunku do tych ostatnich w ich nazwie w tej ustawie nie uz˙yto przymiotnika „finansowe”, to tak sa˛ one nazywane w ustawach budz˙etowych11. To ta cecha włas´nie — roczny plan finansowy — stanowi zatem, zdaniem ustawodawcy, rodzaj, do którego nalez˙y budz˙et pan´stwa. Zespół cech składaja˛cych sie˛ na róz˙nice˛ gatunkowa˛ powinien umoz˙liwic´ wyróz˙nienie budz˙etu pan´stwa spos´ród innych rocznych planów finansowych. Podana definicja jest definicja˛ klasyczna˛. Wskazuje tres´c´ nazwy. Jest ona uje˛ta w stylizacji przedmiotowej. Informuje bowiem o znaczeniu wyrazów „budz˙et pan´stwa”, mówia˛c o cechach tego, do czego wyrazy te sie˛ odnosza˛. W przepisach prawa wyrazy te odnosza˛ sie˛ do tych elementów zawartych w ustawach budz˙etowych, które składaja˛ sie˛ na budz˙et pan´stwa. 4. Według ustawodawcy budz˙et pan´stwa jest planem. W s´lad za nim takz˙e współczesna doktryna polska na ogół tak włas´nie definiuje budz˙et12. Mimo powszechnos´ci i długotrwałos´ci posługiwania sie˛ ta˛ cecha˛ nie jest jednak jasne, moim 11 Patrz przykładowo: zała˛cznik nr 5 do ustawy budz˙etowej na rok 1996 z 1 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 87). 12 Przykładowo: B. Brzezin ´ ski, Zarys prawa finansów publicznych, Torun´ 1995, s. 27 i n.; N. Gajl, Gospodarka budz˙etowa w s´wietle prawa porównawczego, Warszawa 1993, s. 64 i n.; J. Jas´kiewiczowa, Prawo finansowe, Gdan´sk 1988, s. 25 i n.; A. Borodo, B. Brzezin´ski, E. Drgas, J. Głuchowski, J. Jezierski, Zarys prawa finansowego, Torun´ 1986, s. 25 i n.; L. Kurowski, Wste˛p do nauki prawa finansowego, Warszawa 1982, s. 58; M. Weralski, op. cit., s. 21; K. Ostrowski, Prawo finansowe. Zarys ogólny, Warszawa 1970, s. 211 i n.; L. Adam, K. Jandy-Jendros´ka, M. Mazurkiewicz, Prawo finansowe, Warszawa 1965, z. 2, s. 10.

Teresa Augustyniak-Górna: Definicja legalna budz˙etu pan´stwa

75

zdaniem, co ona w istocie znaczy. Co wynika ze stwierdzenia, z˙e budz˙et pan´stwa jest planem? Słowo „plan”, charakterystyczne dla pan´stw gospodarki planowej, nie jest przez przepisy prawa objas´niane. W je˛zyku polskim znaczy ono m.in. „zamiar, zamysł, pomysł, projekt, […] program zadan´ i prac z dziedziny gospodarczej, kulturalnej itp., które maja˛ byc´ wykonane w okres´lonym czasie; porza˛dek, rozkład zaje˛c´ lub czynnos´ci przewidzianych do wykonania”13. W nauce prawa, w tym prawa finansowego, brak jest ustalen´ na temat tego, co to jest plan i na czym polega jego istota jako instytucji prawnej. Nieliczni tylko autorzy wskazuja˛, iz˙ ta cecha budz˙etu znaczy tyle, z˙e dotyczy on przyszłos´ci, przyszłych operacji finansowych14 (a nie juz˙ dokonanych). Jes´li tak rozumiec´ te˛ włas´ciowos´c´, to moz˙na ja˛ wyrazic´ w przepisach prawa wprost, a tym samym znacznie precyzyjniej. Tak czyniono w Polsce mie˛dzywojennej15. Skoro jednak cecha ta znaczy tylko tyle, to przeciez˙ w dalszym cia˛gu pozostaje bez odpowiedzi pytanie, czym jest budz˙et. Z˙adne z przywołanych wyz˙ej znaczen´ słowa „plan” nie oddaje dobrze, jak sa˛dze˛, istoty tego, co jest nazywane przez przepisy prawa budz˙etem i jest ujmowane jako budz˙et w ustawach budz˙etowych. Wydaje sie˛, iz˙ w je˛zyku polskim istote˛ te˛ najlepiej odzwierciedla słowo „zestawienie”. Znaczy ono m.in. „to, co jest poła˛czone, zestawione ze soba˛ […] spis, wykaz, lista czego”16. Terminów „zestawienie” i „wykaz” uz˙ywano cze˛sto definiuja˛c budz˙et w doktrynie Polski mie˛dzywojennej17. Stosuje sie˛ je takz˙e i dzisiaj, ustalaja˛c znaczenie słowa „budz˙et” w je˛zyku polskim18. We współczesnej nauce prawa finansowego sie˛ga sie˛ do nich jednak rzadko, a i wówczas ła˛czy z planowym ich charakterem19. 5. Według prawodawcy budz˙et pan´stwa jest planem finansowym. Co to oznacza? W je˛zyku polskim słowo „finansowy” jest przymiotnikiem od słowa „finanse”, które znaczy m.in. tyle co zasoby pienie˛z˙ne, maja˛tek, fundusze, dochody i wydatki pan´stwa lub przedsie˛biorstwa20. Budz˙et ma zatem jakis´ zwia˛zek z zasobami pienie˛z˙13

Słownik je˛zyka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, t. 6, Warszawa 1964, s. 439; Mały słownik je˛zyka polskiego, pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, Warszawa 1968, s. 562. 14 J. Harasimowicz, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1988, s. 49; T. De˛bowska-Romanowska, Zagadnienia prawne wydatków publicznych na rzecz osób trzecich, Łódz´ 1993, s. 5 i n. Por. tez˙ W. Wepsie˛c´, Plany finansowe, [w:] System instytucji…, t. I Instytucje ogólne, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdan´sk– Łódz´ 1982, s. 360. 15 Mamy dobre wzorce w tym zakresie. Art. 4 Konstytucji marcowej stanowił: „Ustawa pan´stwowa ustala corocznie budz˙et pan´stwa na rok naste˛pny”. Ten przepis miał dodatkowo te˛ zalete˛, z˙e w sposób niezwykle zwie˛zły regulował takz˙e inne włas´ciwos´ci budz˙etu: jego rocznos´c´, uprzednios´c´, ustawowa˛ forme˛, regularnos´c´ opracowywania. Nadto posłuz˙enie sie˛ w nim czasownikiem „ustala” wskazuje, iz˙ wynikaja˛ce z budz˙etu zadania wia˛zały, przynajmniej w pewnym zakresie, jego wykonawców. 16 Słownik je˛zyka…, t. 10, Warszawa 1968, s. 1025; Mały słownik…, s. 1000. 17 T. Grodyn ´ ski, Zasady gospodarstwa budz˙etowego w Polsce na tle porównawczem, Kraków 1932, s. 9; S. Gła˛bin´ski, Polskie prawo skarbowe, Lwów 1928, s. 28. 18 Patrz przykładowo: Słownik je˛zyka…, t. 1, Warszawa 1958, s. 710; Mały słownik…, s. 61. 19 A. Komar, W. Ła˛czkowski, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1972, s. 57; E. Drgas, J. Głuchowski, Finanse i prawo finansowe, Torun´ 1973, s. 16; J. Jas´kiewiczowa, op. cit., s. 25; A. Komar, Finanse publiczne, Warszawa 1994, s. 65. 20 Słownik je˛zyka…, t. 2, Warszawa 1960, s. 882; Mały słownik…, s. 176.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

76

Studia i materiały

nymi, funduszami, dochodami i wydatkami pan´stwa. W doktrynie ceche˛ te˛ objas´nia sie˛ wskazuja˛c, z˙e znaczy ona, iz˙ plan musi byc´ wyraz˙ony w pienia˛dzu21. Tymczasem w budz˙ecie, obok liczb, wyste˛puja˛ postanowienia o charakterze niekwantytatywnym. Uz˙ywa sie˛ słów okres´laja˛cych rodzaje dochodów, wskazuja˛cych cele wydatków i oznaczaja˛cych adresatów. Tres´c´ budz˙etu nie sprowadza sie˛ zatem do ustalenia samych kwot, aczkolwiek one manifestuja˛ sie˛ najbardziej22. Pod rza˛dami nie obowia˛zuja˛cych juz˙ przepisów prawnych włas´ciwos´c´ te˛ dos´c´ cze˛sto objas´niano wskazuja˛c, z˙e budz˙et jest planem gromadzenia i podziału s´rodków pienie˛z˙nych23. W taki sam sposób niekiedy okres´lał jego istote˛ ustawodawca24. Jes´li mielibys´my tak ja˛ rozumiec´ i obecnie, to trzeba zauwaz˙yc´, z˙e w ten sposób obrazowalibys´my przede wszystkim skutki, które powstana˛ w przyszłos´ci w wyniku działan´ organów pan´stwa wykonuja˛cych budz˙et, a nie tres´c´ zawarta˛ w ustawie budz˙etowej. Tres´cia˛ budz˙etu sa˛ natomiast głównie dochody i wydatki pan´stwa. Jest to jednak naste˛pny, odre˛bny element składowy omawianej definicji. 6. Budz˙et pan´stwa jest rocznym planem finansowym. Ustala sie˛ go zawsze, jak o tym be˛dzie jeszcze mowa, na okres´lony rok kalendarzowy. W s´wietle polskich przepisów nawet wówczas, gdy jest uchwalany w cia˛gu roku, którego dotyczy, ustala sie˛ go na cały ten okres. W tych szczególnych sytuacjach, zdarzaja˛cych sie˛ jednak w praktyce cze˛sto, budz˙et nie jest, w pewnym zakresie, planem, jes´li przez te˛ ceche˛ rozumiec´ to, iz˙ dotyczy on przyszłos´ci. Odnosi sie˛ bowiem po cze˛s´ci do okresu minionego: do tych dni danego roku budz˙etowego, które upłyne˛ły przed jego uchwaleniem. Jez˙eli zatem jako okres´lenie rodzajowe podajemy, z˙e jest to plan, to nie we wszystkich wypadkach jest ono odpowiednie. Z tego samego powodu niewłas´ciwe byłoby zdefiniowanie budz˙etu jako np. zestawienia dochodów i wydatków na rok naste˛pny. Budz˙et polski moz˙e bowiem, w s´wietle obowia˛zuja˛cych przepisów, dotyczyc´ nie tylko roku naste˛pnego, lecz takz˙e i roku biez˙a˛cego (gdy jest uchwalony z opóz´nieniem). Okres´lenie budz˙etu pan´stwa jako planu finansowego nie wydaje sie˛ włas´ciwe. Ten rodzaj nie został dobrany odpowiednio. Nie odzwierciedla dobrze zarówno wszystkich istotnych cech budz˙etu wynikaja˛cych z przepisów prawa, jak i cech tego, co jest ujmowane w ustawach budz˙etowych, a stanowi budz˙et pan´stwa. Mimo długotrwałego i powszechnego posługiwania sie˛ przez przepisy prawa i doktryne˛ terminem „plan finansowy” jego tres´c´ nie została ustalona jednoznacznie. Nie wiadomo, co w naukach prawnych znacza˛ te słowa. W omawianej definicji popełniono zatem bła˛d zwany „nieznane przez nieznane”. Objas´nia sie˛ człon definiowany za 21

T. De˛bowska-Romanowska, Zagadnienia prawne…, s. 5. Por. A. Kostecki, Kredyty budz˙etowe, [w:] System instytucji…, t. II, s. 513. 23 Z. Piroz˙yn ´ ski, System budz˙etowy Polski Ludowej, Warszawa 1952, s. 69; S. Bolland, Ustawy budz˙etowe Polski Ludowej, PiP 1954, z. 5, s. 761; M. Weralski, Finanse i kredyt Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej, t. II, Warszawa 1957, s. 11; L. Adam, K. Jandy-Jendros´ka, M. Mazurkiewicz, op. cit., s. 10; K. Ostrowski, op. cit., s. 212; L. Kurowski, op. cit., s. 58; J. Harasimowicz, op. cit., s. 49. 24 Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 listopada 1970 r. — Prawo budz˙etowe (Dz.U. Nr 29, poz. 244). 22

Teresa Augustyniak-Górna: Definicja legalna budz˙etu pan´stwa

77

pomoca˛ wyraz˙en´, których znaczenie nie jest w pełni znane. Jes´li nawet przyja˛c´ za cze˛s´cia˛ doktryny, iz˙ znacza˛ one tyle, z˙e budz˙et dotyczy przyszłos´ci i jest wyraz˙ony w pienia˛dzu, to w dalszym cia˛gu brak jest rzeczownika okres´laja˛cego, co to jest budz˙et. Nadto wówczas rodzaj jest ustalony zbyt wa˛sko. Nie uwzgle˛dnia bowiem wyste˛puja˛cych w budz˙ecie niekwantytatywnych postanowien´ oraz tego, iz˙ niekiedy dotyczy on roku biez˙a˛cego. 7. Budz˙et pan´stwa obejmuje dochody i wydatki pan´stwa. W s´wietle definicji z art. 2 te dochody i wydatki sa˛ budz˙etem „obejmowane”. Znaczy to, z˙e sa˛ w nim zawarte, zmieszczone25. Ustawodawca nie jest jednak konsekwentny i w art. 34 ust. 1 ustawy — Prawo budz˙etowe stanowi m.in., z˙e ustawa budz˙etowa okres´la dochody i wydatki budz˙etu pan´stwa. Na gruncie tego przepisu sa˛ one zatem „okres´lane”. Tak tez˙ stanowi akt hierarchicznie wyz˙szy, ustawa konstytucyjna z 1992 r.26 (m.k.), w art. 20 zd. 1, na mocy którego „Dochody i wydatki Pan´stwa na rok kalendarzowy okres´la ustawa budz˙etowa”. Juz˙ choc´by z tego wzgle˛du rezygnacja z uz˙ytego w art. 2 ustawy — Prawo budz˙etowe słowa „obejmuje” byłaby uzasadniona. Konstytucyjny termin „okres´lic´” znaczy w je˛zyku polskim m.in. „wymienic´ cechy charakterystyczne czego; oznaczyc´, wyznaczyc´”27. Charakter prawny strony dochodowej i strony wydatkowej budz˙etu jest zróz˙nicowany. Dochody sa˛ w zasadzie pobierane na podstawie innych przepisów niz˙ przepisy ustawy budz˙etowej, a wie˛c postanowienia ustawy budz˙etowej w tym zakresie nie maja˛ mocy prawnej. Wydaje sie˛ wie˛c, z˙e w stosunku do dochodów budz˙etowych termin „okres´la” jest zasadny. W odniesieniu do wydatków, jes´li chce sie˛ im nadac´ charakter wia˛z˙a˛cy, włas´ciwy byłby, jak sa˛dze˛, termin „ustala”28, uz˙ywany w stosunku do budz˙etu w konstytucjach marcowej i kwietniowej. W je˛zyku polskim znaczy on m.in.: rozstrzyga, decyduje o ostatecznej formie, postaci, przebiegu czego29. Posłuz˙enie sie˛ nim w odniesieniu do wydatków budz˙etowych oznaczałoby zatem, z˙e parlament przesa˛dza o nich w sposób wia˛z˙a˛cy. Tego włas´nie terminu uz˙ywa ostatnio ustawodawca w ustawach budz˙etowych. Czyni to jednak w odniesieniu zarówno do wydatków, jak i do dochodów budz˙etu pan´stwa30. Zawiesza, tym samym, moc wia˛z˙a˛ca˛ przywołanych wyz˙ej przepisów ustawy — Prawo budz˙etowe31. Wykracza poza ramy niniejszego opracowania wy25

Słownik je˛zyka…, t. 5, Warszawa 1963, s. 460; Mały słownik…, s. 467. Ustawa konstytucyjna z dnia 17 paz´dziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach mie˛dzy władza˛ ustawodawcza˛ i wykonawcza˛ Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorza˛dzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 z póz´n. zm.). 27 Słownik je˛zyka…, t. 5, Warszawa 1963, s. 941; Mały słownik…, s. 504. 28 T. Augustyniak-Górna, Ustawa budz˙etowa a budz˙et pan ´ stwa w ustawie konstytucyjnej z 17 paz´dziernika 1992 r., PiP 1995, z. 9, s. 18. 29 Słownik je˛zyka…, t. 9, Warszawa 1967, s. 696; Mały słownik…, s. 868. 30 Przykładowo: art. 1 ust. 1 i 2 ustawy budz˙etowej na rok 1996. 31 W. Nykiel, Ustawa budz˙etowa, Łódz´ 1987, s. 51. 26

78

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

jas´nienie, czy postanowienia tych ustaw pozostaja˛ w zgodnos´ci z art. 20 zd. 1 m.k., skoro ten stanowi, iz˙ ustawa budz˙etowa okres´la dochody i wydatki pan´stwa32. 8. Budz˙et pan´stwa obejmuje dochody i wydatki pan´stwa. W intencji ustawodawcy ten element definicji składa sie˛ m.in. na róz˙nice˛ gatunkowa˛, a wie˛c ceche˛, która powinna wyróz˙niac´ budz˙et pan´stwa spos´ród innych planów finansowych. W prawie finansowym zwrot „dochody i wydatki pan´stwa” nie ma jednak jednoznacznie ustalonego znaczenia. W ustawie — Prawo budz˙etowe ustawodawca posługuje sie˛ nim jedynie w omawianej definicji. W pozostałych przepisach tego aktu prawnego uz˙ywa innych słów: dochody i wydatki budz˙etu pan´stwa, dochody i wydatki pan´stwowych funduszów celowych, dochody i wydatki pan´stwowych jednostek budz˙etowych i jednostek gospodarki pozabudz˙etowej. Powstaje pytanie, które z nich sa˛ dochodami i wydatkami pan´stwa. Z uwagi na omawiana˛ definicje˛ nie ma wa˛tpliwos´ci, z˙e nalez˙a˛ do nich dochody i wydatki budz˙etu pan´stwa; ale czy tylko one? Terminem „dochody i wydatki pan´stwa” ustawodawca posługuje sie˛ takz˙e w art. 20 zd. 1 m.k. Z przepisów konstytucyjnych nie wynika jednak, czy budz˙et pan´stwa jest jedynym elementem składowym ustawy budz˙etowej33. Choc´ ustawa jest „budz˙etowa”, co wskazuje na jej s´cisły zwia˛zek z budz˙etem, to ma ona okres´lac´ dochody i wydatki pan´stwa. Tres´c´ tego aktu jest obszerniej unormowana w przepisach ustaw zwykłych, głównie ustawy — Prawo budz˙etowe, zwłaszcza w jej art. 34. Zgodnie z tymi przepisami ustawa budz˙etowa okres´la nie tylko dochody i wydatki budz˙etu pan´stwa, ale takz˙e dochody i wydatki gospodarki pozabudz˙etowej, dochody i wydatki pan´stwowych funduszów celowych, a ponadto pewne elementy, które nie sa˛ dochodami i wydatkami, jak kierunki prywatyzacji maja˛tku pan´stwowego czy zatrudnienie w pan´stwowej sferze budz˙etowej. Poje˛cia „ustawa budz˙etowa” i „budz˙et” nie sa˛ zatem, choc´by tylko z tego powodu, toz˙same. Czy w zwia˛zku z taka˛ tres´cia˛ tej ustawy okres´lone w niej dochody i wydatki sa˛ dochodami i wydatkami pan´stwa? Na gruncie przywołanych przepisów nie da sie˛ na to pytanie odpowiedziec´ jednoznacznie. Wydaje sie˛, z˙e ustalaja˛c zakres nazwy „dochody i wydatki pan´stwa” moz˙na posiłkowo sie˛gna˛c´ do przepisów kodeksu cywilnego, którego art. 34 stanowi, iz˙ „Skarb Pan´stwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowia˛z32 Takich kłopotów terminologicznych nie było w Polsce mie˛dzywojennej. Z przepisów konstytucji marcowej i kwietniowej wynikało, z˙e ustawa ustala budz˙et pan´stwa. Natomiast w ustawach skarbowych, stanowia˛cych odpowiednik współczesnych ustaw budz˙etowych, w odniesieniu do wydatków uz˙ywano ba˛dz´ tego samego okres´lenia — „ustala sie˛ kwote˛ wydatków” (np. art. 1 ustawy skarbowej z 22 marca 1927 r. na okres od 1 kwietnia 1927 do 31 marca 1928, Dz.U.R.P. Nr 30, poz. 254), ba˛dz´ bardzo precyzyjnego zwrotu — „upowaz˙nia sie˛ Rza˛d do czynienia wydatków do kwoty” (np. art. 1 ustawy skarbowej z 29 marca 1930 r. na okres od 1 kwietnia 1930 r. do 31 marca 1931 r., Dz.U.R.P. Nr 24, poz. 221). W stosunku do dochodów stosowano na ogół formułe˛: „na pokrycie ustalonych wydatków słuz˙a˛ dochody w kwocie” (np. art. 3 ustawy skarbowej z 29 marca 1930 r.). Powrót do zwrotów je˛zykowych tego typu byłby, jak sa˛dze˛, poz˙a˛dany. 33 T. Augustyniak-Górna, op. cit., s. 20.

Teresa Augustyniak-Górna: Definicja legalna budz˙etu pan´stwa

79

ków, które dotycza˛ mienia pan´stwowego nie nalez˙a˛cego do innych pan´stwowych osób prawnych”. Z tego punktu widzenia dochody i wydatki pan´stwowych jednostek budz˙etowych i zakładów budz˙etowych, które to podmioty nie maja˛ osobowos´ci prawnej, oraz dochody i wydatki tych pan´stwowych funduszów celowych, którym nie nadano osobowos´ci prawnej, sa˛ dochodami i wydatkami Skarbu Pan´stwa. Jako takie sa˛, jak sa˛dze˛, dochodami i wydatkami pan´stwa. Na mocy art. 441 § 1 k.c. „Własnos´c´ i inne prawa maja˛tkowe, stanowia˛ce mienie pan´stwowe, przysługuja˛ Skarbowi Pan´stwa albo innym pan´stwowym osobom prawnym”. W s´wietle tego przepisu pan´stwowy charakter maja˛ zarówno dochody i wydatki wskazane bezpos´rednio wyz˙ej, jak i dochody i wydatki pan´stwowych osób prawnych. Nie moz˙na chyba jednak przyja˛c´, z˙e ów pan´stwowy charakter oznacza, iz˙ dochody i wydatki pan´stwowych osób prawnych sa˛ dochodami i wydatkami pan´stwa. To Skarb Pan´stwa uosabia pan´stwo, a nie pan´stwowe jednostki organizacyjne. Dochody i wydatki, be˛da˛ce przedmiotem regulacji art. 34 ustawy — Prawo budz˙etowe, maja˛ zatem, z punktu widzenia przepisów k.c., zróz˙nicowany charakter. Jez˙eli przyja˛c´, z˙e do zakresu nazwy „dochody i wydatki pan´stwa” nalez˙a˛ nie tylko dochody i wydatki budz˙etu pan´stwa, ale takz˙e niektóre inne z wymienionych wyz˙ej dochodów i wydatków, to posługuja˛c sie˛ kryterium „pan´stwowego charakteru” nie da sie˛ wyróz˙nic´ budz˙etu pan´stwa spos´ród innych planów finansowych. Nie jest to jedyna niedoskonałos´c´ tego elementu definicji. Zgodnie z art. 2 ustawy — Prawo budz˙etowe budz˙et pan´stwa obejmuje dochody i wydatki pan´stwa. W art. 3 wylicza sie˛ dochody i wydatki budz˙etu pan´stwa, które — jak juz˙ wskazywano — sa˛ niewa˛tpliwie dochodami i wydatkami pan´stwa. Jednakz˙e w s´wietle art. 6 ust. 2 „W odre˛bnych cze˛s´ciach budz˙etu pan´stwa ujmuje sie˛ […] przychody i rozchody zwia˛zane z finansowaniem niedoboru i rozdysponowaniem nadwyz˙ki budz˙etowej”. W ustawach budz˙etowych wyste˛puja˛ one w oddzielnym zała˛czniku, odre˛bnym od zała˛czników dotycza˛cych dochodów i wydatków budz˙etu pan´stwa. Powstaje pytanie, czy owe przychody i rozchody wchodza˛ w skład dochodów i wydatków pan´stwa (skoro winny byc´ uje˛te w cze˛s´ci budz˙etu, a ten jest planem dochodów i wydatków pan´stwa), czy byc´ moz˙e, ze wzgle˛du na odmienna˛ terminologie˛ i wyste˛powanie ich w ustawach budz˙etowych oddzielnie od dochodów i wydatków budz˙etu, stanowia˛ jednak odre˛bny od dochodów i wydatków pan´stwa element budz˙etu. Jes´li przyja˛c´, z˙e budz˙et pan´stwa obejmuje nie tylko dochody i wydatki pan´stwa, ale takz˙e jego przychody i rozchody, to definicja z art. 2 jest zbyt wa˛ska. Zakres członu definiuja˛cego nie obejmuje wszystkich elementów nalez˙a˛cych do zakresu członu definiowanego. Trwałe posługiwanie sie˛ przez pan´stwo s´rodkami finansowymi o charakterze zwrotnym powoduje, z˙e istnieje potrzeba wykształcenia w prawie polskim takich terminów, których zakresem znaczeniowym obejmowano by zarówno dochody i wydatki, jak i przychody i rozchody.

80

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

9. Budz˙et pan´stwa jest uchwalany przez Sejm w formie ustawy budz˙etowej. W tym elemencie definicji zwracaja˛ uwage˛ dwie kwestie. Po pierwsze, jes´li budz˙et pan´stwa ma forme˛ ustawy budz˙etowej, to zbe˛dne jest podkres´lanie, z˙e jest uchwalany przez Sejm. Wynika to z róz˙nych przepisów konstytucyjnych, zarówno tych, które stanowia˛, z˙e Sejm uchwala ustawy (art. 13 i art. 17 ust. 1 m.k.), jak i tych, zgodnie z którymi władza ustawodawcza nalez˙y do Sejmu i Senatu (art. 1 m.k.). Po drugie, powia˛zanie aktu uchwalania ustawy budz˙etowej tylko z działaniami Sejmu nie odzwierciedla juz˙ dzisiaj całokształtu procedury ustawodawczej. Pomija sie˛ bowiem role˛ Senatu w procesie tworzenia tej ustawy. Jest to wada charakterystyczna przede wszystkim dla przepisów m.k.: art. 52 ust. 2 pkt 5, z którego wynika m.in., iz˙ Sejm uchwala budz˙et pan´stwa, oraz wspomnianych juz˙ art. 13 i art. 17 ust. 1 (w odniesieniu do wszelkich ustaw), które zwrot „uchwala ustawy” rezerwuja˛ dla działan´ Sejmu. Budz˙et pan´stwa moz˙e „zaistniec´” dopiero wówczas, gdy zawieraja˛ca go ustawa budz˙etowa obowia˛zuje. Sam akt uchwalenia budz˙etu przez Sejm (uchwalenia przez ten organ ustawy budz˙etowej) nie stanowi jeszcze podstawy prawnej, umoz˙liwiaja˛cej prowadzenie gospodarki finansowej pan´stwa przez Rade˛ Ministrów. W s´wietle art. 34 ustawy — Prawo budz˙etowe forme˛ ustawy ma nie tylko budz˙et pan´stwa, maja˛ ja˛ takz˙e plany finansowe pan´stwowych funduszów celowych. Nie jest to zatem cecha włas´ciwa tylko dla budz˙etu pan´stwa, choc´ pozwala odróz˙nic´ go od planów finansowych jednostek budz˙etowych i planów finansowych gospodarki pozabudz˙etowej. Ten element definicji nie jest wie˛c takz˙e w pełni trafny jako róz˙nica gatunkowa słów „budz˙et pan´stwa”. 10. Budz˙et pan´stwa ma charakter roczny. Ta włas´ciwos´c´ jest przez ustawodawce˛ uregulowana dwukrotnie, przy czym raz jest elementem składowym rodzaju, a drugi raz — róz˙nicy gatunkowej. Art. 2 ust. 1 stanowi, z˙e budz˙et jest rocznym planem, z ust. 2 wynika zas´, iz˙ jest on uchwalany na okres roku kalendarzowego. W drugim z tych przepisów, stanowia˛cym róz˙nice˛ gatunkowa˛, ceche˛ te˛ uregulowano precyzyjniej, podkres´laja˛c, iz˙ jest to rok kalendarzowy. Na rok kalendarzowy opracowywane sa˛ takz˙e pozostałe plany finansowe. Nie jest to wie˛c cecha włas´ciwa tylko dla budz˙etu. Powinna zatem stanowic´ element rodzaju. 11. Z dokonanej analizy wynika, z˙e zawarta w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy — Prawo budz˙etowe legalna definicja budz˙etu pan´stwa wykazuje powaz˙ne niedostatki. Popełniono w niej kilka błe˛dów. Po pierwsze, niewłas´ciwie dobrano zarówno rodzaj, jak i róz˙nice˛ gatunkowa˛. Nie jest w pełni jasne, co to jest plan finansowy, a zespół cech składaja˛cych sie˛ na róz˙nice˛ gatunkowa˛ nie pozwala odróz˙nic´ budz˙etu od planów finansowych funduszów celowych. Po drugie, definicja nie spełnia warunków poprawnos´ci. Popełniono w niej bła˛d „nieznane przez nieznane” oraz bła˛d definicji za wa˛skiej: obejmuje ona nie wszystkie elementy nalez˙a˛ce do zakresu członu definiowanego. Po trzecie, definicja jest mało precyzyjna. Niektóre elementy sa˛ w niej powtarzane, a inne — zbe˛dne.

Teresa Augustyniak-Górna: Definicja legalna budz˙etu pan´stwa

81

Definicja nie informuje dobrze o znaczeniu słów „budz˙et pan´stwa”. Nie uwzgle˛dnia niektórych istotnych cech budz˙etu i nie odzwierciedla w sposób adekwatny tego, co jest ujmowane jako budz˙et pan´stwa w ustawach budz˙etowych. Podejmowanie prób jej doskonalenia nie wydaje sie˛ jednak celowe. Bardziej uzasadniona byłaby rezygnacja z normatywnego definiowania tego terminu. Wystarczy w tym celu jedynie uchylic´ art. 2 ustawy — Prawo budz˙etowe. Niektóre cechy budz˙etu, unormowane w tym artykule, sa˛ przedmiotem regulacji przepisów ustawy konstytucyjnej z 1992 r. To, z˙e budz˙et pan´stwa jest planem finansowym i jest uchwalany przez Sejm, wynika z art. 52 ust. 2 pkt 5 m.k. Inne cechy, jak jego roczny charakter, ustawowa forma oraz fakt, iz˙ okres´la on dochody i wydatki pan´stwa, moz˙na ustalic´ na podstawie art. 20 zd. 1 m.k., dotycza˛cego ustawy budz˙etowej. Rezygnacja z definicji legalnej budz˙etu pan´stwa nie zmieniłaby zatem istoty obowia˛zuja˛cych regulacji prawnych. Ułatwiłaby natomiast, jak sie˛ wydaje, interpretacje˛ przepisów budz˙etowych. Definicje legalne, jak wspomniano, sa˛ budowane w celu usprawnienia procesu wykładni przepisów. Definicja obarczona wadami moz˙e nie tylko nie ułatwiac´, lecz wre˛cz odwrotnie, komplikowac´ ustalanie znaczenia przepisów. Taka sytuacja ma miejsce, jak sie˛ wydaje, w wypadku definicji legalnej budz˙etu pan´stwa. Cechy budz˙etu pan´stwa wynikaja˛ z wielu przepisów. Uwzgle˛dnienie tych cech w sposób poprawny w definicji legalnej jest, jak widac´, trudne. Rezygnacja z takiej definicji pozwoliłaby teoretykom s´mielej poszukiwac´, na podstawie całokształtu przepisów budz˙etowych, tych szczególnych włas´ciwos´ci budz˙etu, które róz˙nia˛ go od innych instytucji prawnych.

SUMMARY

of the article: The Legal Definition of the State Budget The subject of this article is the analysis and the evaluation of the legal definition of the state budget that is contained in art. 2, passages 1 and 2 of the law of January 5, 1991 — The Budgetary law. In keeping with these regulations the state budget: 1) is the annual financial plan; 2) encompasses the revenue and expenses of the state; 3) is passed by the Sejm in the form of a budgetary bill; 4) is meant for the calendar year. The characteristics contained in points 1-4 make up the definition, with characteristic 1 as the genus and characteristics 2, 3 and 4 as representative of the species. From the undertaken analysis of these characteristics, in view of the entirety of regulations concerning the state budget, it appears that the legal definition of the state budget has serious deficiencies. Both the genus and the species characteristics were inappropriately selected. It is not clear what a financial plan is and the collection of characteristics representative of the species does not allow one to differentiate the budget from the financial plans of special-purpose funds. This definition does not meet the conditions of a correct definition. The error of an “unknown divided by an unknown” was made. It was also a mistake to make the defini-

82

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Studia i materiały

tion too narrow (it does not include all of the subjects that should be found within the bounds of the defined genus). It is not very precise. Some elements are repeated, some are unnecessary. The definition does not clearly explain the significance of the words: “the state budget”. It does not appropriately reflect the essence of what is meant by the term “the state budget” in budgetary laws. The undertaking of attempts to improve this definition does not seem appropriate. It would be more fitting to resign from defining this term by means of the rescinding of art. 2 of the budgetary law.

A. OPINIE I. W SPRAWIE TRYBU PRAC IZBY NAD PROJEKTAMI KODEKSÓW *

1. O regulacji odre˛bna˛ uchwała˛ Sejmu trybu prac izby nad projektami kodeksów karnych Przedmiotem zainteresowania sejmowej Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich stała sie˛ kwestia moz˙liwos´ci uregulowania w drodze odre˛bnej uchwały Sejmu procedury prac izby nad projektami kodeksów. Pod rozwage˛ poddano w zwia˛zku z tym przygotowany projekt uchwały „w sprawie poste˛powania z projektami kodeksu karnego, kodeksu poste˛powania karnego, kodeksu karnego wykonawczego oraz ustaw zawieraja˛cych przepisy wprowadzaja˛ce te kodeksy”. Wydaje sie˛, z˙e zamierzone przedsie˛wzie˛cie jest wa˛tpliwe z uwagi na co najmniej kilka aspektów. Jest kwestia˛ nie budza˛ca˛ wa˛tpliwos´ci, z˙e podstawowe zre˛by trybu ustawodawczego reguluja˛ przepisy rangi konstytucyjnej. Zarówno tych przepisów, jak i innych przepisów konstytucyjnych, choc´by wprost nie dotycza˛cych trybu ustawodawczego, nie moz˙na naruszac´ przepisami o niz˙szej mocy. Jednoczes´nie nalez˙y podkres´lic´, z˙e przepisy konstytucyjne przede wszystkim normuja˛ tzw. regularny (główny) tryb ustawodawczy, ale takz˙e przewiduja˛ pewne wyja˛tki (odre˛bnos´ci) — tu * Dwie pierwsze opinie w sprawie trybu prac nad projektami kodeksów (A. Szmyta i J. Mordwiłki) zostały napisane jeszcze przed nowelizacja˛ regulaminu Sejmu z 22 grudnia 1995 r., trzecia (P. Sarneckiego) — juz˙ po niej.

84

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

przykładowo moz˙na wskazac´ na przepisy art. 16 Małej konstytucji z 1992 r., dotycza˛ce pilnych projektów ustaw. Przepisy te nie wyodre˛bniaja˛ jednak trybu prac, dotycza˛cego projektów ustaw be˛da˛cych kodeksami. Dla s´cisłos´ci nalez˙y dodac´, iz˙ Mała konstytucja przewiduje, z˙e „szczegółowa˛ organizacje˛ i tryb pracy Sejmu okres´la regulamin uchwalany przez Sejm” (art. 14) i — w stosownym zakresie co do wspomnianego przykładu przewidzianej konstytucyjnie odre˛bnos´ci — „regulamin Sejmu okres´la odre˛bnos´ci w poste˛powaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego” (art. 16 ust. 2). Moz˙na wie˛c przyja˛c´, iz˙ załoz˙eniem ustrojodawcy jest, aby zagadnienia szczegółowej organizacji i trybu prac sejmowych regulowane były jednym aktem (regulaminem), przewiduja˛cym unormowanie zarówno poste˛powania głównego, jak i dopuszczalnych odre˛bnos´ci. Trudno w s´wietle tego zakładac´, iz˙ ustrojodawcy chodziło o koncepcje˛ regulowania procedury wewna˛trzparlamentarnej odre˛bnymi aktami. Zgodnie z jednoznaczna˛ opinio communis regulamin Sejmu jest aktem normatywnym, tj. ustanawiaja˛cym normy generalno-abstrakcyjne. Na jego podstawie podejmowane sa˛ zwykłe uchwały proceduralne, dotycza˛ce konkretnych sytuacji. Jednostkowe uchwały proceduralne maja˛ konkretyzuja˛cy charakter (typu decyzji) i mieszcza˛ sie˛ w ramach regulaminowych. O ile wie˛c nie ma przeszkód, by podje˛ta została odre˛bna uchwała w sprawie poste˛powania z projektami wskazanych wyz˙ej kodeksów, o tyle jej charakter nie pozwala na zawarcie w niej postanowien´ istotnie odbiegaja˛cych od przyje˛tego w regulaminie modelu poste˛powania ustawodawczego. Przedłoz˙ony projekt wspomnianej uchwały postanowienia takie jednak zawiera. Wprawdzie z praktyki sejmowej znane sa˛ uchwały, które korygowały normalna˛ (regulaminowa˛) procedure˛ ustawodawcza˛, ale kaz˙dorazowo wymagało to, jak sie˛ wydaje, zasadniczej oceny, czy proponowane odste˛pstwo od reguły oznacza tylko jednorazowa˛ modyfikacje˛ zasad regulaminowych, czy tez˙ jest raczej próba˛ budowy pozaregulaminowego ukształtowania innego modelu poste˛powania dla pewnej kategorii projektów (tu — projektów ustaw stanowia˛cych kodeksy). Jaka˛s´ podstawe˛ doktrynalna˛ dla ewentualnej dopuszczalnos´ci odste˛pstw od wymogów regulaminu stanowi wyraz˙ona przed laty uwaga, z˙e w wypadku takim chodzi przeciez˙ o odste˛pstwo — przez Sejm — od zasad poste˛powania, które organ ten „sam dla siebie ustanowił”, a wie˛c problemem moz˙e byc´ co najwyz˙ej tylko forma takiego odsta˛pienia. Problem nie jest jednak rozpoznany teoretycznie do kon´ca i na jego marginesie nalez˙y zauwaz˙yc´, z˙e w istocie przepisów z zasady nie mies´ci sie˛ dopuszczalnos´c´ — w drodze decyzji jednostkowych — odste˛pstw od przyje˛tych reguł. Przejs´cie do porza˛dku nad ta˛ zasada˛ jest ułatwione przez przekonanie o potrzebie elastycznos´ci reguł procedowania. W wielu wypadkach elastycznos´c´ te˛ zapewnia sam regulamin, przewiduja˛c — obok reguły — formułe˛ „chyba z˙e Sejm postanowi inaczej”. Przykładem moz˙e byc´ art. 34 ust. 2 regulaminu („Pierwsze czytanie moz˙e sie˛ odbyc´ nie wczes´niej niz˙ siódmego dnia od dore˛czenia posłom druku projektu, chyba z˙e Sejm postanowi inaczej”). W takiej sytuacji odre˛bna uchwała proceduralna, dotycza˛ca trybu prac nad konkretnym projektem, moz˙e przewidywac´ odste˛pstwo od reguły (tak jak w projekcie przedłoz˙onej uchwały — art. 3 in principio i art. 9, przewiduja˛ce odpowiednio termin 14-dniowy). Jest to jednak odste˛pstwo jednorazowe, dopuszczone regulaminem,

W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów

85

a wie˛c inne w swym charakterze niz˙ odste˛pstwo od regulaminowych zasad w odniesieniu do takich przepisów, które wyraz´nie dopuszczalnos´ci odste˛pstw nie przewiduja˛. Sa˛ wprawdzie nieliczne przykłady pan´stw, w których regulaminy parlamentów wyraz´nie i generalnie — a wie˛c bez przedmiotowych ograniczen´ — zezwalaja˛ na odste˛pstwa od ich postanowien´, ale — jak w RFN — konieczna jest wówczas uchwała podje˛ta nie przy zwykłych wymogach, lecz — dla podkres´lenia wyja˛tkowos´ci odste˛pstwa — wie˛kszos´cia˛ 2/3 głosów (§ 126 regulaminu Bundestagu). Dla s´cisłos´ci zaznaczyc´ jednak trzeba, z˙e regulamin Sejmu przepisu takiego nie zawiera. Jak sie˛ wydaje, na tle ogółu przepisów zawartych w regulaminie Sejmu charakterystyczna jest zwłaszcza szczegółowos´c´ unormowania poste˛powania z projektami ustaw. Moz˙na wie˛c przyja˛c´, z˙e regulamin stara sie˛ uwzgle˛dnic´ cała˛ game˛ sytuacji, jakie moga˛ wysta˛pic´ w praktyce legislacyjnej. Jes´li podzielic´ ten pogla˛d, to przemawiałoby to takz˙e przeciw próbom ustanowienia w drodze osobnych uchwał takich reguł rozpatrywania konkretnych projektów, wyja˛tkowych pod wzgle˛dem swej merytorycznej wagi. W szczególnos´ci stwierdzenie to dotyczyłoby poste˛powania z projektami kodeksów, których istnienie — w konteks´cie trybu poste˛powania ustawodawczego — regulamin sejmowy dostrzega (por. art. 34), zamyka je jednak w „zwykłych” ramach tego trybu. W omawianej sprawie zwrócic´ nalez˙y wszakz˙e uwage˛ równiez˙ na art. 20 ust. 1 regulaminu sejmowego, w którym stwierdza sie˛, z˙e „Sejm moz˙e powoływac´ i odwoływac´ komisje nadzwyczajne; powołuja˛c takie komisje Sejm okres´la cel, zasady i tryb ich działania”. Jest on istotny, poniewaz˙ na jego podstawie kształtuje sie˛ praktyka odsyłania projektów ustaw do powoływanych ad hoc komisji nadzwyczajnych, choc´ — dos´c´ rozbudowane i szczegółowe — unormowanie poste˛powania z projektami ustaw (por. dział II, rozdz. 1, zwł. art. 37 regulaminu Sejmu) sytuacji takiej nie przewiduje, co winno nakazywac´ wyja˛tkowa˛ ostroz˙nos´c´ w sie˛ganiu po instytucje˛ komisji nadzwyczajnych w sprawach legislacyjnych. Podkres´lic´ przy tym nalez˙y, z˙e art. 37 i 39 regulaminu stwarzaja˛ dostateczne podstawy prawne dla zorganizowania w sposób włas´ciwy i efektywny prac takz˙e nad unormowaniami kompleksowymi, nawet gdyby — w róz˙nych formach i stopniach zaangaz˙owania — miał uczestniczyc´ w ich rozpatrywaniu wie˛kszy kra˛g komisji. Istnieja˛cej jednak praktyki, powołuja˛cej sie˛ na art. 20 regulaminu, nie sposób nie dostrzegac´. W sytuacji powołania komisji nadzwyczajnej, której celem byłoby rozpatrzenie projektu ustawy (kompleksu projektów ustaw), istotne jest okres´lenie zasad i trybu jej działania. Jest wtedy normalna˛ praktyka˛, z˙e przewiduje sie˛ odpowiednie stosowanie regulaminowych przepisów dotycza˛cych poste˛powania z projektami ustaw, a problemem otwartym jest zakaz dopuszczalnych modyfikacji. W powyz˙szej materii, jak sie˛ wydaje, wa˛skie sa˛ zwłaszcza moz˙liwos´ci w odniesieniu do trybu prac komisji nadzwyczajnych w zakresie legislacji, szersze zas´ — z uwagi na istnieja˛ce uregulowania regulaminowe — w pozostałym zakresie. Niezalez˙nie od dyskusyjnos´ci tej problematyki warto zauwaz˙yc´, iz˙ nigdy dotychczas nie przedstawiono twierdzenia, z˙e stosuja˛c reguły okres´laja˛ce prace komisji nadzwyczajnych moz˙na przechodzic´ do porza˛dku nad istnieja˛cymi, trwałymi regulacjami regulaminowymi odnosza˛cymi

86

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

sie˛ do rozstrzygnie˛c´ najistotniejszych. Uwaga powyz˙sza wydaje sie˛ uprawniona w s´wietle art. 4 projektowanej uchwały, gdzie proponuje sie˛ taka˛ modyfikacje˛ I czytania projektów na plenum Sejmu, która oznacza wyeliminowanie debaty poselskiej (por. art. 36 ust. 1 regulaminu), czy art. 8 projektu, gdzie — w zw. z art. 10 — proponuje sie˛ ograniczenie zasady ochrony mniejszos´ci (por. art. 40 i 46 regulaminu). Jak sie˛ wydaje, uznanie dla ewentualnej zasadnos´ci tak daleko ida˛cych odmiennos´ci — dla trybu rozpatrywania projektów ustaw stanowia˛cych kodeksy — winno raczej zrodzic´ da˛z˙enie do stosownej nowelizacji regulaminu sejmowego, takz˙e w zakresie roli — generalnie — komisji nadzwyczajnych w procesach ustawodawczych, nie zas´ do prób normowania tej materii odre˛bnymi uchwałami. Niezalez˙nie od powyz˙szej uwagi formalnej uwaz˙am za włas´ciwe zasygnalizowac´ krytyczna˛ ocene˛ meritum wspomnianych rozwia˛zan´, zaproponowanych w przedłoz˙onym projekcie uchwały. Sam projekt wywołuje szereg dalszych wa˛tpliwos´ci natury legislacyjnej, ale — jak sie˛ wydaje — formułowanie uwag nie jest na obecnym etapie analizy konieczne. Andrzej Szmyt

2. O moz˙liwos´ci uregulowania w drodze odre˛bnej uchwały Sejmu procedury prac izby nad projektami kodeksów (np. karnego) Kodeksy, chociaz˙ z punktu widzenia systemu z´ródeł prawa sa˛ zwykłymi ustawami, charakteryzuja˛ sie˛ daleko posunie˛ta˛ specyfika˛ materialna˛, dlatego jest w pełni zrozumiałe i usprawiedliwione poszukiwanie takiego sposobu rozpatrywania ich projektów przez parlament, który uwzgle˛dniłby odmiennos´ci tych aktów prawnych. Naprzeciw takiemu da˛z˙eniu wychodzi projekt uchwały. Analiza proponowanej regulacji prowadzi jednak do wniosku, iz˙ projekt ten moz˙e zostac´ uznany za niezgodny z konstytucyjna˛ istota˛ i charakterem regulaminu sejmowego. Przedłoz˙one do zaopiniowania zagadnienie jest złoz˙one, wkracza bowiem w kwestie˛ istoty i charakteru regulaminu sejmowego. Zagadnienie istoty prawnej regulaminu było podejmowane w doktrynie, ale na gruncie konstytucji z 22 lipca 1952 roku, opartej na zasadzie jednos´ci władzy pan´stwowej i wynikaja˛cej z niej nadrze˛dnej pozycji Sejmu w całym systemie aparatu pan´stwowego. Moz˙na tu wskazac´ takie opracowania, jak: J. Repel, Regulamin Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Wrocław 1978 (monografia) oraz artykuły: A. Gwiz˙dz˙, Istota i charakter prawny regulaminu sejmowego, PiP 1962, z. 7; K. Działocha, J. Repel, Charakter prawny regulaminu Sejmu PRL, PiP 1983, z. 12; I. Stembrowicz, Zakres regulacji regulaminu Sejmu. Regulamin a konstytucja, „Studia Prawnicze” 1984, nr 3–4. Na gruncie Małej konstytucji problematyka ta znalazła wyraz jedynie w artykule L. Garlickiego, Regulamin Sejmu w systemie z´ródeł prawa (na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego), „Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 4. Pomimo iz˙ kwestia istoty prawnej regulaminu została stosunkowo szeroko omówiona w literaturze prawa kon-

W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów

87

stytucyjnego, to sprawa „monistycznego” charakteru regulaminu była co najwyz˙ej sygnalizowana, ale nie stała sie˛ przedmiotem obszerniejszych wywodów. Ponadto cze˛s´c´ refleksji wyraz˙anych we wskazanych opracowaniach zwia˛zana była z interpretacja˛ regulaminu na gruncie konstytucji z 1952 roku, ma wie˛c dzisiaj znaczenie jedynie ogólnoteoretyczne i historyczne. Analiza istoty regulaminu dla współczesnych potrzeb musi byc´ oparta na przepisach Małej konstytucji, która przyje˛ła zasade˛ podziału władz wyznaczaja˛ca˛ w nowy sposób role˛ parlamentu. Mała konstytucja opieraja˛c organizacje˛ aparatu pan´stwa na zasadzie podziału władz wyodre˛bnia piastunów władzy ustawodawczej; sa˛ nimi Sejm i Senat. Ta konstrukcja ustrojowa zdaje sie˛ uwypuklac´ zasade˛ autonomii parlamentu. Instytucja regulaminu, rozumianego jako akt parlamentu (ba˛dz´ poszczególnych jego izb), samoistnie normuja˛cy zasady oraz szczegóły organizacji i funkcjonowania „swego” zgromadzenia, jest s´cis´le zwia˛zana z idea˛ autonomii parlamentu. Efektem umocnienia sie˛ zasady autonomii parlamentu jest ugruntowanie sie˛ instytucji regulaminu parlamentarnego. W Polsce, podobnie jak w wie˛kszos´ci krajów naszego regionu, instytucja ta uformowała sie˛ w okresie mie˛dzywojennym, od pocza˛tku znajduja˛c podstawe˛ w przepisach konstytucyjnych. Na podstawie regulaminów funkcjonowały ciała ustawodawcze w Polsce w latach 1944–1952, przyjmowała obowia˛zkowe istnienie regulaminu konstytucja z 1952 roku. Obecny art. 14 Małej konstytucji stanowi, iz˙ „Szczegółowa˛ organizacje˛ i tryb pracy Sejmu okres´la regulamin uchwalany przez Sejm”, a art. 26 m.k. odnosi ten przepis odpowiednio do Senatu. Uprawnione wydaje sie˛ wie˛c stwierdzenie, z˙e zachodzi konstytucyjna cia˛głos´c´ instytucji regulaminu parlamentarnego w okresie istnienia pan´stwa polskiego. Ta cia˛głos´c´, nie oznaczaja˛ca zreszta˛ pełnej jednolitos´ci ujmowania i pojmowania roli regulaminu w róz˙nych okresach, pozwala na uchwycenie i uwypuklenie niektórych ponadczasowych włas´ciwos´ci regulaminu parlamentarnego w Polsce. Po pierwsze, nalez˙y raz jeszcze podkres´lic´, iz˙ samo istnienie odre˛bnego aktu, zwanego regulaminem, zawsze było oczywiste w polskiej tradycji parlamentarnej. Po drugie, regulamin jest aktem normatywnym, tzn. aktem w całos´ci zbudowanym z norm prawnych; zwłaszcza współczes´nie normatywnos´c´ regulaminu nie budzi wa˛tpliwos´ci w polskiej doktrynie. Po trzecie, regulamin nie był i dzisiaj takz˙e nie jest jedynym aktem normuja˛cym „szczegółowa˛ organizacje˛ i tryb pracy” izb. Materie˛ prawa parlamentarnego regulowały konstytucje, a obecnie czynia˛ to Mała konstytucja, ustawa o obowia˛zkach i prawach posłów i senatorów oraz fragmentarycznie niektóre inne ustawy (np. ordynacje wyborcze). Po czwarte, regulaminy uchwalane były i sa˛ nadal w formie uchwał poszczególnych izb, przy czym zwłaszcza współczes´nie zwraca sie˛ uwage˛ na ich specyfike˛. W doktrynie podkres´la sie˛, z˙e chociaz˙ regulamin przyjmowany jest w prawnej formie uchwały, to jest aktem o szczególnym umocowaniu konstytucyjnym i aktem pozostaja˛cym w szczególnym zwia˛zku z pozycja˛ parlamentu. Specyficzny charakter regulaminu, jako uchwały, w stosunku do ustaw podkres´lił Trybunał Konstytucyjny

88

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

(U.10/92, OTK 1993, cz. I, s. 24–25) stwierdzaja˛c, iz˙ „regulamin Sejmu nie jest aktem wykonawczym w stosunku do ustawy. Jest aktem samoistnym wydawanym wprost w oparciu o Konstytucje˛ i w tym znaczeniu traktowac´ go moz˙na równiez˙ jako akt wykonawczy do Konstytucji. Stosunku regulaminu Sejmu do ustawy nie moz˙na równiez˙ generalnie rozpatrywac´ jako stosunku jednego typu aktów normatywnych Sejmu (ustaw) do drugiego (uchwał). Relacja mie˛dzy ustawa˛ a regulaminem jest relacja˛ ogólnego do szczególnego; dotyczy stosunku pewnego ogólnego typu aktów normatywnych do szczególnego, jednostkowego aktu o wyraz´nie ograniczonym przedmiocie”. Tym samym konieczne jest poszukiwanie pewnych szczególnych zasad relacji mie˛dzy tymi aktami. Wreszcie po pia˛te — co waz˙ne dla naszych dalszych rozwaz˙an´ — regulaminy traktowano zawsze w Polsce jako akty jednolite, w zasadzie całos´ciowo i wyczerpuja˛co ujmuja˛ce normowana˛ materie˛; było to konsekwencja˛ nawia˛zania do tradycji francuskiej i niemieckiej, chociaz˙ — odmiennie niz˙ np. w Niemczech — zasada jednolitos´ci regulaminu w naszej praktyce ustrojowej uzupełniana jest tez˙ zasada˛ trwałos´ci. Do tego zespołu włas´ciwos´ci charakteryzuja˛cych regulamin dodajmy konstatacje˛, iz˙ cała˛ jego tres´c´ przepajaja˛ pewne zasady ogólne, które co prawda nie sa˛ expressis verbis uformowane, ale daja˛ sie˛ wyprowadzic´ z analizy jego postanowien´. Z ekstrapolacji przepisów regulaminu wyprowadzic´ moz˙na takie chociaz˙by zasady, jak: zasada aktywnos´ci poselskiej, zasada wielos´ci racji, zasada ochrony praw mniejszos´ci, zasada jawnos´ci i zasada okres´lonej procedury. Te nie wymienione z nazwy zasady nie wprowadzaja˛ z˙adnych nowych samoistnych instytucji, ale sa˛ urzeczywistnione poprzez instytucje kreowane w przepisach szczegółowych regulaminu. Znajduja˛ one z reguły „współzastosowanie” wraz z kaz˙dym przepisem regulaminu, stanowia˛c niezasta˛pione narze˛dzie rozstrzygania wa˛tpliwos´ci interpretacyjnych. W przeszłos´ci wyraz˙ano w doktrynie postulat uje˛cia takich zasad prawa parlamentarnego w sposób wyraz´ny w regulaminie sejmowym poprzez wyje˛cie ich niejako przed nawias, a wie˛c jako wspólnych dla całos´ci procedury parlamentarnej; ta idea nie straciła, jak sie˛ wydaje, na aktualnos´ci (por. A. Gwiz˙dz˙, O „zasady ogólne” regulaminu sejmowego, Studia Iuridica, t. 15, Warszawa 1987, s. 66 i n.). Wskazane powyz˙ej włas´ciwos´ci regulaminu czynia˛ z niego akt bardzo szczególnego rodzaju — akt be˛da˛cy normatywnym „kodeksem” organizacji i funkcjonowania Sejmu, reguluja˛cym te zagadnienia w sposób całos´ciowy, kompleksowy i harmonijny. Z˙adna bezpos´rednia ani pos´rednia zmiana regulaminu nie powinna powodowac´ utraty tego „kodeksowego” waloru. Na te˛ włas´ciwos´c´, polegaja˛ca˛ na jednolitos´ci i spójnos´ci regulaminu jako generalnego aktu normatywnego, warto spojrzec´ przez pryzmat praktyki polskiego powojennego parlamentu. Konstytucjonalizm pan´stw demokratycznych wykształcił dwa zasadnicze typy regulacji materii dotycza˛cych parlamentu. Pierwszy, starszy, wykształcony w brytyjskim systemie prawnym, polega na tym, iz˙ materie dotycza˛ce parlamentu — jego organizacji i procedury — regulowane sa˛ wieloma aktami o róz˙nym walorze prawnym: ustawami, rezolucjami, precedensowymi rozstrzygnie˛ciami przewodnicza˛cego

W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów

89

izby, wreszcie — w szerokim zakresie — prawem zwyczajowym (por. na ten temat interesuja˛ce uwagi w referacie przedstawiciela W. Brytanii, wygłoszonym w Pułtusku w 1994 r. na konferencji „Regulaminy a praktyka parlamentarna” i opublikowanym w tymz˙e roku: R. Sands, Zasady i tryb poste˛powania w brytyjskiej tradycji parlamentarnej, „Przegla˛d Sejmowy” nr 4, s. 40 i n.). Drugi system regulacji prawnej materii dotycza˛cej parlamentu (charakterystyczny dla Francji i Niemiec) polega na tym, iz˙ całos´c´ materii dotycza˛cych organizacji i zasad działania parlamentu podzielono w zasadzie mie˛dzy dwa podstawowe akty: konstytucje˛ oraz regulamin izby (zapewniaja˛c tym samym prymat prawa nad praktyka˛), przy czym regulamin jest aktem generalnym, całos´ciowo normuja˛cym sprawy organizacji i funkcjonowania izby. Wykształcona w tradycji polskiego parlamentaryzmu zasada „monizmu” regulaminowego nie była w praktyce w istocie podwaz˙ana. Sejm odste˛pował od wymogów regulaminu — moz˙liwos´c´ odste˛powania od zasad poste˛powania ustanowionych dla samego siebie nie budziła wa˛tpliwos´ci — czynił to jednak w formach nie naruszaja˛cych integralnos´ci tego aktu. Niekiedy sam regulamin przewidywał (i dzisiaj tez˙ przewiduje) moz˙liwos´c´ odsta˛pienia od zawartej w nim reguły w przepisanym trybie (np. moz˙liwos´c´ stosowania poste˛powania w róz˙ny sposób skróconego przy uchwalaniu ustaw). Gdy jednak odsta˛pienie takie nie było przez regulamin przewidziane, Sejm podejmował wyraz´nie sformułowane uchwały, nie maja˛ce jednak generalnego charakteru. W praktyce wielokrotnie miały miejsce wypadki rezygnacji przez Sejm z ustalonej regulaminem procedury; dochodziły one do skutku najcze˛s´ciej w drodze formalnie podje˛tych uchwał. Przykładem moga˛ byc´ uchwały ustanawiaja˛ce — odmienny od regulaminowego — tryb rozpatrzenia okres´lonej ustawy ze wzgle˛du na jej szczególny charakter i doniosłe znaczenie społeczno-polityczne. Takie uchwały Sejm podja˛ł: 21 maja 1963 r., okres´laja˛c tryb pracy komisji sejmowych nad projektem kodeksu cywilnego (Spraw. Sten. z 19. pos. Sejmu PRL III kad., szp. 40–41); 28 czerwca 1963 r., okres´laja˛c tryb pracy nad kodeksem rodzinnym i opiekun´czym (Spraw. Sten. z 20. pos. Sejmu PRL III kad., szp. 42); 9 kwietnia 1968 r., okres´laja˛c tryb pracy nad kodeksem karnym (Spraw. Sten. z 19. pos. Sejmu PRL IV kad., szp. 52–53); 15 kwietnia 1970 r., okres´laja˛c tryb pracy nad kodeksem wykroczen´ (Spraw. Sten. z 7. pos. Sejmu PRL V kad., szp. 45–46). Oto jak brzmiała (podobnie było w innych wypadkach) uchwała Sejmu w sprawie rozpatrywania projektu kodeksu cywilnego: „Sejm odsyła projekt Kodeksu cywilnego […] wraz z projektem Przepisów wprowadzaja˛cych Kodeks cywilny […] do Komisji Wymiaru Sprawiedliwos´ci, z tym z˙e poszczególne cze˛s´ci obu projektów be˛da˛ przedmiotem dyskusji takz˙e innych włas´ciwych komisji sejmowych (tu wymieniono imiennie siedem komisji stałych — J.M.). Wnioski wymienionych komisji zostana˛ przekazane Komisji Wymiaru Sprawiedliwos´ci, która po ich rozpatrzeniu omówi całos´c´ obu projektów ustaw i złoz˙y Sejmowi sprawozdanie o tych projektach, uwzgle˛dniaja˛c wnioski i poprawki przyje˛te przez Komisje˛ Wymiaru Sprawiedliwos´ci.

90

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

Sejm upowaz˙nia Komisje˛ Wymiaru Sprawiedliwos´ci do uchwalenia szczegółowego regulaminu prac komisyjnych nad projektem Kodeksu cywilnego. Regulamin podlegac´ be˛dzie zatwierdzeniu przez Prezydium Sejmu”. Analogicznie brzmiała uchwała Sejmu z dnia 9 kwietnia 1968 roku w sprawie rozpatrywania kodeksu karnego i przepisów wprowadzaja˛cych kodeks karny. Tak wie˛c Sejm kieruja˛c projekty ustaw-kodeksów (cywilnego, karnego, wykroczen´) do jednej ze swoich stałych komisji korygował jedynie sposób komisyjnych prac nad tymi projektami. Korekta ta miała incydentalny charakter (uzasadniony ranga˛ i złoz˙onos´cia˛ materii ustawowej) i bardzo ograniczony zakres (odnosiła sie˛ do mie˛dzykomisyjnych form pracy nad tymi aktami; nie była inkorporowana do tekstu regulaminu), czego szczególnym wyrazem było nieopublikowanie tych uchwał Sejmu w Monitorze Polskim. Te odste˛pstwa od regulaminowego trybu nie były dezaprobowane w doktrynie, chociaz˙ juz˙ powołanie dla jednorazowego celu doraz´nych struktur nie przewidzianych regulaminem, np. utworzenie doraz´nych zespołów mie˛dzykomisyjnych dla rozpatrzenia planu pie˛cioletniego w 1971 roku, spotkało sie˛ z krytyka˛ doktryny, budziło bowiem wa˛tpliwos´ci co do zgodnos´ci z regulaminem (por. Sejm Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Studium prawno-polityczne, pod red. A. Burdy, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdan´sk 1975, s. 258). Pojawiaja˛ce sie˛ w praktyce odste˛pstwa od regulaminu miały zatem bardzo ograniczony, epizodyczny charakter; koryguja˛c tylko pewne wa˛skie aspekty trybu wewna˛trzparlamentarnego mies´ciły sie˛ jednak w ramach całego regulaminu, nie naruszaja˛c jego jednos´ci i nie podwaz˙aja˛c zasad, którymi jest on spojony. Moz˙na uznac´, iz˙ podejmowane uchwały nie miały generalno-normatywnego charakteru. Regulamin Sejmu w naszym systemie prawnym jest podstawowym generalnym aktem wykonawczym do konstytucji w dziedzinie organizacji i zasad działania Sejmu i jako taki zdeterminowany jest tres´cia˛ konstytucyjnych przepisów dotycza˛cych Sejmu. Tres´c´ przepisów Małej konstytucji, pos´wie˛cona bezpos´rednio Sejmowi, a w szczególnos´ci jego organizacji i funkcjonowaniu, nie jest bogata, ale mimo to jest o wiele bogatsza aniz˙eli zawarta w konstytucji z 1952 r. Z przepisów Małej konstytucji dotycza˛cych parlamentu moz˙na wyprowadzic´ naste˛puja˛ce wnioski: 1) Konstytucja nakazuje Sejmowi uchwalenie i posiadanie regulaminu, który okres´lac´ ma „szczegółowa˛ organizacje˛ i tryb pracy Sejmu”, a wie˛c wyklucza oparcie działalnos´ci Sejmu na przypadkowym (kazuistycznym) poste˛powaniu. 2) Przepis konstytucyjny (art. 14 m.k.) akcentuje charakter regulaminu jako wewne˛trznego prawa izby, a zatem nie powinny w nim byc´ pomieszczane przepisy nakładaja˛ce obowia˛zki na inne, pozasejmowe organy pan´stwa. 3) Konstytucja pozostawia Sejmowi wybór formy regulaminu, nie przesa˛dzaja˛c, iz˙ ma to byc´ uchwała ba˛dz´ ustawa; wybór formy jest zatem kwestia˛ praktyki. 4) Z konstytucji wynika, iz˙ regulamin ma byc´ generalnym aktem normatywnym całos´ciowo ujmuja˛cym organizacje˛ i funkcjonowanie izby; wydaje sie˛, iz˙ konstytucyjnemu znaczeniu poje˛cia regulaminu nie odpowiadałoby istnienie kilku aktów składaja˛cych sie˛ na regulamin, a wie˛c fragmentarycznie reguluja˛cych funkcjonowanie izby

W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów

91

(np. akt reguluja˛cy organizacje˛ posłów, akt reguluja˛cy organizacje˛ komisji, akt reguluja˛cy tryb głosowania itp.), jak równiez˙ kilku równoległych aktów (regulaminów). 5) Konstytucja przewiduje regulamin jako akt całos´ciowo i kompleksowo reguluja˛cy organizacje˛ i procedure˛ parlamentarna˛. Na podstawie jednolitego i spójnego aktu (który moz˙e zostac´ zmieniony w przewidzianym przepisami trybie) maja˛ byc´ rozpatrywane i rozstrzygane wszystkie sytuacje wynikaja˛ce z pracy izby. Brak jest przesłanek, aby uznac´, iz˙ dla rozpatrywania i rozstrzygania pewnych spraw mogłaby byc´ ustanowiona procedura odre˛bna niz˙ okres´lona w regulaminie. Wre˛cz przeciwnie, Mała konstytucja sama okres´la sprawy, dla których rozpatrzenia stosuje sie˛ pewna˛ specjalna˛ procedure˛; sprawami tymi w zakresie ustawodawstwa sa˛: a) projekt ustawy konstytucyjnej, b) projekt budz˙etu pan´stwa, c) pilny projekt ustawy. Dla rozpatrzenia wymienionych projektów i uchwalenia odpowiednich aktów ustawowych konstytucja przewiduje pewien tryb specjalny, róz˙nia˛cy sie˛ od zwykłego, sta˛d regulamin konsekwentnie konkretyzuje taki, odmienny od zwykłego, tryb ustawodawczy dla tych aktów. Zauwaz˙my jednak, iz˙ przepisy precyzuja˛ce ten tryb sa˛ integralna˛ cze˛s´cia˛ regulaminu, zachowuja˛ wie˛c generalno-normatywny charakter. Z konstytucji wynika zatem, z˙e tryb wyja˛tkowy rozpatrywania projektów ustaw, odmienny od zwykłego, ustanawia sama konstytucja, tak wie˛c poza tym kre˛giem spraw wszystkie inne projekty ustaw powinny byc´ rozpatrywane w pewnym jednolitym, jednakowym trybie ustawodawczym. Wszak nawet wówczas, kiedy regulamin ustanawia tzw. tryb skrócony, to odnosi sie˛ on potencjalnie do „kaz˙dego” projektu ustawy. Istota˛ regulaminu jest wyeliminowanie z działalnos´ci izby przypadkowos´ci, oparcie jej na stałych i przewidywalnych regułach poste˛powania, na zasadzie „równos´ci i sprawiedliwos´ci”. Dostosowywanie trybu do rodzaju ustawy prowadziłoby do tworzenia kilku, a moz˙e nawet kilkunastu „równoległych” regulaminów. Naszym zdaniem takie rozwia˛zanie wydaje sie˛ wykluczac´ sama konstytucja. Jes´liby uznac´ ten wniosek za trafny, to powstanie ustawy zgodnie z innym niz˙ nakazany konstytucja˛ regulaminem mogłoby prowadzic´ do zakwestionowania proceduralnej legalnos´ci uchwalonego aktu w razie jego zaskarz˙enia do Trybunału Konstytucyjnego. Przedłoz˙ony do zaopiniowania projekt uchwały Sejmu w sprawie poste˛powania z projektami kodeksów (k.k., k.p.k. i k.k.w.) co prawda nie wyła˛cza regulaminu Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r., a nawet zakłada (art. 1 projektu uchwały) jego stosowanie, proponuje jednak kilka rozwia˛zan´ róz˙nia˛cych sie˛ od procedury ustawodawczej przewidzianej w „stałym” regulaminie Sejmu z 1992 roku. Procedura odnosza˛ca sie˛ do aktów kodeksowych, ogłoszona w Monitorze Polskim, funkcjonowałaby w pewnym zakresie (w cze˛s´ci, w której wyste˛puja˛ róz˙nice) o b o k regulaminu. Róz˙nice te nie sa˛ zas´ bagatelne, dotykaja˛ istoty poste˛powania ustawodawczego i zasad proceduralnych, a wie˛c terminów, praw mniejszos´ci, sposobu rozpatrywania poprawek przez komisje˛ nadzwyczajna˛ (np. art. 8 ust. 1 projektu: „po ich zaopiniowaniu przez Rade˛ Ministrów”!). Te róz˙nice dotycza˛ nie tylko aspektów organizacyjnych, jak w omawianych powyz˙ej uchwałach Sejmu z lat 1963, 1968 i 1970, ale równiez˙ wioda˛cych zasad regulaminu, co moz˙e prowadzic´ do problemów we współstosowaniu zasad regulaminu z 30 lipca 1992 r. i „regulaminu kodeksowego”.

92

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

Kodeksy, chociaz˙ z materialnego punktu widzenia sa˛ aktami szczególnymi, sa˛ jednak ustawami zwykłymi i konstytucja nie przewiduje dla projektów tego rodzaju aktów jakiejs´ wyja˛tkowej — odmiennej od regulaminowej — procedury rozpatrywania przez parlament. Sposobem rozwia˛zania problemu rozpatrywania projektów kodeksów w sposób inny niz˙ „regulaminowy” jest wkomponowanie przepisów odnosza˛cych sie˛ do poste˛powania z takimi projektami w tekst regulaminu Sejmu oraz utworzenie, na podstawie art. 20 regulaminu, komisji nadzwyczajnej, której Sejm — okres´laja˛c cel, zasady i tryb jej działania — nada pewien szczególny status, przy czym „zasady” te nie moga˛ łamac´ ogólnych zasad regulaminowej procedury ustawodawczej. Wykładnia gramatyczna art. 20 ust. 1 regulaminu prowadzi bowiem do wniosku, iz˙ chodzi o zasady dotycza˛ce działania jedynie komisji nadzwyczajnej. Sformułowanie „zasady i tryb ich działania”, zawarte w ust. 1 art. 20 regulaminu, oparte jest na koniunkcji, nie budzi zatem wa˛tpliwos´ci, iz˙ chodzi nie o jakies´ zasady „w ogóle”, ale o zasady działania konkretnej komisji nadzwyczajnej. W konkluzji nalez˙y stwierdzic´, iz˙ proponowany projekt uchwały w sprawie rozpatrywania projektów ustaw kodeksowych moz˙e zostac´ uznany za nie odpowiadaja˛cy konstytucyjnej istocie i charakterowi regulaminu, trzeba zatem poszukiwac´ rozwia˛zania, które — zaspokajaja˛c potrzebe˛ odmiennego poste˛powania z projektami kodeksów — pozostawałoby w zgodzie z przepisami konstytucyjnymi oraz tradycyjnym poje˛ciem i istota˛ regulaminu sejmowego. Janusz Mordwiłko

3. O poje˛ciu „kodeks” i procedurze rozstrzygania o jego zakresie oraz w sprawie trybu nowelizacji kodeksów Poje˛cie „kodeks” i procedura rozstrzygania o jego zakresie

Potrzeba wyjas´nienia poje˛cia „kodeks” pojawiła sie˛ wraz z wejs´ciem w z˙ycie nowego rozdziału 1b w dziale II regulaminu Sejmu, przyje˛tego 22 grudnia 1995 r. i ustanawiaja˛cego odre˛bna˛ procedure˛ uchwalania kodeksów i ustaw wprowadzaja˛cych kodeksy oraz ich zmian; w ten sposób poje˛cie „kodeks” stało sie˛ poje˛ciem prawnym i jako takie winno zostac´ wyjas´nione. Kwestia ta nie jest jednak prosta, z czego zdawali sobie sprawe˛ zarówno sami wnioskodawcy nowelizacji regulaminu, jak i cała izba sejmowa w trakcie jej uchwalania. W czasie pierwszego czytania projektu wnioskodawca wywodził, z˙e „kryteria zaliczenia ustaw do tej grupy (tj. do kodeksów — P.S.) nie sa˛ wyraz´ne […] moga˛ byc´ ustawy, które nie nosza˛ nazwy kodeksu, a w istocie rzeczy sa˛ kodeksem (Spraw. Sten. z 67. pos. Sejmu II kad., s. 39). Wtórował mu w dyskusji przewodnicza˛cy sejmowej

W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów

93

Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich takim stwierdzeniem: „sam termin «kodeks» nie jest terminem jednoznacznym i wokół tego moga˛ trwac´ spory. Natomiast intuicyjnie zazwyczaj wszyscy wiemy, o co chodzi i jakie ustawy kodeksami nazwiemy […] kodeksem jest taki akt prawny, który gromadzi w swoim zbiorze wszystkie albo zdecydowana˛ wie˛kszos´c´ przepisów z danej dziedziny prawa” (tamz˙e, s. 41). Juz˙ te wypowiedzi szkicuja˛ zasadnicze trudnos´ci niniejszej opinii: poje˛cie „kodeks” jest poje˛ciem materialnym, a nie formalnym: o uznaniu danej ustawy za kodeks niekoniecznie musi s´wiadczyc´ taki włas´nie jej tytuł, waz˙ne sa˛ szczególna doniosłos´c´ i szczególna konstrukcja ustawy. Definicje słownikowe nie przynosza˛ naturalnie rozwia˛zania tej kwestii, ale zwracaja˛ uwage˛ na zwia˛zek „kodeksu” i „kodyfikacji”. Słownik je˛zyka polskiego pod red. W. Doroszewskiego (t. III, Warszawa 1961, s. 787 i 788) definiuje „kodyfikacje˛” jako „usystematyzowanie i poła˛czenie przepisów prawnych z okres´lonej dziedziny w jedna˛ całos´c´; ułoz˙enie kodeksu”, a „kodeks” jako „usystematyzowany zbiór przepisów prawnych; dotyczy najcze˛s´ciej całos´ci poszczególnych dziedzin prawa […]”. Wielka Encyklopedia Powszechna PWN (t. 5, Warszawa 1965, s. 687 i 688) wyjas´nia „kodeks” jako „akt normatywny, […] stanowia˛cy zbiór przepisów reguluja˛cych okres´lone dziedziny stosunków społ.; zawiera przepisy usystematyzowane w wyniku kodyfikacji i oparte na wspólnych zasadach”, a „kodyfikacje˛” — jako „zebranie w jednolita˛, usystematyzowana˛ i oparta˛ na wspólnych zasadach całos´c´ przepisów zawartych w róz˙nych aktach prawnych, poła˛czone z odpowiednia˛ zmiana˛ ich tres´ci i uchyleniem mocy obowia˛zuja˛cej dotychczasowych przepisów w zakresie unormowanym w kodyfikacji. Rezultatem kodyfikacji jest powstanie kodeksu”. Te dwie sprawy wia˛z˙e równiez˙ Mała encyklopedia prawa (Warszawa 1959, s. 237): kodeks to „akt ustawodawczy normuja˛cy istotny odcinek z˙ycia społecznego. Jakkolwiek pod wzgle˛dem formalnym kodeks ma zwykle postac´ ustawy lub dekretu, jest on wyz˙sza˛ forma˛ aktu ustawodawczego. Powstaje w drodze uje˛cia w jedna˛ usystematyzowana˛ całos´c´ wie˛kszej liczby przepisów cza˛stkowych, normuja˛cych szczegółowe zagadnienia lub zespoły zagadnien´. Proces komasacji oddzielnych dota˛d przepisów nazywa sie˛ k o d y f i k a c j a˛. Nie jest to mechaniczne poła˛czenie ze soba˛ wie˛kszej liczby przepisów w jeden. Z kodyfikacja˛ ła˛czy sie˛ bowiem koniecznos´c´ usystematyzowania obowia˛zuja˛cych dota˛d norm, ich nowelizacji i uproszczenia oraz uzupełnienia zauwaz˙onych luk. Na skutek kodyfikacji podstawowych gałe˛zi prawa cały system prawny staje sie˛ bardziej przejrzysty i zrozumiały dla obywateli”. Zacytujmy w kon´cu kilka okres´len´, wyste˛puja˛cych w polskiej nauce prawa. Juz˙ S. Kutrzeba pisze: „Wie˛ksza˛ ustawe˛, złoz˙ona˛ zwyczajnie z kilkuset, a nawet z kilku tysie˛cy artykułów (paragrafów), która w sposób wyczerpuja˛cy reguluje pewna˛ dziedzine˛ prawa, nazywamy kodeksem lub kodyfikacja˛” (Wste˛p do nauki o prawie i pan´stwie, Kraków 1946, s. 14). Według J. Wiszniewskiego „W wyniku prac kodyfikacyjnych powstaje tzw. kodeks, który jest usystematyzowanym zbiorem przepisów okres´lonej dziedziny prawa” (Zarys encyklopedii prawa, wyd. 4, Warszawa 1966, s. 165). „Przy kodyfikowaniu norm prawnych koryguje sie˛ zazwyczaj ich tres´c´, usuwa sie˛ istnieja˛ce mie˛dzy nimi sprzecznos´ci, da˛z˙y sie˛ do zharmonizowania zebranych

94

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

przepisów, do wypełnienia dostrzez˙onych luk” (tamz˙e). J. Bafia (Zasady tworzenia prawa, wyd. 2, Warszawa 1984, s. 129) pisze: „Kodyfikacje˛ proponuje˛ pojmowac´ jako szczególna˛ forme˛ tworzenia prawa, zwłaszcza ze wzgle˛du na całos´ciowe i wyczerpuja˛ce uregulowanie danej gałe˛zi prawa oraz wnosza˛ce do jej rozwoju nowe istotne wartos´ci. Wartos´ci te wyraz˙aja˛ sie˛ m.in. w stworzeniu przesłanki wie˛kszej społecznej efektywnos´ci prawa”. Dla wspomnianego autora kodyfikacja jest najwyz˙szym stopniem realizacji zasady kompleksowos´ci w tworzeniu prawa. Na zakon´czenie warto zacytowac´ jeszcze H. Rota (Kształtowanie systemu prawa, t. III Wie˛z´ pozioma systemu prawa, Acta Univ. Wratisl., Prawo CXXIV, Wrocław 1984), traktuja˛cego bodaj najszerzej omawiane zagadnienie: „Przez kodeks […] w sensie s´cisłym (nie terminologicznym) nalez˙ałoby rozumiec´ całos´ciowe ba˛dz´ wyczerpuja˛ce (zupełne) unormowanie […] jakiejs´ obszernej dziedziny z˙ycia społecznego, w miejsce wielu uchylonych (ba˛dz´ w sferze dotychczas nie unormowanej) aktów prawotwórczych. […] Kodeks w proponowanym tutaj znaczeniu […] byłby […] systemem przepisów prawnych maja˛cym cechy spójnos´ci, jednolitos´ci (niesprzecznos´ci) i zupełnos´ci w wyz˙szym stopniu niz˙ «zwykłe» akty prawotwórcze” (s. 43 i 44). Tenz˙e autor przyznaje jednak, z˙e „okres´lenie kodeksu nie jest ostre” (s. 45). Wobec tych i wielu podobnych okres´len´ „kodeksu” z powodzeniem moz˙na jednak zastosowac´ uwage˛ J. Bafii, z˙e wymóg spójnos´ci, niesprzecznos´ci, braku luk itp. winien odnosic´ sie˛ w równej mierze do wszystkich ustaw; jez˙eli wia˛z˙emy go w sposób szczególny z kodeksami, to nie oznacza, iz˙ inne ustawy moga˛ byc´ np. wewne˛trznie sprzeczne. Nie ulega jednak wa˛tpliwos´ci, z˙e wymogi spójnos´ci, niesprzecznos´ci i zupełnos´ci winny byc´ w pracach kodyfikacyjnych brane pod uwage˛ ze szczególnym nate˛z˙eniem. Wynika to z p i e r w s z e j cechy charakterystycznej dla regulacji kodeksowej, tj. z˙e kodeksy normuja˛ w zasadzie w całos´ci pewien istotny wycinek z˙ycia społecznego, pewien powia˛zany wewne˛trznie kompleks stosunków społecznych. Ten wycinek (segment, kompleks) to np. funkcjonowanie człowieka w rodzinie, funkcjonowanie człowieka w zakładzie pracy, sfera nietykalnych dla innych ludzi wartos´ci osobistych, sfera wspólnego uz˙ytkowania pewnych dóbr publicznych itd. Mamy wie˛c kodeks rodzinny, kodeks pracy, kodeks karny, kodeks drogowy itd. Kryterium „istotnos´ci regulowanego wycinka” krzyz˙uje sie˛ w kodeksach z innym kryterium — typu regulacji prawnej. W jednych kodeksach regulowane moga˛ byc´ stosunki oparte na równorze˛dnos´ci stron, w innych — na nierównorze˛dnos´ci; pewne kodeksy maja˛ charakter ius dispositivum, inne — ius cogens; mamy kodeksy prawa materialnego i prawa procesowego, kodeksy prawa publicznego i prawa prywatnego. Rozmaite wskazane tu typy regulacji prawnej realizuja˛ szczególne potrzeby „obrotu prawnego”, które nie maja˛ jednak zasadniczego wpływu na konstruowanie kodeksów w tym sensie, az˙eby kodeksy dopuszczały jeden tylko typ regulacji. Wskazuja˛c na te zjawiska pragne˛ stwierdzic´, z˙e liczba moz˙liwych kodeksów nie musi odpowiadac´ liczbie tzw. gałe˛zi prawa. Nie jest tak, z˙e moz˙e byc´ tyle tylko kodeksów, ile jest owych gałe˛zi prawa. Przeczy temu np. funkcjonowanie w Polsce przez długi czas kodeksu zobowia˛zan´. Tworzenie gałe˛zi prawa jest zabiegiem nauki prawa,

W sprawie trybu prac izby nad projektami kodeksów

95

spełnia równiez˙ istotne funkcje dydaktyczne. Tworzenie kodeksów jest natomiast forma˛ działan´ legislacyjnych, daja˛ca˛ spore szanse na powstanie „dobrego prawa”. Pierwszym kryterium wyodre˛bniaja˛cym kodeksy spos´ród ogółu regulacji ustawowej jest wie˛c całos´ciowa (kompletna, pełna) regulacja pewnego wycinka (segmentu) z˙ycia społecznego, wydzielaja˛cego sie˛ obiektywnie z całos´ci tego z˙ycia. Jest to kryterium materialne (tres´ciowe), jako takie nie zapewniaja˛ce stuprocentowej pewnos´ci rozgraniczenia, ale, jak sie˛ wydaje, wystarczaja˛ce dla znakomitej wie˛kszos´ci sytuacji. Pewnym optimum regulacji normatywnej byłoby funkcjonowanie kodeksów w kaz˙dej normowanej, a wyodre˛bniaja˛cej sie˛ i istotnej sferze z˙ycia społecznego. A wie˛c tyle kodeksów, ile owych dziedzin z˙ycia, a nie ile gałe˛zi prawa. Poszczególne kodeksy nie musza˛ byc´ zreszta˛ jedynymi regulacjami prawnymi tych dziedzin (obok nich moga˛ wyste˛powac´ takz˙e dalsze regulacje, tzw. przepisy zwia˛zkowe, uchwalane w wyniku wyste˛powania pewnych specyficznych zapotrzebowan´); kodeks winien byc´ jednak regulacja˛ w danej dziedzinie podstawowa˛ i najszersza˛. D r u g a˛ cecha˛ regulacji kodeksowej jest szczególny charakter wspomnianej wyz˙ej kompletnos´ci. Nie idzie tu jedynie o wyczerpuja˛ce uregulowanie wszystkich moz˙liwych w tej sferze sytuacji, „zasługuja˛cych” na normatywne (tj. polegaja˛ce na tworzeniu wia˛z˙a˛cych reguł poste˛powania) uje˛cie. Chodzi równiez˙ o stworzenie pewnych ogólnych zasad tej regulacji; zasady te moga˛ wyraz˙ac´ takz˙e wartos´ci, przyje˛te przez ustawodawce˛ w podejmowanej regulacji kodeksowej. To dopiero te zasady be˛da˛ zespalac´ w całos´c´ konkretne normy, to one pomoga˛ rozwia˛zywac´ pozorne sprzecznos´ci czy wypełniac´ luki. Mówia˛c bardziej obrazowo, kodeksy winny po prostu miec´ „cze˛s´c´ ogólna˛” i „cze˛s´c´ szczegółowa˛”, niekoniecznie oczywis´cie tak nazwane i wydzielone w formalnej strukturze danego aktu ustawodawczego, ale w kaz˙dym razie jasno widoczne i czytelne. Mielibys´my wie˛c takz˙e drugie kryterium wyodre˛bniania kodeksów, tym razem o charakterze formalnym. Zasady kodeksowe powinny wypełniac´ taka˛ funkcje˛ („zasad” regulacji danej dziedziny z˙ycia) równiez˙ wobec dalszych, szczególnych regulacji, podejmowanych przez „przepisy zwia˛zkowe”. Sa˛dzic´ moz˙na, z˙e obie wymienione cechy sa˛ dla odpowiedzi na postawiony tu problem wystarczaja˛ce. Oczywis´cie, dla pozytywnej klasyfikacji danego projektu jako kodeksu musza˛ one wyste˛powac´ ła˛cznie. Sa˛dze˛, z˙e stosuja˛c te kryteria Prezydium Sejmu, działaja˛c na podstawie art. 56l ust. 2 regulaminu, moz˙e dokonac´ stosownych decyzji klasyfikacyjnych. Naturalnie waz˙kie, acz nie przesa˛dzaja˛ce, znaczenie miec´ be˛dzie równiez˙ intencja projektodawcy, a w szczególnos´ci uz˙ywanie przez niego takiego włas´nie tytułu dla projektowanej regulacji. Jednakowoz˙ brak takiego zatytułowania nie musi prowadzic´ do zdyskwalifikowania danego projektu jako regulacji typu „kodeksowego”. Tryb, w jakim winna nasta˛pic´ nowelizacja kodeksu

Odpowiedzi w tej kwestii udziela art. 2 uchwały z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt nowelizacji kodeksu karnego wpłyna˛ł przed dniem wejs´cia w z˙ycie nowelizacji regulaminu,

96

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

przed tym dniem nie odbyło sie˛ jednak pierwsze czytanie tego projektu. Dlatego tez˙ do dalszych prac nad projektem nalez˙y stosowac´ przepisy nowego rozdziału o poste˛powaniu z projektami kodeksów. Paweł Sarnecki

II. W SPRAWIE ZGODNOS´CI Z ART. 2 UST. 2 MAŁEJ KONSTYTUCJI NIEKTÓRYCH ROZWIA˛ZAN´ PRAWNYCH, DOTYCZA˛CYCH SKŁADANIA PRZEZ POSŁÓW I SENATORÓW OS´WIADCZEN´ MAJA˛TKOWYCH

Wykonanie przez ustawodawce˛ obowia˛zku wypływaja˛cego z art. 2 Małej konstytucji nie jest przedsie˛wzie˛ciem łatwym z wielu powodów, m.in. z powodu trudnos´ci interpretacyjnych, co dotyczy zwłaszcza uste˛pu pierwszego. Skale˛ trudnos´ci, na jakie natrafia sie˛ podejmuja˛c ustawowa˛ regulacje˛ kwestii wynikaja˛cych z art. 2 m.k., ukazuja˛ poselskie zmagania zwia˛zane z tworzeniem ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalnos´ci gospodarczej przez osoby pełnia˛ce funkcje publiczne. Ustawa ta, chociaz˙ obowia˛zuje od ponad trzech lat, nie jest łatwa w stosowaniu, o czym s´wiadczy dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny trzech powszechnie obowia˛zuja˛cych wykładni jej przepisów. Kłopoty zwia˛zane z jej realizacja˛, w odniesieniu do posłów i senatorów, były przedmiotem m.in. opinii prawnej Biura Studiów i Ekspertyz sporza˛dzonej przeszło rok temu. Poniewaz˙ opinia ta nie była publikowana, warto ja˛ chyba przedstawic´ w okresie prac nad projektem ustawy o wykonywaniu mandatu parlamentarnego, tym bardziej z˙e była wykorzystywana w toku biez˙a˛cej pracy Sejmu. Duz˙a˛ doze˛ aktualnos´ci zachowuja˛ przywołane w opinii refleksje posłów, wypowiadane w trakcie sejmowych prac nad projektem ustawy z 5 czerwca 1992 r. Zadaniem opiniuja˛cego jest odpowiedz´ na trzy pytania przedstawione w zleceniu; odpowiedz´ na czwarte pytanie udzielona zostanie w odre˛bnej opinii. Pytania dotyczyły naste˛puja˛cych kwestii: 1. Czy w s´wietle brzmienia art. 2 ust. 2 Małej konstytucji dopuszczalne jest nałoz˙enie na posłów i senatorów obowia˛zku corocznego składania os´wiadczen´ o ich stanie maja˛tkowym? 2. Czy be˛dzie zgodne z przepisami art. 2 ust. 2 Małej konstytucji nałoz˙enie na posła obowia˛zku składania os´wiadczen´ o stanie maja˛tkowym, obejmuja˛cych maja˛tek wspólnoty małz˙en´skiej oraz maja˛tek odre˛bny współmałz˙onka (konkubenta)? 3. Czy dopuszczalne jest, w s´wietle przepisów Małej konstytucji oraz innych ustaw, nałoz˙enie na współmałz˙onka (konkubenta) obowia˛zku składania os´wiadczenia o jego stanie maja˛tkowym (takz˙e o maja˛tku odre˛bnym) marszałkowi Sejmu? Pewien zakres tres´ci art. 2 Małej konstytucji poruszaja˛: ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalnos´ci gospodarczej przez osoby pełnia˛ce

W sprawie zgodnos´ci z art. 2 ust. 2 Małej konstytucji niektórych rozwia˛zan´ prawnych…

97

funkcje publiczne oraz trzy uchwały Trybunału Konstytucyjnego, ustalaja˛ce powszechnie obowia˛zuja˛ca˛ wykładnie˛ niektórych jej przepisów. W doktrynie interpretacja tego przepisu konstytucyjnego nie znajduje szerszego odzwierciedlenia (nieco szersze rozwaz˙ania zob. P. Sarnecki, [w:] Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 1995). Ad 1. Art. 2 Małej konstytucji jest wyrazem niezwykle waz˙nej dla pan´stw demokratycznych idei sprawowania funkcji pan´stwowych jako spełniania swoistej słuz˙by (narodowej, społecznej), daja˛cej przede wszystkim satysfakcje˛ moralna˛ i obywatelska˛. Pełnienie tych funkcji nie moz˙e byc´ traktowane jako z´ródło znacza˛cych korzys´ci osobistych, głównie, ale nie tylko, materialnych. Wia˛z˙e sie˛ z tym jeszcze inne przesłanie, z˙e ta słuz˙ba w swoisty sposób nobilituje, czyni z osoby ja˛ sprawuja˛cej przedstawiciela pan´stwa be˛da˛cego „wspólnym dobrem wszystkich obywateli”. Rzutowac´ to ma takz˙e na wszystkie sfery jej z˙ycia, poza sfera˛ s´cis´le osobista˛. Osoba taka winna rozwijac´ samokontrole˛ i baczyc´, aby jej zachowanie „pozostawało w zgodzie” ze sprawowana˛ funkcja˛ publiczna˛. Dotyczy to zwłaszcza podejmowania zaje˛c´ zarobkowych przynosza˛cych dochód, ale nie tylko; dotyczy to takz˙e angaz˙owania sie˛ w działalnos´c´ społeczna˛ na rozmaitych polach. Oczywis´cie nie chodzi o wymóg działan´ zgodnych z prawem, ten bowiem jest oczywisty i nie musi byc´ odre˛bnie formułowany. Taka˛ wizje˛ idei mieszcza˛cej sie˛ w art. 2 m.k. wyraził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 13 kwietnia 1994 r. (sygn. W.2/94) stanowia˛c, iz˙ „zasadnicze znaczenie przypisac´ nalez˙y charakterowi mandatu przedstawicielskiego jako dobrowolnej słuz˙by publicznej, polegaja˛cej m.in. na przyje˛ciu przez mandatariusza dodatkowych obowia˛zków, od których wolni sa˛ pozostali obywatele”; podobnie pisał TK o urze˛dnikach pan´stwowych w uchwale z 11 stycznia 1995 r. (sygn. W.17/94). Znaczenie konstytucyjnej zasady (i wartos´ci) okres´lonej w art. 2 m.k. dla interpretacji innych przepisów konstytucyjnych (i wynikaja˛cych z nich wartos´ci) podkres´la ustrojodawca w samej systematyce Małej konstytucji. Artykuł drugi pomieszczony jest, jako jeden z dwóch, w rozdziale pierwszym Małej konstytucji, zatytułowanym „Zasady ogólne”. Tym drugim, obok art. 2, przepisem konstytucyjnym, stanowia˛cym „zasade˛ ogólna˛”, jest art. 1, który okres´la niezwykle waz˙na˛ zasade˛ organizacji aparatu pan´stwowego — zasade˛ podziału władz. Takie pomieszczenie art. 2 w Małej konstytucji nasuwa wa˛tpliwos´ci, czy jest on przepisem „wyja˛tkowym” w stosunku do przepisów konstytucyjnych okres´laja˛cych prawa i wolnos´ci obywatelskie, a zatem czy do jego wykładni moz˙na odnies´c´ interpretacyjne reguły włas´ciwe dla okres´lenia relacji mie˛dzy „wyja˛tkiem a ogółem”. Jako przepis o charakterze „wyja˛tku” postrzega go P. Sarnecki pisza˛c: „Naturalnie, art. 2 i rozwijaja˛ce go ustawy sa˛ pewnym ograniczeniem wolnos´ci obywatelskich. Jako wie˛c wyja˛tek winny byc´ interpretowane zawe˛z˙aja˛co” (P. Sarnecki, op. cit., s. 5). Pozostawiaja˛c na uboczu trudne do okres´lenia kwestie, maja˛ce znaczenie dla zakresu tres´ciowego uste˛pu 1 art. 2 m.k., skoncentrujemy uwage˛ na uste˛pie drugim tegoz˙ artykułu. Uste˛p ten powołuje do z˙ycia nowa˛ instytucje˛, dotychczas w polskim prawie konstytucyjnym nie wyste˛puja˛ca˛ — obowia˛zek składania os´wiadczen´ o stanie

98

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

maja˛tkowym przez osoby, o których stanowi uste˛p 1. Wia˛z˙e sie˛ ona o tyle z materia˛ ust. 1, z˙e stanowi jeden ze sposobów eliminowania „nie daja˛cej sie˛ pogodzic´” działalnos´ci na płaszczyz´nie chyba najistotniejszej, tj. materialnej. Składanie os´wiadczen´ o stanie maja˛tkowym przed obje˛ciem stanowiska i po jego opuszczeniu jest cze˛sto praktykowane we współczesnych systemach prawnych pan´stw demokratycznych (chodzi tu o stwierdzenie, czy okres wykonywania funkcji publicznej wpłyna˛ł na zmiane˛ stanu maja˛tkowego). Według Małej konstytucji obowia˛zek ten odnosi sie˛ do tych samych osób, do których adresowany jest ust. 1. Przepisowi temu daleko jednak do kompleksowos´ci. Nie okres´lono, komu os´wiadczenia takie maja˛ byc´ składane, jakie sa˛ skutki niezłoz˙enia os´wiadczenia, a zwłaszcza jakie sa˛ skutki duz˙ych róz˙nic (oczywis´cie in plus) mie˛dzy stanem pocza˛tkowym a stanem kon´cowym. Pewne elementy konkretyzacji tego przepisu konstytucyjnego, w istocie jedynie w odniesieniu do posłów i senatorów, zawiera ustawa z 5 czerwca 1992 r. (art. 6), sa˛ to wszakz˙e jedynie elementy, opinia z listopada 1994 roku w tej sprawie ukazuje bowiem, jak dalece regulacja ustawowa jest takz˙e niepełna. Uste˛p 2 art. 2 Małej konstytucji nakazuje składanie os´wiadczen´ maja˛tkowych przez osoby wskazane w uste˛pie 1 (a wie˛c takz˙e posłów i senatorów) „na pocza˛tku i na kon´cu kadencji lub przed obje˛ciem stanowiska i po jego opuszczeniu”. Ten konstytucyjny obowia˛zek stanowi minimum, które nie moz˙e byc´ przez ustawe˛ zawe˛z˙ane, nie oznacza to jednak, iz˙ ustawa (do której art. 2 odsyła) nie moz˙e obowia˛zku tego skonkretyzowac´ poprzez okres´lenie terminów, w których os´wiadczenia musza˛ byc´ składane, a nawet ustalic´, iz˙ maja˛ byc´ one składane periodycznie (np. co roku) w przewidzianym w art. 2 ust. 2 okresie. Taka konkretyzacja przepisu konstytucyjnego (art. 2 ust. 2 m.k.) przez ustawe˛ nie powoduje jej sprzecznos´ci z tres´cia˛ art. 2 ust. 2 m.k.; byc´ moz˙e nawet takie periodyczne sprawozdania pełniej realizowałyby załoz˙ony przez ustrojodawce˛ w art. 2 m.k. cel, tj. kontrole˛ opinii publicznej nad całokształtem aktywnos´ci posła i senatora. Ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalnos´ci gospodarczej przez osoby pełnia˛ce funkcje publiczne (uchwalona przed wejs´ciem w z˙ycie Małej konstytucji) przewiduje w art. 6 ust. 3 periodycznos´c´ składania os´wiadczen´ o stanie maja˛tkowym; postanowienie to do tej pory nie było kwestionowane z punktu widzenia zgodnos´ci wymienionego uste˛pu z Mała˛ konstytucja˛, która weszła w z˙ycie pół roku póz´niej niz˙ ustawa. Ad 2. Sposób ewentualnej regulacji tej kwestii okres´la brzmienie art. 35 projektowanej ustawy o wykonywaniu mandatu, który stanowi: „Os´wiadczenie winno zawierac´ informacje dotycza˛ce maja˛tku obje˛tego wspólnos´cia˛ maja˛tkowa˛ małz˙en´ska˛ oraz maja˛tku odre˛bnego małz˙onków”. W mys´l art. 2 ust. 2 m.k. poseł (senator) ma składac´ os´wiadczenia maja˛tkowe „o swoim stanie maja˛tkowym”. Jez˙eli poseł (senator) jest osoba˛ nie pozostaja˛ca˛ w zwia˛zku małz˙en´skim, jego maja˛tkowa sytuacja wydaje sie˛ z prawnego punktu widzenia jednoznaczna — ma on złoz˙yc´ os´wiadczenie „o swoim” stanie maja˛tkowym. Jakie natomiast obowia˛zki moz˙e nałoz˙yc´ ustawa na posła (senatora) w zakresie reali-

W sprawie zgodnos´ci z art. 2 ust. 2 Małej konstytucji niektórych rozwia˛zan´ prawnych…

99

zacji art. 2 ust. 2 m.k. wówczas, gdy pozostaje on w zwia˛zku małz˙en´skim? W s´wietle ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. — Kodeks rodzinny i opiekun´czy w czasie obowia˛zywania ustroju wspólnos´ci ustawowej wyste˛puja˛ trzy masy maja˛tkowe: maja˛tek odre˛bny me˛z˙a, maja˛tek odre˛bny z˙ony, wspólny maja˛tek. Przepisy kodeksu rodzinnego i opiekun´czego okres´laja˛ zasady powstawania tych trzech maja˛tków, sposób ich przekształcania (tzw. przesunie˛cia maja˛tkowe) oraz ustanie wspólnos´ci maja˛tkowej w czasie trwania małz˙en´stwa. Wie˛z´ maja˛tkowa, jaka powstaje pomie˛dzy osobami zawieraja˛cymi zwia˛zek małz˙en´ski, prowadzi do wniosku, iz˙ obowia˛zek złoz˙enia os´wiadczenia przez posła (senatora) o „swoim stanie maja˛tkowym” obejmuje jego maja˛tek odre˛bny oraz maja˛tek wspólny małz˙onków. Wszak § 1 artykułu 32 kodeksu rodzinnego i opiekun´czego stanowi: „Dorobkiem małz˙onków sa˛ przedmioty maja˛tkowe nabyte w czasie trwania wspólnos´ci ustawowej przez oboje małz˙onków lub jednego z nich”, a § 2 zawiera stwierdzenie: „W szczególnos´ci stanowia˛ dorobek małz˙onków […] dochody z maja˛tku wspólnego, jak równiez˙ z odre˛bnego maja˛tku kaz˙dego z małz˙onków”. Kodeks rodzinny i opiekun´czy zawiera m.in. regulacje˛ stosunków maja˛tkowych mie˛dzy małz˙onkami ba˛dz´ mie˛dzy małz˙onkami a osobami trzecimi; jest to regulacja przynalez˙na do sfery prawa prywatnego. Ustawa o wykonywaniu mandatu przedstawicielskiego jest aktem prawnym ze sfery prawa publicznego; okres´lac´ ma ona prawa i obowia˛zki członków parlamentu w zwia˛zku z wykonywaniem przez nich obowia˛zków publicznych. Ustawodawca, konkretyzuja˛c postanowienia art. 2 ust. 2 m.k., zwia˛zany jest tres´cia˛ przepisu konstytucyjnego, a nie ustawowa˛ regulacja˛ kodeksu rodzinnego i opiekun´czego. Dla tres´ci postanowien´ ustawy o wykonywaniu mandatu zasadnicze znaczenie ma zatem art. 2 m.k., a nie ustawa reguluja˛ca prywatna˛ sfere˛ stosunków mie˛dzy małz˙onkami. Oczywis´cie, chca˛c zachowac´ spójnos´c´ ustawodawstwa, prawodawca, kiedy stanowi o sposobie wykonywania mandatu, nie moz˙e zmieniac´ kodeksowych regulacji dotycza˛cych przekształcania lub wyła˛czenia wspólnos´ci ustawowej. Ale ustawa, konkretyzuja˛c i rozwijaja˛c bardzo pows´cia˛gliwy w tres´ci art. 2 ust. 2 m.k., moz˙e rozszerzac´ albo zwe˛z˙ac´ zakres niektórych obowia˛zków obywateli, w tym małz˙onków, np. dotycza˛cych informowania o ich maja˛tkach odre˛bnych. Przymiotem ustawy jest moz˙liwos´c´ regulowania (w ramach przepisów konstytucyjnych) w nieograniczonym zakresie praw i obowia˛zków obywateli. Konstrukcja prawna uwzgle˛dniania maja˛tku odre˛bnego znana jest polskiemu prawu w rozliczeniach podatkowych. Małz˙en´stwo korzystaja˛ce z moz˙liwos´ci wspólnego opodatkowania sie˛ ma obowia˛zek wykazania, we wspólnym zeznaniu podatkowym, nie tylko maja˛tku wspólnego, ale takz˙e dochodów z maja˛tków odre˛bnych. Ranga ustrojowa konstytucyjnej zasady ogólnej sformułowanej w art. 2 m.k. oraz cel tego przepisu pozwalaja˛ skonstatowac´, iz˙ nałoz˙enie na posłów (senatorów) w drodze ustawy obowia˛zku informowania o maja˛tku odre˛bnym współmałz˙onka nie mogłoby zostac´ podwaz˙one konstytucyjna˛ zasada˛ równos´ci obywateli, ta bowiem wartos´c´ konstytucyjna, pomieszczona w rozdziale konstytucji zawieraja˛cym przepisy szczegółowe, musiałaby usta˛pic´ ogólnej zasadzie wyraz˙onej w art. 2 m.k. Zasada

100

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

ta doznaje wsparcia w art. 79 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, okres´laja˛cym szczególna˛ role˛ małz˙en´stwa i rodziny w polskim systemie prawnym. W s´wietle zatem nakazu płyna˛cego z art. 2 ust. 2 m.k. ustawodawca moz˙e nałoz˙yc´ na posła (senatora) obowia˛zek informowania o jego stanie maja˛tkowym, która to informacja, z woli tegoz˙ ustawodawcy, obejmowałaby maja˛tek wspólny małz˙onków i maja˛tek odre˛bny współmałz˙onka. Szczególna rola, jaka˛ ma spełniac´ instytucja prawna ustanowiona w art. 2 m.k., tj. przeciwdziałanie korupcji osób pełnia˛cych funkcje publiczne, podkres´lona systematyka˛ konstytucji (miejscem w niej art. 2), zobowia˛zuje ustawodawce˛ do takiego jej uformowania, aby załoz˙ony w konstytucji cel został osia˛gnie˛ty. Pominie˛cie w ustawie obowia˛zku informowania w os´wiadczeniu o maja˛tku odre˛bnym współmałz˙onka pozwalałoby z łatwos´cia˛ omijac´ ustanowiony w art. 2 m.k. wymóg, deprecjonuja˛c cała˛ instytucje˛ konstytucyjna˛. Ostateczna decyzja co do zakresu obowia˛zku przedkładania przez posłów (senatorów) os´wiadczen´ o stanie maja˛tkowym nalez˙y wszakz˙e do ustawodawcy. Ad 3. Dostrzegaja˛c moz˙liwos´c´, w s´wietle art. 2 ust. 2 m.k., nałoz˙enia ustawa˛ na posła (senatora) obowia˛zku składania os´wiadczen´ maja˛tkowych, obejmuja˛cych takz˙e maja˛tek odre˛bny współmałz˙onka, trudno nie zauwaz˙yc´ sporych komplikacji faktograficznych i jurydycznych, jakie pocia˛ga za soba˛ takie rozwia˛zanie ustawowe. Ich zala˛z˙ek został zasygnalizowany juz˙ w tres´ci pytania numer 3, pomieszczonego w zleceniu przewodnicza˛cego Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich. Komplikacje te moga˛ prowadzic´ do tamowania i utrudniania procesu składania i kontroli os´wiadczen´ maja˛tkowych oraz do niekorzystnego wpływania na motywacje˛ aktywnych społecznie jednostek, chca˛cych kandydowac´ do parlamentu. Odpowiedz´ na pytanie, czy dopuszczalne jest nałoz˙enie na współmałz˙onka obowia˛zku składania marszałkowi Sejmu os´wiadczenia o stanie maja˛tkowym (takz˙e o maja˛tku odre˛bnym), musi byc´ negatywna. Art. 2 ust. 2 stanowi (czytany wraz z uste˛pem pierwszym), iz˙ os´wiadczenia o stanie maja˛tkowym składaja˛ „posłowie i senatorowie”. Obowia˛zek ten spoczywa na posłach i senatorach imiennie wybranych do włas´ciwej izby parlamentu. Kategoryczne brzmienie przepisu konstytucyjnego i istota os´wiadczen´ (osobisty ich charakter) wydaja˛ sie˛ zdecydowanie eliminowac´ wła˛czenie (nawet w drodze ustawy) osób trzecich do procesu składania tych os´wiadczen´. Maja˛ to byc´ os´wiadczenia posłów i senatorów, a nie os´wiadczenia składane w ich imieniu (przez pełnomocników) ba˛dz´ współmałz˙onków, nawet gdy chodzi o informacje dotycza˛ce maja˛tku odre˛bnego współmałz˙onka. Nałoz˙enie obowia˛zku składania takich os´wiadczen´ przez współmałz˙onków posłów (senatorów) byłoby, naszym zdaniem, niezgodne z art. 2 m.k., jako z˙e prowadziłoby do ingerencji w konstytucyjne prawa i wolnos´ci współmałz˙onków. Wie˛z´ maja˛tkowa mie˛dzy małz˙onkami nie moz˙e stanowic´ podstawy do nałoz˙enia na współmałz˙onka obowia˛zku informowania przez niego o swoim maja˛tku odre˛bnym w sytuacji, gdy jest co prawda małz˙onkiem posła, ale sam nie pełni z˙adnej funkcji publicznej, a przede wszystkim nie jest posłem ani senatorem.

W sprawie moz˙liwos´ci zachowania mandatu przez posła, powołanego na stanowisko…

101

Odpowiedzi na postawione w zleceniu pytania sa˛ zatem naste˛puja˛ce: 1. W s´wietle art. 2 ust. 2 m.k. dopuszczalne jest nałoz˙enie przez ustawe˛ obowia˛zku corocznego składania os´wiadczenia maja˛tkowego przez posła (senatora). 2. W s´wietle art. 2 ust. 2 m.k. dopuszczalne jest nałoz˙enie przez ustawe˛ na posła (senatora) obowia˛zku składania os´wiadczen´ o stanie maja˛tkowym, obejmuja˛cych maja˛tek wspólnoty małz˙en´skiej oraz maja˛tek odre˛bny współmałz˙onka. 3. W s´wietle art. 2 m.k. niedopuszczalne jest nałoz˙enie przez ustawe˛ na współmałz˙onka posła obowia˛zku składania marszałkowi Sejmu os´wiadczenia o stanie maja˛tkowym (takz˙e o maja˛tku odre˛bnym). Janusz Mordwiłko

III. W SPRAWIE MOZ˙LIWOS´CI ZACHOWANIA MANDATU PRZEZ POSŁA, POWOŁANEGO NA STANOWISKO WICEPREZESA NIK

Zasada niepoła˛czalnos´ci mandatu poselskiego (incompatibilitas) ustalona jest zasadniczo w art. 8 m.k., a takz˙e w art. 31. Obejmuje ona stanowiska Prezydenta RP, se˛dziów TK, TS i SN, prezesa NBP, Rzecznika Praw Obywatelskich, prezesa NIK, ambasadora oraz wojewody. Głównymi motywami, uzasadniaja˛cymi wprowadzenie tej instytucji, sa˛ ba˛dz´ zasada podziału władzy (to wyjas´nia incompatibilitas wobec prezydenta, se˛dziów, ambasadorów i wojewodów), ba˛dz´ tez˙ ewentualna podległos´c´ danego organu wobec Sejmu, ta sama osoba nie moz˙e byc´ bowiem członkiem organu nadrze˛dnego i organu podporza˛dkowanego (przypadek NIK i RPO). Niektóre z osób, pełnia˛cych wymienione w art. 8 m.k. funkcje pan´stwowe, maja˛ swoich ustawowych zaste˛pców, których oficjalnymi nazwami sa˛ „wiceprezes” (NIK i NBP) i „wicewojewoda”. Tworzenie stanowisk zaste˛pcy piastuna okres´lonego organu pan´stwowego — czy to kolegialnego, czy kolektywnego (zbiorowego), czy tez˙ jednoosobowego — jest w Polsce od dawna utrwalona˛, che˛tnie i szeroko stosowana˛ praktyka˛ ustawodawcy. Dos´c´ wskazac´ na „wicemarszałków”, róz˙nych „wiceprezesów”, „wiceprzewodnicza˛cych”, „wiceministrów”, „wicewojewodów”, „wiceprezydentów” (np. miast) itd. Uz˙ywanie tego rodzaju nazw wyste˛puje wie˛c w rozmaitych rodzajach stanowisk. Okres´lenie „wice-”, choc´ nigdzie legalnie nie zdefiniowane, jest jednak rozumiane w je˛zyku prawniczym nader jednoznacznie. Oznacza organ lub stanowisko w szczególny sposób powia˛zane z organem lub stanowiskiem nosza˛cym identyczna˛ nazwe˛, ale bez prefiksu „wice-”. W czysto słownikowym znaczeniu prefiks ten oznacza „zaste˛pce˛”, a znaczenie to potwierdzone jest w tych przepisach prawnych, w których ze wzgle˛dów je˛zykowych nie sie˛ga sie˛ do tego przedrostka. Nie ma wie˛c juz˙ np.

102

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

„wicewójta”, „wiceburmistrza” czy „wiceszefa”, a sa˛ „zaste˛pca wójta”, „zaste˛pca burmistrza” i „zaste˛pca szefa”. „Zaste˛pca” czy „wice-” we wszystkich tych sytuacjach jest osoba˛, która wyre˛cza piastuna organu włas´ciwego w całkowitym lub cze˛s´ciowym zakresie jego kompetencji, nie posiadaja˛c w istocie odre˛bnego, włas´ciwego jedynie dla siebie, zakresu działania. Przepisy prawne moga˛ w sposób rozmaity rozwia˛zywac´ sytuacje, w których zaste˛pca przejmuje kompetencje piastuna organu włas´ciwego, i stosownie do tego sytuacje rozmaitych „wice-” moga˛ sie˛ róz˙nic´ mie˛dzy soba˛. Ale nie moz˙e byc´ — moim zdaniem — sytuacji, w których okres´lony „wice-” nigdy nie przejmowałby takich kompetencji, natomiast, nosza˛c taki tytuł, wyposaz˙ony byłby przez przepisy prawne w jakies´ odre˛bne, wyła˛cznie sobie włas´ciwe, kompetencje. W szczególnos´ci nie znajdziemy ich, co do wiceprezesów NIK, w ustawie z 23 grudnia 1994 r. o Najwyz˙szej Izbie Kontroli (a takz˙e we wczes´niejszych ustawach o NIK). Zasadniczy jej przepis, odnosza˛cy sie˛ do wiceprezesów NIK, to art. 21 ust. 3, wg którego zaste˛puja˛ oni „w razie potrzeby” prezesa NIK, gdy ten ostatni „wyznaczy” do tego któregos´ z nich. Powyz˙szy układ kompetencyjny ma swój odpowiednik takz˙e w strukturze statusu prawnego osoby pełnia˛cej ustawowa˛ funkcje˛ zaste˛pcy („wice-”). Jest on alter ego osoby pełnia˛cej funkcje˛ organu włas´ciwego i, wobec tego, zasadniczo wszelkie wymogi — dotycza˛ce np. kwalifikacji do zajmowania tego urze˛du oraz, co w tym miejscu jest szczególnie waz˙ne, statusu prawnego w trakcie spełniania funkcji (por. tez˙ art. 86 ustawy) — sa˛ identyczne. Inny jest natomiast z reguły tryb powoływania i odwoływania. Ws´ród elementów statusu prawnego czołowe miejsce zajmuje sprawa niepoła˛czalnos´ci. Z powyz˙szego wie˛c wywodu, maja˛cego ponieka˛d charakter wykładni systemowej, wynika, z˙e na pytanie o moz˙liwos´c´ zachowania mandatu nalez˙y odpowiedziec´ negatywnie. Poniewaz˙ art. 8 m.k. zabrania ła˛czenia mandatu poselskiego z funkcja˛ prezesa NIK, dotyczy to równiez˙ wiceprezesów jako jego alter ego. Powyz˙sza analiza systemowa moz˙e byc´ poparta równiez˙ wykładnia˛ funkcjonalna˛. Uzasadnieniem dla wprowadzenie incompatibilitas mie˛dzy mandatem poselskim a funkcja˛ prezesa NIK jest fakt, z˙e NIK podlega Sejmowi (art. 35 ust. 1 konstytucji), a prezes NIK „odpowiada przed Sejmem za jej działalnos´c´” (art. 13 ustawy o NIK). Zachodzi wie˛c — byc´ moz˙e czysto teoretyczne — niebezpieczen´stwo, z˙e Sejm, maja˛cy w swym składzie prezesa NIK, nie realizowałby w sposób w pełni włas´ciwy poszczególnych uprawnien´, wynikaja˛cych z tej podległos´ci (np. zlecania kontroli czy oceny uwag NIK co do wykonania budz˙etu), a na egzekwowaniu przez Sejm odpowiedzialnos´ci wobec prezesa NIK mógłby zawaz˙yc´ takz˙e jego głos, np. podczas głosowania nad odwołaniem lub pocia˛gnie˛ciem do odpowiedzialnos´ci przed TS. Poniewaz˙ zas´ moga˛ zajs´c´ sytuacje, w których za działalnos´c´ NIK odpowiadac´ be˛dzie przed Sejmem, w miejsce prezesa NIK, jej wiceprezes (nie dotyczy to odpowiedzialnos´ci przed TS), to gdyby z kolei on był wówczas posłem, odz˙yłyby mutatis mutandis wszystkie powyz˙sze argumenty funkcjonalne, przemawiaja˛ce za niedopuszczalnos´cia˛ takiego rozwia˛zania. Co wie˛cej — sa˛ one nawet w takiej sytuacji jakby pogłe˛bione. Wyobraz´my sobie, z˙e Sejm, maja˛cy w swym składzie wiceprezesa NIK, wykorzystuje swa˛ konstytucyjna˛

W sprawie interpretacji zwrotu „zachowanie nie odpowiadaja˛ce godnos´ci posła”

103

nadrze˛dnos´c´ nad NIK — np. odwołuje prezesa NIK, rozpatruje i ocenia jego sprawozdania — a komisja sejmowa, w której składzie znajduje sie˛ ów wiceprezes, zechce skierowac´ do prezesa NIK dezyderat czy projekt rezolucji. Takie sytuacje oznaczałyby przeciez˙ współwystawianie oceny prezesowi NIK przez jego podwładnego i najbliz˙szego współpracownika! Byłoby to rozwia˛zanie wysoce niewłas´ciwe. Nadaje to argumentom funkcjonalnym za niepoła˛czalnos´cia˛ dodatkowy cie˛z˙ar gatunkowy. Za niepoła˛czalnos´cia˛ mandatu poselskiego ze stanowiskiem wiceprezesa NIK przemawiaja˛ takz˙e — choc´ moz˙e najsłabiej — argumenty z zakresu wykładni je˛zykowej. Rzeczywis´cie, art. 8 m.k. nie formułuje wyraz´nie zakazu w tej materii, a ograniczen´ tego typu nie nalez˙y domniemywac´. Pozycja „zaste˛pcy” („wice-”) jest jednak szczególna i — moim zdaniem — jest on obje˛ty tym zakazem przez wymienienie tam organu włas´ciwego. Tak wie˛c okres´lenie „prezes” nalez˙y rozumiec´ jako „prezes i wiceprezesi”, okres´lenie „wojewoda” — jako „wojewoda i wicewojewodowie” itd. Sa˛ takz˙e pewne dalsze argumenty pozytywne o charakterze je˛zykowym. Wprost do wiceprezesów NIK, poprzez art. 21 ust. 4 ustawy o NIK, stosuje sie˛ zakaz — z art. 19 tej ustawy — pełnienia przez nich „funkcji publicznej”, a za taka˛ niewa˛tpliwie funkcja posła musi byc´ uwaz˙ana. Zwraca równiez˙ w tym konteks´cie uwage˛ art. 74 ust. 2 ustawy o NIK, wg którego pewne kategorie pracowników NIK, o randze bezpos´rednio niz˙szej niz˙ wiceprezesi (por. art. 66), „w przypadku uzyskania mandatu” poselskiego uzyskuja˛ ex lege bezpłatny urlop z NIK na czas wykonywania mandatu. Jest to notabene znakomite potwierdzenie powyz˙szej wykładni funkcjonalnej. Mamy wie˛c sytuacje˛, w której z mocy m.k. nie wolno piastowac´ mandatu poselskiego prezesowi NIK, a z mocy ustawy o NIK nie piastuja˛ go czynni pracownicy NIK o randze niz˙szej niz˙ wiceprezesi. Czy w takiej sytuacji rzeczywis´cie moz˙na utrzymywac´, z˙e obowia˛zuja˛ce prawo dopuszcza, przez przemilczenie, wyja˛tek w postaci wiceprezesów NIK, nie bardzo wiedziec´ czym uzasadniony? Z całos´ci powyz˙szych wywodów wynika wie˛c, z˙e co prawda poseł moz˙e byc´ powołany na stanowisko wiceprezesa NIK, ale chca˛c sprawowac´ te˛ funkcje˛ winien złoz˙yc´ mandat poselski. (Wkrótce po napisaniu tej opinii została wydana uchwała TK, sygn. akt W.11/95, ustalaja˛ca niedopuszczalnos´c´ ła˛czenia stanowiska wiceprezesa NIK ze sprawowaniem mandatu posła lub senatora — przyp. red.). Paweł Sarnecki

IV. W SPRAWIE INTERPRETACJI ZWROTU „ZACHOWANIE NIE ODPOWIADAJA˛CE GODNOS´CI POSŁA”

1. Regulamin Sejmu normuja˛c dyscyplinarna˛ odpowiedzialnos´c´ posłów obejmuje nia˛ zachowania nie odpowiadaja˛ce „godnos´ci posła” (art. 72 ust. 1). Nalez˙y zatem przyja˛c´, iz˙ istnieje pewne ogólne poje˛cie „godnos´ci posła”, a wszelkie zachowania nie odpowiadaja˛ce temu poje˛ciu sa˛ zakazane i podlegaja˛ odpowiedzialnos´ci dyscyplinarnej.

104

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Opinie

Przepisy nie definiuja˛ poje˛cia „godnos´c´ posła”, a wie˛c — niezalez˙nie od intuicyjnych skojarzen´ — nie da sie˛ precyzyjnie wyznaczyc´ jego zakresu przedmiotowego. Byc´ moz˙e pewna˛ wskazówka˛ interpretacyjna˛ be˛da˛ w przyszłos´ci uchwały Prezydium Sejmu oraz opinie Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich podejmowane, przy rozpatrywaniu zarzutu z art. 72 ust. 1, dla konkretnych, kazuistycznych wypadków. Nalez˙y przy tym wyrazic´ pogla˛d, iz˙ z cała˛ pewnos´cia˛ poz˙a˛dane byłoby ustalenie przez Prezydium Sejmu — w ramach uprawnien´ z art. 13 ust. 1 pkt 5 — wykładni poje˛cia „godnos´c´ poselska”. Interpretacje˛ te˛ moz˙na uja˛c´ w forme˛ rozwinie˛tych zasad etyki poselskiej, przyjmuja˛c za wzór rozwia˛zania znane innym pan´stwom (np. Niemcy, USA). 2. Zwrot „zachowanie nie odpowiadaja˛ce godnos´ci posła” nalez˙y rozumiec´ przede wszystkim przedmiotowo, jako zachowanie zwia˛zane z pełnieniem zaszczytnej funkcji (roli społecznej) — przedstawiciela, którego suweren legitymował do sprawowania władzy. Piastowanie godnos´ci poselskiej wyznaczaja˛ reguły zachowania ustanowione dla posłów w ramach katalogu ich praw i obowia˛zków, okres´lone w wielu aktach prawnych, pocza˛wszy od Małej konstytucji, przez ordynacje˛ wyborcza˛, ustawe˛ poselsko-senatorska˛, ustawe˛ o ograniczeniu prowadzenia działalnos´ci gospodarczej przez osoby pełnia˛ce funkcje publiczne, po regulamin Sejmu, by poprzestac´ na najwaz˙niejszych. Nie podejmuja˛c sie˛ stworzenia katalogu działan´ i zaniechan´ wypełniaja˛cych zakres przedmiotowy analizowanego zwrotu, nalez˙y wyraz´nie podkres´lic´, z˙e kaz˙de zachowanie posła zarówno contra legem (wbrew prawu), jak i praeter legem (obok prawa) musi podlegac´ jednoznacznej ocenie jako nie odpowiadaja˛ce godnos´ci posła. Sta˛d wie˛kszos´c´ przywołanych wyz˙ej aktów prawnych zawiera przepisy o charakterze represyjnym, regulamin Sejmu natomiast — o charakterze dyscyplinuja˛cym. Koncepcja mandatu wolnego chroni posła od odpowiedzialnos´ci prawnej przed wyborcami (zakaz odwołania), nie pozbawia ich natomiast gwarancji dla egzekwowania odpowiedzialnos´ci politycznej w formie niewybrania — pozbawienia moz˙liwos´ci sprawowania godnos´ci poselskiej — do Sejmu kolejnej kadencji. Wa˛tpliwe merytorycznie jest wyła˛cznie podmiotowe rozumienie poje˛cia „godnos´c´ poselska”. Oznaczałoby ono, z˙e poseł posiada atrybuty jakichs´ swois´cie pojmowanych: dumy, honoru, poczucia czy s´wiadomos´ci własnej wartos´ci, szacunku dla samego siebie — odmiennych od godnos´ci zwykłego człowieka. Interpretacja taka prowadziłaby ad absurdum; opieraja˛c sie˛ na niej moz˙na by przeciez˙ skatalogowac´ godnos´c´ w zalez˙nos´ci od pełnionych stanowisk (ministra, premiera), funkcji (marszałek Sejmu) czy tytułów (doctor honoris causa). Tymczasem godnos´c´, z jej odpowiednikiem uje˛tym w prawie cywilnym jako „czes´c´”, została zaliczona do dóbr osobistych, podlegaja˛cych ochronie w mys´l art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Ochrona ta moz˙e równiez˙ przybrac´ forme˛ okres´lona˛ przez kodeks karny, jez˙eli naruszenie czci jest konsekwencja˛ popełnionego przeste˛pstwa (najcze˛s´ciej zniesławienia albo pomówienia — art. 178).

W sprawie interpretacji zwrotu „zachowanie nie odpowiadaja˛ce godnos´ci posła”

105

Nie ulega wa˛tpliwos´ci, z˙e piastowanie mandatu poselskiego to powód do dumy i szczególny honor. Jednoczes´nie ewentualne zarzuty, które moga˛ dotyczyc´ zachowan´ nie odpowiadaja˛cych godnos´ci posła, musza˛ pozostawac´ w immanentnym zwia˛zku z funkcja˛ (realizowaniem praw i pełnieniem obowia˛zków) przedstawiciela. 3. Przykłady zachowan´ ocenianych negatywnie w konteks´cie poje˛cia „godnos´ci poselskiej” to: — naduz˙ywanie wolnos´ci słowa w wypowiedziach na forum izby, w jej organach, a takz˙e poza Sejmem, z połoz˙eniem szczególnego nacisku na tzw. zwroty nieparlamentarne, — zachowania obstrukcyjne, maja˛ce na celu utrudnienie ba˛dz´ uniemoz˙liwienie funkcjonowania Sejmu lub jego organów, — wykorzystywanie mienia pan´stwowego (biura poselskiego, jego wyposaz˙enia i s´rodków finansowych przeznaczonych na jego utrzymanie) do prowadzenia np. działalnos´ci gospodarczej we własnym imieniu, — uzalez˙nianie podje˛cia czynnos´ci lez˙a˛cej w kompetencji posła od otrzymania korzys´ci maja˛tkowej lub osobistej, jak równiez˙ przyjmowanie takich korzys´ci po wykonaniu czynnos´ci. Beata Szepietowska

106

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

B. RECENZJE

Prawo konstytucyjne POD RED. WIESŁAWA SKRZYDŁY

Lubelskie Towarzystwo Naukowe, wyd. 3, Lublin 1995, s. 437 Oceniaja˛c sytuacje˛ istnieja˛ca˛ dzis´ na rynku podre˛cznikowym musimy miec´ przede wszystkim s´wiadomos´c´, z˙e jest to sytuacja zupełnie inna niz˙ w minionym okresie ustrojowym. Całe pokolenia studentów uczyły sie˛ prawa konstytucyjnego posługuja˛c sie˛ jedynym, wielokrotnie wydawanym podre˛cznikiem autorstwa prof. A. Burdy. Podre˛cznik ten był faktycznie podre˛cznikiem ogólnopolskim, a jedynie przez wzgla˛d na osobe˛, a włas´ciwie miejsce pracy autora nazywany był cze˛sto podre˛cznikiem lubelskim, co dodatkowo miało znaczenie, gdy pojawiły sie˛ na przełomie lat siedemdziesia˛tych i osiemdziesia˛tych kolejne podre˛czniki: warszawski — autorstwa Z. Jarosza i S. Zawadzkiego oraz poznan´ski — autorstwa F. Siemien´skiego. Kaz˙dy z wymienionych podre˛czników był jednak podre˛cznikiem ogólnopolskim, tzn. jego przydatnos´c´ zdecydowanie wykraczała poza własny os´rodek akademicki i ukazanie sie˛ ich było znacza˛cym faktem. To, z˙e podre˛czniki nie ukazywały sie˛ cze˛sto, wynikało zarówno z istnieja˛cych reguł, tłumaczonych cze˛s´ciowo sytuacja˛ poligraficzna˛, jak i — zwłaszcza od połowy lat osiemdziesia˛tych — z coraz to wie˛kszego tempa oczekiwanych i zachodza˛cych przemian ustrojowych. Moz˙na chyba przyja˛c´, z˙e pocza˛tek lat dziewie˛c´dziesia˛tych przyniósł w tym ostatnim zakresie wzgle˛dna˛ równowage˛, zaistniały tez˙ nowe moz˙liwos´ci wydawnicze, co umoz˙liwiło zmiane˛ na rynku podre˛cznikowym. W rezultacie mamy do dyspozycji studentów ucza˛cych sie˛ prawa konstytucyjnego (pomijaja˛c dostrzegalne na rynku wydawniczym publikacje politologiczne) podre˛czniki z kilku juz˙ os´rodków — katowickiego, krakowskiego, łódzkiego, torun´skiego, wrocławskiego i lubelskiego. Podre˛czniki te zdecydowanie róz˙nia˛ sie˛ mie˛dzy soba˛, ale powyz˙sze uwagi nie maja˛ byc´ wste˛pem do dokonywania ich porównania. Chodzi o ukazanie innego dzis´ kontekstu oceny kaz˙dego z nich z osobna, tu — podre˛cznika lubelskiego. Prezentacja tego podre˛cznika wydaje sie˛ celowa z paru powodów. Na rynku ogólnopolskim pojawił sie˛ on najwczes´niej, przeszedł pewna˛ ewolucje˛, jest najpełniejszy pod wzgle˛dem merytorycznym i najobszerniejszy pod wzgle˛dem obje˛tos´ciowym. Na marginesie moz˙na zauwaz˙yc´, iz˙ obecne, trzecie juz˙ wydanie podre˛cznika liczy 32 arkusze wydawnicze (najobszerniejszy spos´ród wymienionych dotychczas podre˛cznik warszawski obejmował ok. 44 arkuszy), czym lokuje sie˛ na granicy znanego w innych krajach podziału podre˛czników na tzw. małe i tzw. duz˙e. Podre˛czniki małe sa˛ wystarczaja˛ce dla potrzeb studenckich, podre˛czniki duz˙e maja˛ ambicje sie˛gaja˛ce wyz˙ej i moz˙na miec´ nadzieje˛, z˙e w swym rozwoju podre˛cznik lubelski spełni oczekiwania i w tym zakresie. Byc´ moz˙e jest to przekonanie subiektywne, ale juz˙

Prawo konstytucyjne, pod red. Wiesława Skrzydły

107

dzis´ ksia˛z˙ka ta jawi sie˛ — zdaniem pisza˛cego te słowa — jako najbardziej aspiruja˛ca do miana podre˛cznika ogólnopolskiego. Uwaga ta w najmniejszym stopniu nie ma oznaczac´ słów krytyki skierowanych w inne strony, z nadzwyczajna˛ bowiem z˙yczliwos´cia˛ nalez˙y przyjmowac´ próby, podejmowane w innych os´rodkach, tworzenia podre˛czników według innych niz˙ lubelska konwencji. Na razie jednak, jes´li spojrzec´ na istnieja˛ce podre˛czniki z róz˙nych punktów widzenia, to podre˛cznik lubelski wydaje sie˛ najuniwersalniejszy, co nie znaczy, z˙e nie uste˛puje innym przy spojrzeniach wycinkowych. Prezentowany podre˛cznik jest praca˛ zbiorowa˛ 9 az˙ Autorów. Jednego Autora ma 16 rozdziałów, 4 rozdziały sa˛ wspólnym dziełem 2 osób, istotny zas´ rozdział o zasadach naczelnych Konstytucji RP ma az˙ trójke˛ Autorów. W takiej sytuacji jedynie absolutna precyzja wspólnie przyje˛tych załoz˙en´, pełna samodyscyplina Autorów i twarda re˛ka Redaktora mogłyby uchronic´ prace˛ przed przykrymi konsekwencjami. Nalez˙a˛ do nich, choc´by ograniczane do minimum, powtórzenia, zachwiane proporcje w traktowaniu kwestii teoretycznych, róz˙ny stopien´ uwzgle˛dniania praktyki, orzecznictwa, rozwia˛zan´ prawnoporównawczych, kontekstów historycznych i in. Prezentowanej pracy trudno postawic´ zarzut jakiejs´ niedbałos´ci w tym zakresie, ale tez˙ moz˙na byłoby wskazac´ przykłady wymienionych mankamentów. W odniesieniu np. do prezentowania tzw. praktyki ustrojowej przyje˛to załoz˙enie dokonania tego w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich w osobnych punktach (wyodre˛bnionych podrozdziałach) włas´ciwych rozdziałów, w wielu innych rozdziałach praktyka prezentowana jest przy analizie merytorycznej poszczególnych wa˛tków, a znów np. przy Trybunale Stanu problem ten pominie˛ty jest całkowicie. Rzecz oczywis´cie nie w przytaczaniu kolejnych przykładów usterek, ale raczej w ukazaniu kwadratury koła, gdy chodzi o ich uniknie˛cie w sytuacji, kiedy praca ma tak wielu Autorów. Zapewne tylko dos´wiadczeniu Redaktora zawdzie˛czamy, iz˙ mankamentów takich nie jest zbyt wiele i nie sa˛ one zbyt raz˙a˛ce. Podre˛cznik ma 21 rozdziałów, co pozwala na dos´c´ szczegółowe wyodre˛bnienie poszczególnych partii prezentowanej materii. Wbrew pozorom ma to duz˙e znaczenie, nie tylko dla ułatwienia pracy Autorom, ale i dla posługiwania sie˛ ksia˛z˙ka˛. Ida˛c dalej tym tropem nalez˙y tez˙ podkres´lic´ — dobrze widoczne choc´by w spisie tres´ci — wyodre˛bnienie punktów (podrozdziałów), a nawet szerszych kompleksów zagadnien´ w ramach podrozdziałów. Sprzyja to dyscyplinie mys´lowej, a jednoczes´nie ułatwia czytelnikowi wyszukanie odpowiedniego fragmentu tekstu. Nie moz˙na tez˙ w tym miejscu nie dodac´, iz˙ cennym uzupełnieniem po kaz˙dym rozdziale jest wykaz podstawowej literatury do danego tematu, czasem — jak przy rozdziale o Sejmie i Senacie — bardzo rozbudowany i podzielony na zagadnienia. Nie stawiaja˛c zarzutu jakiejs´ powierzchownos´ci czy zbytniej selektywnos´ci zamieszczonej literatury, opowiadałbym sie˛ jednak, dostrzegaja˛c taka˛ celowos´c´, za dalszym rozszerzaniem wykazów. Kolejne wydania podre˛cznika wzbogacane były o kolejne rozdziały. O ile pierwsze liczyło 13 rozdziałów, o tyle drugie miało ich juz˙ 20, a obecne — 21. Najnowszy rozdział (XIX) dotyczy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i jest zrozumiałe, z˙e zasadnym powodem jego opracowania było powstanie tego organu. Uzupełnienia

108

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

wczes´niejsze sa˛ cze˛s´ciowo bezdyskusyjne co do ich potrzeby, by wskazac´ na takie zagadnienia, jak poje˛cie i przedmiot prawa konstytucyjnego (rozdz. I) czy z´ródła prawa konstytucyjnego (rozdz. II), stanowia˛ce fragmenty tzw. kwestii ogólnoteoretycznych. Sa˛dze˛ jednak, z˙e dla niektórych czytelników wa˛tpliwa moz˙e byc´ koniecznos´c´ wprowadzania do tres´ci podre˛cznika tzw. rozdziałów historycznych. Zgodnie z cze˛stym podejs´ciem podre˛cznik prawniczy winien dotyczyc´ bowiem prawa obowia˛zuja˛cego, pozostawiaja˛c historie˛ podre˛cznikom historii prawa. Przyznam od razu, z˙e do mnie ono nie przemawia i aprobuje˛ wa˛tki historyczne takz˙e w podre˛cznikach o prawie obowia˛zuja˛cym. Przemawia za tym przede wszystkim odmiennos´c´ traktowania problematyki w podre˛cznikach z zakresu historii pan´stwa i prawa. W tym konkretnym wypadku nalez˙y tez˙ miec´ na wzgle˛dzie, iz˙ w tradycji podre˛cznika „lubelskiego” prof. A. Burdy mies´ciła sie˛ zawsze takz˙e cze˛s´c´ historyczna, obejmuja˛ca nie tylko — jak to miało miejsce w podre˛cznikach warszawskim i poznan´skim — dzieje ustroju powojennego, ale takz˙e okres II RP. Obecny podre˛cznik zawiera az˙ 4 rozdziały (III–VI) stricte historyczne, moz˙e nawet jeden wie˛cej (VII), jes´li wliczyc´ przedstawienie przemian polityczno-ustrojowych w Polsce na przełomie lat osiemdziesia˛tych i dziewie˛c´dziesia˛tych. Autorzy jednak s´wiadomie postawili przed soba˛ zadanie usystematyzowania i ukazania aktualnych instytucji ustroju politycznego RP na tle jego ewolucji w okresie ostatniego 75-lecia Polski. Inna rzecz, jak i gdzie to przedstawic´. Autorzy w zasadzie przyje˛li koncepcje˛ chronologiczna˛ (rozdz. III — lata 1918–1945, rozdz. IV — lata 1944–1947, rozdz. V — lata 1947–1952, rozdz. VI — lata 1952–1980), nie zas´ problemowa˛, która — jak sie˛ wydaje — chyba lepiej sprzyjałaby realizacji załoz˙onego celu. Byc´ moz˙e dobrym rozwia˛zaniem byłby jakis´ kompromis, którego efekty moz˙na byłoby jednak ocenic´ zapewne dopiero post factum. Interesuja˛ca˛ próba˛ jest ukazanie w podre˛czniku ewolucji kontroli pan´stwowej w Polsce w ramach rozdziału o Najwyz˙szej Izbie Kontroli (rozdz. XVII), choc´ na marginesie nalez˙ałoby zauwaz˙yc´, iz˙ prezentacja — w osobnym podrozdziale — ustawy z 1980 r. nie znajduje uzasadnienia. Omawiany podre˛cznik z załoz˙enia dotyczy polskiego prawa konstytucyjnego, choc´ wprost nie wynika to z jego tytułu (podre˛cznik prof. A. Burdy nosił tytuł Polskie prawo pan´stwowe). Nie jest wie˛c przesycony elementami prawnoporównawczymi ani tym bardziej nie jest jego ambicja˛ w miare˛ systematyczne prezentowanie rozwia˛zan´ obcych w zwia˛zku z prezentacja˛ rozwia˛zan´ polskich. Elementy takie pojawiaja˛ sie˛ w zasadzie incydentalnie i dos´c´ nierównomiernie w róz˙nych rozdziałach. W bardzo wa˛skim stopniu Autorzy powołuja˛ sie˛ na dos´wiadczenia byłych pan´stw socjalistycznych, stosunkowo cze˛s´ciej przytaczaja˛ rozwia˛zania francuskie, co w tym ostatnim wypadku tłumaczyc´ nalez˙y nie tyle koniecznos´cia˛ wynikaja˛ca˛ z istoty sprawy, ile predylekcjami niektórych z nich. Jest to w pewnej mierze kwestia˛ konwencji podre˛cznika (np. podre˛czniki wrocławski i katowicki pomijaja˛ „pozakrajowy” wymiar problematyki), jednak jestem przekonany, iz˙ szersze nawia˛zywanie do prawa konstytucyjnego innych pan´stw istotnie wzbogaciłoby podre˛czniki o polskim prawie. Wydaje sie˛, z˙e przydatnym fragmentem podre˛cznika byłoby kompleksowe przedstawienie zagadnienia współczesnych form rza˛dów, którego prezentacja i analiza nie

Prawo konstytucyjne, pod red. Wiesława Skrzydły

109

powinny byc´ pozostawione jedynie ksia˛z˙kom pos´wie˛conym wprost ustrojom pan´stw obcych. Zreszta˛ po zmianie ustrojowej w Polsce kwestie systemów parlamentarno-gabinetowego czy prezydenckiego ba˛dz´ ich odmian i systemów mieszanych przestały byc´ i dla nas sprawa˛ obca˛. Obje˛tos´c´ podre˛cznika i bogactwo problemów wykluczaja˛ w zasadzie moz˙liwos´c´ systematycznego ustosunkowywania sie˛ do poszczególnych rozdziałów czy kompleksowych problemów. Raczej tytułem luz´niejszych uwag odnies´c´ sie˛ moz˙na do niektórych, wybranych kwestii. O rozdz. I (Poje˛cie i przedmiot prawa konstytucyjnego) nalez˙ałoby chyba powiedziec´, iz˙ w przyszłos´ci winien on ulec istotnemu rozbudowaniu, w uje˛ciu obecnym jest on bowiem w zbyt duz˙ym stopniu pozostałos´cia˛ po skryptowym jeszcze wydaniu podre˛cznika. W rozdz. II (Z´ródła prawa konstytucyjnego) ws´ród „innych” z´ródeł przedstawiona została interesuja˛co i kompetentnie teoria ustawy i aktów o mocy ustawy, ale — jak sie˛ wydaje — raczej z punktu widzenia systemu aktów normatywnych, a nie z´ródeł prawa konstytucyjnego. W tymz˙e rozdziale (s. 25, przypis) nie dostrzez˙ono faktu, iz˙ nowela do ustawy konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP została juz˙ uchwalona oraz z˙e polskie rozwia˛zanie, iz˙ orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjnos´ci ustaw podlegaja˛ naste˛pnie rozpatrzeniu przez Sejm, znalazło jednak nas´ladowców (inaczej na s. 29). W rozdz. III celowe byłoby przedstawianie poszczególnych zasad naczelnych Konstytucji marcowej z 1921 r. odre˛bnie, tak jak to uczyniono w odniesieniu do zasad naczelnych Konstytucji kwietniowej z 1935 r. Upływ czasu i poste˛p badan´ pozwola˛ zapewne na jeszcze wyraz´niejsze uje˛cie zagadnien´ kształtowania sie˛ władzy ludowej (rozdz. IV i V), na co moga˛ wskazywac´ ukazuja˛ce sie˛ juz˙ publikacje, np. historyka A. Paczkowskiego w „Rzeczpospolitej” na temat referendum z 1946 r. Na marginesie pytanie: Czy przy prezentacji zasad Małej konstytucji z 1947 r. po zasadzie zwierzchnictwa narodu i zasadzie przedstawicielstwa, których nazwy oddaja˛ ich tres´c´, słuszne jest przyje˛cie mało informacyjnej nazwy („zasada organizacji aparatu pan´stwowego”) dla ukazania sporów o to, czy mielis´my do czynienia z zasada˛ podziału, czy z zasada˛ jednolitos´ci władzy? W rozdz. VI (lata 1952–1980) zwraca m.in. uwage˛ podkres´lenie, iz˙ konstytucja lipcowa przyje˛ła zasady, które niekiedy były ze soba˛ sprzeczne, egzemplifikowane z jednej strony zasada˛ ludowładztwa, z drugiej zas´ zasada˛ kierowniczej roli partii. Interesuja˛cy jest tu bilans dokonan´ Sejmu w zakresie poszczególnych jego funkcji. Prezentacja przemian polityczno-ustrojowych z przełomu lat osiemdziesia˛tych i dziewie˛c´dziesia˛tych (rozdz. VII) mogłaby zapewne ulec skróceniu, zwłaszcza w zakresie sprzed nowelizacji konstytucji w kwietniu 1989 r., bowiem — choc´ jest bardzo interesuja˛ca — ma charakter, jak sie˛ wydaje, przede wszystkim politologiczny. Równiez˙ sporo luz´nych uwag moz˙na poczynic´ w odniesieniu do dalszych rozdziałów. Przy omawianiu zasady suwerennos´ci (rozdz. VIII, s. 161) niejasne wydaje sie˛ utoz˙samianie instytucji inicjatywy ludowej z referendum, jakie moz˙e byc´ zarza˛dzone na wniosek grupy obywateli. W zakresie praw i wolnos´ci obywateli RP (rozdz. IX) wyjs´ciem poza konwencje˛ jest obszerne omawianie projektów — pre-

110

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

zydenckiej Karty Praw i Wolnos´ci oraz rozdziału II projektu przyszłej konstytucji. Jak sie˛ wydaje, ten rozdział podre˛cznika napisany został chyba z wie˛kszym niz˙ inne zaangaz˙owaniem emocjonalnym. W rozdz. X (s. 238) korekty wymaga dzis´ informacja, z˙e stwierdzenie waz˙nos´ci wyboru prezydenta nalez˙y do Zgromadzenia Narodowego. Na marginesie problematyki parlamentarnej (rozdz. XI) zasygnalizowac´ warto kilka kwestii. Jak sie˛ wydaje, po przemianach ustrojowych istotnego znaczenia nabiera wymiar podziału na rza˛dza˛ca˛ wie˛kszos´c´ i opozycje˛ parlamentarna˛, sta˛d te kwestie, w tym i prawa mniejszos´ci, zasługiwałyby dzis´ na szersze potraktowanie. Ponownego przemys´lenia wymagałyby: dos´c´ dyskusyjna teza o dopuszczalnos´ci uchwalania ustaw w drodze referendum na podstawie art. 19 Małej konstytucji czy teza o braku ograniczen´ przedmiotowych ustawy. Nie jestem zwolennikiem systematycznego omawiania instytucji rozporza˛dzenia z moca˛ ustawy de lege lata w ramach rozdziału o parlamencie. Bardzo interesuja˛ce sa˛ rozwaz˙ania na temat charakteru ustrojowego Zgromadzenia Narodowego (rozdz. XII). W obu kolejnych rozdziałach (XIII — dotycza˛cym Prezydenta RP i XIV — dotycza˛cym rza˛du) zbe˛dne wydaja˛ sie˛ podrozdziały wste˛pne, prezentuja˛ce ogólne załoz˙enia regulacji funkcjonowania naczelnych organów pan´stwa w Małej konstytucji. W rozdziale o Trybunale Konstytucyjnym (XV) zagadnienie istoty kontroli konstytucyjnos´ci prawa jest jakims´ powtórzeniem problematyki kontroli konstytucyjnos´ci prawa, prezentowanej w rozdz. II o z´ródłach prawa konstytucyjnego. Zbyt skrótowe wydaja˛ sie˛ uwagi o innych niz˙ orzecznicza funkcjach TK. Miejsce przytoczonych kilku istotnych wykładni dokonanych przez Trybunał Konstytucyjny widziałbym nie w zaprezentowanym ich ła˛cznym uje˛ciu, lecz raczej przy analizie włas´ciwych wa˛tków merytorycznych pracy. Rozdz. XX pos´wie˛cony jest Władzy sa˛downiczej. Tytuł tego rozdziału nawia˛zuje do formuły o podziale władz z art. 1 Małej konstytucji, czego jednak nie zauwaz˙yłem przy wczes´niejszych rozdziałach traktuja˛cych o organach legislatywy i egzekutywy. Jest to pewna niekonsekwencja, rzutuja˛ca takz˙e na ocene˛ zasadnos´ci omawiania w tym rozdziale organów prokuratury. Sytuacja byłaby inna, gdyby trzymano sie˛ konwencji przyje˛tej dla poprzednich rozdziałów podre˛cznika, wykorzystuja˛c tytuł rozdziału VII przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Małej konstytucji (Sa˛d i prokuratura). W rozdziale o ustroju prawnym samorza˛du terytorialnego (XXI) moz˙na odczuc´ brak ogólniejszych uwag na temat genezy i róz˙nych koncepcji samorza˛du jako instytucji ustrojowej. W pewnej mierze uzupełnieniem tego rozdziału jest omówienie w rozdz. VIII samorza˛dnos´ci terytorialnej jako jednej z zasad naczelnych konstytucji. Wszystkie powyz˙sze sygnalizacje w najmniejszym stopniu nie maja˛ wpłyna˛c´ na generalnie wysoka˛ ocene˛ podre˛cznika. Praca jest ciekawa, komunikatywna, rzetelna, dla potrzeb studenckich wystarczaja˛ca. Z pewnos´cia˛ uz˙ytecznos´c´ ksia˛z˙ki wykracza zreszta˛ znacznie poza kra˛g akademicki, jest ona bowiem jednoczes´nie opracowaniem cennym dla wszystkich zainteresowanych problematyka˛ ustrojowa˛. Andrzej Szmyt

Paweł Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe

111

PAWEŁ SARNECKI

Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe Wydawnictwo Sejmowe, Seria „Wiedza o Sejmie”, Warszawa 1995, s. 116 Przywrócenie, ukształtowanie składu oraz kompetencji drugiej izby w 1989 r. nie było poprzedzone gruntowna˛ refleksja˛ ustrojowa˛, w znacznej zas´ mierze słuz˙yło realizacji biez˙a˛cych potrzeb politycznych. Dopiero zaistnienie Senatu rozpocze˛ło dyskusje˛ nad kształtem władzy ustawodawczej w III Rzeczypospolitej. W przededniu opracowania nowej konstytucji dyskusja taka spełnia szczególnie waz˙na˛ role˛, gdyz˙ daje moz˙liwos´c´ wypracowania najlepszego dla pan´stwa polskiego kształtu parlamentu. Oczywiste jest, z˙e refleksja nad dwuizbowos´cia˛ nie moz˙e pomina˛c´ analizy obecnie obowia˛zuja˛cych w tym zakresie regulacji oraz wykształconej praktyki. Temu zadaniu wychodza˛ naprzeciw prace Pawła Sarneckiego: Senat RP i jego relacje z Sejmem (lata 1989–1993), Warszawa 1995, oraz omawiana tu Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe. W recenzowanej pracy Autor wskazuje na spór wokół istnienia drugiej izby, co znajduje swój wyraz w projektach konstytucji zgłoszonych do Zgromadzenia Narodowego. Obecnie wydaje sie˛ jednak, z˙e w praktyce wa˛tpliwos´ci te zostały juz˙ rozstrzygnie˛te na korzys´c´ Senatu, kształt tej izby natomiast wcia˛z˙ pozostaje niewiadoma˛. Podkres´la to Autor twierdza˛c, z˙e Senat jest organem, który „nie uzyskał jeszcze zdecydowanego charakteru tak co do swej pozycji wobec narodu (podmiotu suwerennos´ci), jak i włas´ciwej roli w mechanizmie funkcjonowania pan´stwa (s. 16)”. Omawiana praca słuz˙y poszukiwaniu owego charakteru izby, tym bardziej z˙e Autor nie ogranicza swoich wywodów tylko do przedstawienia obecnych regulacji, ale dokonuje ich interpretacji, wskazuje na luki oraz przedstawia propozycje szczegółowych rozwia˛zan´, nie unika równiez˙ refleksji o bardziej ogólnym charakterze, definiowania poje˛c´ oraz dokonywania niezbe˛dnych rozróz˙nien´ i podziałów. W dwóch pierwszych rozdziałach czytelnik moz˙e zapoznac´ sie˛ z krótkim, ale nie pozbawionym istotnych faktów, zarysem losów Senatu na przestrzeni naszych dziejów. Autor dostrzega znaczenie pozostawienia po noweli z 7 kwietnia 1989 r. ówczesnego art. 20 konstytucji, okres´laja˛cego Sejm jako najwyz˙szy organ władzy pan´stwowej, oraz brak, „pomimo daleko ida˛cych zapowiedzi” w porozumieniach okra˛głego stołu, wyraz´nych kompetencji kontrolnych Senatu. W odniesieniu do systemu wyborczego P. Sarnecki zwraca uwage˛ na rezygnacje˛ z zasady wie˛kszos´ci bezwzgle˛dnej w wyborach do Senatu. „Upros´ciło to poste˛powanie wyborcze”, gdyz˙ nie istniała potrzeba przeprowadzania drugiej tury, ale jednoczes´nie „obniz˙yło stopien´ reprezentatywnos´ci senatorów wobec społeczen´stwa” (s. 15). Oceniaja˛c zmiany oraz komentuja˛c pozostawienie art. 20 Autor stwierdza, z˙e „odrodzenie drugiej izby osłabiło dotychczasowa˛, choc´ naturalnie czysto formalno-konstytucyjna˛, a nie faktyczna˛, pozycje˛ Sejmu jako «najwyz˙szego organu władzy pan´stwowej», aczkolwiek wyraz˙aja˛cy ja˛ dotychczasowy artykuł 20 konstytucji pozostał, w tym zakresie, formalnie nie

112

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

zmieniony” (s. 14). W ten sposób Autor przedstawił tylko jedno stanowisko, sprowadzaja˛ce sie˛ do zminimalizowania znaczenia postanowien´ art. 20, a zmiany z 1989 r. potraktował (przy zastrzez˙eniach) w sumie jako uszczuplenie pozycji Sejmu, podczas gdy zgłaszano równiez˙ opinie odmienne, traktuja˛ce pozostawienie art. 20 jako wygodnej furtki dla utrzymania „zwierzchniej pozycji Sejmu w systemie organów pan´stwa”1. W rozdziale III został omówiony aktualny system wyborczy do Senatu z jednoczesnym porównaniem go z postanowieniami sejmowej ordynacji wyborczej. W tej cze˛s´ci pracy warto zwrócic´ szczególna˛ uwage˛ na problematyke˛ personifikacji wyborów do Senatu, gdyz˙ trafnie wyróz˙niono przyczyny uniemoz˙liwiaja˛ce zwie˛kszenie, przy podejmowaniu decyzji przez wyborców, znaczenia osobistych predyspozycji kandydatów. Do przyczyn tych, zdaniem P. Sarneckiego, nalez˙a˛: 1) dominacja we współczesnym z˙yciu politycznym partii politycznych, 2) preferencje wyborców, którzy oceniaja˛ „w praktyce kandydatów nie tyle ze wzgle˛du na walory osobiste, lecz z uwagi na przynalez˙nos´c´ partyjna˛”, 3) dwu- (lub trój-) mandatowe okre˛gi wyborcze (s. 20–21). Ustrojodawca ma zatem ograniczone moz˙liwos´ci osłabienia roli partii politycznych, a tym samym spersonifikowania wyborów, moga˛c bezpos´rednio oddziaływac´ jedynie na okre˛gi wyborcze czy, szerzej, na system wyborczy. Zasadnicza˛, najbardziej rozbudowana˛ cze˛s´c´ pracy stanowia˛ dwa kolejne rozdziały przybliz˙aja˛ce organizacje˛ Senatu i status senatora (rozdz. IV) oraz funkcje Senatu (rozdz. V). W pierwszym z nich Autor omawia m.in. poszczególne organy izby i ich kompetencje z ukazaniem róz˙nic pomie˛dzy obiema izbami. Pierwsze posiedzenie Senatu (odmiennie niz˙ Sejmu) rozpoczynane jest przez Prezydenta RP. Inaczej zostały równiez˙ uregulowane zasady powstawania klubów w izbach, w Senacie bowiem nie wyznaczono minimalnej liczby senatorów moga˛cej utworzyc´ klub, za to prawo delegowania swojego przedstawiciela do Konwentu Seniorów posiadaja˛ tylko co najmniej siedmioosobowe kluby, mniejsze natomiast moga˛ sie˛ porozumiec´ celem uzyskania wspólnego przedstawiciela. Inna˛ ciekawa˛, a nie znana˛ regulaminowi Sejmu, instytucja˛ jest tzw. zespół przewodnicza˛cych komisji senackich, zwoływany przez marszałka Senatu dla koordynowania ich współpracy, inspiracji kierunków pracy oraz wskazywania potrzeb okres´lonych inicjatyw ustawodawczych. W punkcie 5. tego rozdziału wnioski Autora, analizuja˛cego zalez˙nos´ci zachodza˛ce pomie˛dzy statusem senatora a jego wyborem „z województwa”, moga˛ otworzyc´ droge˛ do zwie˛kszenia liczby rozpatrywanych sposobów kompletowania składu izby. Na gruncie obowia˛zuja˛cych regulacji wybór senatorów „z województwa” jest tylko „technicznym sposobem kreacji Senatu”; sposób ten „nie ma […] bezpos´redniego znaczenia dla ustrojowego statusu senatora. Status ten polega na uznaniu kaz˙dego z nich (senatorów — M.D.) za reprezentanta całego narodu” (s. 35). Stwierdzenie, z˙e status senatora zalez˙y od uznania ustawodawcy konstytucyjnego, otwiera nowe moz˙1 Z. Witkowski, Senat w Polsce — cztery lata dos´wiadczen ´ , maj 1994 (Biuro Studiów i Analiz Kancelarii Senatu), s. 3.

Paweł Sarnecki, Senat RP a Sejm i Zgromadzenie Narodowe

113

liwos´ci kreowania składu izby. Senator wybrany takz˙e w inny sposób, np. w wyborach pos´rednich, moz˙e zostac´ uznany za reprezentanta całego narodu. Oczywis´cie w tym miejscu zasadne jest pytanie o dopuszczalne granice swobody metody obierania senatorów. Wydaje sie˛, z˙e niezbe˛dnym minimum dla takiej metody mógłby byc´ wymóg respektowania zasady powszechnos´ci wyborów. W kolejnym rozdziale (V) P. Sarnecki trafnie wskazuje przyczyny stosunkowo małej aktywnos´ci Senatu w zakresie przygotowywania inicjatywy ustawodawczej. Spos´ród wszystkich podmiotów uprawnionych do wnoszenia własnej inicjatywy ustawodawczej to włas´nie Senat ma najbardziej skomplikowana˛ i trudna˛ do sforsowania procedure˛ pracy nad własnym projektem ustawy. P. Sarnecki pisze, z˙e „jest […] zrozumiała˛ prawidłowos´cia˛ współczesnego, wysoce zorganizowanego pan´stwa, przed którym stoja˛ do rozwia˛zania liczne, skomplikowane problemy — z˙e głównym promotorem zmian ustawodawczych stała sie˛ w nich administracja pan´stwa z jej naczelnym organem — rza˛dem” (s. 54–55). Autor drugoplanowos´c´ parlamentarnej inicjatywy ustawodawczej uwaz˙a za zjawisko zupełnie normalne, a nawet poz˙a˛dane. W dalszej cze˛s´ci rozdziału czytelnik ma moz˙liwos´c´ zapoznania sie˛ z rzeczowa˛ analiza˛ regulacji odnosza˛cych sie˛ do prac Senatu nad wnoszonymi przez Sejm poszczególnymi rodzajami ustaw (zwykłymi, budz˙etowymi, konstytucyjnymi) oraz do trybu prac nad tzw. projektami pilnymi. Autor, koncentruja˛c swa˛ uwage˛ na obowia˛zuja˛cym stanie prawnym, nie pomija najistotniejszych zmian, jakie miały miejsce pocza˛wszy od noweli kwietniowej. Zostały wie˛c przedstawione zmiany w sposobie głosowan´ nad senackimi poprawkami w Sejmie, istota zjawiska okres´lanego jako „pat legislacyjny” oraz spór dotycza˛cy tzw. ustaw nowelizuja˛cych i nowelizowanych. Autor dokonał ponadto rozróz˙nien´ pomie˛dzy projektem pilnym a skróconym trybem prac nad projektem ustawy, wyjas´nił zasade˛ dyskontynuacji oraz wskazał na nierównorze˛dnos´c´ izb. Zdaniem P. Sarneckiego o nierównos´ci Sejmu i Senatu w poste˛powaniu ustawodawczym decyduja˛ naste˛puja˛ce wzgle˛dy: 1) poste˛powanie to nie moz˙e rozpocza˛c´ sie˛ w Senacie; 2) negatywna decyzja Sejmu wobec projektu ustawy kon´czy całe poste˛powanie ustawodawcze, projekt nie jest w ogóle przesyłany do Senatu; 3) przyje˛te przez Sejm teksty ustaw sa˛ w Małej konstytucji, jeszcze przed kon´cowymi stadiami proceduralnymi, nazywane ustawami; 4) stanowisko Senatu wobec takich ustaw nie jest definitywne i moz˙e byc´ łatwo odrzucone przez Sejm; 5) Mała konstytucja dopuszcza pozytywna˛ ocene˛ ustawy przez Senat, dokonywana˛ milcza˛co, nie przyje˛ła natomiast konstrukcji odwrotnej, tj. milcza˛cego, po upływie okres´lonego terminu, akceptowania przez Sejm wnoszonych poprawek Senatu; 6) Senat nie uczestniczy w rozpatrywaniu przez Sejm weta Prezydenta RP ani orzeczen´ Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzaja˛cych niezgodnos´c´ ustawy z konstytucja˛; 7) do prezydenta o podpisanie ustawy zwraca sie˛ marszałek Sejmu, a nie marszałek Senatu, jak działo sie˛ to poprzednio w wypadku ustaw, które Senat przyja˛ł bez zastrzez˙en´ (s. 57–58). Juz˙ samo sporza˛dzenie takiego uporza˛dkowanego katalogu stanowi dogodny punkt wyjs´cia dla analizy racji dalszego utrzymywania wszystkich tak ukształtowanych uprawnien´ obu izb.

114

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

Autor potwierdza ustalona˛ juz˙ przez praktyke˛ interpretacje˛ artykułów o zmianie konstytucji i pracach nad ustawa˛ budz˙etowa˛. Znajduja˛ do nich zastosowanie przepisy reguluja˛ce poste˛powanie ustawodawcze, a wszelkie odste˛pstwa musza˛ miec´ wyraz´na˛ podstawe˛ prawna˛. Uwadze Autora nie uszło wiele luk i nieprecyzyjnos´ci w obowia˛zuja˛cych zapisach. I tak w art. 23 m.k., który powołuje instytucje˛ rozporza˛dzen´ z moca˛ ustawy, został uz˙yty zwrot „Sejm moz˙e ustawa˛…”, mimo z˙e przeciez˙ Senat musi byc´, zgodnie z trybem ustawodawczym, brany pod uwage˛ przy uchwalaniu równiez˙ takiej ustawy. Istotna˛ luka˛ konstytucyjnej regulacji, o której juz˙ nadmieniono wyz˙ej, jest brak okres´lenia terminu, w którym Sejm byłby zobowia˛zany do zaje˛cia stanowiska wobec senackich poprawek. Brak powtórnego rozpatrzenia ustawy przez Sejm moz˙e doprowadzic´, „gdyby taki stan rzeczy przecia˛gna˛ł sie˛ az˙ do kon´ca kadencji Sejmu” (s. 68), do definitywnego upadku ustawy. Uz˙yte przez m.k. sformułowania „przyje˛cie ustawy” przez Senat czy tez˙ „wprowadzenie poprawek” podnosza˛ range˛ Senatu, stawiaja˛ Senat w pozycji organu współkształtuja˛cego ustawe˛. Jakz˙e odmienne znaczenie miałyby np. zwroty „przyje˛cie uchwały akceptuja˛cej ustawe˛” czy „zaproponowanie poprawek”. Jednak m.k. charakteryzuje sie˛ brakiem konsekwencji, gdyz˙ w art. 17 ust. 4 mówi włas´nie o „poprawce zaproponowanej”. Wobec niejasnos´ci co do kre˛gu podmiotów uprawnionych do zgłaszania w Senacie poprawek do ustaw Autor, opieraja˛c sie˛ na art. 16 pkt 1 ustawy o obowia˛zkach i prawach posłów i senatorów, dowodzi, z˙e takie uprawnienia posiada kaz˙dy senator. Zgłoszenie poprawki pocia˛gaja˛cej za soba˛ „obcia˛z˙enie budz˙etu pan´stwa” wymaga jednak wskazania „z´ródeł pokrycia”. P. Sarnecki trafnie podkres´la, z˙e „idzie tu o eliminowanie poprawek nie przemys´lanych, nie zwracaja˛cych uwagi na trudna˛ sytuacje˛ finansowa˛ pan´stwa” (s. 64). W literaturze mocno podkres´lano jednak, z˙e ograniczenie to dotyczy wyła˛cznie Senatu; zwracano tez˙ uwage˛ na nadmierna˛ elastycznos´c´, nieostros´c´ uz˙ytych okres´len´ „obcia˛z˙enie budz˙etu pan´stwa” i „z´ródło pokrycia”, co moz˙e w skrajnych sytuacjach powodowac´ negatywne skutki w sferze uprawnien´ Senatu. Przy omawianiu kompetencji Senatu Autor przypomina, z˙e „główny cie˛z˙ar jej (kontroli — M.D.) wykonywania spoczywa na izbie pierwszej, […] powoływanej na szerszej podstawie społecznej […] izby drugie posiadaja˛ kompetencje duz˙o skromniejsze” (s. 87), „nader szcza˛tkowe”. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w szczegółowo omawianych przepisach reguluja˛cych zakres kompetencji izby oraz w ukształtowanej praktyce. Upatrywanie przyczyny takiego ukształtowania w „szerszej podstawie społecznej” Sejmu nie jest natomiast, moim zdaniem, tak przekonuja˛ce. Z pewnos´cia˛ nie jest to jedyna czy nawet główna przyczyna. Równie zasadnym powodem mniejszych uprawnien´ kontrolnych Senatu wydaja˛ sie˛ koniecznos´c´ stabilizowania pracy rza˛du (uzalez˙nienie istnienia rza˛du od dwóch izb nie przyczyniałoby sie˛ do realizacji tego celu) czy tez˙ ukształtowana przez lata tradycja. Charakterystycznym rysem recenzowanej ksia˛z˙ki jest cze˛ste wskazywanie potrzeby współpracy obu izb. Zapowiedz´ takiego stanowiska otrzymujemy juz˙ we

Referendum w Polsce współczesnej, pod red. Danuty Waniek i Michała T. Staszewskiego

115

wste˛pie pracy: „podstawowa˛ przesłanka˛ relacji […] (jednej izby do drugiej — M.D.) winno byc´ wzajemne wspomaganie, skłonnos´c´ do uznawania swych opinii, a przede wszystkim intensywne powia˛zanie procedur poste˛powania” (s. 6). Stanowisko takie, cze˛sto znajduja˛ce oparcie w przepisach regulaminowych, jest tylko logiczna˛ konsekwencja˛ konstatacji, z˙e obie izby sa˛ przeciez˙ władza˛ ustawodawcza˛. Jednoczes´nie Autor, be˛da˛c realista˛, zdaje sobie sprawe˛, z˙e rzetelna współpraca jest moz˙liwa „tylko wówczas, gdy mie˛dzy izbami nie zachodza˛ zbyt duz˙e róz˙nice partyjno-polityczne” (s. 62). Na marginesie tego stanowiska zasadne be˛dzie pytanie o poz˙a˛dane zróz˙nicowanie składu izb, które mogłoby prowadzic´ do poprawy jakos´ci stanowionego prawa. Oczywis´cie, nawet zasadnicze róz˙nice polityczne nie powinny uniemoz˙liwiac´ współpracy mie˛dzy izbami, gdyz˙ postulowane przez P. Sarneckiego zachowania izb sa˛ elementami kultury politycznej. W praktyce parlamentarnej dochodzic´ moz˙e jednak do sytuacji znacznie odbiegaja˛cych od zgłaszanych postulatów, a duz˙e rozbiez˙nos´ci w pogla˛dach politycznych moga˛ prowadzic´ do napie˛c´. Recenzowana ksia˛z˙ka jest praca˛ przydatna˛ przede wszystkim dla tych, którzy zajmuja˛ sie˛ problematyka˛ dwuizbowos´ci, ale z jej tres´cia˛ powinni zapoznac´ sie˛ takz˙e inni, szczególnie politycy. To oni bowiem na co dzien´ korzystaja˛ z regulaminowych unormowan´, a zarazem maja˛ decyduja˛cy wpływ na kształt przyszłych konstytucyjnych i regulaminowych zapisów. Praca P. Sarneckiego dzie˛ki zwie˛złemu uje˛ciu najistotniejszych zagadnien´ dotycza˛cych ewolucji pozycji Senatu na przestrzeni ostatnich lat, wskazaniu uchybien´ w obowia˛zuja˛cych regulacjach, wreszcie poprzez zwrócenie uwagi na procedury i zwyczaje parlamentarne wnosi znacza˛cy wkład w dyskusje˛ nad przyszłos´cia˛ polskiego parlamentaryzmu. Marek Dobrowolski

Referendum w Polsce współczesnej POD RED. DANUTY WANIEK I MICHAŁA T. STASZEWSKIEGO

Instytut Studiów Politycznych PAN, Warszawa 1995, s. 127 Monograficznych opracowan´ na temat instytucji referendum w polskiej literaturze prawniczej ukazało sie˛ dotychczas bardzo niewiele1. Ustrój Polski w okresie mie˛dzywojennym ani tez˙ w czasie istnienia PRL nie zache˛cał raczej do podejmowania tej problematyki, jakkolwiek zasady ustrojowe pan´stwa realnego socjalizmu pozornie zdawały sie˛ sprzyjac´ rozwojowi tej formy demokracji. W tej sytuacji prace˛ pod red. 1 Poza praca˛ E. Zielin ´ skiego, Referendum w s´wiecie współczesnym, Wrocław 1968, tematyka ta wyste˛powała albo w opracowaniach podre˛cznikowych, albo „przy okazji” poruszania innej problematyki konstytucyjnej, albo tez˙, co miało miejsce najcze˛s´ciej, w artykułach naukowych i publicystycznych.

116

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

Danuty Waniek i Michała T. Staszewskiego, ukazuja˛ca˛ sie˛ włas´nie teraz, gdy moz˙na mówic´ o wyraz´nym społeczno-politycznym i prawnoustrojowym wzros´cie zainteresowania instytucja˛ referendum — nie tylko w Polsce — nalez˙y przywitac´ z uznaniem. Nalez˙y zgodzic´ sie˛ z Autorami, z˙e brak tradycji stosowania form demokracji bezpos´redniej w naszym kraju przyczynił sie˛ do tego, iz˙ referendum jest w gruncie rzeczy, jak czytamy w słowie wste˛pnym, instytucja˛ nowa˛. Praca składa sie˛ z dwóch cze˛s´ci; w pierwszej przedstawione zostały teoretyczne oraz praktyczne aspekty referendum, w drugiej zas´ — polskie dos´wiadczenia prawnoustrojowe i społeczno-polityczne w stosowaniu tej instytucji. W cze˛s´ci pierwszej Eugeniusz Zielin´ski napisał o roli i miejscu referendum w pan´stwie demokratycznym oraz podał przykłady korzystania z niego w ostatnich latach na niemal wszystkich kontynentach, potwierdzaja˛c tym samym teze˛ o jego rosna˛cej roli. Autor przedstawił tu tak kluczowe zagadnienia, jak przedmiot, zasie˛g, kryteria waz˙nos´ci wyników oraz rodzaje referendów. Rozdział E. Zielin´skiego zamyka analiza niektórych aspektów zwia˛zanych z miejscem referendum w procesie decyzyjnym pan´stwa i regulacja˛ prawna˛ tej instytucji w zgłoszonych projektach konstytucyjnych. Sa˛ tam równiez˙ przedstawione propozycje prawnoustrojowych rozwia˛zan´ form demokracji bezpos´redniej w korelacji z zasada˛ przedstawicielstwa. Aleksander Patrzałek, na podstawie analizy wariantów przyje˛tych w ustawach zasadniczych pan´stw europejskich, afrykan´skich, azjatyckich oraz północno- i południowoamerykan´skich, poruszył problemy zwia˛zane z normatywna˛ regulacja˛ referendum. W formie uogólnionych wniosków Autor przedstawił najistotniejsze aspekty konstytucyjnych unormowan´ przedmiotu referendum, jego rodzajów, procedur przeprowadzania oraz kryteriów waz˙nos´ci. Omawiaja˛c regulacje konstytucyjne we współczesnych pan´stwach europejskich A. Patrzałek wyodre˛bnił grupe˛ pan´stw Unii Europejskiej, których rozwia˛zania normatywne — choc´by ze wzgle˛du na aspiracje Polski do UE — szczególnie nas interesuja˛. W niewielkim jednak stopniu pos´wie˛cił uwage˛ innym krajom europejskim, zwłaszcza postkomunistycznym, których niedawno uchwalone konstytucje stanowia˛ wyja˛tkowo trafny przykład wzrostu roli referendum na naszym kontynencie. Na druga˛ cze˛s´c´ omawianej publikacji składaja˛ sie˛ cztery rozdziały, z których dwa dotycza˛ zastosowania referendum w powojennej Polsce, jeden — referendum, które nie doszło do skutku, a jeden — problematyki referendum w prawie strajkowym. Wyraz´ny rys historyczny tej cze˛s´ci pracy nadał rozdział, w którym Andrzej Paczkowski poruszył problematyke˛ referendum z 30 czerwca 1946 r. Autor przedstawiaja˛c tło historyczne uwarunkowan´ motywów podje˛cia decyzji o przeprowadzeniu referendum w 1946 r. dokonał, jak pisze, próby bilansu wste˛pnego tego wydarzenia. Bilans ten oparty jest na dokumentach historycznych doste˛pnych dopiero po 1989 r., które rzucaja˛ nowe s´wiatło na to wydarzenie. Autor na podstawie przeprowadzonych badan´ potwierdził i udokumentował teze˛ o sfałszowaniu wyników tego referendum, przedstawił takz˙e interesuja˛ce szczegóły politycznych motywów podje˛cia decyzji, które temu towarzyszyły. Wydaje sie˛, z˙e uzupełnieniem tych interesuja˛cych rozwaz˙an´ historycznych mogłoby byc´ nas´wietlenie kwestii prawnych zwia˛zanych z podsta-

Referendum w Polsce współczesnej, pod red. Danuty Waniek i Michała T. Staszewskiego

117

wa˛ normatywna˛ tego referendum, jaka˛ stanowiły ustawy z 27 kwietnia 1946 r. o głosowaniu ludowym oraz z 28 kwietnia tegoz˙ roku o trybie przeprowadzenia głosowania ludowego, które w latach czterdziestych stały sie˛ przedmiotem rozwaz˙an´ w doktrynie konstytucyjnej2, a co równiez˙ dzis´ warte jest przypomnienia i prawnego komentarza. Jerzy Jaskiernia, odnosza˛c sie˛ do równie juz˙ historycznego wydarzenia, jakim jest referendum z 29 listopada 1987 r., przedstawił — opieraja˛c sie˛ na analizie tres´ci ustawy nowelizuja˛cej konstytucje˛ oraz ustawy z 6 maja 1987 r. o konsultacjach społecznych i referendum — jego aspekty prawnoustrojowe i społeczno-polityczne. Autor przyznał, z˙e skonstruowane w ustawie prawo inicjowania referendum charakteryzowało sie˛ duz˙a˛ ostroz˙nos´cia˛ i znacznym ograniczeniem uprawnien´ suwerena i z˙e decyduja˛ce słowo nalez˙ało tu do organu przedstawicielskiego, podczas gdy z samej „istoty formy demokracji bezpos´redniej instytucja ta powinna byc´ tak skonstruowana, by tworzyła moz˙liwos´c´ decydowania przez suwerena (naród, lud) niejako «obok» organu przedstawicielskiego czy nawet «ponad» nim” (s. 81). Pogla˛d ten, z którym niewa˛tpliwie nalez˙y sie˛ zgodzic´, znamionuje ewolucje˛ w zapatrywaniach Autora na temat roli i pozycji prawnoustrojowej form demokracji bezpos´redniej, jaka˛ przeszedł on od dyskusji w komisji sejmowej nad ustawa˛ o konsultacjach społecznych i referendum, której był współtwórca˛, do dnia dzisiejszego. J. Jaskiernia na podstawie dos´wiadczen´ z przeprowadzonego w 1987 r. referendum przedstawił szereg istotnych wniosków dotycza˛cych jego rozstrzygaja˛cego charakteru, inicjowania, trybu przeprowadzenia, jak i tres´ci oraz sposobu formułowania pytan´ referendalnych. Zwraca uwage˛, z˙e pytania te nie moga˛ byc´ stawiane w sposób dowolny. „Jes´li referendum ma spełnic´ wia˛zane z nim oczekiwania, to pytanie (pytania) powinny byc´ sformułowane maksymalnie precyzyjnie, gdyz˙ jedynie wówczas be˛dzie moz˙na prawidłowo zinterpretowac´ wynik referendum” (s. 86). Dos´wiadczen´ tych nie wykorzystali niestety autorzy pytan´ referendalnych postawionych społeczen´stwu 18 lutego br. w sprawie uwłaszczenia, które w powszechnej opinii miały charakter niejasny i zawiły. Interesuja˛ce rozwaz˙ania i wnioski na temat oprotestowanego w 1992 r. przez parlament, prezydenta i Kos´ciół katolicki referendum w sprawie przerywania cia˛z˙y przedstawił Michał T. Staszewski. Autor przypomniał tu nie tylko wydarzenia zwia˛zane z poselska˛ inicjatywa˛ w kwestii tego referendum, ale takz˙e argumentacje jego zwolenników i przeciwników. Przedmiotem zainteresowania M.T. Staszewskiego nie jest sprawa dopuszczalnos´ci aborcji czy tez˙ oceny decyzji o przerwaniu cia˛z˙y. Autora interesuje sama moz˙liwos´c´ rozstrzygania przez społeczen´stwo o sposobie regulacji normatywnej tego istotnego i spornego zarazem zagadnienia. Problem podniesiony w tym rozdziale dotyczy moz˙liwos´ci korzystania z praw przysługuja˛cych obywatelom do bezpos´redniego wyraz˙enia swojej woli w sprawie, która — jak wykazuja˛ to sondaz˙e opinii — jest przedmiotem z˙ywego zainteresowa2 Zob. np. K. Grzybowski, Ustrój Polski współczesnej 1944–1948, Kraków 1948 oraz S. Rozmaryn, Polskie prawo pan´stwowe w okresie Krajowej Rady Narodowej, Łódz´ 1948.

118

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

nia społecznego i zarazem ostrych kontrowersji i rozgrywek w parlamencie. Z tego wzgle˛du referendum w sprawie aborcji wydawało sie˛ naturalnym i najbardziej włas´ciwym, zdaniem Autora, sposobem rozstrzygnie˛cia tego zagadnienia. W tym konteks´cie problem przedstawiony przez M.T. Staszewskiego jest problemem par excellence konstytucyjnym, gdyz˙ „mimo dominuja˛cego stanowiska o rosna˛cej roli referendum we współczesnych demokracjach, w Polsce pozbawiono obywateli moz˙liwos´ci inicjowania referendum. Stanowi to zawe˛z˙enie suwerennos´ci narodu, a wynika z uznawania niedojrzałos´ci politycznej społeczen´stwa” (s. 91). W ostatnim rozdziale Wojciech Goc poruszył problem referendum w prawie strajkowym. Zwia˛zek pomie˛dzy podje˛ta˛ tu problematyka˛ a tematyka˛ poprzednich rozdziałów, dotycza˛cych referendum jako formy bezpos´redniego realizowania uprawnien´ przysługuja˛cych podmiotowi suwerennos´ci, jest bardzo luz´ny albo nawet tylko pozorny. W. Goc napisał bowiem o głosowaniu, jakie przewiduje ustawa z 23 maja 1991 r. o rozwia˛zywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. Nr 55, poz. 236), a które to głosowanie przeprowadza organizacja zwia˛zkowa ws´ród pracowników zakładu pracy przed ogłoszeniem strajku (art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy). Autor zauwaz˙ył, z˙e w ustawie głosowania tego nie okres´la sie˛ mianem referendum, ale napisał: „Wole˛ uczestniczenia w akcji strajkowej pracownicy wyraz˙aja˛ w głosowaniu. Ma ono poprzedzac´ decyzje˛ o ogłoszeniu strajku, gdyz˙ jego wynik stanowi podstawowa˛ przesłanke˛ tej decyzji. Dlatego tez˙ głosowaniu temu moz˙na przypisac´ w prawie strajkowym miano referendum pracowniczego” (s. 114). Podobien´stwo pomie˛dzy głosowaniem w sprawie podje˛cia decyzji o strajku a referendum jako forma˛ bezpos´redniego realizowania władzy przez naród, czy tez˙ przez społecznos´c´ lokalna˛ w ramach uprawnien´ samorza˛du terytorialnego, jest tylko powierzchowne. Sprowadza sie˛ ono jedynie do tego, z˙e w obu wypadkach obywatele bezpos´rednio wyraz˙aja˛ swoja˛ wole˛ w drodze głosowania. Nie kaz˙de jednak głosowanie moz˙na okres´lic´ mianem referendum i tym bardziej nie kaz˙dy rodzaj głosowania jest forma˛ demokracji bezpos´redniej. Z głosowaniem jako sposobem bezpos´redniego wyraz˙ania woli mamy do czynienia w ramach róz˙nych procedur i instytucji wyborczych czy odwoławczych (np. w drodze znanej prawu amerykan´skiemu procedury recall), rozstrzygania w czasie tzw. Landsgemeinde w niektórych kantonach szwajcarskich, wreszcie podczas plebiscytów i referendów. Podje˛cie problematyki referendum w prawie strajkowym w wydanej pracy stało sie˛ moz˙liwe głównie dlatego, z˙e jej Autorzy nie powiedzieli wyraz´nie, czy zajmuja˛ sie˛ referendum jako forma˛ demokracji bezpos´redniej, co zdaja˛ sie˛ sugerowac´ przynajmniej w kilku miejscach, czy tez˙ odnosza˛ sie˛ do wszelkich rodzajów głosowan´, wykazuja˛cych pewne podobien´stwa do instytucji referendum. Na tle tej niejasnos´ci nasuwaja˛ sie˛ uwagi natury bardziej ogólnej, odnosza˛ce sie˛ szczególnie do pierwszej cze˛s´ci ksia˛z˙ki, w której poruszone zostały teoretyczne aspekty referendum. Uwaz˙am, z˙e zabrakło tu dookres´lenia poje˛cia demokracji bezpos´redniej, za której forme˛ Autorzy wydanej publikacji sa˛ skłonni uwaz˙ac´ instytucje˛ referendum. Próby wyjas´nienia poje˛cia „demokracja bezpos´rednia” czynione były w polskiej literaturze prawniczej niezbyt cze˛sto, gdyz˙ specjalnych przesłanek polity-

Referendum w Polsce współczesnej, pod red. Danuty Waniek i Michała T. Staszewskiego

119

czno-prawnych do wyraz˙ania pogla˛dów na ten temat raczej w naszym kraju nie było. Publikacje podejmuja˛ce te˛ problematyke˛ pojawiały sie˛ rzadko, a grupa autorów poruszaja˛cych to zagadnienie była wa˛ska, niemniej moz˙na tu wymienic´ A. Pułłe˛, A. Rosta i Ł. Zawartowskiego, M. Sobolewskiego, B. Zawadzka˛, S. Zawadzkiego, E. Zielin´skiego. Wyjas´nienie terminu „demokracja bezpos´rednia” w monograficznym opracowaniu na temat referendum wydaje sie˛ istotne z kilku powodów. Po pierwsze dlatego, z˙e brak precyzyjnej definicji nie pozwala, w moim przekonaniu, zasadnie kwalifikowac´ poszczególnych instytucji jako form demokracji bezpos´redniej. W polskiej literaturze naukowej (zreszta˛ nie tylko w polskiej) w opracowaniach na temat róz˙nych form tej demokracji dochodzi do nagminnego wre˛cz łamania reguł poprawnos´ci metodologicznej. Bardzo cze˛sto bowiem mamy do czynienia z sytuacja˛, gdy nieokres´lony genus proximum, którym jest tutaj nie przybliz˙one poje˛cie demokracji bezpos´redniej, stanowi podstawe˛ do kwalifikowania odmiennych instytucji jako przynalez˙nych do tej rodzajowej formy demokracji; maja˛ one podstawowe elementy wspólne, ale róz˙nia˛ sie˛ szczegółami, które tworza˛ differentia specifica poszczególnych form3. Po drugie dlatego, z˙e okres´lenie poje˛cia demokracji bezpos´redniej wyznaczy pewne ramy dla form tej demokracji i dzie˛ki temu powstanie jednolita podstawa dla ustalania cech tych form. Po trzecie, be˛dzie moz˙na ustalic´ dzie˛ki temu kryteria kwalifikowania poszczególnych instytucji jako form tej demokracji oraz ich katalog. Po czwarte wreszcie, okres´lenie poje˛cia demokracji bezpos´redniej powinno przyczynic´ sie˛ do uporza˛dkowania spotykanych w polskiej literaturze prawniczej pogla˛dów na temat form demokracji bezpos´redniej. W okresie PRL dominowało tzw. szerokie rozumienie form demokracji bezpos´redniej, z którymi utoz˙samiano w zasadzie wszystkie formy demokracji pozaprzedstawicielskiej. Z punktu widzenia ideologicznego było to niewa˛tpliwie uz˙yteczne, gdyz˙ dzie˛ki takiej formule moz˙na było powiedziec´, z˙e istnieja˛ formy zapewniaja˛ce nie tylko respektowanie konstytucyjnej zasady szerokiego uczestnictwa obywateli w rza˛dzeniu, ale takz˙e realizacje˛ postulatu ła˛czenia form demokracji pos´redniej i bezpos´redniej. Autorzy ksia˛z˙ki opowiedzieli sie˛ — choc´ nie wprost — za tzw. wa˛skim rozumieniem form demokracji bezpos´redniej, do których zaliczane sa˛ tradycyjnie kojarzone z nia˛ referendum i inicjatywa ludowa. Dobrze by sie˛ chyba stało, gdyby to „wa˛skie” rozumienie otrzymało rozwinie˛te uzasadnienie teoretyczne poprzez dookres´lenie poje˛cia tej rodzajowej formy demokracji. Pomimo uwag zgłaszanych szczególnie do teoretycznej cze˛s´ci pracy uwaz˙am jednak, z˙e to włas´nie ta cze˛s´c´ ksia˛z˙ki jest najbardziej interesuja˛ca z punktu widzenia prawniczego i najbardziej inspiruja˛ca. Dyskusyjne wydaje mi sie˛ jedynie postawienie przez E. Zielin´skiego pytania, które odnosi sie˛ do wyróz˙nienia dwóch sposobów kształtowania woli pan´stwowej, bezpos´redniego i pos´redniego: „który z omówionych wyz˙ej sposobów stwarza wie˛ksza˛ moz˙liwos´c´ korelacji opinii społecznych z tre3 Zob. S. Nowak, Metodologia badan´ społecznych, Warszawa 1985, s. 132 i n.; T. Kotarbin ´ ski, Elementy teorii poznania, logiki formalnej i metodologii nauk, Warszawa 1986, s. 50 i n.

120

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

s´cia˛ decyzji pan´stwowych: bezpos´redni czy tez˙ pos´redni sposób kształtowania woli pan´stwowej?” (s. 34). Jez˙eli przyjmiemy, z˙e przez korelacje˛, jak pisał M. Sobolewski, „rozumiane jest zjawisko uzgadniania stanowisk w drodze dwustronnego, wzajemnego oddziaływania”4, mówia˛c najogólniej, pomie˛dzy rza˛dza˛cymi a rza˛dzonymi, to powstaje pytanie, czy w procesie bezpos´redniego wyraz˙ania woli przez naród jest w ogóle miejsce na proces korelacji. M. Sobolewski wyraz´nie odnosił poje˛cie korelacji do przedstawicielskiej formy sprawowania władzy. Czy stanowisko zaje˛te przez naród w drodze bezpos´redniego wyraz˙enia przezen´ swej woli róz˙ni sie˛ od opinii społecznych, o których pisze E. Zielin´ski? Czy z istoty uprawnien´ władzy suwerennej nie wynika, z˙e jej decyzje maja˛ charakter rozstrzygaja˛cy i w jakims´ sensie ostateczny? Czy nie wynika z tego takz˙e, z˙e decyzje te nie podlegaja˛ juz˙ z˙adnym uzgodnieniom? W niezbyt obszernym fragmencie ksia˛z˙ki o miejscu referendum w procesie decyzyjnym pan´stwa Autor tych kwestii do kon´ca chyba nie rozstrzygna˛ł. Przy kon´cu tych uwag nasuwa sie˛ pytanie, dlaczego Autorzy ksia˛z˙ki w tak niewielkim stopniu w rozwaz˙aniach na temat referendum w Polsce wykorzystali istnieja˛cy stan prawny w przedmiocie form demokracji bezpos´redniej. Szkoda, z˙e nie pos´wie˛cili uwagi ustawom dotycza˛cym referendum lokalnego oraz ustawie konstytucyjnej o trybie przygotowania i uchwalenia konstytucji. Moz˙na ponadto zakładac´, z˙e publikacja ukazuja˛ca sie˛ na rynku ksie˛garskim w czwartym kwartale 1995 r. mogła uwzgle˛dnic´ takz˙e analize˛ najnowszej ustawowej regulacji referendum z 29 czerwca 1995 r. Ksia˛z˙ek na temat form demokracji bezpos´redniej wydaje sie˛ w naszym kraju, jak juz˙ powiedzielis´my, nie za wiele. Moz˙na przeto z˙ywic´ jedynie nadzieje˛, z˙e naste˛pna publikacja pos´wie˛cona problematyce referendum ukaz˙e sie˛ w miare˛ szybko i w pełni uwzgle˛dni aktualny stan prawny dotycza˛cy tej instytucji. Przedstawiona ksia˛z˙ka, okres´lona moz˙e troche˛ na wyrost mianem opracowania monograficznego, pomimo normatywnej niekompletnos´ci jest i tak publikacja˛ interesuja˛ca˛ i waz˙na˛. Bogaty materiał faktograficzny dotycza˛cy referendum w s´wiecie, interesuja˛ce analizy historyczne i prawne stosowania referendum w Polsce w okresie funkcjonowania ustroju socjalistycznego, inspiruja˛ce rozwaz˙ania teoretyczne, wszystko to sprawia, z˙e praca ta zasługuje, aby po nia˛ sie˛gna˛c´. Niewa˛tpliwie korzystac´ z niej be˛da˛ nie tylko prawnicy konstytucjonalis´ci, studenci wydziałów prawa czy politycy, ale wszyscy, którzy chcieliby poszerzyc´ swoja˛ wiedze˛ na temat instytucji referendum. Rola referendum w z˙yciu współczesnych społeczen´stw, jak to podkres´lali Autorzy, ros´nie. Dlatego nalez˙y oczekiwac´, z˙e naste˛pne referendum ogólnokrajowe odbe˛dzie sie˛ w Polsce szybciej niz˙ moz˙na by sie˛ było spodziewac´, maja˛c na uwadze znieche˛caja˛co niska˛ frekwencje˛ podczas niedawnych referendów uwłaszczeniowych. Wiesław Kraluk 4 M. Sobolewski, Reprezentacja w ustroju współczesnych demokracji burz˙uazyjnych, ZNUJ. Rozprawy i Studia, z. 33, Kraków 1962, s. 73.

Joachim Osin´ski, Parlament i rza˛d w Królestwie Norwegii

121

´ SKI JOACHIM OSIN

Parlament i rza˛d w Królestwie Norwegii Oficyna Wydawnicza Szkoły Głównej Handlowej, Seria „Monografie i Opracowania”, Warszawa 1994, s. 243 Licza˛ca 243 strony monografia Parlament i rza˛d w Królestwie Norwegii stanowi pierwsze w polskiej literaturze prawnokonstytucyjnej i politologicznej opracowanie ksia˛z˙kowe o charakterze niehistorycznym, dotycza˛ce wyła˛cznie systemu ustrojowego Norwegii. Juz˙ ta okolicznos´c´ wskazuje zarówno na swoiste osamotnienie badaczy podejmuja˛cych problematyke˛ współczesnych norweskich instytucji ustrojowych, jak i na oryginalnos´c´ kierunku badan´ podje˛tych przez Autora. Dotychczasowe prace pos´wie˛cone problematyce norweskiej opublikowane przez polskich badaczy albo miały charakter głównie historyczny (jak opracowania T. Cies´laka czy A. Berezy-Jarocin´skiego), albo tez˙ poruszały tematyke˛ norweska˛ w konteks´cie traktowanej porównawczo problematyki dotycza˛cej Norwegii i pozostałych pan´stw nordyckich (prace A. Grochulskiego, E. Hansena, S. Sagana oraz kilka opracowan´ mojego autorstwa)1. Warto tez˙ podkres´lic´, iz˙ zarówno w literaturze norweskiej, jak i — szerzej — skandynawskiej brak jest pracy monograficznej, pos´wie˛conej kompleksowo analizowanej relacji wzajemnej pomie˛dzy Stortingiem a rza˛dem Królestwa Norwegii. Najbliz˙sze tej tematyce opracowania, jak rozprawa A. Björnberga Parlamentarismens utveckling i Norge efter 1905 (Uppsala 1939), praca J. Debesa Det Norske Statsråd 1814–1949 (Oslo 1950), studium P. Stavanga Parlamentarisme og maktbalanse (Oslo 1964) czy wreszcie Storting og regjering, 1945–1985. Institusjoner — Rekruttering (red. T. Nordby, Oslo 1985), niezalez˙nie od duz˙o wczes´niejszych publikacji (co nadaje im wymiar opracowan´ w duz˙ej mierze juz˙ historycznych), tylko fragmentarycznie lub informacyjnie dotykaja˛ pewnych aspektów ewolucji, składu oraz stosunków pomie˛dzy parlamentem a rza˛dem Królestwa Norwegii. Równiez˙ moja praca z 1981 r. Prawnoustrojowe przesłanki formowania rza˛dów w Szwecji i Norwegii dotyczy głównie samego procesu kształtowania składu rza˛dów (w aspektach prawnym i politycznym), przy skupieniu uwagi na podobien´stwach i róz˙nicach pomie˛dzy Szwecja˛ a Norwegia˛. 1 T. Cies´lak, Norwegia. Z dziejów XIX i XX wieku, Poznan ´ 1970; A. Bereza-Jarocin´ski, Zarys dziejów Norwegii, Warszawa 1991; A. Grochulski, Pan´stwa skandynawskie, [w:] Systemy ustrojowe pan´stw kapitalistycznych, pod red. E. Zielin´skiego, Warszawa 1975; E. Hansen, Ombudsman w pan´stwach skandynawskich i podstawowe przejawy jego działalnos´ci, „Studia Prawnicze” 1972, z. 32; S. Sagan, Współpraca parlamentu i rza˛du w Szwecji, Katowice 1989; M. Grzybowski, Prawnoustrojowe przesłanki formowania rza˛dów w Szwecji i Norwegii, Kraków 1981; tenz˙e, Współczesny parlamentaryzm skandynawski, ZNUJ, Prace z Nauk Politycznych, z. 32, Warszawa–Kraków 1988; tenz˙e, Systemy polityczne współczesnej Skandynawii, Warszawa 1989.

122

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

Praca została podzielona na trzy zasadnicze rozdziały poprzedzone krótkim Wste˛pem (s. 5–8) oraz zwien´czone obszerniejszym Zakon´czeniem (s. 223–231). Aneks (s. 232–235) zestawia dane dotycza˛ce składu partyjnego oraz skali poparcia parlamentarnego dla poszczególnych rza˛dów Królestwa Norwegii w latach 1884–1993. Układ tematyczny monografii nalez˙y uznac´ za przejrzysty i funkcjonalny. Rozwaz˙ania zawarte w rozdziale I koncentruja˛ sie˛ wokół konstytucyjnych uwarunkowan´ statusu legislatywy i egzekutywy w Królestwie Norwegii. W szczególnos´ci — z odniesieniem do dokumentów archiwalnych i interpretacji historycznych — J. Osin´ski przeanalizował geneze˛ i konkretne sformułowania konstytucyjne, wyznaczaja˛ce prerogatywy króla, uprawnienia „króla w Radzie Pan´stwa” oraz status Rady Pan´stwa (tj. rza˛du królestwa). W dalszej cze˛s´ci przedstawił konstytucyjne wyznaczniki uprawnien´ parlamentu (Stortingu) w sferach ustawodawstwa, decydowania o finansach królestwa oraz działalnos´ci kontrolnej. Uwaga˛ Autora zostały tez˙ obje˛te unormowania konstytucyjne pozycji ustrojowej oraz uprawnien´ Trybunału Królestwa (Riksretten). W odniesieniu do koncepcji usytuowania tego organu oraz jego uprawnien´ Autor słusznie zwrócił uwage˛ na pewne zapoz˙yczenia z postanowien´ (§ 101, 102 i 106) szwedzkiego Aktu o Formie Rza˛du z 1809 r. Słabiej natomiast przedstawiona została praktyka funkcjonowania Trybunału Królestwa w sferze egzekwowania odpowiedzialnos´ci prawnej (prawnokarnej) członków norweskiej Rady Pan´stwa. Praktyka ta — ze wzgle˛du na uprawnienia Odelstingu do stawiania w stan oskarz˙enia oraz z uwagi na udział członków Lagtingu w składzie Trybunału Królestwa — stanowi okolicznos´c´ rzutuja˛ca˛ na kształt relacji pomie˛dzy parlamentem a rza˛dem Norwegii. Omawiaja˛c kwestie˛ konstytucyjnych wyznaczników statusu prawnego egzekutywy Królestwa Norwegii J. Osin´ski zwrócił uwage˛ na atypowos´c´ (na tle XIX-wiecznych sformułowan´ konstytucyjnych) formuły okres´laja˛cej z´ródła upowaz˙nien´ władczych monarchy („z łaski Boga i z mocy konstytucji królestwa król Norwegii”) oraz na brak politycznej i prawnej odpowiedzialnos´ci monarchy (s. 21). W płaszczyz´nie porównawczej wyste˛powały tez˙ róz˙nice w uje˛ciu królewskiego prawa weta (w Norwegii prawo do zgłaszania weta zawieszaja˛cego, tzw. utrettende veto, w porównaniu z wyste˛powaniem weta takz˙e absolutnego w Szwecji czy w Danii). Brak wszakz˙e w pracy wypowiedzi, w jakim zakresie róz˙nice uje˛c´ konstytucyjnych w porównywanych systemach skandynawskich rzutowały na praktyke˛ znoszenia sie˛ egzekutywy i legislatywy, a w szczególnos´ci na moz˙liwos´c´ blokowania przez monarchów (i ich rza˛dy) niewygodnych dla egzekutywy aktów parlamentu. Z pogla˛dami nt. prawa króla do powoływania Rady Pan´stwa (Statsrådet), wyraz˙onymi na s. 27 i n., nalez˙y sie˛ zgodzic´. Nie dos´c´ uwagi pos´wie˛cił natomiast — w moim przekonaniu — Autor rozprawy rozróz˙nieniu na działania „króla w Radzie Pan´stwa” (a wie˛c przy powinnos´ci podejmowania decyzji w obecnos´ci członków rady, tj. rza˛du) oraz na decyzje podejmowane „po wysłuchaniu swojej Rady Pan´stwa” (tj. jedynie po zapoznaniu sie˛ ze stanowiskami członków tejz˙e rady). W płaszczyz´nie prawnokonstytucyjnej rozróz˙nienie to, niezalez˙nie od praktyki jego przestrzegania, wydaje sie˛ miec´ istotne znaczenie dla relacji wzajemnych pomie˛dzy monarcha˛ a par-

Joachim Osin´ski, Parlament i rza˛d w Królestwie Norwegii

123

lamentem oraz pomie˛dzy Rada˛ Pan´stwa (rza˛dem) i jej członkami a Stortingiem, a zatem — dla problematyki zasadniczej dla omawianej rozprawy. Spostrzez˙enie takie zachowuje swa˛ aktualnos´c´ takz˙e przy uwzgle˛dnieniu trafnej ska˛dina˛d uwagi Autora o braku (niewyste˛powaniu) samodzielnych uprawnien´ (kompetencji) Rady Pan´stwa na gruncie dotycza˛cych jej postanowien´ konstytucji eidsvollskiej (s. 29–30). Atypowa struktura wewne˛trzna Stortingu, tj. zachowanie jednoizbowos´ci przy jednoczesnym funkcjonalnym zróz˙nicowaniu jego składu na Lagting (1/4 członków) i Odelsting, była kilka razy akcentowana przez J. Osin´skiego w jego studiach (np. w pracy Storting — parlament Królestwa Norwegii, Warszawa 1993, s. 9–10) oraz recenzjach, gdzie zdecydowanie bronił on tezy, iz˙ „norweski Storting jest zmodyfikowanym parlamentem jednoizbowym” oraz z˙e „podział Stortingu na dwie cze˛s´ci słuz˙y przede wszystkim procesowi ustawodawczemu, w którym Lagting spełnia jakby funkcje˛ «izby wyz˙szej»”. Na s. 43 recenzowanej pracy (przypis 43) czytamy wszakz˙e, z˙e „w niektórych działaniach ustawodawczych Storting funkcjonuje jako jednoizbowy — uchwalanie poprawek do konstytucji, zgodnie z § 112, odbywa sie˛ na plenarnych posiedzeniach parlamentu”. Na marginesie wypowiedzi Autora w tym zakresie nasuwa sie˛ uwaga, z˙e przy całej skrupulatnos´ci analizy postanowien´ konstytucyjnych (dodatnio wyróz˙niaja˛cych jego prace) równiez˙ teza, iz˙ „podział Stortingu na dwie cze˛s´ci słuz˙y […] procesowi ustawodawczemu”, doznaje pewnych ograniczen´, notabene przez Autora nie sygnalizowanych. Moz˙na nadto dyskutowac´, czy uchwalanie poprawek do konstytucji jest działaniem „ustawodawczym”, czy tez˙ — za czym opowiadam sie˛ che˛tniej — raczej „ustrojodawczym”. Wyła˛cznos´c´ uprawnien´ parlamentu do dokonywania zmian w konstytucji oraz (dopuszczona od pocza˛tków XX w.) interpretacja, iz˙ poprawki konstytucyjne nie wymagaja˛ sankcji królewskiej, przemawiaja˛ na rzecz istnienia ustrojodawczej i ustawodawczej funkcji Stortingu. Inne w tej kwestii stanowisko zdaje sie˛ reprezentowac´ J. Osin´ski. Duz˙a˛ wage˛ przywia˛zuje Autor (s. 39 i n.) do wynikaja˛cego z postanowien´ konstytucji norweskiej zakazu przedterminowego rozwia˛zania Stortingu. Zgodzic´ sie˛ trzeba, iz˙ koniecznos´c´ „kohabitacji” pomie˛dzy monarcha˛ a parlamentem o niewygodnym dlan´ składzie musiała mityguja˛co oddziaływac´ na działania egzekutywy i w konsekwencji ograniczac´ jej wpływy. Uznaja˛c przeto zasadnicza˛ ocene˛ Autora podkres´lic´ nalez˙y, iz˙ jego komentarz na temat konsekwencji niewyste˛powania konstytucyjnej moz˙liwos´ci przedterminowego rozwia˛zania Stortingu jest relatywnie skromny (aczkolwiek J. Osin´ski kilkakrotnie powraca do wspomnianego tu motywu). W szczególnos´ci oczekiwac´ nalez˙ało wyjas´nienia, w jakiej mierze u z´ródeł pominie˛cia prawa do przedterminowego rozwia˛zania Stortingu dostrzegac´ nalez˙y okolicznos´c´, iz˙ twórcy konstytucji eidsvollskiej pragne˛li uchronic´ norweski parlament przed absolutystycznymi zakusami szwedzko-norweskiego monarchy. Dokonana periodyzacja ewolucji stosunków pomie˛dzy władza˛ ustawodawcza˛ a władza˛ wykonawcza˛ w Norwegii (s. 44 i n.) jest pierwsza˛ tego typu próba˛ w literaturze polskiej. J. Osin´ski przekonuja˛co wskazał na wydarzenia historyczne, wyznaczaja˛ce cezure˛ czasowa˛ poszczególnych etapów tej ewolucji (s. 44–45). Mniej

124

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

natomiast napisał, a szkoda, o cechach charakterystycznych relacji pomie˛dzy władza˛ wykonawcza˛ a władza˛ ustawodawcza˛ w poszczególnych okresach w uje˛ciu syntetycznym (w sensie wskazania cech zasadniczych kolejnych etapów). Na podkres´lenie zasługuje natomiast bardzo dokładna i precyzyjna prezentacja praktyki ustrojowej w omawianych okresach (1814–1869, 1870–1884, 1885–1905). Pojawia sie˛ wszak pytanie o dalszy cia˛g periodyzacji, po zerwaniu unii szwedzko-norweskiej w 1905 r. Autor wykazał — omawiaja˛c ewolucje˛ stosunków pomie˛dzy egzekutywa˛ a legislatywa˛ — detaliczna˛ znajomos´c´ praktyki ustrojowej funkcjonowania Stortingu oraz kolejnych monarchów i ich „radców” zarówno w Sztokholmie, jak i w Christianii (Oslo). Dotyczy to zwłaszcza wysiłków F. Stanga i jego współpracowników na rzecz usamodzielnienia ministrów królewskich rezyduja˛cych w Christianii (s. 60–62) oraz swoistego „nakładania sie˛” na siebie da˛z˙en´ Norwegów do uzyskania pełnej niezalez˙nos´ci pan´stwowej, a nadto — wysiłków na rzecz wprowadzenia rza˛du odpowiedzialnego przed parlamentem i kształtowanego zgodnie z układem sił politycznych w parlamencie (s. 61–62). Na tym tle J. Osin´ski trafnie ukazał specyfike˛ norweskiej drogi dochodzenia do formuły rza˛du parlamentarnego. Zwrócił przy tym uwage˛ na niesprzecznos´c´ obowia˛zuja˛cej na podstawie § 62 konstytucji z 1814 r. zasady incompatibilitas funkcji w Radzie Pan´stwa (rza˛dzie) z mandatem deputowanego i uczestnictwa członków tej rady w posiedzeniach Stortingu. Nie dos´c´ klarownie natomiast zaprezentowane zostały prawno-polityczne konsekwencje przyje˛cia formuły rza˛dów parlamentarnych przy braku expressis verbis wyraz˙onej zasady odpowiedzialnos´ci parlamentarnej członków norweskiej Rady Pan´stwa. Interesuja˛ce sa˛ zamieszczone na s. 73 i n. uwagi dotycza˛ce wykładni § 35 konstytucji (obecnie § 31), odnosza˛cego sie˛ do wymogu i znaczenia kontrasygnaty dla decyzji „sporza˛dzonych przez króla” (traktowanej jako s´rodek powstrzymywania przed podejmowaniem decyzji nie obje˛tych aprobata˛ Rady Pan´stwa). Przedmiotem analizy w rozdziale II jest oddziaływanie partii politycznych i stosunków mie˛dzypartyjnych w Norwegii na funkcjonowanie parlamentu i rza˛du oraz, w szczególnos´ci, na kształtowanie sie˛ relacji wzajemnych mie˛dzy tymi organami. Formowanie sie˛ norweskich partii politycznych oraz norweskiego systemu partyjnego było juz˙ przedmiotem studiów Autora (ich wyniki uje˛te zostały w postac´ opublikowanego w formie powielonej raportu badawczego obejmuja˛cego lata 1986– 1990) oraz zostało omówione we fragmentach wste˛pu do tłumaczenia konstytucji Norwegii. Ma tez˙ stosunkowo bogata˛ literature˛ w je˛zyku norweskim (prace T. Hjelluma, H. Kohta, L. Mjeldheima, S. Rokkana, L. Svåsanda, H. Valena2 i in.) i w je˛zyku angielskim (prace S. Berglunda i U. Lindströma3 oraz H. Valena i D. Katza4). Ukazało sie˛ równiez˙ kilka prac w je˛zyku polskim. Sta˛d tez˙ trudniej byłoby Autorowi uzyskac´ w tej dziedzinie efekt zaprezentowania tres´ci zupełnie nie znanych zaintere2 T. Hjellum, Partiene i lokalpolitiken, Oslo 1967; H. Koht, Det Norske Arbeiderpartis historie 1887–1937, Oslo 1939; H. Valen, Valg og politikk. En samfunn i endring, Oslo 1981. 3 S. Berglund, U. Lindström, The Scandinavian Party System(s), Lund 1978. 4 H. Valen, D. Katz, Political Parties in Norway, Oslo 1967.

Joachim Osin´ski, Parlament i rza˛d w Królestwie Norwegii

125

sowanym problematyka˛ skandynawskich systemów politycznych. Niemniej jednak zawarte w punkcie 1 rozdz. II uwagi nt. genezy norweskich partii politycznych i kształtowania sie˛ systemu partyjnego, wraz z zaproponowana˛ periodyzacja˛ jego ewolucji (s. 99 i n.), porza˛dkuja˛ i uzupełniaja˛ informacje o nim. J. Osin´ski trafnie spostrzegł, iz˙ w warunkach norweskich w miejsce typowej „wie˛kszos´ci parlamentarnej” wchodzic´ moz˙e, z dos´c´ podobnymi naste˛pstwami, „zorganizowana mniejszos´c´” (s. 113). Podkres´laja˛c atypowos´c´ takiego zjawiska powia˛zał je słusznie (choc´ dos´c´ jednostronnie) z zasada˛ nierozwia˛zywalnos´ci Stortingu przed upływem kadencji, a takz˙e z układem sił partyjnych w składzie Stortingu. W s´lad za literatura˛ norweska˛, której jest niewa˛tpliwym znawca˛, Autor wyróz˙nił dwa typy („rodzaje”) parlamentaryzmu: parlamentaryzm wie˛kszos´ciowy (flertallsparlamentarisme) oraz parlamentaryzm mniejszos´ciowy (mindretallsparlamentarisme). Szkoda tylko, iz˙ trafnie akcentuja˛c wyste˛puja˛ca˛ w warunkach norweskich koniecznos´c´ uwzgle˛dniania (i rozróz˙niania) wyznaczników zawartych w konstytucji pisanej, wynikaja˛cych ze zwyczajów konstytucyjnych, z ponadstuletniej praktyki ustrojowej oraz z realnego układu sił partyjnych w parlamencie, J. Osin´ski nie wypowiedział sie˛ szerzej na temat cech charakteryzuja˛cych kaz˙da˛ z wyróz˙nionych odmian parlamentaryzmu w warunkach norweskich (historycznie i współczes´nie). Poczucie niedosytu w tej kwestii wzmaga sie˛ zwłaszcza w zestawieniu z interesuja˛cymi uwagami szczegółowymi na temat charakteru (włas´ciwos´ci) poparcia Stortingu dla rza˛dów królestwa. Profesjonalizacja deputowanych do parlamentów jest zjawiskiem dos´c´ typowym dla współczesnych legislatur; stała sie˛ ona równiez˙, jak wskazuja˛ K.A. Eliassen i M.N. Pedersen5, udziałem i cecha˛ parlamentów pan´stw skandynawskich. Spostrzez˙enia Autora na temat profesjonalizacji składu norweskiego Stortingu, jej konsekwencji dla funkcjonowania parlamentu in pleno i komisji parlamentarnych oraz dla relacji w układzie: Storting (deputowani) — rza˛d (ministerstwa) wydaja˛ sie˛ zbyt skromne i uje˛te tylko fragmentarycznie. Brak np. rozwinie˛tych uwag na temat modelu (modeli) rekrutacji i kariery parlamentarnej członków Stortingu, ich przygotowania zawodowego i dos´wiadczen´ w działalnos´ci publicznej, z drugiej zas´ strony — analogicznych analiz dotycza˛cych rekrutacji na stanowiska rza˛dowe oraz charakterystyki doboru, dos´wiadczen´ zawodowych i roli personelu urze˛dniczego norweskich departementer. Dopiero przy tak kompleksowym uje˛ciu moz˙na by sie˛ pokusic´ o ocene˛ wpływu sygnalizowanej profesjonalizacji na całokształt relacji w układzie: parlament (parlamentarzys´ci) — rza˛d (i jego agendy). Ograniczony zakres wypowiedzi Autora na wspomniany temat jest kwestia˛ jego wyboru; musi on wszakz˙e dziwic´ w konteks´cie wyraz´nego akcentowania znaczenia profesjonalizacji ciał parlamentarnych oraz wobec doste˛pnos´ci i uwzgle˛dnienia w bibliografii prac norweskich dotycza˛cych tej tematyki (jak opracowanie pod red. T. Nordby’ego, studia K.A. Eliassena). 5 K.A. Eliassen, M.N. Pedersen, The Profesionalization of Legislatures. A Comparative Study of Political Recruitment in Denmark and Norway, Odense 1975.

126

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

Cze˛s´c´ rozwaz˙an´ pos´wie˛conych oddziaływaniu stosunków mie˛dzypartyjnych na relacje pomie˛dzy parlamentem a rza˛dem J. Osin´ski uja˛ł jako charakterystyki róz˙nych odmian norweskiego systemu rza˛dów parlamentarnych. Wyróz˙nił, wychodza˛c z tego punktu widzenia: a) system parlamentarny dominacji alternatywnej, b) system parlamentarny równowagi adaptacyjnej, c) system parlamentarny dominacji absorpcyjnej, d) system parlamentarny równowagi strukturalnej, e) system parlamentarny równowagi konsensusowej. Autor zasugerował przy tym wyznaczenie cezur czasowych dla wyste˛powania wyróz˙nionych odmian (odpowiednio lata: 1884–1927, 1928–1945 — z przerwa˛ na okres pozostawania Norwegii pod okupacja˛, 1945–1965, 1965–1981 oraz od 1981 r. do chwili obecnej). Pewna˛ trudnos´c´ w ocenie trafnos´ci dokonanej typologii, a zarazem — wydaje sie˛ — ułomnos´c´ metodologiczna˛ zaprezentowanego uje˛cia upatrywac´ trzeba w tym, iz˙ Autor operuja˛c kategoriami (okres´leniami) szerzej nie upowszechnionymi w polskim ustrojoznawstwie (i bynajmniej nie jednoznacznymi) nie pokusił sie˛ o ich wyjas´nienie (charakterystyke˛ znaczenia). Nie wiemy przeto, i nie dowiemy sie˛ z pracy, czym jest „równowaga adaptacyjna” i czym róz˙ni sie˛ od, przykładowo, „dominacji absorpcyjnej” czy tez˙ „równowagi strukturalnej”, jakkolwiek jest tu sporo informacji o kształtowaniu sie˛ relacji pomie˛dzy partiami w parlamencie oraz pomie˛dzy partiami, parlamentem i rza˛dem w wyodre˛bnionych okresach (odmianach parlamentaryzmu). Postulat dookres´lenia poje˛c´, jakie zostaja˛ uz˙yte do przeprowadzanych analiz, wydaje sie˛ — w tym konteks´cie — szczególnie zasadny. Autor przybliz˙ył co prawda znaczenie kaz˙dego z uz˙ytych terminów poprzez zakres´lenie szerokiej panoramy zjawisk, jakie wysta˛piły w norweskiej praktyce parlamentarnej w wyodre˛bnionych okresach, ale poz˙a˛danego zdefiniowania poje˛c´ nie dokonał. Nie wyjas´nił tez˙, czy w kaz˙dym z wyróz˙nionych etapów wyste˛powały, zwłaszcza w okresach przejs´ciowych, cechy jednej tylko odmiany systemu parlamentarnego, czy tez˙ współwyste˛powały — i w jakim zakresie — elementy odmian granicznych. W ostatnim, III rozdziale monografii Autor zaja˛ł sie˛ stosunkami mie˛dzy parlamentem a rza˛dem w dziedzinie stanowienia prawa, w okres´laniu i nadzorowaniu polityki finansowej pan´stwa oraz w kontrolowaniu działan´ organów administracji. Przedstawione w recenzji wa˛tpliwos´ci nie przekres´laja˛ pozytywnej opinii o wielu bardziej szczegółowych tezach całej pracy. Jest ona godna polecenia wszystkim zainteresowanym ustrojami Skandynawii i — szerzej — współczesnymi systemami ustrojowymi. Marian Grzybowski

Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation…

127

TORBJÖRN BERGMAN

Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation. An Analysis of Winning Minority Governments in Sweden Umea University Printing Office, Umea 1995, s. 232 Dobrze by było, gdyby polscy ustrojodawcy przygotowuja˛cy obecnie nowa˛ ustawe˛ zasadnicza˛ mogli poznac´ te˛ ksia˛z˙ke˛. Monografia T. Bergmana pokazuje bowiem, jak szwedzkie elity polityczne uchwalaja˛c w 1974 r. konstytucje˛ wprowadziły — odste˛puja˛c od panuja˛cych w Europie Zachodniej standardów — tak zwany parlamentaryzm negatywny, który sprawdził sie˛ całkowicie w dalszym rozwoju kraju. Recenzowana praca jest wartos´ciowa˛ pozycja˛ równiez˙ z metodologicznego punktu widzenia. Poruszaja˛c tematy z pogranicza prawa konstytucyjnego i politologii jest przykładem zastosowania załoz˙en´ teoretycznych tak zwanego nowego instytucjonalizmu. Rozprawa młodego adepta nauk z uniwersytetu w Umea składa sie˛ z dziewie˛ciu rozdziałów i trzech zała˛czników. Oparta jest nie tylko na wartos´ciowej literaturze naukowej pos´wie˛conej zagadnieniu powoływania rza˛dów, ale równiez˙ na empirycznym materiale dwudziestu trzech wywiadów z przedstawicielami z˙ycia publicznego Szwecji. Wywody T. Bergmana rozpoczynaja˛ dwie hipotezy na temat tworzenia gabinetu w parlamentarnym systemie rza˛dów. Jedna z nich zakłada duz˙e znaczenie norm konstytucyjnych, podczas gdy druga stwierdza istnienie wielu celów przys´wiecaja˛cych partii politycznej. Biora˛c za punkt wyjs´cia te dwa przypuszczenia naukowe, T. Bergman bada praktyke˛ rza˛dów koalicyjnych w Szwecji oraz w czternastu innych rozwinie˛tych demokracjach zachodnich i udziela przekonuja˛cej odpowiedzi na trzy główne pytania rozprawy. Pierwsze pytanie dotyczy teoretycznych i praktycznych zwia˛zków mie˛dzy konstytucyjna˛ organizacja˛ pan´stwa a systemem partyjnym, które Autor okres´la jako współdeterminuja˛ce. Drugie pytanie zwia˛zane jest z celami partii oraz moz˙liwos´cia˛ ich analizowania. Bergman wyróz˙nia w charakterze „wyraz´nego załoz˙enia modelowego” cztery podstawowe zadania stronnictw politycznych. Ostatnie pytanie odnosi sie˛ do znaczenia zasad powoływania rza˛dów dla praktyki wie˛kszos´ciowych i mniejszos´ciowych gabinetów. Tutaj T. Bergman podkres´la, iz˙ przepisy prawa zwia˛zane z tworzeniem ekip ministerialnych wyznaczaja˛c partiom ramy pertraktacji uzyskuja˛ tym samym niezmiernie duz˙a˛ wartos´c´. Godna pochwały jest przyje˛ta w pracy metoda badan´ tak zwanego nowego instytucjonalizmu. Nakazuje ona badanie procesów i zjawisk politycznych za pomoca˛ obowia˛zuja˛cych norm prawa i ustanowionych instytucji. Zwolennicy nowego podejs´cia badawczego, np. J.G. March, J.P. Olsen (Rediscovering Institutions. The Organizational Basis of Politics, New York 1989) nie neguja˛, iz˙ istnieje rozziew mie˛dzy formalnymi regułami a funkcjonuja˛cymi w rzeczywistos´ci społecznej instytucjami utworzonymi na ich podstawie. Nie oznacza to, z˙e legalne zasady organizacji z˙ycia publicznego nie maja˛ znaczenia. Według zwolenników nowego instytucjonalizmu u podstaw zachowan´ indywidualnych i przebiegu procesów politycznych lez˙a˛

128

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Recenzje

zarówno formalne, jak i nieformalne normy. W przeciwien´stwie do „starego” instytucjonalizmu przedstawiciele jego odmłodzonej odmiany uwaz˙aja˛, iz˙ stosowanie konstytucyjnych zasad nie wyjas´nia całkowicie skutków, które pocia˛ga ono za soba˛. Przepisy prawa ograniczaja˛ swobode˛ zachowan´ polityków, sprzyjaja˛c pewnym rezultatom oraz czynia˛c niektóre z ich decyzji bardziej prawdopodobnymi. W zwia˛zku z tym w centrum badan´ powinny byc´ nie tylko zachowania sie˛ ludzi — jak to zaleca behawioryzm — lecz takz˙e ich celowa działalnos´c´. Formalne urza˛dzenia z˙ycia publicznego sa˛ bowiem trwałe w czasie i maja˛ znaczny wpływ na kształt procesów politycznych zachodza˛cych w pan´stwie. W ramach nowego instytucjonalizmu istnieja˛ nurty: socjologiczny (społeczno-psychologiczny), makrohistoryczny (neoweberian´ski) oraz racjonalnego wyboru. T. Bergmanowi najbliz˙szy jest ten ostatni. Jego zwolennicy podkres´laja˛, iz˙ naukowe rozumienie procesów społecznych winno brac´ pod uwage˛ preferencje i opcje ich głównych uczestników. Mimo z˙e przepisy prawa sa˛ waz˙ne z tego wzgle˛du, iz˙ wyznaczaja˛ ramy polityce oraz sprzyjaja˛ osia˛gnie˛ciu okres´lonych rezultatów, fundamentem analizy nowego instytucjonalizmu musza˛ byc´ s´wiadome rozstrzygnie˛cia elit politycznych. To nowe politologiczne podejs´cie badawcze jest swego rodzaju odpowiedzia˛ na traktowanie przez współczesnych prawników przepisów konstytucji jako prawa bezpos´rednio obowia˛zuja˛cego. Jest to niewa˛tpliwie heurystycznie ciekawy i znamienny rys ewolucji nauk politycznych kon´ca XX wieku. Opieraja˛c sie˛ na tym załoz˙eniu metodologicznym T. Bergman pokazuje sposób, w jaki przedstawiciele szwedzkiego z˙ycia politycznego, wprowadzaja˛c s´wiadomie do konstytucji postulaty negatywnego parlamentaryzmu, uzyskali poz˙a˛dane przez siebie rezultaty. Negatywny parlamentarym — stosowany w pan´stwach skandynawskich oraz, na przykład, w Portugalii i w Kanadzie — zawiera reguły dotycza˛ce bardziej tolerowania rza˛du niz˙ jego tworzenia przez ciało przedstawicielskie. Rza˛dza˛ca ekipa ministerialna nie musi opierac´ sie˛ na bezwzgle˛dnej wie˛kszos´ci parlamentarnej. Taka regulacja konstytucyjna ułatwia szybkie powołanie rza˛du, w tym — w razie potrzeby — gabinetu mniejszos´ciowego. Wynika to w szczególnos´ci z rezygnacji z instytucji inwestytury. Szwedzka odmiana negatywnego parlamentaryzmu ma jeszcze dwie dodatkowe cechy: głowa pan´stwa nie uczestniczy w powoływaniu władzy wykonawczej, a kandydata na premiera wysuwa marszałek izby przedstawicielskiej. Przed przysta˛pieniem do tworzenia rza˛du przez desygnowanego prezesa rady ministrów odbywa sie˛ w Riksdagu głosowanie. Jes´li bezwzgle˛dna wie˛kszos´c´ posłów nie wypowie sie˛ przeciwko kandydatowi na premiera, rozpoczyna on natychmiast procedure˛ mianowania szefów resortów. Głosowanie to nie jest wotum zaufania (nieufnos´ci) czy tym bardziej wyrazem aprobaty dla programu działania rady ministrów. Ma ono na celu poddanie kontroli posłów dyskrecjonalnej władzy marszałka w tym zakresie. W porównaniu do dawnego trybu powoływania gabinetu nowy sposób przyniósł ze soba˛ dwie waz˙kie zmiany. Przede wszystkim obecnie stronnictwa polityczne musza˛ jeszcze przed mianowaniem gabinetu otwarcie wypowiedziec´ sie˛, czy be˛da˛ znosic´ jego funkcjonowanie. Ponadto nowy tryb powoływania rza˛du, ograniczaja˛c role˛

Torbjörn Bergman, Constitutional Rules and Party Goals in Coalition Formation…

129

kierownictw partyjnych w trakcie tworzenia gabinetu, angaz˙uje wie˛cej parlamentarzystów, gdyz˙ przywódcy stronnictw moga˛ co najwyz˙ej upewniac´ sie˛ o sposobie głosowania członków swych klubów na wskazanego przez przewodnicza˛cego Riksdagu kandydata. W dotychczasowej dwudziestoletniej praktyce z˙adna osoba wyznaczona przez marszałka na prezesa rady ministrów nie spotkała sie˛ z wie˛kszym sprzeciwem posłów. Czas tworzenia w ten sposób rza˛du wynosił w Szwecji przecie˛tnie szes´c´ dni. Dla porównania: w RFN proces ten trwa zwykle około trzech tygodni. Jest to bardzo chwalebny wynik szwedzkiej reformy konstytucyjnej. Model tworzenia rza˛du w tym kraju przełamuje wiele innych kanonów parlamentaryzmu, jak chociaz˙by powszechnie przyje˛ta˛ teze˛, iz˙ zwycie˛skie w wyborach stronnictwa polityczne, aby mogły utworzyc´ koalicje˛ rza˛dza˛ca˛, musza˛ rozporza˛dzac´ w parlamencie ponad połowa˛ miejsc. Tradycyjny pogla˛d traktuje gabinet mniejszos´ciowy jako anomalie˛ czy jako zło, któremu za wszelka˛ cene˛ nalez˙y zapobiec. Tymczasem dos´wiadczenie z tego rodzaju ekipami ministerialnymi w Skandynawii pokazuje wiele zalet, polegaja˛cych m.in. na duz˙ej ich stabilnos´ci, na lepszym zagwarantowaniu praw partii opozycyjnych, a takz˙e na zwie˛kszeniu roli parlamentu w pan´stwie. Monografia T. Bergmana jest napisana prostym i klarownym je˛zykiem. Autor bardzo konsekwentnie broni postawionych tez. Omawiana ksia˛z˙ka jest powaz˙nym wkładem do teorii rza˛dów koalicyjnych. Jej lektura skłania do porównan´ z polskim, niezmiernie złoz˙onym trybem powoływania Rady Ministrów. Ewentualne wykorzystanie w praktyce negatywnego parlamentaryzmu nie wydaje sie˛ zabiegiem łatwym, gdyz˙, jak zauwaz˙ył Autor, szwedzkie reguły powoływania rza˛du nie powstałyby, gdyby tworza˛cy je politycy nie mieli za soba˛ długotrwałego okresu dos´wiadczen´ i przemys´len´ w tej dziedzinie. Krystian Complak

130

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Noty

C. NOTY

Protokoły Rady Stanu Ksie˛stwa Warszawskiego OPRACOWALI TADEUSZ MENCEL I MARIAN KALLAS

Z prac Towarzystwa Naukowego w Toruniu, seria „Fontes”, 79 Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, tom III, cze˛s´c´ 1, s. 282 Jest to kolejne przedsie˛wzie˛cie Wydawnictwa Sejmowego kontynuuja˛ce edycje materiałów z´ródłowych rozpocze˛tych przez inne wydawnictwa, lecz zaniechanych, głównie ze wzgle˛dów finansowych. Druk Protokołów Rady Stanu Ksie˛stwa Warszawskiego podja˛ł wybitny znawca epoki Ksie˛stwa Warszawskiego, Bronisław Pawłowski, publikuja˛c w 1960 roku pierwsza˛ cze˛s´c´ tomu I. Wydawnictwo wpisywało sie˛ w cia˛g publikacji z´ródłowych dotycza˛cych historii Polski w okresie napoleon´skim, zainicjowany wydaniem przez Michała Rostworowskiego Materiałów do dziejów Komisji Rza˛dza˛cej z 1807 r. (tom I, Kraków 1918). Jego waz˙nym uzupełnieniem była edycja Ustawodawstwa Ksie˛stwa Warszawskiego (t. 1–4, Warszawa 1964–1969). Mimo s´mierci B. Pawłowskiego (1962 r.), dzie˛ki energii Tadeusza Mencla, kontynuuja˛cego trud przygotowania do druku protokołów, do 1968 r. kolejne cze˛s´ci publikowano w miare˛ regularnie. Niestety, wówczas wydawnictwo przestało sie˛ ukazywac´. Publikowana obecnie cze˛s´c´ 1 tomu III obejmuje protokoły Rady Stanu od 2 stycznia do 30 czerwca 1810 roku (sesje 465–552). Tom ten zachowuje zasady wydawnicze przyje˛te dla dwóch poprzednich. Otwiera go obszerna przedmowa. Prezentuje ona przede wszystkim skład osobowy i uprawnienia Rady Stanu w 1810 r. Wiele miejsca pos´wie˛ca omówieniu istotnych zmian w zakresie kompetencji i organizacji tej instytucji w zwia˛zku z zakon´czeniem wojny 1809 r. i tym samym formalnym wygas´nie˛ciem uprawnien´ Rady Stanu do podejmowania uchwał w nagłych okolicznos´ciach. W przedmowie pomieszczono tez˙ waz˙ne informacje dotycza˛ce spraw istotnych dla Ksie˛stwa Warszawskiego w 1810 r., które znalazły odbicie w protokołach (kłopoty finansowe pan´stwa, kryzys walutowy, zatargi kompetencyjne mie˛dzy władzami). Dzie˛ki tym wiadomos´ciom lektura protokołów jest łatwiejsza. Protokoły poprzedzono, zgodnie z przyje˛ta˛ forma˛ opracowywania materiału, krótkimi regestami wymieniaja˛cymi sprawy rozpatrywane na sesji. Regesty powtórzono w spisie tres´ci. Ich uz˙ytecznos´c´ dla korzystaja˛cych z publikacji nie sposób przecenic´. Opracowanie materiału z´ródłowego uzupełniaja˛ przepisy dwojakiego typu: tekstowe — zaznaczaja˛ce powaz˙niejsze poprawki wydawcy, podkres´lenia wyste˛puja˛ce w teks´cie podstawy z´ródłowej itp. oraz oszcze˛dne przypisy rzeczowe — uzupełniaja˛ce dane o osobach, których nazwiska pojawiaja˛ sie˛ w wydawnictwie po raz pierwszy, odsyłaja˛ce tez˙ do publikacji dekretów królewskich wspomnianych w protokołach. Ksia˛z˙ke˛ zamykaja˛ indeksy osobowy i geograficzny.

Sejm Królestwa Polskiego o działalnos´ci rza˛du i stanie kraju 1816–1830

131

Na koniec pozostaje wyrazic´ nadzieje˛, iz˙ tym razem kolejna cze˛s´c´ edycji ukaz˙e sie˛ rychło, uzupełniaja˛c ksie˛gozbiory badaczy historii Polski pocza˛tku XIX w. Małgorzata Karpin´ska

Sejm Królestwa Polskiego o działalnos´ci rza˛du i stanie kraju 1816–1830 DO DRUKU PRZYGOTOWAŁY I WSTE˛PEM OPATRZYŁY JANINA LESKIEWICZOWA I FRANCISZKA RAMOTOWSKA

Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 454 W Królestwie Kongresowym istniał konstytucyjny, rozszerzony postanowieniami Statutu Organicznego o Reprezentacji Narodowej, ogłoszonego w 1816 r., obowia˛zek prezentowania parlamentowi przez władze wykonawcze, tj. Zgromadzenie Ogólne Rady Stanu, sprawozdan´ z działalnos´ci za okres „mie˛dzysejmowy”. Sejm i Senat miały prawo sporza˛dzac´ i przekazywac´ monarsze własne uwagi do tres´ci tych dokumentów. Korzystały z tych uprawnien´ bardzo skwapliwie, wobec konstytucyjnego ograniczenia ich władzy był to bowiem jeden (jes´li zgoła nie jedyny) z najskuteczniejszych sposobów kontrolowania władz wykonawczych i pos´redniego inicjowania rozwia˛zan´ ustawodawczych. Przygotowane przez Rade˛ Stanu raporty za okresy: 1816–1817, 1818–1819, 1820–1823 i 1824–1828 sa˛ dla historyków nieocenionym z´ródłem wiedzy. Sprawiaja˛ tez˙ jednak wiele kłopotów interpretacyjnych: jako materiał o charakterze sprawozdawczo-biurokratycznym sa˛ z góry naznaczone pie˛tnem powaz˙nej jednostronnos´ci. Na szcze˛s´cie dla badacza maja˛ doskonałe odniesienie w postaci włas´nie wspomnianych uwag obu izb sejmowych. Dla powyz˙szego okresu powstało 8 tekstów przygotowanych przez parlament — odpowiednio po jednej odpowiedzi sejmowej i senackiej dla kaz˙dego raportu. Nic wie˛c dziwnego, z˙e gdy w 1984 roku Pan´stwowe Wydawnictwo Naukowe opublikowało raporty w opracowaniu pod tytułem Obraz Królestwa Polskiego w okresie konstytucyjnym, t. 1 Raporty Rady Stanu Królestwa Polskiego z działalnos´ci rza˛du w latach 1816–1828, zapowiadaja˛c rychłe wydanie drugiego tomu, zawieraja˛cego włas´nie uwagi sejmowe, zachwycony historyk XIX wieku pisał: „Pozostaje nadzieja, z˙e tom ten ukaz˙e sie˛ szybko i umoz˙liwi całos´ciowe wykorzystanie wydawnictwa”. Mine˛ło 11 lat nim ukazał sie˛ oczekiwany tom, sygnowany jednak nie przez PWN, lecz przez Wydawnictwo Sejmowe. To opóz´nienie nie wydaje sie˛ wynikac´ z trudnos´ci zwia˛zanych z wydawniczym przygotowaniem materiału z´ródłowego. Jak moz˙na sa˛dzic´, w gre˛ wchodziły problemy polskich wydawnictw pan´stwowych — najpierw wydaja˛cych mało i wolno, obecnie maja˛cych kłopoty z publikacja˛ pozycji mało „rynkowych”. Prezentowany tom, choc´ jest de facto drugim tomem wydawnictwa z´ródłowego z 1984 roku, nie ujawnia tego zwia˛zku. Czytelnikowi zaprezentowano wie˛c wste˛p, który obok koniecznych danych o sposobie powstawania poselskich uwag, ich autor-

132

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Noty

stwie czy opisie archeograficznym publikowanych dokumentów powtarza liczne wiadomos´ci o istocie i celach raportów Rady Stanu, prezentowane juz˙ w Obrazie Królestwa Polskiego… Nie sa˛ to powtórzenia zbyt raz˙a˛ce i daja˛ sie˛ wyjas´nic´ długim okresem oddzielaja˛cym lata publikacji obu ksia˛z˙ek. Tom pierwszy wydawnictwa, choc´ przywołany w odsyłaczu na stronie 10, nie jest jasno prezentowany jako zwia˛zany formalnie z recenzowana˛ praca˛. Zdumionego czytelnika dopiero w ostatnim zdaniu wste˛pu informuje sie˛, iz˙ publikowane wydawnictwo zawiera indeksy osobowy i geograficzny odnosza˛ce sie˛ równiez˙ do Obrazu Królestwa… To przemilczenie moz˙e dawac´ historykowi asumpt do interpretacji nie tylko rzeczywistos´ci XIX wieku. A łatwo tu, jak w kaz˙dym wnioskowaniu ex silentio, o nadinterpretacje˛ czy interpretacje˛ ekstensywna˛. Sa˛dzic´ zas´ nalez˙y, z˙e podje˛cie przez Wydawnictwo Sejmowe trudu publikacji II tomu Obrazu… nalez˙y zapisac´ tylko na plus wydawcy, edytorowi i sponsorowi jednoczes´nie. Na szcze˛s´cie, choc´ zwia˛zek z pierwszym tomem wydawnictwa nie doczekał sie˛ wzmianki w tres´ci wste˛pu, w cze˛s´ci materialnej publikowanej pozycji został uszanowany. Pozycje˛ wydano w identycznym formacie. Szcze˛s´liwie zachowane zostały równiez˙ te same zasady opracowywania tekstu, a prezentowane przypisy rzeczowe, podobnie jak w tomie pierwszym, stoja˛ na najwyz˙szym poziomie erudycyjnym, oszcze˛dzaja˛c badaczom wielu z˙mudnych poszukiwan´. Porównanie klasy papieru i poziomu okładki obu, „odległych” o 11 lat, tomów musi wywołac´ optymistyczne refleksje nad zmianami na polskim rynku wydawniczym. Uwagi sejmowe, choc´ w istocie swej sa˛ jedynie próba˛ odniesienia sie˛ do tres´ci raportów Rady Stanu, niekiedy wykraczaja˛ poza narzucone ramy. Tak było w 1830 r., kiedy to niekonstytucyjne przesuwanie obrad Sejmu na odległe terminy doprowadziło do przedstawienia izbom raportu za okres 1824–1828 z tak znacznym opóz´nieniem. Sejm w uwagach uwzgle˛dnił tez˙ jednak stan kraju w latach 1829 i 1830. Logicznym i zgodnym z litera˛ konstytucji uzupełnieniem uwag sejmowych były petycje składane przez Sejm na re˛ce monarchy. Szkoda, iz˙ wydawnictwo nie pomies´ciło ich (lub choc´by omówiło). Były przeciez˙ lapidarnym i najz˙ywszym odbiciem bola˛czek społeczen´stwa doby Królestwa Kongresowego w okresie autonomicznym. Prezentowane wydawnictwo (ła˛cznie oba tomy) jest nieocenionym z´ródłem dla badania róz˙norodnych aspektów z˙ycia i administrowania Królestwem Polskim. Niesie tez˙ ze soba˛ ogromne moz˙liwos´ci refleksji nad zmianami w funkcjonowaniu władz, zwia˛zanymi z rozwojem instytucji monarchii konstytucyjnej. Sejm coraz konsekwentniej, mimo powaz˙nych trudnos´ci politycznych, domagał sie˛ realizowania zasady nadrze˛dnos´ci swej władzy nad władza˛ wykonawcza˛ (z pominie˛ciem osoby monarchy). Z czasem swa˛ kontrole˛ rozcia˛gna˛ł poza ramy raportów. Władze administracyjne traktowały sejmowe uwagi powaz˙nie, odnosza˛c sie˛ do nich w kolejnych dokumentach i wskazuja˛c sposoby realizacji zawartych w nich wskazan´. Doskonalił sie˛ takz˙e sam sposób prowadzenia sprawozdawczos´ci. Szczyt owej demokratycznej edukacji opartej na konstytucji przypada na Sejm 1830 roku. Tres´c´ przygotowanych wówczas sejmowych uwag przekonuje, iz˙ rychły wybuch powstania listopadowego był nie dziełem zapalonych młodych umysłów, ale

Społeczen´stwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993)

133

konsekwencja˛ ogólnych nastrojów, panuja˛cych w zawiedzionym i uraz˙onym w swej godnos´ci, nie moga˛cym realizowac´ swych aspiracji politycznych społeczen´stwie. Małgorzata Karpin´ska

Społeczen´stwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993) POD REDAKCJA˛ NAUKOWA˛ JULIUSZA BARDACHA PRZY WSPÓŁUDZIALE WANDY SUDNIK

Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1995, s. 224 Omawiany tom stanowi pokłosie mie˛dzynarodowej konferencji naukowej współorganizowanej przez Instytut Historii Prawa Uniwersytetu Warszawskiego i Polskie Towarzystwo Historyczne, która odbyła sie˛ w maju 1993 r. pod auspicjami Kancelarii Sejmu RP. Wydawnictwo powstało w zwia˛zku z pie˛c´setna˛ rocznica˛ ukształtowania sie˛ Sejmu polskiego, jednak zarówno jego rocznicowy charakter, jak i fakt, z˙e jest to praca zbiorowa, nie wpłyne˛ły — jak to sie˛ cze˛sto niestety zdarza — na obniz˙enie poziomu dzieła. Otrzymalis´my trzynas´cie szkiców o zróz˙nicowanej obje˛tos´ci, ale dos´c´ jednorodnej tematyce, skoncentrowanej wokół problemu kształtowania sie˛ społeczen´stwa obywatelskiego i form jego reprezentacji w dawnej Rzeczypospolitej, w Polsce pod zaborami, w II Rzeczypospolitej, w PRL i wreszcie w Polsce lat 1989–1993. Notabene szkic autorstwa Janiny Zakrzewskiej pos´wie˛cony parlamentowi Trzeciej Rzeczypospolitej stanowił chyba pierwsza˛ próbe˛ podsumowania dorobku Sejmu pierwszej i Senatu drugiej kadencji, która powstała niemal „na gora˛co”, po rozwia˛zaniu parlamentu w 1993 r. Publikacje˛ otwiera esej pióra Juliusza Bardacha pos´wie˛cony rozumieniu poje˛cia narodu politycznego w dziejach. Poczynaja˛c od społeczen´stwa stanowego (w którym „naród polityczny” obejmował stany uprzywilejowane), Autor analizuje wpływ rozmaitych czynników (przynalez˙nos´c´ do elity władzy, przewaga szlachty w dawnej Polsce, powstanie „stanu posiadaczy” w XVIII w., przemiany ustrojowe w XIX w.) na tres´c´ poje˛cia „naród polityczny”, by dojs´c´ do współczesnego uje˛cia społeczen´stwa obywatelskiego, obejmuja˛cego wszystkich obywateli. W kolejnych cze˛s´ciach publikacji zostały przedstawione najnowsze pogla˛dy wybitnych historyków ustroju i historyków „bezprzymiotnikowych” na najwaz˙niejsze etapy rozwojowe polskiego parlamentaryzmu, rozpatrywane w tradycyjnym uje˛ciu chronologicznym, przy znacznym nasyceniu elementami prawnoporównawczymi. Stanisław Russocki nakres´lił, wychodza˛c od charakterystyki podejs´c´ metodologicznych do kwestii genezy parlamentów, obraz narodzin polskiego parlamentaryzmu w aspekcie porównawczym, przy czym za minimum uprawniaja˛ce do porównywania przyja˛ł podobna˛ organizacje˛ parlamentów (dwuizbowos´c´) w Anglii, w Polsce i na We˛grzech. Autor nie próbuje rozstrzygna˛c´ zadawnionego sporu historyków, czy

134

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Noty

o narodzinach instytucji decyduje pojawienie sie˛ jej zacza˛tków, czy dopiero przybranie dojrzałej postaci, postuluje jedynie dokonanie jasnego okres´lenia przesłanek, na których opieraja˛ sie˛ badacze dokonuja˛c wyboru jednej z powyz˙szych opcji. Sejmowi w epoce Złotego Wieku pos´wie˛cił swe rozwaz˙ania Wacław Uruszczak. Wychodza˛c z załoz˙enia, z˙e Sejm kon´ca XV w. był juz˙ instytucja˛ dojrzała˛, Autor nakres´lił obraz „wieku me˛skiego” polskiego parlamentu, przypisuja˛c mu kluczowa˛ role˛ w wytworzeniu ówczesnej kultury politycznej Polski jako „obywatelskiej kultury uczestnicza˛cej”, choc´ uczestnictwo w z˙yciu politycznym było ograniczone w zasadzie do jednego tylko stanu. Na szerokim tle porównawczym przedstawił Sejm Rzeczypospolitej Obojga Narodów Henryk Olszewski. Wysoko ocenił on moz˙liwos´ci adaptacyjne Sejmu do odgrywania roli podmiotu władzy w pan´stwie w warunkach kryzysu. Na szczególna˛ uwage˛ zasługuje postulat Autora dotycza˛cy koniecznos´ci stworzenia porównawczej syntezy dziejów zgromadzen´ stanowych Europy w XVI–XVIII w., która mogłaby przyczynic´ sie˛ do obiektywizacji cia˛gle jeszcze wykrzywionego spojrzenia na polski parlamentaryzm tej doby. Temu samemu celowi słuz˙y szkic pióra Michaela G. Müllera na temat stosunku wielkich miast Prus Królewskich do parlamentaryzmu polskiego, w którym Autor stawia s´miała˛ teze˛ o wie˛kszym niz˙ sie˛ na ogół sa˛dzi otwarciu Sejmu na udział mieszczan´stwa w jego pracach. Sejm epoki przełomu scharakteryzowała Zofia Zielin´ska, która jako historyk „bezprzymiotnikowy” — odmiennie od wie˛kszos´ci historyków prawa — najwaz˙niejszych skutków działalnos´ci Sejmu Czteroletniego dopatruje sie˛ nie w uchwaleniu pierwszej w Europie konstytucji, lecz w sferze s´wiadomos´ci społecznej, konkretnie zas´ w odrodzeniu sie˛ w społeczen´stwie szacunku dla polskiego dziedzictwa politycznego, we wzmocnieniu uczuc´ obywatelskich i troski o los narodu. Nalez˙y zgodzic´ sie˛ z Autorka˛, z˙e te pozytywne reakcje mogły rozwina˛c´ sie˛ m.in. dlatego, iz˙ rozwia˛zania majowe unikne˛ły testu praktyki i nie dane im było ujawnic´ swych niedoskonałos´ci. Szkic autorstwa Stanisława Grodziskiego pos´wie˛cony jest charakterystyce parlamentaryzmu na ziemiach polskich w XIX stuleciu i to swoiste sprowadzenie do wspólnego mianownika instytucji tak róz˙nych, jak sejmy Ksie˛stwa Warszawskiego i Królestwa Kongresowego, galicyjski Sejm Krajowy czy koła polskie w parlamentach pan´stw zaborczych, oraz nadanie uwagom nader skrótowej formy wywołuja˛ u czytelnika wyraz´ny niedosyt. Na przemiany w relacjach mie˛dzy parlamentem a społeczen´stwem obywatelskim II Rzeczypospolitej, uwarunkowane ewolucja˛ ustroju politycznego, zwrócił uwage˛ Michał Pietrzak. Podkres´lił on integracyjna˛ w pierwszym okresie, a póz´niej edukacyjna˛ funkcje˛ parlamentu, uznawanego przez Autora za jeden z głównych instrumentów pan´stwowego kształcenia obywateli. To parlament odegrał główna˛ role˛ w procesie likwidacji podziałów i róz˙nic ustrojowych oraz prawnych pozostawionych przez pan´stwa zaborcze. To parlament wniósł najwie˛kszy wkład w przekształcenie Polaków, do 1918 r. obywateli niemieckich, rosyjskich i austriackich, w obywateli pan´stwa polskiego. Co wie˛cej, zdaniem Autora, dzie˛ki parlamentowi

Społeczen´stwo obywatelskie i jego reprezentacja (1493–1993)

135

poste˛pował w II Rzeczypospolitej proces ograniczania dominuja˛cej w działalnos´ci stronnictw sejmowych obrony interesów grupowych na korzys´c´ decyzji odpowiadaja˛cych interesom pan´stwa, a wie˛c całej zbiorowos´ci. O dojrzałos´ci politycznej społeczen´stwa obywatelskiego II Rzeczypospolitej s´wiadczyły zarówno wysoka (s´rednio 70%) frekwencja wyborcza w okresie, gdy społeczen´stwo posiadało realny wpływ na wynik głosowania, jak i bojkot wyborów w 1935 r., kiedy to w znacznym stopniu ich rezultaty zdeterminowane były przez kształt ordynacji wyborczej. Andrzej Ajnenkiel połoz˙ył nacisk na wybrane momenty z historii Sejmu PRL (partyjne kierownictwo, system wyborczy), które — jego zdaniem — charakteryzuja˛ parlamentaryzm tej doby, podkres´laja˛c przede wszystkim pełna˛ iluzorycznos´c´ form parlamentarnych w ówczesnym systemie władzy. Nie omieszkał jednak zaznaczyc´, z˙e pozycja parlamentu w PRL była lepsza niz˙ w innych pan´stwach tzw. obozu krajów socjalistycznych. We wspomnianym na wste˛pie szkicu pos´wie˛conym parlamentowi w latach 1989–1993 Janina Zakrzewska scharakteryzowała najwaz˙niejsze zagadnienia, których bardziej szczegółowa analiza powinna posłuz˙yc´ w przyszłos´ci do sformułowania pełniejszych ocen tego przełomowego okresu. Jako momenty znacza˛ce w z˙yciu Sejmu „kontraktowego” Autorka wymieniła: wybór premiera, zmiane˛ konstytucji i uchwalenie ustaw gospodarczych, które w pocza˛tkowym okresie skutkowały najwyz˙szymi notowaniami Sejmu w sondaz˙ach opinii publicznej. Dostrzegła równiez˙ szybkie zderzenie nadziei z rzeczywistos´cia˛, przynosza˛ce rozczarowanie społeczne. Zwia˛zek pomie˛dzy wolnos´cia˛ jednostki, moz˙liwos´cia˛ tworzenia organizacji społeczen´stwa obywatelskiego a warunkami stwarzanymi przez instytucje publiczne był dla Autorki oczywisty. Jednak odpowiedz´ na konkretne pytanie, jak zrealizowac´ formułe˛ „szczupłe pan´stwo w poła˛czeniu z bujnym społeczen´stwem obywatelskim”, choc´ zwia˛zana z parlamentem jako symbolem demokracji, włas´ciwie nie została udzielona. W omawianej publikacji znalazły sie˛ ponadto szkice pos´wie˛cone kształtowaniu sie˛ społeczen´stwa obywatelskiego w Hiszpanii (Luis Gonzáles Antón, Geneza jednos´ci pan´stwowej Hiszpanii a opór elit. Ferdynand Katolicki i ustawodawstwo Aragonii) oraz na Litwie (Mecˇislovas Jucˇas, Parlamentaryzm litewski w XVIII wieku), a takz˙e komunikat z badan´ prozopograficznych pos´wie˛conych dawnym parlamentarzystom (Natalia Jakowenko, Posłowie województw wołyn´skiego, kijowskiego i bracławskiego na sejmach Rzeczypospolitej w kon´cu XVI i w pierwszej połowie XVII w. (próba portretu zbiorowego)). Wydawcy zadbali takz˙e o zamieszczenie omówienia dyskusji. Publikacja wyposaz˙ona jest w obszerne cze˛sto przypisy oraz indeks osobowy, zawsze mile widziany przez czytelników. Podsumowuja˛c, warto zaznaczyc´, z˙e otrzymalis´my wartos´ciowy przegla˛d najnowszych stanowisk nauki w odniesieniu do wielu kwestii z dalszej i bliz˙szej przeszłos´ci polskiego parlamentaryzmu. Wojciech Kulisiewicz

136

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Polemiki

D. POLEMIKI KONKORDAT POLSKI Z 1993 R. — ALTERA PARS

1. Uwagi wste˛pne Konkordat zawarty 28 lipca 1993 r. pomie˛dzy Polska˛ a Watykanem okazał sie˛ dokumentem wyja˛tkowo kontrowersyjnym zarówno z prawnego, jak i z politycznego punktu widzenia. Nic wie˛c dziwnego, z˙e stał sie˛ przedmiotem licznych sporów nie tylko w nauce, lecz takz˙e w parlamencie i s´rodkach masowego przekazu. Zasadnicza˛ tego przyczyna˛ sa˛ róz˙nice stanowisk w kwestii optymalnego modelu stosunku pan´stwa do kos´cioła, a co za tym idzie, w kwestii wizji pan´stwa — s´wieckiego ba˛dz´ wyznaniowego (ewentualnie quasi-wyznaniowego). Zwolennicy tego pierwszego sa˛ zatem nastawieni do konkordatu krytycznie, adherenci tego drugiego natomiast apologetycznie. Z naukowej perspektywy moz˙na bronic´ obu opcji, jednakz˙e prymat nalez˙y przyznac´ tej, która lepiej słuz˙y wolnos´ci sumienia i wyznania jednostki. Juz˙ u schyłku XVIII w. dla s´wiatłych umysłów było rzecza˛ jasna˛, z˙e alternatywa ta ma charakter pozorny — w pan´stwie konfesyjnym nie ma autentycznej wolnos´ci religijnej, gdyz˙ byc´ jej tam po prostu nie moz˙e. Na placu boju pozostaje wie˛c jedynie pan´stwo laickie. Niemniej zwaz˙ywszy, iz˙ nazwa ta nie ma jednoznacznego zakresu ani tez˙ tres´ci, trzeba ja˛ doprecyzowac´ wskazuja˛c, z˙e fundamentem pan´stwa s´wieckiego pozostaje instytucja rozdziału kos´cioła od pan´stwa. Instytucja ta wszak tez˙ moz˙e byc´ rozmaicie interpretowana, moga˛c w konsekwencji przybierac´ róz˙ne formy: przyjazna˛, neutralna˛ lub nieprzyjazna˛. W moim przekonaniu tylko dwie pierwsze wersje zasady rozdziału moz˙na ocenic´ pozytywnie, zwłaszcza te˛ druga˛. Jednakz˙e dla pełnej jasnos´ci obrazu pragne˛ poniz˙ej przedstawic´ model idealny tej instytucji, jako z˙e to głównie patrza˛c przez jego pryzmat be˛de˛ oceniac´ konkordatowe postanowienia. Otóz˙ winien sie˛ on składac´ z naste˛puja˛cych kanonów: a) organizacyjna i funkcjonalna odre˛bnos´c´ aparatów pan´stwowego i kos´cielnego; b) realizacja zasady wolnos´ci sumienia i wyznania; c) laicki charakter pan´stwa wynikaja˛cy z prowadzenia przezen´ polityki neutralnos´ci w kwestii konfesyjnej; d) traktowanie przez pan´stwo zwia˛zków wyznaniowych włas´ciwie w taki sam sposób jak stowarzyszenia1. W s´wietle tych kanonów na tle konkordatu rysuja˛ sie˛ trzy grupy wa˛tpliwos´ci, a mianowicie: wa˛tpliwos´ci prawne natury partykularnej, wa˛tpliwos´ci prawne natury ogólnej oraz wa˛tpliwos´ci natury politycznej. Niemniej z uwagi na bardzo niewielka˛ obje˛tos´c´ niniejszego szkicu chciałbym sie˛ skoncentrowac´ na tych drugich. Tym bardziej z˙e w literaturze przedmiotu były one najrzadziej poruszane. Pozostałe wa˛tpliwos´ci pragna˛łbym jedynie zgłosic´. 1 R.M. Małajny, „Mur separacji” — pan ´ stwo a kos´ciół w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Katowice 1992, s. 334–338.

Konkordat polski z 1993 r. — altera pars

137

2. Wa˛tpliwos´ci prawne o charakterze partykularnym „Uznaja˛c prawo rodziców do religijnego wychowania dzieci oraz zasade˛ tolerancji Pan´stwo gwarantuje, z˙e szkoły publiczne podstawowe i ponadpodstawowe oraz przedszkola, prowadzone przez organy administracji pan´stwowej i samorza˛dowej, o r g an i z u j a˛ (podkr. R.M.M.) zgodnie z wola˛ zainteresowanych nauke˛ religii w ramach planu zaje˛c´ szkolnych i przedszkolnych” (art. 12 ust. 1 konkordatu). Problem nauki religii w szkołach publicznych jest nader złoz˙ony. W wie˛kszos´ci współczesnych pan´stw demokratycznych nauka ta jest tam prowadzona, ale w pozostałych (np. w USA) nie. Problem w tym, z˙e religia nie jest nauka˛. Jej tezy — w przeciwien´stwie do twierdzen´ głoszonych uczniom na lekcjach z innych przedmiotów — nie podlegaja˛ naukowej weryfikacji. Pan´stwo nie moz˙e wie˛c brac´ odpowiedzialnos´ci za opinie, które byc´ moz˙e sa˛ prawdziwe, a byc´ moz˙e nie. Nauka˛ jest co najwyz˙ej religioznawstwo. Dlatego pan´stwo, które o r g a n i z u j e nauke˛ religii w szkołach publicznych, traci neutralne oblicze s´wiatopogla˛dowe, ergo przestaje byc´ oddzielone od kos´cioła. Deklaruje sie˛ bowiem jednoznacznie po stronie religii jako zjawiska społecznego, miast zachowac´ postawe˛ indyferentna˛. W jeszcze wie˛kszym stopniu dotyczy to pan´stwa, które nauke˛ te˛ opłaca — z koniecznos´ci z pienie˛dzy podatników. Moim zdaniem szkoły publiczne winny co najwyz˙ej umoz˙liwiac´ nauczanie religii na swym terenie, z tym z˙e prowadzone przez zwia˛zki wyznaniowe na ich własna˛ odpowiedzialnos´c´ i rachunek oraz przy zachowaniu zasady pełnej dobrowolnos´ci uczestnictwa. Konkordat przewiduje dotowanie przez pan´stwo lub organy samorza˛dowe KUL, PAT i prowadzonych przez Kos´ciół katolicki placówek os´wiatowych i wychowawczych, w tym przedszkoli oraz szkół wszystkich rodzajów. Nadto wspomina o moz˙liwos´ci dofinansowywania papieskich wydziałów teologicznych (art. 14 i art. 15). Tymczasem jest to kwestia nie mniej kontrowersyjna niz˙ poprzednia. W imie˛ czego podatnik be˛da˛cy np. ewangelikiem ma subsydiowac´ katolicka˛ szkołe˛ czy uczelnie˛? Sa˛dze˛, iz˙ pan´stwo powinno wspierac´ uczniów czy studentów tych szkół na równi z uczniami i studentami szkół publicznych. Pomoc nie moz˙e jednak byc´ udzielana szkołom wyznaniowym bezpos´rednio. Konkordat przyznaje Kos´ciołowi katolickiemu prawo zakładania własnych cmentarzy (art. 24). Na straz˙y tego prawa stoi dodatkowa gwarancja zawarta w art. 8 ust. 3, w którym czytamy m.in., z˙e „miejscom przeznaczonym przez włas´ciwa˛ władze˛ kos´cielna˛ do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Pan´stwo gwarantuje w tym celu nienaruszalnos´c´”. Zwaz˙ywszy, z˙e katolicyzm jest religia˛ dominuja˛ca˛ w naszym kraju, nietrudno przewidziec´, iz˙ w wie˛kszos´ci miejscowos´ci cmentarz katolicki be˛dzie cmentarzem jedynym. Słusznie zatem w literaturze podnosi sie˛ obawy, z˙e przepis ten moz˙e stac´ sie˛ martwa˛ litera˛, jako z˙e zarza˛dca cmentarza parafialnego moz˙e odmówic´ pogrzebu niekatolika, powołuja˛c sie˛ na nienaruszalnos´c´ cmentarza2. 2 J. Wisłocki, Konkordat polski 1993. Tak czy nie?, Poznan ´ 1993, s. 129, 130; M. Pietrzak, Nowy Konkordat Polski, PiP 1994, z. 1, s. 23.

138

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Polemiki

Konkordat przewiduje uznawanie małz˙en´stw kanonicznych za skuteczne w s´wieckim prawie małz˙en´skim (art. 10). Tymczasem zgodnie z zasada˛ rozdziału kos´cioła od pan´stwa akty prawa kanonicznego nie moga˛ pocia˛gac´ za soba˛ skutków takich, jak akty prawa pan´stwowego, a duchowni wykonywac´ zadan´ funkcjonariuszy pan´stwowych — w tym wypadku urze˛dników stanu cywilnego. Powyz˙sze rozwia˛zanie konkordatowe jest wie˛c równoznaczne z naruszeniem reguły niezalez˙nos´ci pan´stwowego porza˛dku prawnego oraz funkcjonalnej odre˛bnos´ci aparatów pan´stwowego i kos´cielnego. Konkordat zobowia˛zuje do zatrudniania kapelanów w wojsku (art. 16) i w „zakładach penitencjarnych, wychowawczych, resocjalizacyjnych oraz opieki zdrowotnej i społecznej, a takz˙e w innych zakładach i placówkach tego rodzaju” (art. 17). Utrzymywanie kapelanów w siłach zbrojnych i wie˛zieniach nie budzi zastrzez˙en´. Skoro bowiem pan´stwo ogranicza swobode˛ poruszania sie˛ z˙ołnierzy oraz wolnos´c´ wie˛z´niów, to powinno im zapewnic´ moz˙liwos´c´ realizacji wolnos´ci wyznania. To samo włas´ciwie dotyczy pan´stwowego lecznictwa zamknie˛tego. Pan´stwo nie ogranicza jednak wolnos´ci chorych w uspołecznionych zakładach lecznictwa otwartego ani tym bardziej w lecznicach prywatnych. Czy narzucanie im powinnos´ci angaz˙owania kapelanów nie jest czasem wyrazem nadmiernej troski o dusze chorych? To sa˛ zaledwie najwaz˙niejsze wa˛tpliwos´ci prawne natury partykularnej, jakie wzbudza konkordat na tle reguły rozdziału kos´cioła od pan´stwa. Jakkolwiek musze˛ sie˛ tu ograniczyc´ jedynie do ich zasygnalizowania, mimo to trzeba zwrócic´ uwage˛ na pewien kontrargument kanonistów. Otóz˙ przy tego typu zastrzez˙eniach replikuja˛ oni, iz˙ konkordat nie jest umowa˛ samowykonalna˛, w zwia˛zku z czym jego wprowadzenie w z˙ycie wymaga uchwalenia odpowiedniego ustawodawstwa, przy której to okazji moz˙na usuna˛c´ rozmaite wa˛tpliwos´ci prawne. Po pierwsze, taka sanacja tego dokumentu nie we wszystkich punktach spornych jest moz˙liwa. Po wtóre zas´, tam, gdzie jest moz˙liwa, istnieje niebezpieczen´stwo, z˙e strona kos´cielna moz˙e interpretowac´ stosowne przepisy konkordatu odmiennie niz˙ odpowiadaja˛ce im normy ustawowe. I teraz cały szkopuł w tym, iz˙ status ratyfikowanych przez RP traktatów jest na gruncie prawa polskiego niejasny. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zdaje sie˛ wynikac´, z˙e nalez˙ycie ratyfikowany traktat ma range˛ ustawy. Tymczasem w wielu krajach przyjmuje sie˛, iz˙ traktat ma moc prawna˛ wprawdzie niz˙sza˛ od konstytucji, lecz wyz˙sza˛ od ustawy. Po wejs´ciu Polski do Unii Europejskiej kanon ten be˛dzie musiał byc´ bezwzgle˛dnie respektowany. W efekcie w razie sprzecznos´ci postanowienia ustawowego z konkordatowym Kos´ciół katolicki w zalez˙nos´ci od dalszego rozwoju sytuacji be˛dzie mógł sie˛ powołac´ albo na regułe˛ lex posterior derogat legi priori, albo na zasade˛ nadrze˛dnos´ci traktatów nad ustawami. 3. Artykuł 82 ust. 2 konstytucji Przechodza˛c do wa˛tpliwos´ci prawnych nalez˙y rozpocza˛c´ od art. 82 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten brzmi: „Kos´ciół jest oddzielony od pan´stwa. Zasady stosunku pan´stwa do Kos´cioła oraz sytuacje˛ prawna˛ i maja˛tkowa˛ zwia˛zków wyznaniowych

Konkordat polski z 1993 r. — altera pars

139

okres´laja˛ ustawy”. Moz˙na go interpretowac´ dwojako, przy czym obie interpretacje wydaja˛ sie˛ równoprawne. Otóz˙ w s´wietle wykładni gramatycznej brzmi on jednoznacznie — reglamentacja sytuacji prawnej zwia˛zków konfesyjnych dopuszczalna jest wyła˛cznie w drodze ustawowej. Według opinii M. Pietrzaka „podstawowa˛ […] konsekwencja˛ pan´stwa prawnego jest działanie organów pan´stwowych na podstawie wyraz´nego upowaz˙nienia ustawowego. Konstytucja uprawnia rza˛d od zawierania umów mie˛dzynarodowych (lex generalis), ale art. 82 nakazuje regulowac´ sytuacje˛ prawna˛ Kos´cioła Katolickiego w drodze ustawy (lex specialis), co wydaje sie˛ wykluczac´ forme˛ umowy mie˛dzynarodowej”3. Dlatego tez˙ w konstytucjach niektórych krajów spotykamy wyraz´ne upowaz˙nienie do zawierania umów mie˛dzynarodowych ze Stolica˛ Apostolska˛, jako z˙e jest to odste˛pstwo od zasady równouprawnienia obywateli bez wzgle˛du na wyznanie, skoro pan´stwo nie moz˙e zastosowac´ tej formy regulacji prawnej do innych zwia˛zków konfesyjnych. Z interpretacja˛ ta˛ polemizuje m.in. J. Krukowski wskazuja˛c, iz˙ adherenci takiej egzegezy nie dostrzegaja˛ nowej interpretacji ustawowej tej formuły konstytucyjnej, zawartej w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o gwarancjach wolnos´ci sumienia i wyznania z 1989 r. Konstatuje sie˛ tam, z˙e jedna˛ z gwarancji tej wolnos´ci stanowi „równouprawnienie wszystkich kos´ciołów i innych zwia˛zków wyznaniowych, bez wzgle˛du na forme˛ uregulowania ich sytuacji prawnej”. Sta˛d wniosek, iz˙ unormowanie sytuacji prawnej Kos´cioła katolickiego w drodze konkordatu nie wyklucza równoległej regulacji sytuacji prawnej innych zwia˛zków wyznaniowych na drodze ustawowej ani tez˙ nie narusza reguły równouprawnienia obywateli i wszystkich konfesji4. Moje stanowisko jest inne. Idzie mianowicie o to, z˙e do momentu wejs´cia interesuja˛cej nas ustawy w z˙ycie sytuacje˛ prawna˛ zwia˛zków konfesyjnych normowała istna mozaika aktów normatywnych. Sta˛d taka deklaracja była nieodzowna celem rozwiania obaw tych zwia˛zków wyznaniowych — których połoz˙enie prawne regulowane było aktami podustawowymi — iz˙ wzorem rozwia˛zan´ przyje˛tych w II RP nie odrodzi sie˛ podział na konfesje „równe i równiejsze”. Deklaracji tej nie nalez˙y natomiast odczytywac´ jako zache˛ty do róz˙nicowania form reglamentacji owej sytuacji w przyszłos´ci. Niezalez˙nie od tego trzeba miec´ na wzgle˛dzie, z˙e rola ustaw wobec konstytucji polega nie na jej interpretowaniu, tylko na konkretyzowaniu i rozwijaniu. Od interpretacji sa˛ Trybunał Konstytucyjny, sa˛dy i nauka. Ponadto to ustawy nalez˙y interpretowac´ patrza˛c przez pryzmat konstytucji, a nie vice versa. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do zakwestionowania nadrze˛dnos´ci konstytucji jako ustawy zasadniczej. Druga˛ z sygnalizowanych na wste˛pie wykładni art. 82 ust. 2 konstytucji prezentuje m.in. R. Soban´ski. Jego zdaniem stwierdzenie w konstytucji, iz˙ jaka˛s´ materie˛ reguluja˛ ustawy, oznacza najpierw, z˙e materii tej nie reguluje konstytucja. Z˙adna˛ zas´ miara˛ nie mies´ci sie˛ w takim normatywnym stwierdzeniu zakaz obje˛cia odnos´nej materii umowami mie˛dzynarodowymi. Jes´li w zakresie, w którym konstytucja postu3

M. Pietrzak, Prawo wyznaniowe, Warszawa 1995, s. 236. J. Krukowski, Konkordat mie˛dzy Stolica˛ Apostolska˛ a Rzecza˛pospolita˛ Polska˛ podpisany 28 lipca 1993 roku (zagadnienia prawnoustrojowe), „Przegla˛d Sejmowy” 1994, nr 2, s. 99. 4

140

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Polemiki

luje regulacje˛ ustawowa˛, zawarto umowe˛ mie˛dzynarodowa˛, to zwrot „reguluja˛ ustawy” oznacza, iz˙ jej ustalenia nie maja˛ bezpos´redniej skutecznos´ci w stosunkach wewne˛trznych, a ich wprowadzenie w z˙ycie wymaga odpowiednich ustaw. Ratyfikacja konkordatu nie kłóci sie˛ przeto z art. 82 ust. 2 konstytucji, lecz zobowia˛zuje prawodawce˛ pan´stwowego do uchwalenia stosownych ustaw5. I znów chciałbym tu zgłosic´ zastrzez˙enie. Otóz˙, jes´li konstytucja przewiduje, z˙e jakas´ materia zostanie unormowana w drodze ustawowej, to nie jest to wcale równoznaczne z faktem, iz˙ akt ów materii tej nie reguluje. Alez˙ reguluje, tyle z˙e na wysokim szczeblu abstrakcji. Niemniej z powyz˙szej argumentacji moz˙na wysnuc´ taki oto racjonalny wniosek — jes´li nawet Konstytucja RP stanowi, iz˙ sytuacje˛ prawna˛ i maja˛tkowa˛ zwia˛zków konfesyjnych normuja˛ ustawy, to konkordat moz˙e nabrac´ mocy obowia˛zuja˛cej równiez˙ za pos´rednictwem ustawy (ratyfikacyjnej). Tak wie˛c w obu wypadkach decyzja ostateczna nalez˙y do parlamentu, a wie˛c konstytucyjnemu wymogowi staje sie˛ zados´c´. Konkluduja˛c, na gruncie art. 82 ust. 2 konstytucji moz˙na z jednakowym powodzeniem zarówno kwestionowac´, jak i uzasadniac´ dopuszczalnos´c´ konkordatowej reglamentacji sytuacji prawnej Kos´cioła katolickiego. Wynika sta˛d zatem niedwuznacznie, z˙e problem tej dopuszczalnos´ci z cała˛ pewnos´cia˛ do bezspornych nie nalez˙y, wbrew temu, co sugeruja˛ kanonis´ci. Konkordat nolens volens la˛duje wie˛c w konstytucyjnej strefie półcienia. 4. Asymetria Nie chce˛ tu wchodzic´ w kwestie˛, czy Stolica Apostolska jest pan´stwem, czy tez˙ organizacja˛ mie˛dzynarodowa˛, poniewaz˙ z koniecznos´ci byłyby to deliberacje cokolwiek scholastyczne6. Jakkolwiek skłaniam sie˛ do twierdzenia, iz˙ jest ona i jednym, i drugim, to jednak dos´c´ powiedziec´, z˙e zdolnos´c´ tej instytucji do zawierania umów mie˛dzynarodowych jest niekwestionowana. Niemniej z powodu tej jej specyficznej natury charakter prawny kaz˙dego konkordatu jest z istoty swej „asymetryczny”. Znakomita wie˛kszos´c´ mie˛dzynarodowych konwencji dotyczy bowiem obywateli obu układaja˛cych sie˛ stron, tymczasem w wypadku konkordatu tylko jednej z nich. Wydaje sie˛ zatem, z˙e RP nie powinna zawierac´ traktatu odnosza˛cego sie˛ wyła˛cznie do jej własnych obywateli, a nie równoczes´nie do obywateli kontrahenta. Z cała˛ pewnos´cia˛ natomiast normowanie sytuacji prawnej własnych obywateli poprzez umowe˛ z innym pan´stwem, ale bez wzajemnos´ci, godzi w zasade˛ suwerennos´ci. 5. Zasada równouprawnienia obywateli Na pierwszy rzut oka konkordat jest sprzeczny z reguła˛ równouprawnienia zwia˛zków wyznaniowych. Jego ratyfikacja pocia˛ga bowiem za soba˛ ten skutek, iz˙ sytuacja prawna Kos´cioła katolickiego regulowana jest umowa˛ mie˛dzynarodowa˛, po5 R. Soban ´ ski, Konkordat z r. 1993 a Konstytucja RP, Ekspertyza dla Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu ustawy o ratyfikacji Konkordatu mie˛dzy Stolica˛ Apostolska˛ a Rzecza˛pospolita˛ Polska˛, s. 1, 2. 6 Zob. J. Krukowski, Kos´ciół i pan ´ stwo. Podstawy relacji prawnych, Lublin 1993, s. 129 i n.

Konkordat polski z 1993 r. — altera pars

141

zostałych zas´ zwia˛zków konfesyjnych ustawami lub aktami niz˙szego rze˛du. Z drugiej wszak strony nie moz˙na nie brac´ pod uwage˛ faktu, z˙e spos´ród wszystkich zwia˛zków konfesyjnych Kos´ciół katolicki jest jedyna˛ organizacja˛ stanowia˛ca˛ via Stolica Apostolska podmiot prawa mie˛dzynarodowego. Z nim wie˛c tylko moga˛ byc´ zawierane porozumienia o charakterze traktatowym. W tej sytuacji o naruszeniu zasady równouprawnienia zwia˛zków wyznaniowych w s´cisłym tego słowa znaczeniu moz˙na byłoby mówic´ wówczas, gdyby RP nie chciała zawrzec´ konkordatów z innymi kos´ciołami mimo posiadania przez nie podmiotowos´ci w zakresie prawa mie˛dzynarodowego publicznego. Niesprzecznos´c´ konkordatu z reguła˛ równouprawnienia zwia˛zków konfesyjnych nie jest jednak równoznaczna ze zgodnos´cia˛ tego dokumentu z zasada˛ równouprawnienia obywateli w zakresie korzystania z uprawnien´ wypływaja˛cych z reguły wolnos´ci wyznania. Zwia˛zki wyznaniowe składaja˛ sie˛ przeciez˙ nie tylko z aparatu kos´cielnego, lecz takz˙e z wiernych. Sta˛d dzie˛ki konkordatowi obywatele-katolicy otrzymaja˛ mocniejsze gwarancje wolnos´ci religijnej od obywateli pozostałych konfesji. Ci pierwsi uzyskaja˛ bowiem gwarancje prawa mie˛dzynarodowego, ci drudzy zas´ — tylko prawa wewne˛trznego. Łatwiej uchylic´ akt wewne˛trzny — nawet ustawe˛ — niz˙ uwolnic´ sie˛ od zobowia˛zan´ mie˛dzynarodowych. Wprawdzie rza˛d deklarował gotowos´c´ zawarcia stosownych porozumien´ z innymi zwia˛zkami konfesyjnymi, niemniej be˛da˛ to juz˙ słabsze gwarancje. Nierealne jest przy tym zawarcie takich porozumien´ ze wszystkimi tymi zwia˛zkami w Polsce, z uwagi na niewielka˛ liczebnos´c´ wie˛kszos´ci z nich oraz ucia˛z˙liwos´c´ takiej procedury. Porozumienie polityczne jest wie˛c kiepskim ekwiwalentem funkcjonalnym konkordatu. Ale nie tylko sam fakt ratyfikacji konkordatu oznaczałby naruszenie zasady równouprawnienia obywateli bez wzgle˛du na wyznanie. Otóz˙ wynika to z niektórych jego postanowien´ szczegółowych, a to wskutek wprowadzenia do pan´stwowego porza˛dku prawnego róz˙nicowania uprawnien´ obywateli według kryterium wyznaniowego. Na przykład przepisy konkordatu dotycza˛ce nauki religii w szkołach publicznych oraz s´lubów kos´cielnych naruszaja˛ wypływaja˛ce z konstytucyjnej reguły wolnos´ci sumienia i wyznania prawo do milczenia, z którego z kolei wypływa zakaz zmuszania kogokolwiek do ujawniania swych przekonan´ religijnych. Z uwagi na przytłaczaja˛ca˛ przewage˛ liczebna˛ katolików prawo uczniów innych wyznan´ — z wyja˛tkiem prawosławnego — do pobierania nauki religii w szkole jest iluzoryczne. Nie wszystkim zwia˛zkom konfesyjnym be˛dzie tez˙ moz˙na przyznac´ przywilej udzielania s´lubów kos´cielnych pocia˛gaja˛cych za soba˛ skutki cywilnoprawne. Subsydiowanie przez pan´stwo róz˙nych przedsie˛wzie˛c´ katolickich be˛dzie z koniecznos´ci oznaczac´ finansowanie ich równiez˙ z kieszeni podatników nalez˙a˛cych do innych wyznan´ itp. Sta˛d wniosek, z˙e optymalnym rozwia˛zaniem pozostaje rozcia˛gnie˛cie na zwia˛zki wyznaniowe prawa o stowarzyszeniach ewentualnie uregulowanie ich sytuacji prawnej w jednym akcie prawnym rangi ustawy czy nawet ustawy organicznej. Unika sie˛ wówczas zarzutu faworyzowania katolików i dyskryminowania niekatolików. Reglamentacje partykularne, czyli odnosza˛ce sie˛ do konkretnego zwia˛zku konfesyjnego, nalez˙y wie˛c ocenic´ negatywnie. Tym bardziej z˙e regulacji partykularnych nie stosuje

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

142

Polemiki

sie˛ — i słusznie — do innych organizacji niepan´stwowych, jak partie polityczne, zwia˛zki zawodowe, grupy interesu itd. 6. Duch konkordatu Kaz˙dy akt prawny obok swej litery ma tez˙ swego ducha. W wypadku konkordatu ów duch jest zdecydowanie konfesyjnej proweniencji. Wnosic´ to moz˙na z trzech przesłanek. Po pierwsze, z licznych koncesji, jakich RP udzieliła Kos´ciołowi katolickiemu, z których cze˛s´c´ przekres´la zasade˛ rozdziału. Po drugie, z preambuły konkordatu, rozwlekłej i przesyconej nadmiernie elementami eklezjalnymi7. Na marginesie nalez˙y dodac´, z˙e niektóre jej sformułowania budza˛ wa˛tpliwos´ci, a nawet sprzeciw. Dla ilustracji, stwierdzenie, iz˙ RP „uwzgle˛dniła (w konkordacie — R.M.M.) swe zasady konstytucyjne i ustawy” jest gołosłowne; na pewno nie dotyczy ono zasady rozdziału Kos´cioła od pan´stwa. Podobnie konstatacja mówia˛ca, z˙e w 1989 r. pan´stwo polskie odzyskało swa˛ niepodległos´c´ i suwerennos´c´, mija sie˛ z prawda˛. Niepodległos´c´ to ono odzyskało w roku 1918, natomiast w 1989 r. tylko pełnie˛ suwerennos´ci. I po trzecie, fakt, iz˙ duch konkordatu legitymuje sie˛ pochodzeniem konfesyjnym, jednoznacznie wynika z art. 1 tego dokumentu. Czytamy w nim: „Rzeczpospolita Polska i Stolica Apostolska potwierdzaja˛, z˙e Pan´stwo i Kos´ciół katolicki sa˛ — kaz˙de w swej dziedzinie — niezalez˙ne i autonomiczne oraz zobowia˛zuja˛ sie˛ do pełnego poszanowania tej zasady we wzajemnych stosunkach i we współdziałaniu dla rozwoju człowieka i dobra wspólnego”. Podzielam pogla˛d, z˙e formułe˛ o „niezalez˙nos´ci i autonomii” pan´stwa i Kos´cioła moz˙na uznac´ za odpowiednik formuły stwierdzaja˛cej ich rozdział. Niemniej nie jest ona pozbawiona kontrowersji. W pierwszej kolejnos´ci wypadnie uwypuklic´, iz˙ jest ona nielogiczna, gdyz˙ poje˛cia „niezalez˙nos´c´” i „autonomia” pozostaja˛ wobec siebie w stosunku nadrze˛dnos´ci i podporza˛dkowania. Autonomia to ograniczona niezalez˙nos´c´, a wie˛c ta druga nazwa pochłania te˛ pierwsza˛. To tak, jakby powiedziec´ „wolnos´c´ i tolerancja”, „prawo i uprawnienie”, „nadzór i kontrola” itp. R. Soban´ski pisze, z˙e nie chodzi tu o autonomie˛ ontologiczna˛ — jako z˙e ta mies´ci sie˛ w przymiotniku „niezalez˙ny” — lecz o autonomie˛ prawna˛ (autos nomos), czyli o to, iz˙ Kos´ciół i pan´stwo same stanowia˛ dla siebie prawo i rza˛dza˛ sie˛ kaz˙de własnym prawem8. Tak rozumiana autonomia takz˙e jednak mies´ci sie˛ w okres´leniu „niezalez˙nos´c´”, poniewaz˙ skoro wiadomo, z˙e jakas´ organizacja posiada podmiotowos´c´ w zakresie prawa mie˛dzynarodowego publicznego, to wiadomo równiez˙, iz˙ logicznym tego naste˛pstwem jest zdolnos´c´ do stanowienia dla siebie prawa. W rezultacie, spod jakiegokolwiek ka˛ta na te˛ kwestie˛ spojrzec´, w konteks´cie niezalez˙nos´ci autonomia be˛dzie zawsze truizmem. W drugiej kolejnos´ci warto podkres´lic´, z˙e formuła o „niezalez˙nos´ci i autonomii” sugeruje, iz˙ Kos´ciół katolicki stanowi swoiste „pan´stwo w pan´stwie”. Termin „niezalez˙nos´c´” stosujemy bowiem w pierwszym rze˛dzie wobec pan´stw, poje˛cie „autonomia” odnosimy zas´ głównie do regionów. Naturalnie nie sa˛ to jedyne konotacje; mó7 8

Szerzej na ten temat J. Wisłocki, op. cit., s. 101–109. R. Soban´ski, op. cit., s. 2.

Konkordat polski z 1993 r. — altera pars

143

wi sie˛ np. o niezalez˙nych ekspertach, posłach, zwia˛zkach zawodowych itp. Idzie tu wszakz˙e o niezalez˙nos´c´ polityczna˛ od władz pan´stwowych, a nie o niepodleganie obowia˛zkowi przestrzegania pan´stwowego porza˛dku prawnego. Analogicznie, mówi sie˛ o autonomii wyz˙szych uczelni, ale terminu tego uz˙ywa sie˛ w znaczeniu „samorza˛dnos´c´”. Na pierwszy rzut oka kos´cielna niezalez˙nos´c´ limitowana jest okres´leniem „w swojej dziedzinie”. Niemniej skoro nie wymienia sie˛ uprawnien´ nalez˙a˛cych do owej dziedziny, to znaczy, z˙e niezalez˙nos´c´ ta jest w gruncie rzeczy nieograniczona. A przeciez˙ z˙aden podmiot działaja˛cy na terytorium danego pan´stwa nie moz˙e byc´ oden´ całkowicie niezalez˙ny, gdyz˙ straciłoby ono wówczas atrybut suwerennos´ci. Wystarczy, by ktokolwiek musiał przestrzegac´ praw pan´stwa, by przestawał byc´ od niego niezalez˙ny. Czyz˙by wie˛c Kos´ciół katolicki w Polsce chciał funkcjonowac´ na zasadzie eksterytorialnos´ci? Jakkolwiek kanonis´ci utrzymuja˛, iz˙ formuła o „niezalez˙nos´ci i autonomii” nie wyklucza stosowania przez Kos´ciół katolicki odpowiednich przepisów prawa polskiego — a nawet z˙e zawiera zobowia˛zanie kos´cioła do przestrzegania tego prawa9 — ja wszakz˙e nijakiego zobowia˛zania dopatrzyc´ sie˛ w niej nie moge˛. Moim zdaniem, jes´li zechce on stosowac´ sie˛ do prawa polskiego, to wyła˛cznie z dobrej woli, ale nie z koniecznos´ci. W obrocie prawnym na dobra˛ wole˛ moz˙na liczyc´ okazjonalnie, lecz nie permanentnie. Niezalez˙nie od tego Kos´ciół katolicki za najwaz˙niejszy przedmiot swoich zainteresowan´ — a wie˛c za „swoja˛ dziedzine˛” — uwaz˙a sprawy małz˙en´stwa, rodziny i wychowania. Tak sie˛ tez˙ składa, iz˙ tymi kwestiami jest takz˙e z˙ywotnie zainteresowane pan´stwo. Czy jest zatem moz˙liwe oddzielenie sfer zainteresowania obu podmiotów? Jest to pytanie retoryczne. Oczywista˛ jest bowiem rzecza˛, iz˙ sfer tych rozdzielic´ sie˛ nie da. W zwia˛zku z tym nasuwa sie˛ drugie pytanie, równiez˙ retoryczne, a mianowicie: kto winien miec´ głos rozstrzygaja˛cy w razie konfliktu stanowisk — pan´stwo czy Kos´ciół katolicki? Na podstawie formuły o „niezalez˙nos´ci i autonomii” konflikt ten jest nierozstrzygalny. Musi wie˛c ona w stosunkach pomie˛dzy tymi podmiotami prowadzic´ do sytuacji patowej. W trzeciej kolejnos´ci nalez˙y zwrócic´ uwage˛, z˙e według prawników kos´cielnych zajmuja˛ca nas formuła ma z´ródła teologiczne10; ma ona na celu odzwierciedlenie porza˛dku doczesnego i porza˛dku nadprzyrodzonego. Tymczasem pan´stwo nie moz˙e sie˛ kierowac´ motywacjami teologicznymi. A to z tej prostej przyczyny, iz˙ z naukowego punktu widzenia udowodnienie zarówno istnienia, jak i nieistnienia porza˛dku nadprzyrodzonego jest niemoz˙liwe. Pan´stwo powinno wie˛c zachowac´ w tej materii postawe˛ agnostyczna˛. Formuła o „niezalez˙nos´ci i autonomii” pan´stwa i Kos´cioła katolickiego kojarzy sie˛ mimowolnie ze s´redniowieczna˛ doktryna˛ papalna˛, zgodnie z która˛ istnieja˛ dwie władze — duchowna i s´wiecka — przy czym ta pierwsza jest zwierzchnia wobec tej drugiej, ewentualnie równorze˛dna. Z kolei punkt widzenia pan´stwa na ten problem winien byc´ zgoła odmienny. Taki mianowicie, z˙e na jego terytorium działaja˛ róz˙ne or9

Tamz˙e, s. 2; J. Krukowski, Konkordat…, s. 86, 88. J. Krukowski, Kos´ciół…, s. 82, 261; tenz˙e, Konkordat…, s. 85, 86; R. Soban´ski, Kos´ciół jako podmiot prawa, Warszawa 1983, s. 199 i n. 10

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

144

Polemiki

ganizacje — partie polityczne, zwia˛zki zawodowe, zrzeszenia wytwórców, organizacje społeczne itp. — spos´ród których zwia˛zki wyznaniowe sa˛ tylko jednymi z wielu. Dobrem najwyz˙szym jest pan´stwo, jako z˙e jest ono własnos´cia˛ wszystkich obywateli, podczas gdy wszystkie pozostałe organizacje — jedynie ich cze˛s´ci. Wobec tego z˙adna z nich nie moz˙e ros´cic´ sobie pretensji do równorze˛dnej pozycji z pan´stwem czy tez˙ do stawiania sie˛ z nim na jednej płaszczyz´nie. Juz˙ u progu XIV w. Marsyliusz z Padwy nauczał, iz˙ stosunek kos´cioła do pan´stwa winien sie˛ kształtowac´ na zasadzie stosunku cze˛s´ci do całos´ci. Partnerski stosunek pan´stwa do zwia˛zków konfesyjnych jest wskazany, ale tylko na zasadzie „wie˛kszego i mniejszego” partnera. Dlatego powinno ono reglamentowac´ ich sytuacje˛ prawna˛ samodzielnie, choc´ nie arbitralnie. Z powyz˙szych rozwaz˙an´ wypływaja˛ przede wszystkim dwa zasadnicze wnioski. Pierwszy to ten, iz˙ rozpatrywana przez nas formuła jest wprawdzie frapuja˛ca intelektualnie — i byc´ moz˙e teologicznie — lecz z prawniczego punktu widzenia jest nieprzydatna. Pan´stwo nie moz˙e ani pozwolic´ sobie na całkowita˛ niezalez˙nos´c´ kos´cioła, ani tez˙ okres´lac´ sie˛ wzgle˛dem niego jako autonomiczne. Autonomia to przeciez˙ pewien zakres niezalez˙nos´ci mniejszej cze˛s´ci wobec wie˛kszej. Ponadto pan´stwo jest albo autonomiczne, albo suwerenne. Moz˙na natomiast przyja˛c´ formułe˛ mówia˛ca˛, z˙e „zwia˛zki wyznaniowe sa˛ od pan´stwa niezalez˙ne w wykonywaniu swych funkcji religijnych”, ewentualnie z˙e „zwia˛zki wyznaniowe działaja˛ na zasadzie autonomii w ramach pan´stwa rozumianego jako polityczna organizacja społeczen´stwa”. Moz˙liwos´ci jest tu zreszta˛ wiele, np.: „Kos´ciół katolicki rza˛dzi sie˛ własnym prawem w granicach obowia˛zuja˛cych ustaw”. Notabene ta ostatnia formuła cze˛sto wyste˛puje w konkordatach. Ma ona te˛ zalete˛, iz˙ okres´la relacje pomie˛dzy prawem pan´stwowym a prawem kanonicznym przesa˛dzaja˛c, z˙e w razie sprzecznos´ci ich norm normy prawa pan´stwowego sa˛ nadrze˛dne. Wniosek drugi zas´ to ten, iz˙ jakkolwiek regułe˛ rozdziału kos´cioła od pan´stwa moz˙na konstytucjonalizowac´ za pos´rednictwem róz˙nych formuł, mimo to najbardziej precyzyjne pozostaje wyraz˙enie jej expressis verbis. W moim przekonaniu art. 1 konkordatu winien stwierdzac´, z˙e RP i Kos´ciół katolicki opieraja˛ swe stosunki na zasadzie rozdziału, po czym powinno naste˛powac´ wyliczenie, w jakie materie pan´stwo nie powinno ingerowac´ (doktryna, kult, nominacje, organizacja itd.). Tym bardziej iz˙ odnos´ne dos´wiadczenia historyczne sa˛ w tej materii negatywne. Otóz˙ art. 1 konkordatu z 1925 r. przewidywał m.in., z˙e Kos´ciół katolicki be˛dzie korzystac´ w RP „z pełnej wolnos´ci. Pan´stwo zapewnia kos´ciołowi swobodne wykonywanie jego władzy duchownej i jego jurysdykcji kos´cielnej, jak równiez˙ swobodna˛ administracje˛ i zarza˛d jego sprawami i jego maja˛tkiem, zgodnie z prawami boskimi i prawem kanonicznym”. Nic wie˛c dziwnego, iz˙ w okresie mie˛dzywojennym episkopat powoływał sie˛ na ten przepis wielokrotnie i skutecznie, m.in. w sprawach unikania kontroli wydatkowania dotacji pan´stwowych, a takz˙e nadzoru kierowników szkół wobec nauczycieli religii czy tworzenia obrza˛dku bizantyjsko-słowian´skiego, co zdaniem władz pan´stwowych prowadziło do rusyfikacji kresów wschodnich11. 11

J. Wisłocki, op. cit., s. 111.

Konkordat polski z 1993 r. — altera pars

145

Gdyby nawet przyja˛c´ formułe˛ o „niezalez˙nos´ci i autonomii” za dobra˛ monete˛, to paradoksalnie konkordat przyznaje Kos´ciołowi katolickiemu wie˛kszy zakres niezalez˙nos´ci od pan´stwa niz˙ vice versa. S´wiadcza˛ o tym wyraz´nie: przyznanie osobowos´ci prawnej wszystkim osobom prawnym prawa kanonicznego; zrezygnowanie przez pan´stwo ze sporza˛dzania aktów zawarcia małz˙en´stwa cywilnego w wypadku s´lubu kanonicznego; całkowity brak nadzoru pan´stwa nad programami i realizacja˛ nauczania religii w szkołach publicznych; ograniczenie autonomii uniwersytetów pan´stwowych podczas tworzenia wydziałów teologii; brak jakichkolwiek kryteriów w zakresie opodatkowania osób duchownych oraz kos´cielnych osób prawnych; szeroki zakres dotowania przez pan´stwo działalnos´ci konfesyjnej; brak kontroli pan´stwa nad wydatkowaniem wyasygnowanych przezen´ dla kos´cioła subwencji12. 7. Wa˛tpliwos´ci o charakterze politycznym Po pierwsze, konkordat uprzedza konstytucyjne rozstrzygnie˛cia traktuja˛ce o sytuacji zwia˛zków konfesyjnych w Polsce. Tymczasem to nie konstytucja winna byc´ dostosowywana do ustaw i traktatów, tylko odwrotnie. Twórcy konstytucji podczas jej opracowywania nie moga˛ przeciez˙ traktowac´ aktualnych zobowia˛zan´ traktatowych pan´stwa jako nie istnieja˛ce. Po drugie, prace nad konkordatem trwały niecałe 4 miesia˛ce, a wie˛c rekordowo krótko. Tłumaczy to fakt, dlaczego nie okres´lono precyzyjnie relacji pomie˛dzy prawem pan´stwowym a prawem kanonicznym, nie rozstrzygnie˛to waz˙kich problemów finansowych oraz zawarto w teks´cie wiele niejasnych i niefortunnych sformułowan´13. Po trzecie, negocjacje konkordatowe były utrzymywane w tajemnicy przed opinia˛ publiczna˛. Rokowania dyplomatyczne bywaja˛ poufne, lecz czy poufnos´c´ była wskazana takz˙e w tym wypadku? Czy „przypadkowe społeczen´stwo” nie zostało przypadkiem zlekcewaz˙one? Po czwarte, negocjacje prowadził i parafował rza˛d, któremu Sejm uchwalił wotum nieufnos´ci, i to rza˛d, w którym kierownictwo ideologiczne sprawowało ZChN. Po pia˛te, zastrzez˙enia nasuwa skład delegacji prowadza˛cej rokowania konkordatowe. Stolice˛ Apostolska˛ reprezentowali wyła˛cznie katoliccy duchowni polscy, a Rzeczpospolita˛ Polska˛ sami katolicy. To tak jakby np. traktat mie˛dzy RP a RFN z 1991 r. negocjowali tylko delegaci nalez˙a˛cy do mniejszos´ci niemieckiej w Polsce. Nic wie˛c dziwnego, iz˙ z wielu postanowien´ konkordatu przebija załoz˙enie: „Co dobre dla Kos´cioła katolickiego, to dobre dla Polski”. Po szóste, od 1991 r. jestes´my s´wiadkami sukcesywnego rozmywania zasady rozdziału juz˙ to na drodze legislacyjnej, juz˙ to poprzez praktyke˛ administracyjna˛. Według trafnego stwierdzenia J. Wisłockiego konkordat stanowi waz˙ne ogniwo „w tworzeniu polskiej rzeczypospolitej katolickiej”14. Jakkolwiek z˙aden przepis tego 12

Zob. M. Pietrzak, Nowy…, s. 21. Tamz˙e, s. 18. 14 J. Wisłocki, Wa˛tpliwos´ci wobec konkordatu, PiP 1994, z. 7–8, s. 18. 13

146

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Polemiki

dokumentu nie kwestionuje reguły rozdziału kos´cioła od pan´stwa wprost, to jednak akt ów zawiera wystarczaja˛co duz˙o wyja˛tków od tej zasady, by powstała „masa krytyczna” powoduja˛ca, z˙e reguła ta stanie sie˛ martwa˛ litera˛, a pan´stwo ze s´wieckiego przeistoczy w co najmniej quasi-wyznaniowe. Po siódme, z chwila˛ odzyskania w 1989 r. pełni suwerennos´ci przed nowym parlamentem stane˛ło gigantyczne zadanie przebudowy systemu prawnego, co m.in. umoz˙liwi wejs´cie naszego kraju do Unii Europejskiej. Na czoło wysuwa sie˛ zwłaszcza potrzeba uchwalenia nowej konstytucji i ustawodawstwa gospodarczego. Tymczasem niemal od samego pocza˛tku parlament wikła sie˛ w sprawy peryferyjne, jak np. religia w szkołach, aborcja, wartos´ci chrzes´cijan´skie, teczki, agenci, a teraz konkordat. Dzieje sie˛ to z ewidentna˛ szkoda˛ dla interesu narodu, którego pan´stwo w cia˛gu ostatnich trzech stuleci kilkakrotnie znikało z mapy, a obecnie ma kilka lat „oddechu”. Reasumuja˛c, w s´wietle powyz˙szego trudno byłoby znalez´c´ konkordat bardziej kontrowersyjny od tu rozpatrywanego. W obecnej postaci jest on sprzeczny zarówno z zasada˛ rozdziału kos´cioła od pan´stwa, jak i z reguła˛ równouprawnienia obywateli. Wymaga wie˛c co najmniej renegocjacji. Optimum zas´ to uregulowanie stosunków pomie˛dzy Rzecza˛pospolita˛ Polska˛ a Stolica˛ Apostolska˛ umowa˛ nietraktatowa˛. Polityka w kon´cu jest sztuka˛ kompromisu, nie zas´ jednostronnej presji. Ryszard M. Małajny

A. REGULAMINY PARLAMENTARNE

I. REGULAMIN RADY STANU KRÓLESTWA POLSKIEGO

(projekt rza˛dowy, stosowany w praktyce od 22 czerwca 1918 r.)

Utworzenie Rady Stanu Królestwa Polskiego zostało zapowiedziane w wydanym 12 wrzes´nia 1917 r. patencie dwóch cesarzy, którym powołano do z˙ycia Rade˛ Regencyjna˛. Ta ostatnia własna˛ ustawa˛ z dnia 4 lutego 1918 r. (opublikowana˛ w Dzienniku Praw Królestwa Polskiego nr 2 z 6 lutego 1918 r., poz. 2) ustanowiła Rade˛ Stanu, złoz˙ona˛ ze 110 członków (12 wirylistów, 55 z wyborów pos´rednich i 43 mianowanych przez Rade˛ Regencyjna˛ na wniosek prezydenta ministrów). Rada Regencyjna zapewniła sobie w stosunku do Rady Stanu szerokie uprawnienia: zwoływanie, otwieranie, odraczanie i zamykanie sesji o nie oznaczonym przepisami czasie trwania. Przewidziano moz˙liwos´c´ bezwarunkowego rozwia˛zania Rady Stanu, przy czym w cia˛gu 2 miesie˛cy od rozwia˛zania musiały sie˛ odbyc´ nowe wybory i nominacja jej członków. Do Rady Regencyjnej nalez˙ało nawet mianowanie marszałka Rady Stanu; 2 wicemarszałków i 4 sekretarzy wybierała sama Rada Stanu. Tworzyli oni Prezydium Rady Stanu i zakładano, z˙e be˛da˛ urze˛dowac´ „az˙ do chwili zebrania sie˛ pierwszego Sejmu”. Członkom Rady Stanu przysługiwał ograniczony immunitet — nie mogli byc´ „pocia˛gani do odpowiedzialnos´ci z powodu jakichkolwiek głosowan´ w Radzie Stanu lub w komisjach tejz˙e”, natomiast za zachowanie sie˛ i za os´wiad-

148

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

czenia złoz˙one w Radzie Stanu lub w komisjach odpowiadali tylko przed nia˛ na podstawie przepisów jej regulaminu. Rada Stanu posiadała prawo inicjatywy ustawodawczej (wniosek ustawodawczy musiał byc´ podpisany przez co najmniej 10 jej członków), prawo uchwalania budz˙etu administracji pan´stwowej, przekazanej władzom polskim, jej zgoda była konieczna przy zacia˛ganiu poz˙yczek lub przyjmowaniu zobowia˛zan´ obcia˛z˙aja˛cych pan´stwo polskie. Wpływ Rady Stanu na działalnos´c´ powoływanego przez Rade˛ Regencyjna˛ rza˛du nie był znaczny. Po zbadaniu przedłoz˙onego przez rza˛d zamknie˛cia rachunkowego rozstrzygała ona o udzieleniu absolutorium oraz mogła interpelowac´ ministrów i przeprowadzac´ dyskusje nad odpowiedziami. Interpelowanym przysługiwało jednak prawo odmówienia odpowiedzi pod warunkiem podania powodów takiego poste˛powania. Posiedzenia były jawne z zasady, choc´ na z˙yczenie rza˛du lub na mocy uchwały samej Rady Stanu marszałek zarza˛dzał tajnos´c´ obrad. Art. 29 ustawy z 4 lutego 1918 r. przewidywał uchwalenie przez Rade˛ Stanu własnego regulaminu, ale ze wzgle˛du na krótki czas istnienia Rady Stanu przepis ten nie został zrealizowany. Juz˙ na pierwszym posiedzeniu w dniu 22 czerwca 1918 r. podje˛to na wniosek marszałka postanowienie o zastosowaniu w praktyce przygotowanego przez rza˛d projektu regulaminu. 27 czerwca 1918 r., na trzecim posiedzeniu Rady Stanu, projekt został przekazany do wybranej chwile˛ wczes´niej Komisji Regulaminowej. Regulamin, nazywany w debatach „tymczasowym”, obowia˛zywał do kon´ca istnienia Rady Stanu (tj. do 31 lipca 1918 r.) i był jeden raz nowelizowany. Poniewaz˙ nie dysponujemy tekstem oficjalnym, tres´c´ wniosku zgłoszonego przez Komisje˛ Regulaminowa˛ i uchwalonego jednomys´lnie przez Rade˛ Stanu w dniu 23 lipca 1918 r. podajemy nie jak zwykle po teks´cie podstawowym, lecz poniz˙ej. Wniosek uzupełniał § 13 w sposób naste˛puja˛cy: „Do czasu przyje˛cia nowego regulaminu marszałkowi przysługuje prawo, o ile by zachodziły po temu trudnos´ci, wstrzymania sie˛ od ogłoszenia porza˛dku dziennego naste˛pnego posiedzenia, pod warunkiem zakomunikowania onego członkom Rady Stanu co najmniej na trzy dni naprzód; marszałkowi przysługuje równiez˙ prawo, w razie koniecznej potrzeby, uzupełnienia ogłoszonego juz˙ porza˛dku dziennego i dodania nowych jeszcze przedmiotów, z zastrzez˙eniem, z˙e o takim uzupełnieniu członkowie Rady Stanu zawiadomieni zostana˛ co najmniej na dwa dni przed posiedzeniem”. W.K.

Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (1918 r.)

149

REGULAMIN RADY STANU

Tres´c´: I. Prezydium Rady Stanu. II. Sprawdzanie mandatów. III. Posiedzenia Rady Stanu: A. posiedzenia zwyczajne i nadzwyczajne, posiedzenia tajne i sprawdzanie quorum; B. porza˛dek dzienny; C. ogólne przepisy o obradach na posiedzeniu plenarnym Rady Stanu; D. poste˛powanie w przedmiocie przedłoz˙en´ rza˛dowych, wniosków i petycji: a) na plenum Rady Stanu, b) w komisjach; E. interpelacje; F. stawianie pytan´ i głosowanie; G. protokoły i stenogramy z posiedzen´. IV. Postanowienia dyscyplinarne: A. w stosunku do członków Rady Stanu; B. w stosunku do publicznos´ci; C. straz˙ marszałkowska. V. Urlopy i nowe wybory członków Rady Stanu.

I. Prezydium Rady Stanu § 1. Marszałek kieruje obradami Rady Stanu, utrzymuje porza˛dek podczas posiedzen´ plenarnych, reprezentuje Rade˛ Stanu na zewna˛trz, ma prawo obecnos´ci na wszystkich posiedzeniach komisji z głosem doradczym. § 2. Marszałka zaste˛puja˛ (kolejno) wicemarszałkowie. O ile marszałek chce wzia˛c´ udział w rozprawach, oddaje przewodnictwo wicemarszałkowi (odpowiedniemu z kolei). Marszałek ma prawo delegowac´ w swoim zaste˛pstwie na posiedzenie poszczególnych komisji jednego z wicemarszałków. § 3. Marszałkowi podlegaja˛ urze˛dnicy i słuz˙ba Rady Stanu. Prezydium rozstrzyga o wydatkach na pokrycie potrzeb Rady Stanu w granicach ustawowo przewidzianego budz˙etu. § 4. Sekretarze Rady Stanu maja˛ nadzór nad dokładnos´cia˛ protokołów i stenogramów, prowadza˛ liste˛ mówców, obliczaja˛ głosy oraz odczytuja˛ z polecenia marszałka wszelkie dokumenty. W ogólnos´ci sekretarze pomagaja˛ marszałkowi przy spełnianiu wszelkich formalnych tudziez˙ administracyjnych czynnos´ci w Radzie Stanu. Sekretarze Rady Stanu pełnia˛ czynnos´ci po dwóch podług porza˛dku ustalonego przez marszałka. Marszałek równiez˙ dokonuje podziału funkcji mie˛dzy czynnych sekretarzy.

II. Sprawdzanie mandatów § 5. Na pierwszym posiedzeniu wybiera Rada Stanu na cały czas trwania sesji komisje˛ weryfikacji mandatów. Co do wyborów do tej komisji i jej wewne˛trznego regulaminu obowia˛zuja˛ ogólne przepisy zawarte w §5–45.

150

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

§ 6. Do komisji weryfikacyjnej zostaje przekazany cały materiał dotycza˛cy wyborów. Komisja oznajmia w Radzie najpierw o tych mandatach, co do których nie powstały w jej łonie z˙adne wa˛tpliwos´ci lub co do których nie wpłyne˛ły skargi od wyborców lub członków Rady Stanu. Wybory, które nie zostana˛ zakwestionowane w cia˛gu 10 dni od dnia pierwszego posiedzenia Rady Stanu ewentualnie od dnia ogłoszenia w Radzie Stanu o dokonaniu wyboru dodatkowego, odbytego w czasie trwania sesji — uwaz˙a sie˛ za prawomocne. § 7. Uchwała komisji w przedmiocie waz˙nos´ci wyborów zostaje wraz z jej motywami zakomunikowana przez marszałka Radzie Stanu. Sprawy te rozstrzyga ostatecznie Rada Stanu. Wybór zakwestionowany, a przez Rade˛ Stanu uznany za waz˙ny, staje sie˛ definitywnie waz˙nym od chwili ogłoszenia tej uchwały, o ile jednak od chwili wniesienia skargi nie upłyne˛ło jeszcze 7 dni, dopiero po upływie tego czasu. Od tej chwili wybór nie moz˙e byc´ zakwestionowany. § 8. Az˙ do chwili uznania wyboru za niewaz˙ny wybrany bierze udział w posiedzeniach Rady Stanu z prawem głosu oraz korzysta ze wszystkich praw, przysługuja˛cych członkom Rady Stanu. Członkowie, których wybór zakwestionowano, winni sa˛ udzielic´ odnos´nie do swego wyboru wszelkich potrzebnych wyjas´nien´ zarówno komisji weryfikacyjnej, jak plenum Rady Stanu. § 9. O uniewaz˙nieniu wyboru zawiadamia marszałek prezesa Rady Ministrów.

III. Posiedzenia Rady Stanu A. Posiedzenia zwyczajne i nadzwyczajne, posiedzenia tajne i sprawdzanie quorum § 10. Marszałek wyznacza i ogłasza dnie i godziny posiedzen´ zwyczajnych. Nadzwyczajne posiedzenie obowia˛zany jest marszałek zwołac´ na z˙a˛danie 20 członków Rady Stanu lub prezesa Rady Ministrów. § 11. Tajne obrady Rady Stanu zarza˛dza marszałek na z˙yczenie rza˛du lub na skutek uchwały Rady Stanu. W tym ostatnim wypadku wniosek powinien byc´ poparty przynajmniej przez 10 członków. Wniosek ten rozstrzyga Rada Stanu pod nieobecnos´c´ publicznos´ci. Rozprawy w tym przedmiocie ogranicza sie˛ do 2 przemówien´ (pro i contra). Na tajnym posiedzeniu Rada Stanu nie moz˙e głosowac´ nad z˙adna˛ ustawa˛. § 12. Marszałek obowia˛zany jest przed otwarciem posiedzenia sprawdzic´ quorum. B. Porza˛dek dzienny § 13. Marszałek ogłasza przed zamknie˛ciem kaz˙dego posiedzenia porza˛dek dzienny posiedzenia plenarnego. Jez˙eli ze strony przynajmniej 3 członków Rady Stanu podniesiony zostanie protest przeciwko porza˛dkowi dziennemu, rozstrzyga uchwała Rady Stanu powzie˛ta po wysłuchaniu najwyz˙ej dwóch przemówien´ (pro i contra). Porza˛dek dzienny zostaje rozesłany wszystkim członkom Rady Stanu i ministrom. Z reguły w kaz˙dym tygodniu wyznacza marszałek jedno posiedzenie dla załatwienia wniosków członków Rady Stanu i tych petycji, które zakwalifikowane zostały dla załatwienia na plenum. Rada Stanu rozpatruje wnioski stawiane przez członków Rady Stanu i petycje w tym porza˛dku, w jakim wpłyne˛ły. O kolejnos´ci rozwaz˙ania równoczesnych wniosków i petycji rozstrzyga marszałek. Odsta˛pienie od porza˛dku wskazanego pierwszen´stwem wpływu moz˙e Rada Stanu uchwalic´, o ile nie sprzeciwia sie˛ temu wnioskodawca, odnos´nie do wniosku, który ma byc´ poza koleja˛ oddany pod obrady, odnos´nie do petycji zas´ — 10 członków Rady Stanu. Przedłoz˙enia rza˛dowe umiesz-

Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (1918 r.)

151

czone na porza˛dku dziennym nie moga˛ byc´ przesuwane. Kancelaria sporza˛dza dokładny spis wszystkich wniosków i petycji, jakie wpłyne˛ły do Rady Stanu, i wywiesza w sali posiedzen´ ten spis. C. Ogólne przepisy o obradach na posiedzeniu plenarnym Rady Stanu § 14. Nikt nie moz˙e przemawiac´ na posiedzeniach, nie otrzymawszy głosu od marszałka. § 15. Pragna˛cy przemawiac´ zapisuja˛ sie˛ na liste˛ mówców przez złoz˙enie sekretarzowi, który prowadzi te˛ liste˛, kartki ze swoim imieniem i nazwiskiem. Mówcy otrzymuja˛ głos według kolei, w jakiej zapisali sie˛ na liste˛. Przedstawiciele rza˛du jednak, referenci i wnioskodawcy oraz organy władz okupacyjnych, w granicach zakres´lonych ustawa˛ o Radzie Stanu, maja˛ prawo do głosu niezalez˙nie od tej kolei. Jez˙eli kilku mówców jednoczes´nie złoz˙yło sekretarzowi swe nazwiska dla zapisania ich na liste˛, przemawiaja˛ oni w porza˛dku alfabetycznym swoich nazwisk. Zapisani do głosu w jednej i tej samej sprawie moga˛ sobie wzajemnie uste˛powac´ miejsca na lis´cie mówców, ewentualnie takz˙e swój głos. § 16. Z˙adne przemówienie nie moz˙e trwac´ dłuz˙ej nad jedna˛ godzine˛. Nie tyczy sie˛ to wszakz˙e przemówien´ referentów, przedstawicieli rza˛du i organów władz okupacyjnych. § 17. Pragna˛cym złoz˙yc´ wnioski formalne marszałek obowia˛zany jest udzielic´ głosu w kaz˙dym czasie. W sprawie tych wniosków nie moz˙na jednak zabierac´ głosu podczas wygłaszania przemówien´, podczas wyjas´nien´ marszałka i podczas głosowania. Przemówienia w sprawach formalnych ograniczaja˛ sie˛ do 5 minut. W sprawie osobistej marszałek udziela głosu po zamknie˛ciu dyskusji nad punktem, be˛da˛cym w danej chwili przedmiotem rozprawy. § 18. Z˙a˛danie nagłos´ci dla danego wniosku musi byc´ podpisane co najmniej przez 20 członków Rady. Przez wnioski nagłe rozumie sie˛ wnioski, wymagaja˛ce rozstrzygnie˛cia poza koleja˛ i poza porza˛dkiem dziennym posiedzenia. Jez˙eli wniosek został złoz˙ony podczas posiedzenia, marszałek odczytuje go i poddaje pod obrady kwestie˛ jego nagłos´ci niezwłocznie po załatwieniu sprawy, be˛da˛cej na porza˛dku dziennym w chwili złoz˙enia wniosku. Jez˙eli wniosek został złoz˙ony poza posiedzeniem, marszałek dokonuje czynnos´ci powyz˙szych na najbliz˙szym posiedzeniu przed przysta˛pieniem do porza˛dku dziennego. Rada decyduje o nagłos´ci po wysłuchaniu nie wie˛cej jak jednego przemówienia za nagłos´cia˛ i jednego przeciwko. § 19. Mówcy przemawiaja˛ z trybuny. Ze swych miejsc — tylko za pozwoleniem marszałka oraz w sprawach formalnych. § 20. Mówcy wygłaszaja˛ przemówienia z pamie˛ci. Odczytywac´ wolno tylko sprawozdania, wycia˛gi cyfrowe, dokumenty i cytaty. § 21. Marszałek ma prawo przestrzegac´ mówce˛, aby nie odbiegał od przedmiotu, a w razie niestosowania sie˛ mówcy do tej uwagi przywoływac´ go do porza˛dku. Jez˙eli dwukrotne przywołanie do porza˛dku nie odniesie skutku, marszałek moz˙e pozbawic´ mówce˛ głosu. Mówcy pozbawionemu głosu przez marszałka przysługuje prawo odwołania sie˛ na pis´mie do decyzji Rady. W sprawie tej dyskusja jest wykluczona. § 22. Kaz˙dy członek Rady Stanu ma prawo w kaz˙dej chwili zaproponowac´ Radzie ograniczenie czasu przemówien´ tudziez˙ zamknie˛cie listy mówców. Przed poddaniem pod głosowanie wniosku, z˙a˛daja˛cego zamknie˛cia listy mówców, winna byc´ odczytana lista mówców zapisanych do głosu. Ograniczenie czasu przemówien´ nie dotyczy członków rza˛du ani organów władz okupacyjnych. § 23. Wnioski co do zmian porza˛dku dziennego obrad, be˛da˛ce w s´cisłym zwia˛zku z ich przedmiotem, moga˛ byc´ stawiane w kaz˙dym czasie przed zamknie˛ciem obrad.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

152

Dokumenty

§ 24. Jez˙eli po zamknie˛ciu dyskusji zabiera głos przedstawiciel rza˛du, uwaz˙a sie˛ dyskusje˛ za wznowiona˛. Wnioskodawca i referent otrzymuja˛ głos, skoro tego zaz˙a˛daja˛, zarówno na pocza˛tku dyskusji, jak i po jej zamknie˛ciu. D. Poste˛powanie w przedmiocie przedłoz˙en´ rza˛dowych, wniosków i petycji § 25. Przedłoz˙enia rza˛dowe, równiez˙ wszystkie formalnie przez członków Rady Stanu postawione wnioski, kaz˙e marszałek rozesłac´ wszystkim członkom Rady Stanu i ministrom. a) na plenum Rady Stanu § 26. Wniosek ustawodawczy moz˙e byc´ rozpatrywany w Radzie nie wczes´niej niz˙ po upływie 3 dni od chwili dore˛czenia go członkom Rady. Pierwsze czytanie projektu polega na zasadniczym omówieniu go w całos´ci. W pierwszym czytaniu projekt moz˙e byc´ odrzucony. Przed kon´cem pierwszego czytania nie wolno stawiac´ wniosków zmieniaja˛cych projekt. Po zakon´czeniu pierwszego czytania Rada Stanu postanawia, czy nalez˙y powierzyc´ omówienie projektu specjalnej komisji. Dyskusja zasadnicza moz˙e dotyczyc´ takz˙e poszczególnych cze˛s´ci projektu i cze˛s´ciami byc´ prowadzona do kon´ca. § 27. Drugie czytanie naste˛puje najwczes´niej po upływie 2 dni po zamknie˛ciu pierwszego czytania, a jez˙eli komisja specjalna została ustanowiona, to po upływie dwóch dni od chwili dore˛czenia członkom Rady Stanu wniosków komisji. Dyskusja i głosowanie zostaja˛ otwarte i zamknie˛te nad kaz˙dym poszczególnym artykułem projektu według porza˛dku, w jakim naste˛puja˛ po sobie. Na skutek uchwały Rady Stanu moz˙e byc´ ten porza˛dek zmieniony; równiez˙ moz˙e byc´ w dyskusji kilka artykułów poła˛czonych ze soba˛. Poprawki do danego artykułu moz˙na zgłaszac´ jedynie przed zamknie˛ciem dyskusji nad tym artykułem, póz´niej moz˙na zgłaszac´ jedynie poprawki wynikaja˛ce z zestawienia z innymi artykułami. Na skutek uchwały Rady Stanu moz˙na prowadzic´ oddzielnie dyskusje˛ odnos´nie do kilku poprawek do tego samego artykułu. Przy drugim czytaniu członkowie Rady Stanu moga˛ zgłaszac´ na pis´mie poprawki do artykułów projektu. Po zamknie˛ciu drugiego czytania zestawia komisja redakcyjna pod przewodnictwem marszałka powzie˛te uchwały, o ile przez nie przedłoz˙ony projekt został zmieniony, i układa tekst projektu w drugim czytaniu przyje˛ty. O ile w drugim czytaniu uchwalono poprawki, zestawienie to stanowi podstawe˛ trzeciego czytania. § 28. Trzecie czytanie naste˛puje najwczes´niej po upływie dwóch dni po zamknie˛ciu drugiego czytania, ewentualnie po rozdaniu członkom Rady Stanu wydrukowanego zestawienia. Trzecie czytanie ma na celu wyła˛cznie ustalenie redakcji ustawy. Poprawki merytoryczne sa˛ niedopuszczalne. Po zamknie˛ciu dyskusji naste˛puje głosowanie nad przyje˛ciem lub odrzuceniem projektu. § 29. Skrócenie terminu w § 27 postanowionego, w szczególnos´ci przeprowadzenie pierwszego i drugiego czytania na tym samym posiedzeniu, moz˙e nasta˛pic´ przy ustalaniu porza˛dku dziennego albo w ogóle w jakims´ dniu poprzedzaja˛cym dzien´ obrad w razie uchwały przechodza˛cej wie˛kszos´cia˛ głosów; skracanie terminów, w §§ 26 i 28 ustanowionych, nie moz˙e nasta˛pic´, o ile sprzeciwi sie˛ temu 25 członków obecnych na posiedzeniu. Rada Stanu moz˙e, podobnie jak na kon´cu pierwszego czytania, tak i w którymkolwiek z naste˛puja˛cych stadiów az˙ do chwili postawienia pytan´, projekt albo cze˛s´ci jego przekazac´ do zreferowania komisji. Komisja ta ma zaja˛c´ sie˛ jedynie przekazana˛ jej sprawa˛. § 30. Niezalez˙nie od przewidzianej w paragrafie poprzednim moz˙nos´ci skrócenia obrad nad wnioskami ustawodawczymi Rada Stanu moz˙e uchwalic´ prosta˛ wie˛kszos´cia˛ głosów zakon´czenie rozpraw w terminie z góry oznaczonym, jes´li chodzi o projekty rza˛dowe, w szczególnos´ci zas´ o przedłoz˙enia budz˙etowe, o ile rza˛d uzna wnioski te za pilne. Termin

Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (1918 r.)

153

ten w z˙adnym razie nie moz˙e przenosic´ jednego miesia˛ca, licza˛c od dnia wniesienia projektu do kancelarii Rady Stanu. § 31. Wszystkie od członków Rady Stanu wychodza˛ce wnioski musza˛ byc´ podpisane przynajmniej przez 10 członków i zaopatrzone formuła˛ wste˛pna˛: „Rada Stanu Królestwa Polskiego zechce uchwalic´”. Najwczes´niej po upływie 3 dni po dore˛czeniu członkom Rady Stanu wniosku otrzymuje wnioskodawca głos dla uzasadnienia wniosku. O ile wniosek zawiera projekt ustawy, naste˛puje potem bezpos´rednio pierwsze czytanie. Skrócenie tego terminu moz˙e nasta˛pic´ przy zachowaniu warunków w § 29 wyszczególnionych, o ile wnioskodawca sie˛ nie sprzeciwi. § 32. Wnioski nie zawieraja˛ce projektów ustaw wymagaja˛ tylko jednorazowego czytania i głosowania. Poza tym wszystkie przepisy, dotycza˛ce poste˛powania z wnioskami ustawowymi, maja˛ takz˙e i tutaj zastosowanie. Dyskusja i głosowanie w przedmiocie tego rodzaju wniosków moga˛ nasta˛pic´ na tym samym posiedzeniu, na którym zostały postawione za zgoda˛ wnioskodawcy i o ile 10 członków Rady Stanu nie sprzeciwi sie˛ temu, a to nawet wówczas, gdy wniosek nie został rozdany. § 33. Kaz˙dy wniosek moz˙e byc´ cofnie˛ty przez wnioskodawce˛, moz˙e byc´ jednak podje˛ty na nowo przez innego członka Rady Stanu. Wówczas nie potrzebuje byc´ poparty powtórnie przez 10 członków. § 34. Uchwalone projekty ustaw maja˛ byc´ przesłane prezesowi Rady Ministrów. b) w komisjach § 35. Na pierwszym posiedzeniu Rada Stanu wybiera Komisje˛ Główna˛, złoz˙ona˛ z 20 członków, wybranych w ten sposób, iz˙ kaz˙dy z członków Rady Stanu pisze na kartce nazwiska 8 kandydatów do komisji. Wybrani zostaja˛ ci, którzy otrzymali najwie˛ksza˛ ilos´c´ głosów. Zadaniem Komisji Głównej be˛dzie: a) oznaczyc´ ilos´c´ komisji stałych, na cały czas sesji (jako to: komisja weryfikacyjna, regulaminowa, budz˙etowa, petycyjna itd.), b) okres´lic´ sposób wybierania komisji. Wnioski Komisji Głównej wymagaja˛ potwierdzenia przez Rade˛ Stanu. § 36. Przekazuja˛c sprawe˛ do komisji, Rada Stanu oznacza z góry maksymalny czas trwania tej komisji, ewentualnie termin, w którym sprawa ma byc´ przez komisje˛ na plenum Rady Stanu zreferowana. § 37. Pierwsze posiedzenie komisji zwołuje marszałek. Na posiedzeniu tym komisja wybiera wie˛kszos´cia˛ głosów ze swego grona przewodnicza˛cego i sekretarza. O wyniku wyborów zawiadamia komisja marszałka. § 38. Komisje rozwaz˙aja˛ sprawy, które zostały im przekazane przez Rade˛. Wnioski swe w tych sprawach komisje przedstawiaja˛ Radzie przez swych referentów, których wybieraja˛ spos´ród swych członków dla kaz˙dej poszczególnej sprawy. Sprawozdania komisji moga˛ byc´ stosownie do z˙yczenia Rady Stanu ustne lub pisemne; w tym ostatnim wypadku winny byc´ dore˛czone członkom przynajmniej na 2 dni przed obradami. § 39. Komisje maja˛ prawo zapraszac´ na posiedzenia rzeczoznawców nawet spoza członków Rady Stanu. Rzeczoznawcy maja˛ tylko głos doradczy. Wnioskodawca, którego wniosek został komisji przekazany, ma prawo brac´ udział w jej obradach w jego przedmiocie z głosem doradczym, przy zbiorowych wnioskach zas´ członek pierwszy pod wnioskiem podpisany. Ministrowie tudziez˙ organa władz okupacyjnych, w granicach ustawa˛ o Radzie Stanu przepisanych, maja˛ prawo obecnos´ci na posiedzeniach komisji, prawo dawania wyjas´nien´ i zabierania głosu poza koleja˛; maja˛ tez˙ prawo przybywac´ na posie-

154

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

dzenia w towarzystwie swych urze˛dników, wzgle˛dnie delegowac´ na nie w swym zaste˛pstwie urze˛dników. § 40. Posiedzenia komisji zwołuje przewodnicza˛cy w miare˛ potrzeby. Przewodnicza˛cy obowia˛zany jest zwołac´ posiedzenie, jez˙eli z˙a˛da tego przynajmniej połowa członków komisji. Posiedzenia komisji sa˛ prawomocne, jez˙eli obecna jest na nich przynajmniej połowa członków. § 41. Uchwały komisji zapadaja˛ bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów członków obecnych na posiedzeniu. W razie równos´ci głosów przewaz˙a głos przewodnicza˛cego. Zdanie mniejszos´ci na jej z˙a˛danie ma byc´ Radzie przedstawione, jak równiez˙ votum separatum. Równiez˙ Rada Stanu moz˙e zaz˙a˛dac´ przedstawienia sobie zdania mniejszos´ci. § 42. Wykluczenie jawnos´ci obrad komisji wobec nie nalez˙a˛cych do niej członków Rady Stanu moz˙e jedynie nasta˛pic´ na skutek uchwały Rady Stanu. § 43. Z kaz˙dego posiedzenia komisji musi byc´ sporza˛dzony protokół, co do którego obowia˛zuja˛ przepisy § 59. § 44. Komisje same ustalaja˛ swój porza˛dek dzienny. § 45. Przewodnicza˛cy komisji musi zawiadomic´ o zebraniu sie˛ komisji, o przedmiocie jej narad i o kaz˙dym jej posiedzeniu prezesa Rady Ministrów i tego ministra, którego wydziału przedmiot obrad sie˛ tyczy, wnioskodawce˛, tudziez˙ komisarza władz okupacyjnych przy rza˛dzie polskim. § 46. Petycje, stoja˛ce w zwia˛zku ze sprawa˛ przekazana˛ juz˙ osobnej komisji, moga˛ byc´ do niej wprost przesłane za pos´rednictwem marszałka; skoro juz˙ jednak petycja została oddana do komisji petycyjnej, moz˙e to nasta˛pic´ tylko na jej wniosek. Komisja petycyjna ma z kon´cem kaz˙dego tygodnia podac´ do wiadomos´ci kaz˙dego członka Rady Stanu w formie tabelarycznie zestawionych sprawozdan´ tres´c´ wszystkich petycji, które w tygodniu wpłyne˛ły. Dla wniesienia petycji pod obrady plenum Rady potrzeba wniosku komisji albo wniosku podpisanego przynajmniej przez 10 członków Rady, w kaz˙dym razie musi w tym wzgle˛dzie nasta˛pic´ uchwała Rady Stanu. Jez˙eli wniosek wychodzi od komisji, to komisja musi w przedmiocie zakwalifikowanej do wniesienia na plenum petycji sporza˛dzic´ sprawozdanie; jez˙eli wniosek wychodzi od członków Rady Stanu, wówczas obowia˛zuje poste˛powanie przewidziane w § 31. W podobny sposób maja˛ byc´ traktowane petycje przekazane innym komisjom. § 47. Preliminarz budz˙etu, sprawozdania i zamknie˛cia rachunkowe przesyła marszałek wprost komisji budz˙etowej. E. Interpelacje § 48. Interpelacje skierowane do rza˛du winny byc´ podpisane przynajmniej przez 10 członków Rady Stanu. Po otrzymaniu interpelacji marszałek komunikuje ja˛ prezesowi Rady Ministrów z zapytaniem, kiedy rza˛d zechce udzielic´ wyjas´nien´. O złoz˙eniu interpelacji, jej tres´ci i zakomunikowaniu jej prezesowi Rady Ministrów zawiadamia marszałek Rade˛ na najbliz˙szym posiedzeniu. Po otrzymaniu odpowiedzi od prezesa Rady Ministrów marszałek umieszcza interpelacje˛ na porza˛dku dziennym w terminie przez prezesa Rady Ministrów wskazanym. Po wysłuchaniu przez Rade˛ odpowiedzi na interpelacje˛ lub komunikatu o odmowie jej udzielenia naste˛puje dyskusja nad interpelacja˛, jez˙eli wie˛kszos´c´ Rady uzna tego potrzebe˛. Jez˙eli rza˛d zwleka z odpowiedzia˛ lub nie udziela jej we wskazanym przez siebie terminie, Rada moz˙e wyznaczyc´ termin obrad nad interpelacja˛.

Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (1918 r.)

155

§ 49. W razie napływu interpelacji w tak znacznej ilos´ci, z˙e przez ich załatwianie mógłby byc´ zahamowany normalny bieg czynnos´ci Rady Stanu, moz˙e Rada ograniczyc´ rozprawy nad interpelacjami do jednego dnia w tygodniu. § 50. Oprócz interpelacji członkowie Rady Stanu sa˛ uprawnieni do wnoszenia pod adresem rza˛du lub ministrów pytan´, na które winny byc´ udzielone odpowiedzi na tym samym lub naste˛pnym posiedzeniu Rady Stanu. Do postawienia pytania wystarczy poparcie pie˛ciu członków, jednakz˙e ci, którzy zamierzaja˛ je postawic´, winni poddac´ jego tres´c´ marszałkowi Rady Stanu przed rozpocze˛ciem posiedzenia. Marszałek zawiadamia o tym bez zwłoki prezesa Rady Ministrów lub włas´ciwego ministra. Pytanie winno byc´ krótkie; odpowiedz´ nie moz˙e pocia˛gac´ za soba˛ dyskusji ani dawac´ powodu do jakichkolwiek uchwał. F. Stawianie pytan´ i głosowanie § 51. Wnioski pod głosowanie poddaje marszałek w formie odpowiednich pytan´; w sprawie ich sformułowania moga˛ członkowie Rady Stanu stawiac´ wnioski. Rozstrzyga Rada Stanu. Jez˙eli ma byc´ postawionych kilka pytan´, wówczas przewodnicza˛cy stawia je po kolei. Pytania powinny byc´ stawiane w ten sposób, aby moz˙na było na nie odpowiedziec´ przez „tak” lub „nie”. § 52. Kaz˙dy z członków moz˙e zaz˙a˛dac´ podziału pytania. W razie powstania wa˛tpliwos´ci co do dopuszczalnos´ci podziału rozstrzyga przy wnioskach wnioskodawca, w innych wypadkach — Rada Stanu. § 53. Bezpos´rednio przed głosowaniem winno byc´ pytanie odczytane. W razie wa˛tpliwos´ci co do quorum naste˛puje sprawdzenie. § 54. Głosowanie odbywa sie˛ przez powstanie z miejsc. Prawo głosowania musi byc´ wykonywane osobis´cie. Jez˙eli wynik głosowania jest wa˛tpliwy, wtenczas dokonuje sie˛ próby odwrotnej; jez˙eli i ona nie da pewnego rezultatu, wówczas naste˛puje powtórne głosowanie przez wychodzenie z sali. Przewodnicza˛cy oznajmia wynik głosowania. § 55. Wniosek co do imiennego głosowania z listy, tudziez˙ co do tajnego głosowania moz˙e byc´ postawiony przy zamknie˛ciu dyskusji przed wezwaniem do głosowania. Wniosek ten musi byc´ poparty przynajmniej przez 15 członków. Przy takich wnioskach poparcie wniosku odbywa sie˛ przez powstanie. Głosowanie imienne z listy odbywa sie˛ w ten sposób, z˙e sekretarz czyta liste˛ członków Rady Stanu. Kaz˙dy z nich po wywołaniu swego nazwiska os´wiadcza, za czym głosuje. Drugi sekretarz zapisuje głos. § 56. Głosowanie tajne odbywa sie˛ w sposób naste˛puja˛cy: sekretarz czyta liste˛ członków Rady Stanu, kaz˙dy z nich po wywołaniu swego nazwiska udaje sie˛ do stołu prezydialnego i oddaje sekretarzowi karte˛ głosowania. Sekretarz wrzuca karte˛ do urny. Karty głosowania zawieraja˛ oznaczenia: „Tak”, „Nie”, „Wstrzymuje˛ sie˛”. Po zebraniu kart przewodnicza˛cy ogłasza głosowanie za zamknie˛te. Liczenia głosów dokonuja˛ sekretarze. Wybory do Prezydium Rady Stanu oraz do prezydiów w komisjach, jak równiez˙ wszelkie uchwały budz˙etowe na plenarnych posiedzeniach Rady Stanu odbywaja˛ sie˛ przez głosowanie tajne. § 57. Kaz˙dy członek Rady Stanu ma prawo przy wszystkich nieimiennych głosowaniach wre˛czac´ prezydium swoje votum separatum zwie˛z´le umotywowane i z˙a˛dac´ wniesienia go do stenogramu bez uprzedniego czytania w Radzie Stanu. G. Protokoły i stenogramy z posiedzen´ § 58. Z kaz˙dego posiedzenia Rady Stanu sporza˛dza sie˛: 1) protokół, 2) stenogram.

156

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

§ 59. Kaz˙dy protokół musi zawierac´: 1) dzien´ i godzine˛ otwarcia posiedzenia, wymienienie przewodnicza˛cego i sekretarzy, 2) porza˛dek dzienny posiedzenia, 3) urze˛dowe komunikaty marszałka, 4) interpelacje w dosłownym brzmieniu z zaznaczeniem, czy udzielona została odpowiedz´, 5) powzie˛te uchwały w dosłownym brzmieniu wraz z podaniem liczby głosów pro i contra, a przy imiennym głosowaniu z listy — nazwiska głosuja˛cych z oznaczeniem głosu kaz˙dego. § 60. Protokół kaz˙dego posiedzenia wystawia sie˛ w sali posiedzen´ na godzine˛ przed otwarciem naste˛pnego posiedzenia. Jez˙eli do kon´ca posiedzenia nie zostanie złoz˙ony protest przeciwko protokołowi, protokół uwaz˙a sie˛ za przyje˛ty. § 61. Jez˙eli jakis´ uste˛p protokołu zostaje zakwestionowany, a wa˛tpliwos´c´ nie be˛dzie usunie˛ta przez wyjas´nienie sekretarza, wówczas marszałek zapytuje Rade˛ Stanu; w razie uznania przez Rade˛ Stanu protestu za uzasadniony, musi byc´ jeszcze na tym samym posiedzeniu nowa redakcja odnos´nego uste˛pu przedstawiona Radzie Stanu. § 62. Protokół podpisuja˛ marszałek i sekretarz. § 63. Z kaz˙dego posiedzenia plenarnego Rady Stanu zostaje sporza˛dzony stenogram. Stenografowie urze˛dowi wchodza˛ w skład stałej kancelarii Rady Stanu. Cze˛s´c´ stenogramu, dotycza˛ca˛ przemówienia lub wniosku któregos´ z członków Rady Stanu, przesyła sie˛ mu do sprawdzenia. Ewentualne poprawki winny byc´ zgłoszone do godziny 1 po południu dnia naste˛pnego. Przewodnicza˛cy na odnos´nym posiedzeniu decyduje o uwzgle˛dnieniu tych poprawek. Przed wydrukowaniem podpisuje stenogram marszałek wraz z sekretarzem.

IV. Postanowienia dyscyplinarne A. W stosunku do członków Rady Stanu § 64. Jez˙eli członek Rady Stanu narusza porza˛dek, marszałek upomina go, wymieniaja˛c jego nazwisko. W razie cie˛z˙kiego naruszenia porza˛dku moz˙e marszałek zaz˙a˛dac´, by Rada Stanu odnos´nego członka wykluczyła na jedno, trzy lub pie˛c´ posiedzen´. Jez˙eli członek wykluczony z posiedzenia nie stosuje sie˛ do wydanej przez Rade˛ Stanu uchwały co do opuszczenia przezen´ sali, wówczas marszałek ma prawo zarza˛dzic´ usunie˛cie członka z sali. § 65. Jez˙eli w sali posiedzen´ powstanie niepokój, zakłócaja˛cy porza˛dek, moz˙e marszałek na czas oznaczony posiedzenie zawiesic´ albo tez˙ je zamkna˛c´. Jez˙eli marszałek nie moz˙e uzyskac´ posłuchu, nakrywa głowe˛, przez co przerywa posiedzenie na przecia˛g jednej godziny. B. W stosunku do publicznos´ci § 66. Marszałek sprawuje władze˛ porza˛dkowa˛ w całym gmachu posiedzen´ Rady Stanu. § 67. Jez˙eli ktos´ spos´ród publicznos´ci daje oznaki zadowolenia lub niezadowolenia, lub w inny sposób przeszkadza obradom, zostaje natychmiast wydalony. Jez˙eli ws´ród publicznos´ci powstaje niepokój, zakłócaja˛cy porza˛dek, marszałek moz˙e zarza˛dzic´ wydalenie z gmachu publicznos´ci. C. Straz˙ marszałkowska § 68. Do wykonywania polecen´ marszałka, wydanych w zakresie przysługuja˛cej mu władzy dyscyplinarnej, słuz˙y straz˙ marszałkowska złoz˙ona z komisarza i odpowiedniej liczby straz˙ników.

Regulamin Rady Stanu Królestwa Polskiego (1918 r.)

157

V. Urlopy i nowe wybory członków Rady Stanu § 69. Członkowie Rady Stanu obowia˛zani sa˛ byc´ na wszystkich posiedzeniach Rady Stanu. Nieobecnos´c´ moz˙e nasta˛pic´ tylko dla szczególnie waz˙nych przyczyn. W razie nieprzybycia na posiedzenie członek Rady Stanu obowia˛zany jest przesłac´ marszałkowi usprawiedliwienie. § 70. Marszałek ma prawo udzielac´ członkom urlopu az˙ do dni 14; do dłuz˙szej nieobecnos´ci moz˙e członków upowaz˙nic´ jedynie Rada Stanu. Pros´by o urlop na czas nieoznaczony sa˛ wykluczone. Prowadzi sie˛ osobny wykaz urlopów i nieobecnych. § 71. Jez˙eli z jakichkolwiek powodów opróz˙nia sie˛ miejsce członka Rady Stanu, marszałek zawiadamia o tym prezesa Rady Ministrów w celu powołania w najbliz˙szym czasie zaste˛pcy lub zarza˛dzenia w najbliz˙szym czasie wyboru, ewentualnie uskutecznienia nominacji nowego członka.

158

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

II. REGULAMIN IZBY DEPUTOWANYCH — WŁOCHY

(z 18 lutego 1971 r., stan prawny na 6 listopada 1995 r.)1 Spis tres´ci: Cze˛s´c´ pierwsza Organizacja i działanie Izby. Rozdział I Postanowienia wste˛pne; Rozdział II O przewodnicza˛cym, prezydium i konferencji przewodnicza˛cych grup; Rozdział III O grupach parlamentarnych; Rozdział IV O giuntach; Rozdział V O komisjach stałych; Rozdział VI O organizacji prac i porza˛dku dziennym Zgromadzenia i komisji; Rozdział VII O posiedzeniach Zgromadzenia, komisji i poła˛czonych izb Parlamentu; Rozdział VIII O dyskusji; Rozdział IX O kworum i o obradach; Rozdział X O głosowaniach; Rozdział XI O porza˛dku posiedzen´; Rozdział XII O jawnos´ci obrad; Rozdział XIII O budz˙ecie Izby; Rozdział XIV O biurach Izby. Cze˛s´c´ druga Poste˛powanie ustawodawcze. Rozdział XV O przedkładaniu i przekazywaniu projektów ustaw; Rozdział XVI O rozpatrywaniu projektu na posiedzeniu sprawozdawczym; Rozdział XVII O rozpatrywaniu w Zgromadzeniu; Rozdział XVIII O rozpatrywaniu w komisjach na posiedzeniu ustawodawczym; Rozdział XIX O rozpatrywaniu na posiedzeniu redakcyjnym; Rozdział XIX bis O projektach ustaw przekształcaja˛cych dekrety z moca˛ ustawy (decreti-legge); Rozdział XX O projektach ustaw konstytucyjnych; Rozdział XXI O budz˙ecie i rozliczeniu wydatków pan´stwa; Rozdział XXII O procedurach dotycza˛cych spraw regionalnych; Rozdział XXIII O projektach ustaw rozpatrywanych juz˙ w poprzedniej kadencji; Rozdział XXIV Skutek orzeczen´ Trybunału Konstytucyjnego; Rozdział XXV O petycjach. Cze˛s´c´ trzecia Poste˛powania kierunkowe, kontrolne i informacyjne. Rozdział XXVI O wnioskach i rezolucjach; Rozdział XXVII O rozpatrywaniu projektów ustawy finansowej, budz˙etu, zamknie˛cia rachunków pan´stwowych, dokumentów polityki gospodarczej i finansowej oraz sprawozdan´ rza˛dowych; Rozdział XXVIII O poste˛powaniu zwia˛zanym z działalnos´cia˛ organów Wspólnoty i organów mie˛dzynarodowych; Rozdział XXIX O zapytaniach; Rozdział XXX O interpelacjach; Rozdział XXXI O przepisach wspólnych dla wniosków, interpelacji i zapytan´; Rozdział XXXII O dochodzeniach parlamentarnych; Rozdział XXXIII O poste˛powaniu s´ledczym, informacyjnym i kontrolnym w komisjach; Rozdział XXXIV O stosunkach z CNEL; Rozdział XXXV O stosunkach z Trybunałem Obrachunkowym. Cze˛s´c´ czwarta Postanowienia kon´cowe. Rozdział XXXVI Wejs´cie w z˙ycie.

Cze˛s´c´ pierwsza ORGANIZACJA I DZIAŁANIE IZBY Rozdział I POSTANOWIENIA WSTE˛PNE

Art. 1 Deputowani nabywaja˛ wszystkie uprawnienia, niezbe˛dne do pełnienia swych funkcji, przez akt os´wiadczenia o przyje˛ciu mandatu2.

Art. 2 1. Podczas otwarcia kaz˙dej kadencji Zgromadzeniu przewodniczy wiceprzewodnicza˛cy poprzedniej kadencji o najdłuz˙szym staz˙u. Jez˙eli z˙aden z wiceprzewodnicza˛cych nie jest obecny, korzysta sie˛ z pomocy wiceprzewodnicza˛cych kadencji wczes´niejszych. W razie ich braku Zgromadzeniu przewodniczy deputowany najstarszy wiekiem. 2. Sa˛ czterej sekretarze tymczasowi, wybierani spos´ród sekretarzy poprzednich kadencji według kryterium przewidzianego w ust. 1. W razie ich braku na sekretarzy wybiera sie˛ deputowanych najmłodszych wiekiem. 1 Tekst zatwierdzony przez Izbe˛ Deputowanych 18 lutego 1971 r. (Gazzetta Ufficiale della Repubblica nr 53 z 1 marca 1971 r.), aktualizowany kolejno wprowadzanymi zmianami, które sa˛ sygnalizowane przy kaz˙dym zmodyfikowanym artykule. 2 W oryginale: „atto della proclamazione”.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

159

Art. 3 1. Po utworzeniu tymczasowego prezydium przewodnicza˛cy ogłasza, z˙e zostali wybrani deputowanymi kandydaci, którzy wchodza˛ na miejsca optuja˛cych na rzecz mandatu w Senacie Republiki lub deputowanych optuja˛cych pomie˛dzy mandatami w róz˙nych okre˛gach wyborczych, uzalez˙niaja˛c aprobate˛ dla dokonanej opcji od jej zatwierdzenia w kolegium do spraw opcji3. 2. W tym celu przewodnicza˛cy zawiesza posiedzenie i zwołuje niezwłocznie, dla dokonania odpowiednich ustalen´, giunte˛ tymczasowa˛ złoz˙ona˛ z deputowanych, be˛da˛cych członkami giunty do spraw wyborów poprzedniej kadencji, którzy be˛da˛ obecni na pierwszym posiedzeniu nowego Zgromadzenia. Jez˙eli liczba takich deputowanych byłaby mniejsza niz˙ dwunastu, przewodnicza˛cy, droga˛ losowania, uzupełnia skład kolegium az˙ do osia˛gnie˛cia wskazanej liczby członków.

Rozdział II O PRZEWODNICZA˛CYM, PREZYDIUM I KONFERENCJI PRZEWODNICZA˛CYCH GRUP

Art. 4 1. Po spełnieniu wymogów przewidzianych w artykułach poprzednich, Izba przyste˛puje do wyboru przewodnicza˛cego. 2. Wybór przewodnicza˛cego odbywa sie˛ w głosowaniu tajnym wie˛kszos´cia˛ dwóch trzecich ogólnej liczby członków Izby. Od drugiego głosowania wymagana jest wie˛kszos´c´ dwóch trzecich głosów, wliczaja˛c do głosów takz˙e głosy wstrzymuja˛cych sie˛ (tzw. białe karty)4 od głosowania. Po trzecim głosowaniu wystarcza bezwzgle˛dna wie˛kszos´c´ głosów.

Art. 55 1. Po dokonaniu wyboru przewodnicza˛cego przyste˛puje sie˛ do wyboru czterech wiceprzewodnicza˛cych, trzech kwestorów i os´miu sekretarzy w celu utworzenia prezydium. 2. Dla dokonania takich wyborów kaz˙dy deputowany wpisuje na karcie do głosowania dwa nazwiska kandydatów na wiceprzewodnicza˛cych, dwa — na kwestorów i cztery — na sekretarzy. Zostaja˛ wybrani ci, którzy w pierwszym głosowaniu otrzymali najwie˛ksza˛ liczbe˛ głosów. 3. W prezydium musza˛ byc´ reprezentowane wszystkie grupy (kluby) parlamentarne. Przed przysta˛pieniem do głosowan´, według zasad ust. 2, przewodnicza˛cy popiera stosowne porozumienia zawarte pomie˛dzy grupami. 4. Kaz˙da z grup utworzonych z upowaz˙nienia prezydium Izby na mocy art. 14 ust. 2, a ponadto grupa mieszana, jes´li nie posiadaja˛ własnych przedstawicieli w prezydium, moga˛ domagac´ sie˛ przysta˛pienia do wyboru innych sekretarzy. 5. W kwestii wniosków formułowanych w mys´l ust. 4 rozstrzyga prezydium. Liczba dodatkowych sekretarzy w z˙adnym razie nie moz˙e przekroczyc´ trzech. Przewodnicza˛cy Izby, po poparciu stosownych porozumien´ zawartych pomie˛dzy grupami, ustala date˛ wyboru. Kaz˙dy deputowany moz˙e wpisac´ na swojej karcie do głosowania tylko jedno nazwisko. Wybranymi sa˛ ci, którzy be˛da˛c wpisani do grup, których wniosek został przyje˛ty przez prezydium, otrzymaja˛ najwie˛ksza˛ liczbe˛ głosów. Nie jest dopuszczalny wybór wie˛cej niz˙ jednego sekretarza dla kaz˙dej z takich grup.

Art. 6 1. Liczenie kart do głosowania przy wyborze przewodnicza˛cego jest dokonywane przez prezydium tymczasowe podczas jawnego posiedzenia. 2. Liczenie kart wyborczych przy innych wyborach dokonywane jest przez dwunastu deputowanych wyłonionych droga˛ losowania. Dla waz˙nos´ci czynnos´ci liczenia głosów wymagana jest obecnos´c´ siedmiu deputowanych.

Art. 7 Przewodnicza˛cy Izby zawiadamia prezydenta Republiki i Senat o utworzeniu prezydium. 3 4 5

W oryginale: „collegio di opzione”. W oryginale: „le schede bianche”. W art. 5 ust. 4 i 5 zmienione przez Zgromadzenie 21 stycznia i 16 lipca 1987 r.

160

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

Art. 8 1. Przewodnicza˛cy reprezentuje Izbe˛. Zapewnia włas´ciwy przebieg jej prac, przestrzegaja˛c postanowien´ regulaminu, i włas´ciwa˛ prace˛ administracji wewne˛trznej. W tym celu nadzoruje czynnos´ci wykonywane przez kwestorów i sekretarzy. 2. Stosuja˛c przepisy regulaminu przewodnicza˛cy udziela głosu, kieruje dyskusja˛ i łagodzi jej przebieg, utrzymuje porza˛dek obrad, formułuje problemy, ustala porza˛dek głosowan´, wyjas´nia znaczenie głosowania, do którego przyste˛puje Izba, i ogłasza wyniki głosowan´.

Art. 9 Wiceprzewodnicza˛cy współpracuja˛ z przewodnicza˛cym; w tym celu moga˛ byc´ przez niego kaz˙dorazowo wezwani, jez˙eli uzna to za konieczne. Zaste˛puja˛ przewodnicza˛cego w wypadku jego nieobecnos´ci lub innej przeszkody.

Art. 10 1. Kwestorzy troszcza˛ sie˛ wspólnie o włas´ciwa˛ obsługe˛ administracyjna˛ Izby, czuwaja˛c nad stosowaniem włas´ciwych przepisów i dyrektyw przewodnicza˛cego. 2. Kwestorzy nadzoruja˛ wydatki Izby, przygotowuja˛ projekt budz˙etu oraz sprawozdanie z jego wykonania. Nadzoruja˛ ponadto przestrzeganie protokołu i utrzymywanie porza˛dku w czasie posiedzenia Izby zgodnie z zaleceniami przewodnicza˛cego.

Art. 11 Sekretarze nadzoruja˛ redagowanie tekstu protokołu, który powinien zawierac´ wyła˛cznie zapis przebiegu obrad i aktów podje˛tych przez Izbe˛, oraz udoste˛pniaja˛ go; sporza˛dzaja˛, według kolejnos´ci zgłoszen´, liste˛ deputowanych zapisanych do głosu; udoste˛pniaja˛ przedkładane wnioski i dokumenty; prowadza˛ rejestr posiedzen´; przeprowadzaja˛ głosowania; współpracuja˛ z przewodnicza˛cym przy zapewnieniu prawidłowego przebiegu głosowania; rejestruja˛, gdy potrzeba, pojedyncze głosy; zapewniaja˛ opublikowanie, w terminie wyznaczonym przez przewodnicza˛cego, sprawozdania stenograficznego i dbaja˛ o wiernos´c´ jego zapisu z rzeczywistym przebiegiem obrad; przyczyniaja˛ sie˛ do włas´ciwego przebiegu prac Izby zgodnie z zaleceniami przewodnicza˛cego.

Art. 12 1. Przewodnicza˛cy Izby zwołuje posiedzenia prezydium i ustala porza˛dek dzienny jego obrad. 2. Prezydium rozpatruje preliminarz budz˙etowy i sprawozdanie z wydatków Izby, przedstawione przez kwestorów, rozstrzyga odwołania dotycza˛ce tworzenia i pierwszego zwołania grup parlamentarnych, a ponadto odwołania grup w sprawie składu komisji parlamentarnych, zatwierdza regulamin biblioteki Izby i czuwa nad jej funkcjonowaniem za pos´rednictwem specjalnego komitetu. 3. Na podstawie zarza˛dzen´, wprowadzanych w z˙ycie dekretami przewodnicza˛cego, prezydium mianuje, na wniosek przewodnicza˛cego, sekretarza generalnego Izby; wydaje przepisy dotycza˛ce administracji i rachunkowos´ci wewne˛trznej, organizacji urze˛dów, statusu prawnego i finansowego oraz dyscypliny urze˛dników zatrudnionych przez Izbe˛; decyduje ostatecznie o odwołaniach w sprawie statusu oraz kariery zawodowej i wynagrodzenia urze˛dników zatrudnionych przez Izbe˛; ustala warunki dopuszczenia osób z zewna˛trz do siedziby Izby. 4. Prezydium, po wezwaniu zainteresowanego deputowanego, podejmuje decyzje o sankcjach proponowanych przez przewodnicza˛cego w wypadkach przewidzianych w art. 60 ust. 3 i 4. 5. Po upływie kadencji Izby prezydium działa az˙ do pierwszego posiedzenia Zgromadzenia nowej kadencji.

Art. 13 1. Konferencja przewodnicza˛cych grup jest zwoływana przez przewodnicza˛cego Izby w kaz˙dym wypadku, kiedy uzna to on za włas´ciwe, a nadto, gdy domagaja˛ sie˛ tego rza˛d lub przewodnicza˛cy jednej z grup, w celu rozpatrzenia poste˛pu prac Zgromadzenia i komisji. Przewodnicza˛cy w kaz˙dym wypadku zawiadamia rza˛d o dniu i godzinie posiedzenia w celu umoz˙liwienia jego przedstawicielowi wzie˛cia w nim udziału. 2. Do udziału w pracach konferencji moga˛ byc´ zapraszani wiceprzewodnicza˛cy Izby i przewodnicza˛cy komisji parlamentarnych.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

161

Rozdział III O GRUPACH PARLAMENTARNYCH

Art. 14 1. Do utworzenia grupy parlamentarnej potrzeba co najmniej dwudziestu deputowanych. 2. Prezydium moz˙e zezwolic´ na utworzenie grupy parlamentarnej licza˛cej mniej niz˙ dwudziestu członków, jez˙eli reprezentuje ona partie˛ zorganizowana˛ w kraju, która przedstawiła pod tym samym symbolem, w co najmniej dwudziestu okre˛gach wyborczych, własne listy kandydatów, które osia˛gne˛ły co najmniej jeden współczynnik wyborczy w jednym okre˛gu i na które w skali całego kraju oddano co najmniej trzysta tysie˛cy głosów waz˙nych. 3. W cia˛gu dwóch dni od pierwszego posiedzenia deputowani musza˛ os´wiadczyc´ sekretarzowi generalnemu Izby, do której grupy parlamentarnej nalez˙a˛. 4. Deputowani, którzy nie złoz˙yli os´wiadczenia przewidzianego w ust. 3 lub którzy nie nalez˙a˛ do z˙adnej grupy, tworza˛ jedna˛ grupe˛ mieszana˛.

Art. 15 1. W cia˛gu czterech dni od pierwszego posiedzenia przewodnicza˛cy Izby nakazuje zwołanie, jednoczesne, lecz oddzielne, deputowanych nalez˙a˛cych do kaz˙dej grupy parlamentarnej oraz wpisanych do grupy mieszanej. 2. Kaz˙da grupa na swoim pierwszym zebraniu wybiera przewodnicza˛cego, jednego lub kilku wiceprzewodnicza˛cych oraz komitet kierowniczy. Spos´ród nich grupa wskazuje deputowanego lub deputowanych w liczbie nie przekraczaja˛cej trzech, którym powierza, w wypadku nieobecnos´ci lub innej przeszkody dotycza˛cej przewodnicza˛cego, wykonywanie jego kompetencji przyznanych przez regulamin. O utworzeniu powyz˙szych organów oraz o kaz˙dej zmianie w ich składzie jest informowany przewodnicza˛cy Izby. Tworzenie wyz˙ej wymienionych organów w grupie mieszanej musi uwzgle˛dniac´ jej zróz˙nicowany skład polityczny. 3. Przewodnicza˛cy Izby zapewnia grupom parlamentarnym, w celu wypełniania ich funkcji, korzystanie z pomieszczen´ i wyposaz˙enia oraz przydziela s´rodki, które obcia˛z˙aja˛ budz˙et Izby, maja˛c na uwadze podstawowe potrzeby wspólne wszystkich grup oraz liczebnos´c´ tych grup.

Rozdział IV O GIUNTACH

Art. 166 1. Giunta do spraw regulaminu Izby składa sie˛ z dziesie˛ciu deputowanych mianowanych przez przewodnicza˛cego, bezpos´rednio po ukonstytuowaniu sie˛ grup parlamentarnych. Na jej czele stoi przewodnicza˛cy Izby, który, po wysłuchaniu opinii giunty, moz˙e uzupełnic´ jej skład w celu uczynienia jej bardziej reprezentatywna˛, maja˛c na uwadze, jez˙eli to moz˙liwe, kryterium proporcjonalnos´ci pomie˛dzy róz˙nymi grupami. 2. Do giunty kierowane sa˛ projekty zmian regulaminu, opinie dotycza˛ce jego interpretacji, a ponadto propozycje rozwia˛zywania sporów kompetencyjnych mie˛dzy komisjami w wypadkach przewidzianych w art. 72 ust. 4 i w art. 93 ust. 4. 3. Giunta proponuje Zgromadzeniu zmiany lub uzupełnienia regulaminu, które koniecznymi czyni dos´wiadczenie. 3 bis. Wniosek giunty jest dyskutowany zgodnie z przepisami rozdziału VIII regulaminu. W trakcie dyskusji kaz˙dy deputowany moz˙e przedstawic´ jeden wniosek dotycza˛cy zasad i załoz˙en´ kierunkowych7 dla przeformułowania tekstu proponowanego przez giunte˛. Na koniec dyskusji wnioski moga˛ byc´ objas´niane nie dłuz˙ej niz˙ przez pie˛c´ minut kaz˙dy. Przewodnicza˛cy udziela głosu deputowanym, którzy zamierzaja˛ głosowac´ inaczej niz˙ zadeklarowały ich grupy, ustalaja˛c sposób ich wysta˛pien´ i ograniczenia czasowe. Jest dopuszczalne z˙a˛danie głosowania oddzielnego w odniesieniu do poszczególnych zasad i załoz˙en´ kierunkowych. 6 7

W art. 16 ust. 4 i 4 bis zmienione przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r. W oryginale: „criteri direttivi”.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

162

Dokumenty

3.3. Jez˙eli wszystkie wnioski dotycza˛ce zasad i załoz˙en´ kierunkowych byłyby odrzucone, przechodzi sie˛ do głosowania nad wnioskiem giunty, po uprzednim przedstawieniu deklaracji co do sposobu głosowania. Jez˙eli jeden (lub wie˛cej) z takich wniosków byłby zatwierdzony, giunta przedstawia nowy tekst, który recypuje zasady i załoz˙enia kierunkowe zatwierdzone przez Zgromadzenie. W wypadku gdy jeden przewodnicza˛cy grupy lub dwudziestu deputowanych nie wyraz˙a˛ zgody na sposób recepcji postanowien´ Zgromadzenia, moga˛ przedstawic´ wnioski całkowicie zaste˛puja˛ce tekst giunty, w sposób, który uznaja˛ za zgodny z zasadami i załoz˙eniami kierunkowymi juz˙ zatwierdzonymi. Dla dopuszczalnos´ci wniosków stosuje sie˛ art. 89. 4. Tekst giunty jest zatwierdzany bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów członków Izby, na mocy art. 64 konstytucji. W wypadku braku zatwierdzenia takiego tekstu pod głosowanie sa˛ poddawane, w ten sam sposób, wnioski zaste˛pcze, o których mowa w ust. 3.3, poczynaja˛c od wniosku, który jest najbardziej zbliz˙ony do tekstu giunty. Dozwolona jest jedna deklaracja co do sposobu głosowania dla jednego deputowanego z kaz˙dej grupy. Nie jest dopuszczalne głosowanie nad oddzielnymi cze˛s´ciami wniosku. 4 bis. Wniosek o głosowanie imienne lub o głosowanie tajne musi byc´ przedstawiony, na mocy art. 51 ust. 2 regulaminu, przed rozpocze˛ciem dyskusji. Jez˙eliby nie zgłoszono z˙a˛dania głosowania kwalifikowanego, ma ono charakter imienny, gdy jest niezbe˛dne stwierdzenie wie˛kszos´ci, o której mowa w art. 64 konstytucji. 5. Zmiany i uzupełnienia regulaminu sa˛ ogłaszane w Gazzetta Ufficiale della Repubblica8.

Art. 17 1. Giunta do spraw wyborów składa sie˛ z trzydziestu deputowanych mianowanych przez przewodnicza˛cego bezpos´rednio po ukonstytuowaniu sie˛ grup parlamentarnych. W terminie nie przekraczaja˛cym osiemnastu miesie˛cy od wyborów giunta przedkłada Zgromadzeniu sprawozdanie dotycza˛ce prawidłowos´ci przebiegu wyborów, waz˙nos´ci mandatów deputowanych, przyczyn niewybieralnos´ci oraz incompatibilitas, formułuja˛c odpowiednie wnioski o uznanie lub uniewaz˙nienie wyborów albo o stwierdzenie wygas´nie˛cia mandatu. 2. Na pierwszym posiedzeniu giunta wybiera przewodnicza˛cego, dwóch wiceprzewodnicza˛cych i trzech sekretarzy. Giunta wykonuje swoje funkcje na podstawie wewne˛trznego regulaminu, który, po uprzednim rozpatrzeniu przez giunte˛ do spraw regulaminu, musi byc´ zatwierdzony przez Izbe˛ w sposób przewidziany w art. 16 ust. 4. W trakcie poste˛powania przed giunta˛ do spraw wyborów musi byc´ zachowana, w kaz˙dym jego stadium, zasada kontradyktoryjnos´ci, w stadium orzekania zas´ — zasada jawnos´ci. 3. Deputowani wchodza˛cy w skład giunty do spraw wyborów nie moga˛ odrzucic´ nominacji ani podac´ sie˛ do dymisji, a gdyby nawet dymisja została złoz˙ona, przewodnicza˛cy Izby nie informuje o niej Zgromadzenia. Jez˙eli jednak giunta nie podje˛łaby działan´ w cia˛gu jednego miesia˛ca od jej zwołania, pomimo ponownego wezwania dokonanego przez jej przewodnicza˛cego, lub niemoz˙liwe byłoby uzyskanie kworum w tym czasie, przewodnicza˛cy Izby dopilnuje odnowienia składu giunty.

Art. 18 1. Giunta do spraw odpowiedzialnos´ci, w rozumieniu art. 68 konstytucji, składa sie˛ z dwudziestu jeden deputowanych mianowanych przez przewodnicza˛cego Izby bezpos´rednio po ukonstytuowaniu sie˛ grup parlamentarnych. W nieprzekraczalnym terminie trzydziestu dni od przekazania sprawy przez przewodnicza˛cego Izby giunta przedkłada Zgromadzeniu sprawozdanie w sprawie wniosków o wszcze˛cie poste˛powania karnego wobec deputowanych lub dotycza˛cych zastosowania s´rodków przymusu w zakresie ich wolnos´ci osobistej albo miejsca zamieszkania. W kaz˙dym wypadku giunta wyraz˙a w sprawozdaniu swoje stanowisko w kwestii zezwolenia lub odmowy udzielenia upowaz˙nienia. Przed podje˛ciem decyzji giunta zaprasza zainteresowanego deputowanego do złoz˙enia wyjas´nien´, które uwaz˙a on za stosowne. 2. Jes´li w terminie przewidzianym w ust. 1 giunta nie przedstawi sprawozdania ani nie złoz˙y wniosku o przedłuz˙enie terminu, przewodnicza˛cy Izby wyznacza spos´ród członków giunty jednego sprawozdawce˛, upowaz˙niaja˛c go do złoz˙enia ustnego sprawozdania, i ma obowia˛zek uja˛c´ sprawe˛ w pierwszym punkcie porza˛dku dziennego posiedzenia naste˛puja˛cego po tym, na którym upłyna˛ł termin. 2 bis. Az˙ do kon´ca dyskusji w Zgromadzeniu dwudziestu deputowanych moz˙e zgłosic´ umotywowane wnioski odbiegaja˛ce od wniosków kon´cowych giunty. Gdyby giunta zaproponowała udzielenie upowaz˙nienia i nie byłyby sformułowane wnioski odmienne, Zgromadzenie nie przyste˛puje do głosowan´, co oznacza zaaprobowanie wniosków kon´cowych giunty bez zastrzez˙en´. Zgromadzenie zawsze winno roz8

Dziennik Urze˛dowy Republiki.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

163

patrzyc´ wnioski o upowaz˙nienie zastosowania stosownych postanowien´, dotycza˛cych s´rodków przymusu w zakresie wolnos´ci osobistej lub miejsca zamieszkania. 3. Taka˛ sama˛ procedure˛ jak przewidziana w uste˛pach poprzednich stosuje sie˛ takz˙e w wypadku, gdy wniosek o upowaz˙nienie do prowadzenia poste˛powania dotyczyłby przeste˛pstwa obrazy Zgromadzenia ustawodawczego. W takim wypadku giunta moz˙e upowaz˙nic´ jednego lub kilku swoich członków, aby wspólnie z upowaz˙nionymi członkami włas´ciwej giunty Senatu przeprowadzili przesłuchanie wste˛pne. 4. Na pierwszym posiedzeniu giunta wybiera przewodnicza˛cego, dwóch wiceprzewodnicza˛cych i trzech sekretarzy i wykonuje swoje funkcje na podstawie wewne˛trznego regulaminu, który, po uprzednim rozpatrzeniu przez giunte˛ do spraw regulaminu, musi byc´ zatwierdzony przez Izbe˛ w sposób przewidziany w art. 16 ust. 4.

Art. 18 bis9 Przewodnicza˛cy Izby przesyła bezzwłocznie do giunty, o której mowa w art. 18, akta przekazane przez władze˛ sa˛dowa˛, w celu podje˛cia postanowien´ w sprawie wniosków o upowaz˙nienie do prowadzenia poste˛powan´, przewidzianych przez ustawe˛ konstytucyjna˛ nr 1 z 16 stycznia 1989 r.

Art. 18.310 1. Giunta, o której mowa w art. 18, przedkłada Zgromadzeniu pisemne sprawozdanie, w s´cisłym i nieprzekraczalnym terminie trzydziestu dni od przekazania akt przez przewodnicza˛cego Izby, w sprawie wniosków o wszcze˛cie poste˛powania karnego dotycza˛cego przeste˛pstw, o których mowa w art. 96 konstytucji. Przed podje˛ciem decyzji giunta zaprasza zainteresowanego do złoz˙enia wyjas´nien´, które uwaz˙a on za stosowne lub które sama giunta uwaz˙a za uz˙yteczne, zezwalaja˛c mu równiez˙, gdy tego zaz˙a˛da, przegla˛dac´ akta poste˛powania. 2. Jes´li giunta uwaz˙a, z˙e Izba nie jest włas´ciwa do rozpatrywania wniosku o upowaz˙nienie do prowadzenia poste˛powania w rozumieniu art. 5 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., proponuje, z˙eby akta zostały zwrócone władzy sa˛dowej. 3. Poza wypadkiem przewidzianym w ust. 2 giunta proponuje, w nawia˛zaniu do poszczególnych s´ledztw, udzielenie lub odmowe˛ udzielenia upowaz˙nienia. 4. Wniosek o upowaz˙nienie jest wpisywany z reguły do pierwszego punktu porza˛dku dziennego drugiego posiedzenia naste˛puja˛cego po terminie, w którym giunta przedstawi sprawozdanie, w kaz˙dym razie przestrzegaja˛c tego, co postanawia ust. 5. W wypadku upływu terminu przewidzianego w ust. 1 dla przedstawienia sprawozdania przewodnicza˛cy Izby mianuje spos´ród członków giunty sprawozdawce˛, upowaz˙niaja˛c go do ustnego zreferowania sprawozdania Zgromadzeniu, i wpisuje wniosek o upowaz˙nienie, z reguły do pierwszego punktu porza˛dku dziennego drugiego posiedzenia naste˛puja˛cego po tym, na którym upłyna˛ł termin, z uwzgle˛dnieniem tres´ci ust. 5. 5. Jez˙eli nie okaz˙e sie˛ moz˙liwe zapewnienie, na podstawie ust. 4, przestrzegania terminu, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., Izba jest specjalnie zwoływana w wyz˙ej wymienionym terminie w celu rozpatrzenia wniosku o upowaz˙nienie do wszcze˛cia poste˛powania. 6. Az˙ do zakon´czenia dyskusji w Zgromadzeniu dwudziestu deputowanych lub jeden albo kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej takiej samej liczby deputowanych, moga˛ formułowac´ wnioski odmienne niz˙ wnioski giunty przez przedstawianie odpowiednio uzasadnionych wniosków formalnych. 7. Zgromadzenie jest wzywane do głosowania w pierwszej kolejnos´ci na temat wniosków, o których mowa w ust. 2. W wypadku, w którym te ostatnie byłyby odrzucone, a inne propozycje nie zostałyby sformułowane, posiedzenie zawiesza sie˛, w celu umoz˙liwienia giuncie przedstawienia wniosków dodatkowych. Naste˛pnie pod głosowanie sa˛ poddawane wnioski o odmowe˛ upowaz˙nienia, które uznaje sie˛ za odrzucone, jes´li nie osia˛gne˛ły głosów przychylnych bezwzgle˛dnej wie˛kszos´ci członków Zgromadzenia. Odrzucenie takich wniosków jest traktowane jako postanowienie udzielenia upowaz˙nienia. 8. Jes´li giunta zaproponowała udzielenie upowaz˙nienia, a inne propozycje nie zostały sformułowane, Zgromadzenie nie przyste˛puje do głosowan´, zgadzaja˛c sie˛ bez zastrzez˙en´ na zatwierdzenie wniosków giunty. 9 10

Art. 18 bis dodany przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r. Art. 18.3 zmieniony przez Zgromadzenie 28 kwietnia 1989 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

164

Dokumenty

9. Jes´li byłby zgłoszony wniosek o upowaz˙nienie do wszcze˛cia poste˛powania przeciwko wie˛kszej liczbie podmiotów wskazanych jako współsprawcy w odniesieniu do tego samego przeste˛pstwa, Zgromadzenie postanawia oddzielnie co do kaz˙dego z takich podmiotów11.

Art. 18.4 12 1. Giunta, o której mowa w art. 18, przedkłada Zgromadzeniu sprawozdanie, w s´cisłym i nieprzekraczalnym terminie pie˛ciu dni od przekazania akt przez przewodnicza˛cego Izby, w sprawie wniosków o upowaz˙nienie, sformułowanych w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r. Przed podje˛ciem decyzji giunta zaprasza zainteresowanego do złoz˙enia wyjas´nien´, które uwaz˙a on za stosowne lub które sama giunta uzna za uz˙yteczne. 2. Jes´li giunta uzna, z˙e Izba nie jest włas´ciwa do rozpatrywania wniosku o upowaz˙nienie w rozumieniu art. 10 ust. 1 i 5 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., giunta proponuje, z˙eby akta zostały zwrócone władzy sa˛dowej. W kaz˙dym innym wypadku giunta formułuje, wraz ze sprawozdaniem, wniosek o udzielenie lub odmowe˛ udzielenia upowaz˙nienia. 3. Przy wpisaniu wniosku o upowaz˙nienie do porza˛dku dziennego Zgromadzenia przestrzega sie˛ przepisu art. 18.3 ust. 4. Jes´li nie okaz˙e sie˛ w ten sposób moz˙liwe zapewnienie przestrzegania terminu, o którym mowa w art. 10 ust. 3 ustawy konstytucyjnej nr 1 z 16 stycznia 1989 r., Izba jest specjalnie zwoływana w wyz˙ej wymienionym terminie w celu rozpatrzenia wniosku o upowaz˙nienie do wszcze˛cia poste˛powania. 4. Zgromadzenie jest wzywane do głosowania w sprawie wniosków sformułowanych przez giunte˛. Jes´li wniosek o zwrócenie akt władzy sa˛dowej, o którym mowa w ust. 2, be˛dzie odrzucony, posiedzenie zawiesza sie˛ dla umoz˙liwienia giuncie sformułowania wniosków dodatkowych.

Rozdział V O KOMISJACH STAŁYCH

Art. 19 13 1. Kaz˙da grupa parlamentarna (klub), niezwłocznie po ukonstytuowaniu sie˛, desygnuje swoich członków do komisji stałych, przydzielaja˛c ich w liczbie równej do kaz˙dej komisji i zawiadamiaja˛c o tym bezzwłocznie sekretarza generalnego Izby. 2. Przewodnicza˛cy Izby na podstawie propozycji grup rozdziela naste˛pnie pomie˛dzy komisje, zgodnie z zasada˛, w mys´l której skład komisji winien odzwierciedlac´ proporcje mie˛dzy grupami, tych deputowanych, którzy nie zostali przydzieleni według przepisu uste˛pu poprzedniego, oraz tych, którzy nalez˙a˛ do grup o mniejszej liczbie członków niz˙ liczba komisji. 3. Z˙aden deputowany nie moz˙e byc´ skierowany do udziału w pracach wie˛cej niz˙ jednej komisji. Kaz˙da grupa zaste˛puje jednak członkami innych komisji tych deputowanych, którzy wchodza˛ w skład rza˛du. Ponadto kaz˙da grupa moz˙e w pracach nad okres´lonym projektem ustawy zasta˛pic´ jednego członka komisji innym, z innej komisji, po uprzednim zawiadomieniu o tym przewodnicza˛cego komisji. 4. Deputowany, który nie moz˙e brac´ udziału w posiedzeniu własnej komisji, moz˙e byc´ zasta˛piony w czasie trwania posiedzenia przez kolege˛ z tej samej grupy, nalez˙a˛cego do innej komisji. Zaste˛pstwo musi byc´ poprzedzone zawiadomieniem skierowanym do przewodnicza˛cego komisji, wystosowanym przez zainteresowanego deputowanego lub, w wypadku jego nieobecnos´ci, przez grupe˛, której jest członkiem. 5. Przewodnicza˛cy zawiadamia komisje˛ o zaste˛pstwach dokonanych zgodnie z przepisami uste˛pów poprzednich. 6. Moz˙liwos´c´ zaste˛pstwa deputowanych nalez˙a˛cych do komisji, która jest wyznaczona do wydania opinii, nie jest w z˙adnym razie dopuszczalna podczas posiedzenia opiniodawczego. 7. Deputowani nalez˙a˛cy do tej samej grupy, kaz˙dy nie wie˛cej niz˙ raz w danym roku, moga˛ prosic´ o zgode˛ na wzajemne zasta˛pienie sie˛ w pracach komisji, w których biora˛ udział. Jez˙eli prezydium grupy przychyli sie˛ do wniosku, informuje o tym przewodnicza˛cego Izby, który naste˛pnie zawiadamia o dokonanej zamianie przewodnicza˛cych odnos´nych komisji. 11 12 13

Ust. 9 dodany zmiana˛ regulaminu z 20 maja 1993 r. Art. 18.4 zatwierdzony przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r. W art. 19 ust. 4 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

165

Art. 20 1. Przewodnicza˛cy Izby wzywa kaz˙da˛ komisje˛ stała˛ do ukonstytuowania sie˛, które naste˛puje przez wybór prezydium, składaja˛cego sie˛ z przewodnicza˛cego, dwóch wiceprzewodnicza˛cych i dwóch sekretarzy. 2. Jez˙eli w trakcie wyborów przewodnicza˛cego z˙aden z kandydatów nie otrzyma bezwzgle˛dnej wie˛kszos´ci głosów, przeprowadza sie˛ drugie głosowanie pomie˛dzy dwoma kandydatami, którzy otrzymali najwie˛ksza˛ liczbe˛ głosów. W wypadku równej liczby głosów zostaje wybrany lub wchodzi do dodatkowego głosowania deputowany o najdłuz˙szym staz˙u parlamentarnym, a przy jednakowym staz˙u — deputowany najstarszy wiekiem. 3. W celu nominacji, odpowiednio, dwóch wiceprzewodnicza˛cych i dwóch sekretarzy, kaz˙dy członek komisji wpisuje na swojej karcie do głosowania tylko jedno nazwisko. Wybrani zostaja˛ ci, którzy otrzymali najwie˛ksza˛ liczbe˛ głosów; w wypadku równej liczby głosów poste˛puje sie˛ według przepisu ust. 2. 4. Te same postanowienia maja˛ zastosowanie w wyborach uzupełniaja˛cych. 5. Co dwa lata od daty ukonstytuowania sie˛ komisji stałych ich skład ulega odnowieniu, a dotychczasowi ich członkowie moga˛ byc´ ponownie zatwierdzeni.

Art. 21 1. Przewodnicza˛cy reprezentuje komisje˛; zwołuje jej posiedzenia ustalaja˛c porza˛dek dzienny; przewodniczy posiedzeniom; zwołuje posiedzenia prezydium komisji; moz˙e zwoływac´, kiedy uzna to za stosowne lub na z˙a˛danie, takz˙e przedstawicieli desygnowanych przez grupy parlamentarne. 2. Wiceprzewodnicza˛cy zaste˛puja˛ przewodnicza˛cego w czasie jego nieobecnos´ci lub wysta˛pienia innej przeszkody. Sekretarze sprawdzaja˛ wyniki wyborów i kontroluja˛ redakcje˛ protokołów.

Art. 2214 1. Komisje stałe dysponuja˛ odpowiednio uprawnieniami w naste˛puja˛cych sprawach: 1) sprawy konstytucyjne, Prezydium Rady Ministrów i sprawy wewne˛trzne, 2) sprawiedliwos´c´, 3) sprawy zagraniczne i wspólnotowe, 4) obrona, 5) budz˙et, skarb i programowanie, 6) finanse, 7) kultura, nauka i szkolnictwo, 8) s´rodowisko naturalne, terytorium i roboty publiczne, 9) transport, poczta i telekomunikacja, 10) produkcja, handel i turystyka, 11) prace publiczne i prywatne, 12) sprawy społeczne, 13) rolnictwo. 1 bis. Przewodnicza˛cy Izby wyszczególnia granice kompetencji kaz˙dej komisji stałej. 2. Izba moz˙e zawsze powoływac´ komisje nadzwyczajne, których skład osobowy powinien odzwierciedlac´ proporcje mie˛dzy grupami parlamentarnymi. 3. Komisje zbieraja˛ sie˛ na posiedzeniach sprawozdawczych w celu rozpatrywania problemów, które musza˛ byc´ przedłoz˙one Zgromadzeniu; na posiedzeniach opiniodawczych w celu wyraz˙enia opinii; na posiedzeniach ustawodawczych w celu rozpatrzenia i uchwalenia projektów ustaw; na posiedzeniach redakcyjnych w rozumieniu art. 96. Komisje zbieraja˛ sie˛ ponadto w celu wysłuchania i przedyskutowania informacji rza˛dowych oraz w celu wyznaczania kierunku działania i w celu wykonywania funkcji kontrolnych i informacyjnych, przewidzianych przez przepisy cze˛s´ci trzeciej niniejszego regulaminu. 4. Komisje moga˛ tworzyc´ wewne˛trzne stałe komitety do rozpatrywania spraw nalez˙a˛cych do ich kompetencji. Sprawozdania kaz˙dego komitetu dore˛czane sa˛ wszystkim członkom komisji, o czym nalez˙y uczynic´ wzmianke˛ w porza˛dku dziennym naste˛pnego posiedzenia. Kaz˙dy członek komisji moz˙e domagac´ sie˛, pocza˛wszy od drugiego posiedzenia naste˛puja˛cego po dore˛czeniu sprawozdan´, aby były one poddane debacie na plenarnym posiedzeniu komisji. 14

Art. 22 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

166

Dokumenty

Rozdział VI O ORGANIZACJI PRAC I PORZA˛DKU DZIENNYM ZGROMADZENIA I KOMISJI

Art. 23 15 1. Izba organizuje swoje prace stosuja˛c metode˛ ich programowania. 2. W tym celu przewodnicza˛cy Izby nawia˛zuje stosowne kontakty z przewodnicza˛cym Senatu i rza˛dem, konsultuje sie˛ z przewodnicza˛cymi komisji stałych, zwołuje konferencje˛ przewodnicza˛cych grup parlamentarnych, aby przedyskutowac´ program prac Zgromadzenia na okres nie przekraczaja˛cy trzech miesie˛cy. Przewodnicza˛cy zawiadamia rza˛d o posiedzeniu w celu umoz˙liwienia jego przedstawicielowi wzie˛cia w nim udziału. 3. Program jest przygotowywany na podstawie wskazówek rza˛du i wniosków grup. Program przygotowany jednomys´lnie staje sie˛ obowia˛zuja˛cy po zakomunikowaniu go Zgromadzeniu. 4. Jes´li podczas konferencji przewodnicza˛cych grup nie osia˛gnie sie˛ jednomys´lnos´ci, program jest przygotowywany przez przewodnicza˛cego, który troszczy sie˛ o uwzgle˛dnienie wskazówek rza˛du i o wła˛czenie do tego programu wniosków przewaz˙aja˛cych, a nadto wniosków mniejszos´ci. Tak sformułowany program staje sie˛ ostateczny po zakomunikowaniu go w Zgromadzeniu. Podczas komunikowania sa˛ dozwolone wysta˛pienia deputowanych, trwaja˛ce nie dłuz˙ej niz˙ dwie minuty dla kaz˙dego i pie˛tnas´cie minut całos´ciowo dla kaz˙dej grupy, w celu rozwinie˛cia uwag, które mogłyby byc´ uwzgle˛dnione przy formułowaniu naste˛pnego programu. 4 bis. Postanowienia dotycza˛ce budz˙etów, ustawy wia˛z˙a˛ce sie˛ ze sterowaniem finansowym i akty obowia˛zkowe inne niz˙ przekształcenie dekretu z moca˛ ustawy w ustawe˛ sa˛ wprowadzane do programu i wpisywane do porza˛dku dziennego poza kryteriami, o których mowa w ust. 3 i 4. 5. Procedura przewidziana w poprzednich uste˛pach ma takz˙e zastosowanie do rozpatrywania i zatwierdzania ewentualnych wniosków o zmiane˛ programu, wskazanych przez rza˛d lub przewodnicza˛cego którejkolwiek grupy. 6. W wypadku braku przygotowania programu w rozumieniu uste˛pów poprzednich poste˛puje sie˛ zgodnie z art. 26 ust. 1.

Art. 24 16 1. Po uchwaleniu programu przewodnicza˛cy zwołuje konferencje˛ przewodnicza˛cych grup parlamentarnych, w celu ustalenia sposobu i terminów jego realizacji, za pos´rednictwem przyje˛cia kalendarza na okres nie przekraczaja˛cy dwóch tygodni. O zebraniu zawiadamiany jest rza˛d w celu umoz˙liwienia jego przedstawicielowi wzie˛cia w nim udziału. 2. Kalendarz jest przygotowywany na podstawie wskazówek rza˛du i wniosków grup. Kalendarz zatwierdzony jednomys´lnie na konferencji przewodnicza˛cych grup jest ostateczny i jest komunikowany Zgromadzeniu. 3. Jes´li w trakcie konferencji przewodnicza˛cych grup nie osia˛gnie sie˛ jednomys´lnos´ci, kalendarz jest przygotowywany przez przewodnicza˛cego, który troszczy sie˛ o uwzgle˛dnienie wskazówek rza˛du i o wła˛czenie do niego wniosków przewaz˙aja˛cych, a nadto wniosków mniejszos´ci. Tak sformułowany kalendarz staje sie˛ ostateczny po jego zakomunikowaniu w Zgromadzeniu. Podczas komunikowania sa˛ dozwolone wysta˛pienia deputowanych, trwaja˛ce nie dłuz˙ej niz˙ dwie minuty dla kaz˙dego i dziesie˛c´ minut całos´ciowo dla kaz˙dej grupy, w celu rozwinie˛cia uwag, które mogłyby byc´ uwzgle˛dnione przy formułowaniu naste˛pnego kalendarza. 3 bis. Postanowienia dotycza˛ce budz˙etów, ustawy ła˛cza˛ce sie˛ ze sterowaniem finansowym i akty obowia˛zkowe inne niz˙ przekształcanie dekretu z moca˛ ustawy w ustawe˛ sa˛ wprowadzane do kalendarza i wpisywane do porza˛dku dziennego poza kryteriami, o których mowa w ust. 2 i 3. 4. Kalendarz zatwierdzony w mys´l uste˛pów poprzednich okres´la tematy i ustala posiedzenia dla ich rozpatrzenia oraz jest drukowany i rozpowszechniany. 5. Dla rozpatrzenia i zatwierdzenia ewentualnych wniosków zmian do kalendarza, wskazanych przez rza˛d lub przez jednego z przewodnicza˛cych grup, stosuje sie˛ te˛ sama˛ procedure˛, która jest przewidziana do jego zatwierdzania. W odniesieniu do sytuacji nagłych moga˛ byc´ wprowadzone do kalendarza takz˙e 15 16

Art. 23 zmieniony przez Zgromadzenie 28 marca 1990 r. Art. 24 zmieniany przez Zgromadzenie siedmiokrotnie, ostatnio 28 marca 1990 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

167

tematy nie obje˛te programem, jez˙eli nie czynia˛ niemoz˙liwym jego wykonania; ustala sie˛ posiedzenia uzupełniaja˛ce, konieczne dla ich rozpatrzenia. 6. Jes´li w trakcie konferencji przewodnicza˛cych grup wyniknie z˙a˛danie rozszerzenia dyskusji na temat załoz˙en´ ogólnych w rozumieniu art. 83 ust. 2 albo tez˙ przewiduje sie˛ szczegółowa˛ dyskusje˛ w rozumieniu ust. 4 tegoz˙ artykułu, konferencja w celu zagwarantowania przestrzegania terminów ustalonych przez kalendarz rozdziela pomie˛dzy róz˙ne grupy parlamentarne ogólny czas pozostaja˛cy do dyspozycji na dyskusje˛ na temat załoz˙en´ ogólnych, odliczaja˛c jego cze˛s´c´ na wysta˛pienia sprawozdawcy i przedstawiciela rza˛du, a ponadto w celu umoz˙liwienia wła˛czenia do debaty ewentualnych wysta˛pien´ deputowanych róz˙nia˛cych sie˛ od wysta˛pien´ własnych grup lub zagadnien´ ubocznych, o których mowa w art. 40, zapowiadanych w trakcie konferencji. W razie braku zgody albo jes´li z˙a˛danie rozszerzenia dyskusji byłoby przedstawiane stopniowo lub jes´li Zgromadzenie postanowi o dopuszczeniu szczegółowej dyskusji w rozumieniu art. 83 ust. 4, rozdział czasu zapewnia przewodnicza˛cy Izby, w cze˛s´ci w wymiarze równym, przydzielaja˛c kaz˙dej grupie przynajmniej czas maksymalny przewidziany na wysta˛pienie, a w innej cze˛s´ci w wymiarze proporcjonalnym do stanu osobowego grupy. 7. Dla kolejnych faz dyskusji konferencja przewodnicza˛cych grup moz˙e rozdzielic´ ogólny czas pozostaja˛cy do dyspozycji, odliczaja˛c jego cze˛s´c´ na wysta˛pienia sprawozdawcy, przedstawiciela rza˛du i deputowanych róz˙nia˛cych sie˛ od wysta˛pien´ własnych grup, a nadto na przeprowadzenie czynnos´ci głosowan´. Przewodnicza˛cy Izby, w celu umoz˙liwienia zamknie˛cia rozpatrywania spraw w terminie ustalonym przez kalendarz, który je przewiduje, moz˙e w kaz˙dym razie postanowic´ zarówno odbycie, w okresie waz˙nos´ci tego kalendarza, posiedzen´ uzupełniaja˛cych, jak i utrzymanie punktu w porza˛dku dziennym kolejnych, juz˙ przewidzianych, posiedzen´. Jez˙eli dyskusja nie zmierza do zakon´czenia, a zostałaby wpisana na mocy uste˛pów poprzednich do kolejnego kalendarza, konferencja przewodnicza˛cych grup przyste˛puje, jednoczes´nie z zatwierdzeniem tego kalendarza, do rozdziału ogólnego czasu pozostaja˛cego do dyspozycji, troszcza˛c sie˛ o odliczenia wyz˙ej wskazane. W razie braku zgody przewodnicza˛cy Izby przyste˛puje do wyz˙ej wymienionego rozdziału czasu, rozwaz˙ywszy wskazania grup.

Art. 2517 1. Przewodnicza˛cy komisji zwołuje, w celu przygotowania programu i kalendarza, prezydium, uzupełnione o reprezentantów grup, które odbywa sie˛ na warunkach i według procedur przewidzianych w art. 23 i 24. Rza˛d jest informowany o posiedzeniu w celu umoz˙liwienia jego przedstawicielowi wzie˛cia w nim udziału. 2. Program i kalendarz kaz˙dej komisji sa˛ przygotowywane w sposób zapewniaja˛cy rozpatrzenie w drodze priorytetowej projektów ustaw i innych tematów zawartych w programie i w kalendarzu Zgromadzenia, z uwzgle˛dnieniem rozdziału czasu przewidzianego w art. 23 ust. 4 i w art. 24 ust. 3. Do rozpatrzenia projektów ustaw na posiedzeniu ustawodawczym stosuje sie˛ art. 24 ust. 6 i 7. 2 bis. Procedura przewidziana w uste˛pach poprzednich jest stosowana takz˙e do rozpatrywania i zatwierdzania ewentualnych wniosków o zmiane˛ programu lub kalendarza, zgłoszonych przez rza˛d lub przez jednego z przewodnicza˛cych grup parlamentarnych. 3. Przewodnicza˛cy Izby moz˙e, w kaz˙dym czasie, wzywac´ przewodnicza˛cych komisji, aby wpisali do porza˛dku dziennego jeden lub wie˛cej tematów zgodnie z kryteriami ustalonymi w programie i kalendarzu prac Izby. Przewodnicza˛cy Izby moz˙e ponadto, jez˙eli uzna to za konieczne, zwołac´ jedna˛ lub kilka komisji, ustalaja˛c porza˛dek dzienny ich obrad. O powyz˙szych inicjatywach przewodnicza˛cy zawiadamia Zgromadzenie.

Art. 25 bis18 1. Kalendarze prac, o których mowa w art. 24 i 25, wyła˛czywszy okres, w którym odbywa sie˛ sesja budz˙etowa w rozumieniu art. 119 ust. 1 i 2, sa˛ przygotowywane z reguły w sposób naste˛puja˛cy: a. Zgromadzenie i komisje zbieraja˛ sie˛ przez pierwsze trzy tygodnie kaz˙dego miesia˛ca, rezerwuja˛c ostatni tydzien´ na prowadzenie innej działalnos´ci zwia˛zanej z mandatem deputowanego. W kaz˙dym razie tygodnie pracy parlamentarnej sa˛ wyznaczane na posiedzeniu, w którego trakcie powstaje program. b. Zgromadzenie zbiera sie˛ po południu w poniedziałek i rano we wtorek, s´rode˛, czwartek i pia˛tek. c. Komisje zbieraja˛ sie˛ po południu we wtorek, s´rode˛ i czwartek. 17 18

Art. 25 zmieniony przez Zgromadzenie 23 marca 1990 r. Art. 25 bis zmieniany przez Zgromadzenie, ostatnio 28 marca 1990 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

168

Dokumenty

Art. 26 1. Przewodnicza˛cy Izby lub przewodnicza˛cy komisji ogłasza przed zamknie˛ciem posiedzenia porza˛dek dzienny i godziny posiedzen´ na naste˛pne dwa dni prac, zachowuja˛c w kaz˙dym wypadku termin przewidziany w art. 82 ust. 2. W wypadku sprzeciwu Zgromadzenie lub komisja podejmuje decyzje˛ w głosowaniu przez podniesienie re˛ki, po wysłuchaniu jednego mówcy sprzeciwiaja˛cego sie˛ i jednego popieraja˛cego wniosek, przy czym czas trwania przemówienia kaz˙dego z nich nie moz˙e przekroczyc´ dziesie˛ciu minut. 2. W wypadku gdy organizacja prac Zgromadzenia lub komisji byłaby juz˙ ustalona zgodnie z postanowieniami poprzednich artykułów, przewodnicza˛cy ustala porza˛dek dzienny na podstawie zatwierdzonego programu i kalendarza. Zdanie drugie uste˛pu poprzedniego nie ma wówczas zastosowania.

Art. 27 19 1. Zgromadzenie lub komisja nie moga˛ poddawac´ pod dyskusje˛ ani postanawiac´ co do zagadnien´ nie uje˛tych w porza˛dku dziennym. 2. W Zgromadzeniu, dla podje˛cia dyskusji lub postanowien´ co do zagadnien´ nie uje˛tych w porza˛dku dziennym, konieczne sa˛ debata i głosowanie jawne przy uz˙yciu urza˛dzen´ elektronicznych z rejestracja˛ nazwisk oraz przy zachowaniu wie˛kszos´ci trzech czwartych głosuja˛cych. Stosowny wniosek moz˙e byc´ przedstawiony przez trzydziestu deputowanych lub przez jednego albo kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie stanowia˛ co najmniej taka˛ sama˛ liczbe˛, na pocza˛tku posiedzenia lub w momencie przechodzenia do naste˛pnego punktu porza˛dku dziennego albo kiedy dyskusja byłaby zawieszona.

Art. 28 Terminy wskazane w niniejszym regulaminie sa˛ liczone według oficjalnego, wspólnego kalendarza.

Rozdział VII O POSIEDZENIACH ZGROMADZENIA, KOMISJI I POŁA˛CZONYCH IZB PARLAMENTU

Art. 29 1. Izba moz˙e byc´ zwołana na sesje˛ nadzwyczajna˛ z inicjatywy przewodnicza˛cego Izby, Prezydenta Republiki lub jednej trzeciej swoich członków. Zwołanie naste˛puje z mocy prawa w wypadku zwołania Senatu na sesje˛ nadzwyczajna˛. 2. W wypadku przewidzianym w art. 94 ust. 3 konstytucji przewodnicza˛cy w porozumieniu z przewodnicza˛cym Senatu ustala termin zwołania Izby.

Art. 30 1. Komisje sa˛ zwoływane za pos´rednictwem sekretarza generalnego Izby. 2. Zawiadomienia o zwołaniu powinny byc´ z reguły rozesłane co najmniej na czterdzies´ci osiem godzin przed posiedzeniem. 3. W czasie gdy Izba nie obraduje, jez˙eli jedna pia˛ta członków jednej z komisji stałych zaz˙a˛da jej zwołania w celu debaty nad okres´lonymi zagadnieniami, przewodnicza˛cy komisji poczyni odpowiednie kroki dla jej zwołania w terminie dziesie˛ciu dni od zgłoszenia z˙a˛dania, przedstawiaja˛c poszczególnym członkom porza˛dek dzienny, tak aby mie˛dzy zawiadomieniem o zwołaniu komisji a dniem posiedzenia upłyne˛ło co najmniej pie˛c´ dni. 4. Rza˛d moz˙e domagac´ sie˛ zwołania komisji w celu przedstawienia im informacji. 5. Bez specjalnego zezwolenia przewodnicza˛cego Izby komisje nie moga˛ zbierac´ sie˛ w godzinach trwania posiedzen´ Zgromadzenia. Przewodnicza˛cy Izby moz˙e w kaz˙dym wypadku odwołac´ posiedzenie komisji w zwia˛zku z koniecznos´cia˛ zapewnienia prawidłowos´ci prac Izby.

Art. 31 1. W sali posiedzen´ Zgromadzenia sa˛ zarezerwowane miejsca dla przedstawicieli rza˛du oraz dla członków komisji. 2. Na wspólnych posiedzeniach obu izb Parlamentu jeden fotel jest zarezerwowany dla przewodnicza˛cego Senatu. 19

W art. 27 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 29 wrzes´nia 1983 r. i na posiedzeniu 28 lutego 1990 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

169

Art. 32 1. Przewodnicza˛cy Zgromadzenia lub przewodnicza˛cy komisji otwieraja˛ i zamykaja˛ posiedzenia. 2. Posiedzenie rozpoczyna sie˛ odczytaniem protokołu. W wypadku gdy nie ma uwag do protokołu, uwaz˙a sie˛ go za przyje˛ty; jes´li jest zgłoszone z˙a˛danie przegłosowania przyje˛cia protokołu, głosowanie odbywa sie˛ przez podniesienie re˛ki. 3. Niedopuszczalne sa˛ wypowiedzi na temat protokołu, które nie zawieraja˛ propozycji jego sprostowania lub które nie zmierzaja˛ do wyjas´nienia własnej mys´li wyraz˙onej na poprzednim posiedzeniu albo dotycza˛ sprawy osobistej.

Art. 33 1. Przewodnicza˛cy lub z jego upowaz˙nienia sekretarz przedstawia Zgromadzeniu posłania i listy; pisma anonimowe lub niecenzuralne nie sa˛ odczytywane. 2. Sekretarz odczytuje streszczenia przedłoz˙onych petycji, które naste˛pnie zostaja˛ przekazane do włas´ciwych komisji, w których kaz˙dy deputowany moz˙e zapoznac´ sie˛ z ich tres´cia˛.

Art. 34 1. Z posiedzen´ Zgromadzenia i komisji jest sporza˛dzany protokół, odpowiednio przez specjalnego urze˛dnika redaguja˛cego protokół i przez urze˛dników wydelegowanych do poszczególnych komisji. 2. Protokoły po ich zatwierdzeniu sa˛ podpisywane przez przewodnicza˛cego i przez jednego z sekretarzy oraz gromadzone i zabezpieczane w archiwach Izby. 3. Zgromadzenie moz˙e postanowic´ o niesporza˛dzaniu protokołu ze swojego tajnego posiedzenia.

Art. 35 1. Przewodnicza˛cy Izby Deputowanych przewodniczy obu izbom Parlamentu, zebranym na wspólnym posiedzeniu ich członków. 2. Do wspólnych posiedzen´ izb Parlamentu stosuje sie˛ regulamin Izby Deputowanych.

Rozdział VIII O DYSKUSJI

Art. 3620 1. Deputowani, którzy zamierzaja˛ zabrac´ głos w dyskusji, musza˛ zapisac´ sie˛ do głosu w dniu, w którym dyskusja rozpoczyna sie˛, i otrzymuja˛ głos w kolejnos´ci zapisu, na przemian wypowiadaja˛cy sie˛ za i przeciw. Jez˙eli kalendarz prac został zatwierdzony stosownie do art. 24, zapisy do głosu w dyskusji na temat załoz˙en´ ogólnych problemu uje˛tego w kalendarzu winny naste˛powac´ nie póz´niej niz˙ na godzine˛ przed rozpocze˛ciem dyskusji. 2. Jest dozwolona zmiana kolejnos´ci wysta˛pien´ mie˛dzy deputowanymi. Jez˙eli deputowany, wezwany przez przewodnicza˛cego, nie jest obecny, uwaz˙a sie˛, z˙e zrezygnował z głosu. 3. Nikt nie moz˙e zabierac´ głosu bez zezwolenia przewodnicza˛cego. 4. Mówcy zabieraja˛cy głos przemawiaja˛ ze swojego miejsca na stoja˛co, zwróceni w strone˛ przewodnicza˛cego.

Art. 37 1. Przedstawiciele rza˛du, nawet jes´li nie sa˛ członkami Izby, maja˛ prawo, a jez˙eli zostana˛ wezwani, to obowia˛zek, uczestniczyc´ w posiedzeniach Zgromadzenia i komisji. Maja˛ oni prawo zabierania głosu za kaz˙dym razem, gdy o to poprosza˛. 2. W posiedzeniach ustawodawczych komisji winien uczestniczyc´ przedstawiciel rza˛du.

Art. 38 Kaz˙dy deputowany moz˙e brac´ udział, bez prawa głosowania, w posiedzeniach innej komisji niz˙ ta, do której nalez˙y, po uprzednim zawiadomieniu o tym przewodnicza˛cego komisji przez grupe˛ parlamentarna˛, której jest członkiem. Jez˙eli jednak komisja obradowałaby na posiedzeniu niejawnym, to deputowany spoza jej stałego składu musi uzyskac´ wyraz´ne zezwolenie na obecnos´c´ ze strony jej przewodnicza˛cego. 20

W art. 36 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

170

Dokumenty

Art. 39 21 1. Z wyja˛tkiem innych terminów przewidzianych w regulaminie czas wysta˛pien´ w tej samej dyskusji nie moz˙e przekraczac´ trzydziestu minut. 2. W wypadku przekroczenia czasu przemówienia przewodnicza˛cy, po dwukrotnym wezwaniu mówcy do jego zakon´czenia, odbiera mu głos. 3. Przewodnicza˛cy moz˙e, kieruja˛c sie˛ nie podlegaja˛ca˛ kontroli własna˛ ocena˛, odebrac´ głos mówcy, który dwukrotnie upomniany wypowiada sie˛ w dalszym cia˛gu nie na temat. 4. Z˙adne przemówienie nie moz˙e byc´ przerwane lub odroczone w celu kontynuowania na innym posiedzeniu. 5. Czas wysta˛pien´, przewidziany w ust. 1, jest podwajany w dyskusji na temat wotum zaufania lub nieufnos´ci i jest zwie˛kszany do czterdziestu pie˛ciu minut w dyskusji na temat załoz˙en´ ogólnych projektów ustawy konstytucyjnej, udzielenia delegacji ustawodawczej, ustaw wyborczych, ustaw upowaz˙niaja˛cych do ratyfikacji traktatów mie˛dzynarodowych. Przewodnicza˛cy Izby, w kaz˙dym czasie, ma prawo powie˛kszyc´ dla jednego lub kilku mówców z kaz˙dej grupy czas przewidziany dla wysta˛pien´, jez˙eli tego wymaga szczególna waga tematów podejmowanych w dyskusji.

Art. 40 22 1. Pojedynczy deputowany, przed rozpocze˛ciem dyskusji, moz˙e przedłoz˙yc´ kwestie˛ wste˛pna˛, co oznacza, z˙e danego tematu nie trzeba poddawac´ pod dyskusje˛, oraz zagadnienie, co do którego proponowane jest zawieszenie, to jest takie, którego rozpoznanie nalez˙y odroczyc´ w celu zweryfikowania w okres´lonym terminie. Jez˙eli jednak dyskusja juz˙ sie˛ rozpocze˛ła, wnioski musza˛ byc´ podpisane przez dziesie˛ciu deputowanych w Zgromadzeniu i przez trzech w komisji na posiedzeniu ustawodawczym. 2. Wnioski te be˛da˛ przedyskutowane przed rozpocze˛ciem lub w trakcie dyskusji włas´ciwej; jez˙eli Zgromadzenie lub komisja nie odrzuca˛ wniosków, dyskusja nad nimi jest kontynuowana. 3. Tylko dwóch deputowanych, wliczaja˛c wnioskodawce˛, moz˙e popierac´ wniosek i dwóch wyste˛powac´ przeciw wnioskowi. 4. W wypadku zbiegu wie˛kszej liczby kwestii wste˛pnych przeprowadza sie˛ dyskusje˛ ła˛czna˛. W wypadkach, w których przewodnicza˛cy uzna to za włas´ciwe z powodu tres´ci i róz˙nej argumentacji, przedstawianej przez deputowanych z tej samej grupy, moz˙e udzielic´ głosu takz˙e wie˛cej niz˙ jednemu wnioskodawcy z tej grupy. Ponadto moz˙e zabierac´ głos, zawsze w czasie nie przekraczaja˛cym pie˛tnastu minut, jeden deputowany z kaz˙dej innej grupy. Po zamknie˛ciu dyskusji Zgromadzenie lub komisja decyduja˛ w głosowaniu ła˛cznym na temat kwestii wste˛pnych podnoszonych z powodu konstytucyjnos´ci, a naste˛pnie, w innym głosowaniu ła˛cznym — na temat kwestii wste˛pnych podnoszonych z powodów merytorycznych. 5. W wypadku zbiegu wie˛kszej liczby zagadnien´ proponowanych do zawieszenia, w kaz˙dym razie wymagaja˛cych uzasadnienia, przeprowadza sie˛ dyskusje˛ ła˛czna˛ i Zgromadzenie lub komisja decyduja˛ w głosowaniu ła˛cznym o zawieszeniu, a naste˛pnie, jez˙eli zawieszenie zostało przegłosowane, o terminie.

Art. 41 23 1. Odwołania do regulaminu dotycza˛ce porza˛dku dziennego, porza˛dku prac w ogóle, umiejscowienia kwestii, zagadnienia kolejnos´ci głosowan´ maja˛ pierwszen´stwo podczas dyskusji plenarnej. W wypadku ich podniesienia po wnioskodawcy moz˙e przemawiac´ tylko jeden mówca sprzeciwiaja˛cy sie˛ i jeden popieraja˛cy wniosek, w czasie nie przekraczaja˛cym pie˛ciu minut kaz˙dy. Na wezwanie przewodnicza˛cego Zgromadzenie podejmuje decyzje˛ w sprawie wniosków; głosowanie odbywa sie˛ przez podniesienie re˛ki. 2. Jez˙eli jakas´ kwestia regulaminowa lub dotycza˛ca interpretacji regulaminu zostanie podniesiona w czasie obrad komisji działaja˛cej na posiedzeniu ustawodawczym, przewodnicza˛cy komisji jest zobowia˛zany zawiadomic´ o tym przewodnicza˛cego Izby, któremu przysługuje w drodze wyła˛cznos´ci podje˛cie stosownych decyzji.

Art. 42 1. Sprawa osobista polega na zakwestionowaniu poste˛powania deputowanego lub na przypisaniu mu opinii odmiennej od wyraz˙onej przez niego. W takim wypadku ten, kto z˙a˛da udzielenia mu głosu, musi wskazac´, na czym polega sprawa osobista; o udzieleniu głosu decyduje przewodnicza˛cy; jez˙eli deputo21 22 23

Art. 39 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r. W art. 40 ust. 4 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r. W art. 41 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

171

wany uporczywie obstaje przy swoim z˙a˛daniu, decyzje˛ taka˛ podejmuja˛ Zgromadzenie lub komisja bez dyskusji, w głosowaniu przez podniesienie re˛ki. 2. W kaz˙dym wypadku, gdy pod dyskusje˛ sa˛ poddawane rozporza˛dzenia przyje˛te przez poprzednie rza˛dy, deputowani, którzy byli wówczas członkami rza˛du, maja˛ prawo zabierac´ głos na kon´cu dyskusji.

Art. 43 Kaz˙dy deputowany moz˙e zabierac´ głos tylko raz w tej samej dyskusji, z wyja˛tkiem os´wiadczen´ w sprawie głosowania, spraw osobistych, odwołan´ do regulaminu dotycza˛cych porza˛dku dziennego, porza˛dku prac, kolejnos´ci rozpatrywania zagadnien´, kolejnos´ci głosowan´, a takz˙e z wyja˛tkiem zabrania głosu przed rozpocze˛ciem danej dyskusji w sprawie kwestii wste˛pnych i zagadnien´ proponowanych do zawieszenia.

Art. 4424 1. Zamknie˛cia dyskusji w Zgromadzeniu moz˙e domagac´ sie˛ 20 deputowanych lub jeden albo kilku przewodnicza˛cych grup parlamentarnych, które, oddzielnie lub ła˛cznie, sa˛ co najmniej równe wspomnianej liczbie deputowanych; w komisji z˙a˛danie zamknie˛cia dyskusji moz˙e zgłosic´ czterech deputowanych lub jeden albo kilku przedstawicieli grup, które, oddzielnie lub ła˛cznie, sa˛ co najmniej równe wymienionej wyz˙ej liczbie deputowanych w tej samej komisji, zawsze gdy nie chodzi o dyskusje ograniczone przez wyraz´ny przepis regulaminu. Na temat z˙a˛dania zamknie˛cia dyskusji moga˛ przemawiac´ jeden mówca przeciwny wnioskowi i jeden popieraja˛cy go, w czasie nie przekraczaja˛cym pie˛ciu minut kaz˙dy. 2. Po rozpatrzeniu wniosku o zamknie˛cie dyskusji ma jeszcze prawo zabrac´ głos jeden deputowany z kaz˙dej grupy, która zgłosiła wniosek o zamknie˛cie dyskusji. 3. Uchwalenie zamknie˛cia dyskusji daje ministrom prawo do złoz˙enia os´wiadczen´ w imieniu rza˛du i deputowanym w sprawie sposobu głosowania, jez˙eli Zgromadzenie lub komisja zamierzaja˛ przysta˛pic´ do głosowania. W ostatnim wypadku stosuje sie˛ przepis art. 50. 4. Nie moz˙na z˙a˛dac´ zamknie˛cia dyskusji, gdy czas przeznaczony na te˛ dyskusje˛ był podzielony przez konferencje˛ przewodnicza˛cych grup lub przewodnicza˛cego Izby na mocy art. 24 ust. 6 i 7, a nadto art. 119 ust. 7 i 8.

Art. 4525 W wypadku wyraz´nego ograniczenia przepisem regulaminu czasu trwania dyskusji, jez˙eli waga sprawy tego wymaga, przewodnicza˛cy jest uprawniony do udzielenia głosu jednemu mówcy z kaz˙dej grupy, nie licza˛c tych wysta˛pien´, na które przewodnicza˛cy zezwala w drodze wyja˛tku; ponadto przewodnicza˛cy jest uprawniony do przedłuz˙enia czasu przewidzianego na wysta˛pienia.

Rozdział IX O KWORUM I O OBRADACH

Art. 4626 1. Obrady Zgromadzenia i komisji na posiedzeniach ustawodawczych nie maja˛ mocy prawnej, jez˙eli nie jest obecna wie˛kszos´c´ ich członków. Dla waz˙nos´ci obrad podczas innych posiedzen´ komisji wystarcza obecnos´c´ jednej czwartej jej członków. 2. Deputowani, którzy sa˛ nieobecni z powodu wykonywania prac wyznaczonych przez Izbe˛ poza jej siedziba˛, oraz członkowie rza˛du nieobecni z powodów zwia˛zanych ze sprawowaniem ich urze˛du podczas ustalania kworum sa˛ liczeni jako obecni. 3. W głosowaniach, dla których waz˙nos´ci jest konieczne ustalenie kworum, obecni deputowani, którzy os´wiadczyli przed rozpocze˛ciem głosowania, z˙e wstrzymuja˛ sie˛ od głosowania, sa˛ wliczani do kworum. 4. Prezydium nie jest zobowia˛zane do kontrolowania, czy Zgromadzenie lub komisja dysponuja˛, czy nie dysponuja˛ kworum niezbe˛dnym dla waz˙nos´ci rozstrzygnie˛c´, chyba z˙e sprawdzenia kworum zaz˙a˛da 24 25 26

W art. 44 ust. 1 i 4 zmienione przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r. oraz 28 marca 1990 r. Art. 45 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r. W art. 46 ust. 4 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

172

Dokumenty

odpowiednio dziesie˛ciu lub czterech deputowanych, a Zgromadzenie lub komisja przeprowadzaja˛ głosowanie przez podniesienie re˛ki. 5. Z˙a˛danie sprawdzenia kworum nie moz˙e byc´ zgłoszone przed zatwierdzeniem protokołu ani w wypadkach głosowan´, które na podstawie wyraz´nego przepisu regulaminu musza˛ odbywac´ sie˛ przez podniesienie re˛ki. 6. Sygnatariusze z˙a˛dania o przeprowadzenie głosowania kwalifikowanego, jak równiez˙ z˙a˛daja˛cy sprawdzenia kworum, przy jego ustalaniu sa˛ zawsze uwaz˙ani za obecnych.

Art. 47 1. W celu ustalenia kworum Zgromadzenia przewodnicza˛cy zarza˛dza sprawdzenie listy obecnos´ci. 2. Jez˙eli Zgromadzenie lub komisja nie maja˛ kworum, przewodnicza˛cy moz˙e odroczyc´ posiedzenie na jedna˛ godzine˛ lub zamyka je. W tym ostatnim wypadku oznacza to, z˙e Zgromadzenie lub komisja sa˛ zwołane automatycznie z tym samym porza˛dkiem dziennym na naste˛pny nies´wia˛teczny dzien´, o tej samej godzinie co posiedzenie zamknie˛te, albo nawet na dzien´ s´wia˛teczny, jez˙eli Zgromadzenie lub komisja postanowiły wczes´niej odbyc´ posiedzenie w tym dniu. 3. Brak kworum na jednym posiedzeniu nie powoduje domniemania braku kworum na posiedzeniu naste˛pnym lub na posiedzeniu wznowionym na podstawie ust. 2.

Art. 48 1. Rozstrzygnie˛cia Zgromadzenia i komisji sa˛ przyjmowane zwykła˛ wie˛kszos´cia˛ obecnych, z wyja˛tkiem spraw, dla których jest wymagana wie˛kszos´c´ kwalifikowana. 2. Przy ustalaniu wie˛kszos´ci, o której mowa w ust. 1, za obecnych uwaz˙a sie˛ zarówno tych, którzy głosuja˛ za rozstrzygnie˛ciem, jak i tych, którzy sa˛ mu przeciwni. 3. Sekretarze prowadza˛ liste˛ głosuja˛cych, którzy os´wiadczyli, z˙e wstrzymuja˛ sie˛ od głosowania w wypadku przewidzianym w art. 46 ust. 3.

Rozdział X O GŁOSOWANIACH

Art. 49 27 1. Głosowania odbywaja˛ sie˛ w sposób jawny. W sposób tajny odbywaja˛ sie˛ głosowania dotycza˛ce osób, a ponadto wówczas, gdy zostało zgłoszone takie z˙a˛danie w rozumieniu art. 51, oraz te, które wywieraja˛ wpływ28 na zasady i prawa wolnos´ciowe, o których mowa w art. 6, od 13 do 22 i od 24 do 27 konstytucji, na prawa rodziny, o których mowa w art. 29, 30 i 31 ust. 2, i na prawa osoby ludzkiej, o których mowa w art. 32 ust. 2 konstytucji. W sposób tajny odbywaja˛ sie˛ takz˙e głosowania zawsze, jes´li zostanie zgłoszone takie z˙a˛danie w sprawach zmian w regulaminie, na temat utworzenia s´ledczych komisji parlamentarnych, na temat ustaw zwykłych dotycza˛cych organów konstytucyjnych pan´stwa (Parlamentu, Prezydenta Republiki, rza˛du, Trybunału Konstytucyjnego) i organów regionów, a nadto na temat ordynacji wyborczych. 1 bis. Nie jest dopuszczalne głosowanie tajne w sprawach dotycza˛cych ustawy finansowej, ustaw budz˙etowych, ustaw zwia˛zkowych, przewidzianych przez ustawe˛ nr 362 z 23 sierpnia 1988 r., i wszystkich rozstrzygnie˛c´, które maja˛ konsekwencje finansowe. 1.3. W komisjach głosowania tajne odbywaja˛ sie˛ tylko w sprawach dotycza˛cych osób. 1.4. Kon´cowe głosowanie nad ustawami odbywa sie˛ w sposób jawny, z wyja˛tkiem wypadków przewidzianych w ust. 1, za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych z rejestracja˛ nazwisk. 1.5. Głosowania tajnego moz˙na z˙a˛dac´ tylko w kwestiach s´cis´le wia˛z˙a˛cych sie˛ ze sprawami przewidzianymi w ust. 1. W zwia˛zku ze złoz˙onym charakterem przedmiotu moz˙e byc´ zgłoszone z˙a˛danie głosowania odre˛bnego cze˛s´ci wniosku, przez przegłosowanie go w sposób tajny. 1.6. W wypadku wa˛tpliwos´ci co do przedmiotu rozstrzygnie˛cia, w stosunku do którego zostałoby zgłoszone z˙a˛danie głosowania tajnego, decyduje przewodnicza˛cy Izby po wysłuchaniu, gdy uzna to za konieczne, giunty do spraw regulaminu. 2. Głosowanie jawne polega na podniesieniu re˛ki, podziale sali lub głosowaniu imiennym. 27 28

Art. 49 zmieniony przez Zgromadzenie 13 paz´dziernika 1988 r. Dosłownie: „cia˛z˙a˛ na”.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

173

3. Głosowanie tajne polega na umieszczeniu w urnach białej lub czarnej gałki albo, jez˙eli chodzi o wybory, na uz˙yciu specjalnej karty wyborczej. 4. Głosowanie jawne i głosowanie tajne moga˛ odbywac´ sie˛ takz˙e za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych. 5. W wypadku gdy zachodzi potrzeba głosowania za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych, przewodnicza˛cy uprzedza o tym co najmniej na dwadzies´cia minut przed rozpocze˛ciem głosowania. W wypadkach przewidzianych w art. 53 ust. 1 i 4 czas ten zostaje ograniczony do pie˛ciu minut. Powtórne uprzedzenie nie jest wymagane, jes´li w czasie trwania tego samego posiedzenia przeprowadzano inne głosowania za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych.

Art. 50 1. Z wyja˛tkiem wypadków ograniczenia wyraz´nym przepisem regulaminu czasu trwania dyskusji, przed przysta˛pieniem Zgromadzenia lub komisji do głosowania deputowani maja˛ prawo zabrac´ głos i w czasie nie przekraczaja˛cym dziesie˛ciu minut wyjas´nic´ tres´ciwie i zwie˛z´le powody swego głosowania. 2. Dyskusje˛ na temat be˛da˛cy przedmiotem obrad uwaz˙a sie˛ za ponownie otwarta˛, jez˙eli ministrowie po takich wyjas´nieniach zgłosza˛ z˙a˛danie wysłuchania ich na podstawie art. 64 konstytucji. 3. Po rozpocze˛ciu głosowania az˙ do momentu ogłoszenia jego wyników nie jest dozwolone udzielanie głosu.

Art. 5129 1. Z wyja˛tkiem głosowan´ dotycza˛cych osób, które przeprowadza sie˛ w sposób tajny, Zgromadzenie i komisje głosuja˛ zwykle przez podniesienie re˛ki, chyba z˙e zostało zgłoszone z˙a˛danie głosowania imiennego lub, w wypadkach dozwolonych przez art. 49 i w ograniczeniu do Zgromadzenia, głosowania tajnego. 2. Z˙a˛danie głosowania imiennego moz˙e byc´ zgłoszone w Zgromadzeniu przez dwudziestu deputowanych lub jednego albo kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z liczby deputowanych co najmniej równej tej liczbie; w komisji z˙a˛danie moz˙e byc´ zgłoszone przez czterech deputowanych lub przez jednego albo kilku przedstawicieli grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej równej wyz˙ej wymienionej liczby deputowanych w tej samej komisji; z˙a˛danie głosowania tajnego w Zgromadzeniu moz˙e byc´ zgłoszone przez trzydziestu deputowanych lub jednego albo kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej równej wyz˙ej wymienionej liczby deputowanych. 3. Przy zbiegu róz˙nych wniosków przewaz˙a wniosek o głosowanie tajne.

Art. 52 1. Wniosek o przeprowadzenie głosowania imiennego lub tajnego musi byc´ zgłoszony do chwili, gdy przewodnicza˛cy po zamknie˛ciu dyskusji ogłasza przejs´cie do głosowania, i nie póz´niej niz˙ w momencie, gdy wzywa on Zgromadzenie lub komisje˛ do głosowania przez podniesienie re˛ki. 2. Nie jest konieczne, aby wniosek miał forme˛ pisemna˛, jes´li deputowany składaja˛cy go poprosi, aby przewodnicza˛cy zwrócił sie˛ do Zgromadzenia lub komisji o sprawdzenie, czy be˛dzie on poparty przez wymagana˛ liczbe˛ deputowanych. 3. Gdyby okazało sie˛, z˙e deputowany, który podpisał wniosek o głosowanie imienne lub tajne, jest nieobecny w momencie, gdy przyste˛puje sie˛ do głosowania, uznaje sie˛ jego podpis za wycofany.

Art. 53 1. Na z˙a˛danie, zgłoszone przed ogłoszeniem wyników głosowania przeprowadzonego w Zgromadzeniu przez podniesienie re˛ki, moz˙e byc´ ono sprawdzone za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych, bez rejestrowania nazwisk głosuja˛cych. 2. W razie uszkodzenia elektronicznych urza˛dzen´ do głosowania sprawdzenia dokonuje sie˛ przez podział sali. W takim wypadku przewodnicza˛cy wskazuje, która˛ strone˛ musza˛ zaja˛c´ głosuja˛cy za, a która˛ głosuja˛cy przeciw. 3. Sprawdzenia w komisjach dokonuje sie˛ przez głosowanie imienne na podstawie art. 54 ust. 3. 4. W celu usprawnienia liczenia głosów w Zgromadzeniu przewodnicza˛cy moz˙e zawsze zdecydowac´, z˙e głosowanie, które miałoby sie˛ odbyc´ przez podniesienie re˛ki, be˛dzie przeprowadzone za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych, bez rejestrowania nazwisk głosuja˛cych. 29 W art. 51 ust. 1 zmieniony na podstawie wykładni giunty ds. regulaminu z 19 paz´dziernika 1988 r. i zatwierdzony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.; ust. 2 zatwierdzony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

174

Dokumenty

Art. 54 1. Głosowanie imienne moz˙e odbyc´ sie˛ przez imienne wezwanie albo za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych z rejestrowaniem nazwisk głosuja˛cych. 2. Głosowanie w sprawie wotum zaufania lub nieufnos´ci jest przeprowadzane w kaz˙dym wypadku przez imienne głosowanie w Zgromadzeniu. 3. Przy głosowaniu przez imienne wezwanie przewodnicza˛cy potwierdza sposób głosowania deputowanych na „tak” i na „nie”. Wezwanie imienne w Zgromadzeniu rozpoczyna sie˛ od nazwiska deputowanego wybranego droga˛ losowania, jest kontynuowane az˙ do ostatniego nazwiska na alfabetycznej lis´cie, a naste˛pnie powraca do pierwszej litery alfabetu i trwa az˙ do nazwiska deputowanego wybranego losowo. W komisjach głosuje sie˛ według alfabetycznego spisu członków. 4. Z wyja˛tkiem przepisu ust. 2 niniejszego artykułu głosowanie imienne jest zwykle przeprowadzane za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych. W razie uszkodzenia odpowiednich urza˛dzen´ głosowanie odbywa sie˛ przez imienne wezwanie. 5. Lista głosuja˛cych deputowanych wraz ze wskazaniem sposobu głosowania kaz˙dego z nich zostaje opublikowana w sprawozdaniu stenograficznym z posiedzenia.

Art. 55 30 1. Głosowanie tajne odbywa sie˛ zwykle za pomoca˛ urza˛dzen´ elektronicznych. 2. W razie uszkodzenia urza˛dzen´ elektronicznych przewodnicza˛cy poleca ustawic´ dwie urny. Kaz˙demu głosuja˛cemu wre˛cza sie˛ dwie gałki, biała˛ i czarna˛, w celu umieszczenia ich w urnach. 3. Głosowania tajne nie sa˛ dopuszczalne w komisjach obraduja˛cych na posiedzeniach sprawozdawczych lub opiniodawczych.

Art. 56 1. Za kaz˙dym razem, gdy Izba jest zobowia˛zana do wyboru członków ciał kolegialnych, kaz˙dy deputowany wpisuje na specjalnej karcie wyborczej nazwiska dwóch trzecich członków, którzy winni tworzyc´ kolegium, ilekroc´ byłby wezwany do głosowania na wie˛cej niz˙ dwóch kandydatów. 2. Jez˙eli przepisy szczegółowe nie okres´laja˛ innej wie˛kszos´ci, za wybranych uwaz˙a sie˛ tych kandydatów, którzy otrzymali w pierwszym głosowaniu najwie˛ksza˛ liczbe˛ głosów. Jez˙eli kilku kandydatów otrzymało jednakowa˛ liczbe˛ głosów, przeprowadza sie˛ mie˛dzy nimi drugie głosowanie. 3. Przy powołaniu, na podstawie głosowania, członków komisji, których skład, na podstawie przepisów ustawy lub regulaminu, musi byc´ oparty na zasadzie proporcji mie˛dzy grupami parlamentarnymi, przewodnicza˛cy informuje te grupy o liczbie przypadaja˛cych dla kaz˙dej z nich miejsc, obliczonej na podstawie powyz˙szego kryterium, wzywaja˛c do wyznaczenia równej im liczby nazwisk kandydatów. Na podstawie tych desygnacji przewodnicza˛cy tworzy liste˛ w celu przedłoz˙enia jej Zgromadzeniu, które podejmuje decyzje˛ w głosowaniu tajnym. 4. Izba moz˙e przekazac´ przewodnicza˛cemu uprawnienia do powołania całego składu komisji albo pojedynczych jej członków. 5. Poste˛powanie przyje˛te przy tworzeniu ciała kolegialnego, jez˙eli jest to moz˙liwe, ma równiez˙ zastosowanie przy wyborach uzupełniaja˛cych.

Art. 57 1. W wypadku zaistnienia nieprawidłowos´ci przewodnicza˛cy moz˙e, oceniaja˛c okolicznos´ci, uniewaz˙nic´ głosowanie i zarza˛dzic´ jego niezwłoczne powtórzenie. 2. Wynik głosowania w Izbie ogłasza przewodnicza˛cy naste˛puja˛ca˛ formuła˛: „Izba zatwierdza” albo „Izba odrzuca”.

Rozdział XI ´ O PORZA˛DKU POSIEDZEN

Art. 58 Jez˙eli w czasie dyskusji jeden z deputowanych zostałby oskarz˙ony o czyny obraz˙aja˛ce jego godnos´c´, moz˙e zaz˙a˛dac´, aby przewodnicza˛cy Izby powołał komisje˛, która osa˛dzi zasadnos´c´ oskarz˙enia; moz˙e wy30

Art. 55 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

175

znaczyc´ komisji termin do przedstawienia Izbie ostatecznych wniosków, które Izba przyjmuje do wiadomos´ci bez debaty i bez głosowania.

Art. 59 1. Jez˙eli deputowany wypowiada słowa niecenzuralne albo zakłóca swoim zachowaniem swobode˛ dyskusji lub porza˛dek posiedzenia, przewodnicza˛cy imiennie przywołuje go do porza˛dku. 2. Kaz˙dy deputowany, który zostałby przywołany do porza˛dku, jez˙eli zamierza wytłumaczyc´ swoje poste˛powanie lub wypowiedziane słowa, moz˙e zabrac´ głos na zakon´czenie posiedzenia lub nawet natychmiast, według uznania przewodnicza˛cego.

Art. 60 1. Jez˙eli deputowany zniewaz˙a jednego lub kilku kolegów albo członków rza˛du, przewodnicza˛cy, po dwukrotnym przywołaniu do porza˛dku w tym samym dniu albo, w wypadkach powaz˙niejszych, nawet niezalez˙nie od pierwszego przywołania, moz˙e zarza˛dzic´ usunie˛cie deputowanego z sali na pozostały czas posiedzenia. 2. W wypadku gdy deputowany nie zastosuje sie˛ do wezwania przewodnicza˛cego o opuszczenie sali, przewodnicza˛cy zawiesza posiedzenie i wydaje kwestorom Izby niezbe˛dne polecenia w celu wyegzekwowania swoich zarza˛dzen´. 3. Jez˙eli deputowany wzywa do stosowania przemocy, wywołuje zamieszanie, wypowiada groz´by lub stosuje przemoc fizyczna˛ w stosunku do jakiegokolwiek kolegi lub członka rza˛du albo uz˙ywa słów zniewaz˙aja˛cych instytucje pan´stwowe lub głowe˛ pan´stwa, przewodnicza˛cy moz˙e ponadto proponowac´, aby prezydium udzieliło mu nagany z zakazem uczestniczenia w pracach parlamentarnych przez okres od dwóch do pie˛tnastu dni posiedzen´. Decyzje podje˛te przez prezydium sa˛ komunikowane Zgromadzeniu i nie moga˛ byc´ w z˙adnym wypadku przedmiotem dyskusji. Próby deputowanego powrotu do sali przed upływem terminu zakazu powoduja˛ podwojenie czasu trwania jego wykluczenia. 4. Przewodnicza˛cy Izby moz˙e proponowac´, aby prezydium zastosowało sankcje przewidziane w ust. 3 w stosunku do sprawców wyja˛tkowo powaz˙nych przewinien´ popełnionych w siedzibie Izby, lecz poza sala˛.

Art. 61 W wypadku gdy dojdzie do zamieszania na sali, a wezwania przewodnicza˛cego pozostana˛ daremne, opuszcza on swoje miejsce, a kaz˙da˛ dyskusje˛ uwaz˙a sie˛ za zawieszona˛. Jez˙eli zamieszanie trwa nadal, przewodnicza˛cy zawiesza posiedzenie na czas okres´lony albo, gdy uzna to za stosowne, przerywa posiedzenie. Przerwanie posiedzenia oznacza, z˙e obrady Zgromadzenia lub komisji musza˛ byc´ wznowione z tym samym porza˛dkiem dziennym naste˛pnego dnia nies´wia˛tecznego, o tej samej godzinie co posiedzenie przerwane, albo w dniu s´wia˛tecznym, jez˙eli Zgromadzenie lub komisja postanowiły obradowac´ w tym dniu.

Art. 62 1. Siły niezbe˛dne do utrzymania porza˛dku w Izbie podlegaja˛ jej i sa˛ uz˙ywane w imieniu Izby przez przewodnicza˛cego, który wydaje straz˙y porza˛dkowej konieczne rozkazy. 2. Policja moz˙e wchodzic´ do sali tylko na rozkaz przewodnicza˛cego, po zawieszeniu lub przerwaniu posiedzenia.

Rozdział XII O JAWNOS´CI OBRAD

Art. 63 1. Posiedzenia Zgromadzenia sa˛ jawne. Przekaz jawnych prac w formie bezpos´redniej transmisji telewizyjnej zarza˛dza przewodnicza˛cy Izby. 2. Z posiedzen´ Zgromadzenia sporza˛dza sie˛ streszczenie i sprawozdanie stenograficzne. 3. Na wniosek rza˛du lub przewodnicza˛cego grupy albo dziesie˛ciu deputowanych Zgromadzenie moz˙e uchwalic´ tajnos´c´ obrad.

Art. 64 1. W z˙adnym wypadku osoba nie be˛da˛ca członkiem Izby nie moz˙e pod jakimkolwiek pozorem zaja˛c´ miejsca w sali, przeznaczonego dla członka Izby.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

176

Dokumenty

2. Publicznos´c´ zajmuje miejsca na specjalnych trybunach. 3. Podczas posiedzenia osoby zajmuja˛ce miejsca na trybunach Izby musza˛ powstrzymywac´ sie˛ od okazywania jakichkolwiek oznak aprobaty lub niezadowolenia. 4. Na kaz˙dej trybunie przebywa straz˙nik czuwaja˛cy nad przestrzeganiem przepisów regulaminowych i wykonywaniem zarza˛dzen´ przewodnicza˛cego. 5. Wykonuja˛c zarza˛dzenia przewodnicza˛cego straz˙nicy bezzwłocznie wydalaja˛ osobe˛ lub osoby, które spowodowały zakłócenie porza˛dku. Jez˙eli nie da sie˛ indywidualnie ustalic´ osoby lub osób, które spowodowały zakłócenie porza˛dku, przewodnicza˛cy poleca, aby publicznos´c´ opus´ciła cały sektor trybuny, w którym miało miejsce to zakłócenie. 6. W wypadku zniewaz˙enia Izby lub któregokolwiek z jej członków winny zostaje natychmiast zatrzymany i przekazany włas´ciwej władzy sa˛dowej.

Art. 65 1. Jawnos´c´ prac giunt i komisji zapewnia sie˛ przez publikowanie sprawozdan´ w Bollettino delle Giunte e delle Commissioni parlamentari31 pod redakcja˛ sekretarza generalnego Izby. 2. Jawnos´c´ prac komisji na posiedzeniach ustawodawczych i redakcyjnych jest ponadto gwarantowana przez publikowanie sprawozdan´ stenograficznych. Prasa i publicznos´c´ s´ledza˛ przebieg posiedzenia w oddzielnych pomieszczeniach przez wewne˛trzny system urza˛dzen´ audiowizualnych. 3. Komisja decyduje, które jej prace, ze wzgle˛du na interes pan´stwa, winny pozostac´ tajne.

Rozdział XIII O BUDZ˙ECIE IZBY

Art. 66 Przedłoz˙ony przez kwestorów i rozpatrzony przez prezydium Izby projekt budz˙etu Izby i sprawozdanie z wykonania budz˙etu sa˛ przedmiotem debaty i głosowania w Zgromadzeniu.

Rozdział XIV O BIURACH IZBY

Art. 67 Słuz˙by i biura Izby działaja˛ na podstawie przepisów regulaminowych wydawanych przez prezydium na podstawie art. 12 regulaminu i sa˛ kierowane przez sekretarza generalnego, który odpowiada za ich działalnos´c´ przed przewodnicza˛cym.

Cze˛s´c´ druga POSTE˛POWANIE USTAWODAWCZE Rozdział XV O PRZEDKŁADANIU I PRZEKAZYWANIU PROJEKTÓW USTAW

Art. 68 1. Przedkładane Izbie lub przekazywane przez Senat projekty ustaw, po zawiadomieniu o nich Zgromadzenia, sa˛ niezwłocznie drukowane i rozpowszechniane. Czyni sie˛ o nich natychmiast wzmianke˛ w ogólnym porza˛dku dziennym. 2. Jes´li przewodnicza˛cy Izby otrzyma projekty ustaw w czasie, gdy Izba nie obraduje, zawiadamia o nich Izbe˛ w pierwszym dniu obrad.

Art. 69 1. W chwili przedłoz˙enia projektu ustawy, a takz˙e póz´niej, rza˛d, przewodnicza˛cy grupy lub dziesie˛ciu deputowanych moga˛ domagac´ sie˛, aby projekt został uznany przez Izbe˛ za pilny. 31

Biuletyn Giunt i Komisji Parlamentarnych.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

177

2. Wniosek zostaje wpisany do porza˛dku dziennego najbliz˙szego posiedzenia, jednakz˙e nie wczes´niej niz˙ po rozpowszechnieniu wydrukowanego projektu ustawy. Zgromadzenie, po wysłuchaniu jednego mówcy sprzeciwiaja˛cego sie˛ i jednego popieraja˛cego wniosek, a ponadto przedstawiciela rza˛du, jez˙eli rza˛d złoz˙ył wniosek, rozstrzyga w głosowaniu przez podniesienie re˛ki.

Art. 70 1. Projekty ustaw zatwierdzone ostatecznie przez Izbe˛ sa˛ przesyłane rza˛dowi; inne przekazuje sie˛ bezpos´rednio do Senatu. 2. Projekty juz˙ zatwierdzone przez Izbe˛ i odesłane przez Senat sa˛ ponownie rozpatrywane w Izbie, która przed kon´cowym głosowaniem rozpatruje wyła˛cznie zmiany przedstawione przez Senat i poprawki zaproponowane Izbie be˛da˛ce ich naste˛pstwem.

Art. 71 1. Jez˙eli Prezydent Republiki, na podstawie art. 74 konstytucji, domaga sie˛ od Izby w umotywowanym ore˛dziu ponownego rozpatrzenia uchwalonego juz˙ projektu ustawy, rozpatrzenie to zapocza˛tkowywane jest w tej Izbie, która pierwsza zaaprobowała projekt. 2. Po ogłoszeniu w Izbie ore˛dzie jest przekazywane do włas´ciwej komisji. Komisja zdaje sprawe˛ nt. projektu przed Zgromadzeniem, które moz˙e ograniczyc´ dyskusje˛ do cze˛s´ci projektu be˛da˛cych przedmiotem ore˛dzia. Projekt ustawy jest głosowany artykuł po artykule, po czym głosuje sie˛ nad jego całos´cia˛.

Rozdział XVI O ROZPATRYWANIU PROJEKTU NA POSIEDZENIU SPRAWOZDAWCZYM

Art. 72 1. Przewodnicza˛cy Izby wyznacza komisjom włas´ciwym rzeczowo projekty ustaw, na których temat winny one złoz˙yc´ sprawozdanie Zgromadzeniu, o czym informuje Zgromadzenie na posiedzeniu plenarnym. Jez˙eli w cia˛gu dwóch dni naste˛puja˛cych po zawiadomieniu przewodnicza˛cy grupy lub dziesie˛ciu deputowanych złoz˙a˛ wniosek o wyznaczenie innej komisji, przewodnicza˛cy umieszcza wniosek w porza˛dku dziennym, a Zgromadzenie, po wysłuchaniu jednego mówcy sprzeciwiaja˛cego sie˛ i jednego popieraja˛cego wniosek, rozstrzyga kwestie˛ w głosowaniu przez podniesienie re˛ki. 2. Przed upływem szes´ciu miesie˛cy od daty odrzucenia nie moga˛ byc´ wyznaczane komisjom projekty ustaw, które powtarzaja˛ istotna˛ tres´c´ projektów uprzednio odrzuconych. 3. Po przydzieleniu projektu ustawy dwie komisje moga˛ domagac´ sie˛, aby przewodnicza˛cy Izby zezwolił im na wspólne obrady. 4. Jakikolwiek spór kompetencyjny powstały mie˛dzy dwiema lub wie˛cej komisjami jest kierowany do przewodnicza˛cego Izby. Moz˙e on, jez˙eli uzna to za konieczne, przedłoz˙yc´ go giuncie do spraw regulaminu.

Art. 7332 1. Jez˙eli przewodnicza˛cy Izby uzna za celowe zasie˛gna˛c´ opinii jakiejs´ komisji na temat projektu ustawy wyznaczonego pierwotnie innej komisji, moz˙e to uczynic´ zanim projekt ten zostanie rozpatrzony. Komisja włas´ciwa rzeczowo moz˙e, po uprzednim zezwoleniu przewodnicza˛cego Izby, zasie˛gna˛c´ opinii innej komisji. 1 bis. Jez˙eli projekt ustawy, przydzielony jednej komisji, zawiera dyspozycje, które naruszaja˛ w sposób znacza˛cy kompetencje innej komisji, przewodnicza˛cy Izby moz˙e ustalic´, z˙e opinia tej ostatniej komisji be˛dzie wydrukowana i zała˛czona do pisemnego sprawozdania przeznaczonego dla Zgromadzenia. 2. Komisja wezwana do wyraz˙enia opinii wydaje swoja˛ opinie˛ zwykle w terminie os´miu dni od dnia rzeczywistego rozdzielenia wydrukowanego projektu. Termin jest trzydniowy dla projektów ustaw uznanych za nagłe i projektów ustaw przekształcaja˛cych dekrety z moca˛ ustawy. Włas´ciwa merytorycznie komisja moz˙e zezwolic´ na przedłuz˙enie terminu na wydanie opinii, równego terminowi zwykłemu. Dodatkowe lub dalsze przedłuz˙anie terminu jest dozwolone w wyja˛tkowych wypadkach i musi byc´ na to wyraz´ne upowaz˙nienie, udzielone przez przewodnicza˛cego Izby. Jez˙eli ustalone terminy upływaja˛, a opinia nie zostanie przedłoz˙ona, włas´ciwa merytorycznie komisja moz˙e przysta˛pic´ do rozpatrzenia projektu ustawy. 3. Dyskusja nad projektem w poste˛powaniu opiniodawczym rozpoczyna sie˛ jego prezentacja˛, dokonywana˛ przez sprawozdawce˛ wyznaczonego przez przewodnicza˛cego komisji. Sprawozdawca w kon´co32

Art. 73 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

178

Dokumenty

wych wnioskach proponuje wydac´ opinie˛: pozytywna˛ lub negatywna˛, lub pozytywna˛ z uwagami albo pozytywna˛ uzalez˙niona˛ od przyje˛cia wyszczególnionych zmian. Opinia moz˙e byc´ równiez˙ wyraz˙ona z uz˙yciem formuły: „Nie stawia sie˛ przeszkód dla dalszego biegu projektu”. 4. Komisja opiniuja˛ca moz˙e ustalic´, z˙e opinia be˛dzie przedstawiona ustnie we włas´ciwej komisji, która została wyznaczona. Ponadto moz˙e domagac´ sie˛, aby opinia, wydana w zwia˛zku z posiedzeniem sprawozdawczym innej komisji, została wydrukowana i zała˛czona do pisemnego sprawozdania przedkładanego Zgromadzeniu.

Art. 74 1. Wszystkie projekty ustaw pocia˛gaja˛ce za soba˛ wpływy lub wydatki pan´stwowe sa˛ przekazywane równoczes´nie do włas´ciwej rzeczowo komisji i do Komisji Budz˙etu i Programu Gospodarczego w celu wydania opinii na temat konsekwencji finansowych, jakie pocia˛gaja˛ za soba˛ przepisy projektu, oraz na temat naste˛pstw dla narodowego programu gospodarczego. 2. Jez˙eli włas´ciwa komisja wprowadzi do projektu ustawy postanowienia pocia˛gaja˛ce za soba˛ nowe wpływy lub nowe wydatki pan´stwowe, jest zobowia˛zana do przekazania projektu do Komisji Budz˙etu i Programu Gospodarczego. Od dnia przekazania biegna˛ ponownie terminy przewidziane w art. 73. 3. Opinia wydana przez Komisje˛ Budz˙etu i Programu Gospodarczego jest drukowana i zała˛czona do pisemnego sprawozdania przedkładanego Zgromadzeniu.

Art. 75 33 1. Komisja Spraw Konstytucyjnych i Komisja Pracy, jes´li zostały wezwane na mocy art. 73 ust. 1, wyraz˙aja˛ opinie, odpowiednio na temat zgodnos´ci projektu ustawy z konstytucja˛ i na temat aspektów dotycza˛cych zatrudnienia publicznego. Komisja Spraw Konstytucyjnych moz˙e równiez˙ byc´ wezwana do wyraz˙enia opinii na temat projektów pod wzgle˛dem ich poprawnos´ci normatywnej i ogólnego porza˛dku prawnego pan´stwa. 2. Opinie wyraz˙one przez Komisje˛ Spraw Konstytucyjnych i przez Komisje˛ Pracy sa˛ drukowane i zała˛czane do pisemnego sprawozdania przedkładanego Zgromadzeniu.

Art. 76 1. Porza˛dek rozpatrywania projektów ustaw w komisji jest zgodny z postanowieniami przepisów rozdziału VI, które dotycza˛ organizacji prac. 2. Zgodnie z zasada˛ zawarta˛ w ust. 1 niniejszego artykułu rozpatrzenie projektów poprzedza ich prezentacja, z pierwszen´stwem dla projektów, o których mowa w art. 81 ust. 2. 3. Rozpatrywanie projektów ustaw, przedłoz˙onych jako własne przez grupe˛ parlamentarna˛ na podstawie formalnego wniosku złoz˙onego przez włas´ciwego przewodnicza˛cego poprzez zawiadamianie w auli posiedzen´, musi rozpocza˛c´ sie˛ najdalej w cia˛gu jednego miesia˛ca od wyznaczenia ich włas´ciwej komisji.

Art. 77 1. Jez˙eli na porza˛dku dziennym prac komisji znajda˛ sie˛ jednoczes´nie projekty ustaw o takiej samej tres´ci lub dotykaja˛ce tych samych zagadnien´, rozpatrzenie projektów winno byc´ poła˛czone. 2. Poła˛czenie projektów w celu wspólnego ich rozpatrzenia jest zawsze moz˙liwe az˙ do zakon´czenia dyskusji na posiedzeniu sprawozdawczym, zgodnie z art. 79. 3. Po wste˛pnym rozpatrzeniu poła˛czonych projektów komisja przyste˛puje do wyboru tekstu włas´ciwego lub do redakcji tekstu jednolitego.

Art. 78 Jez˙eli do porza˛dku dziennego prac komisji zostałby wprowadzony projekt ustawy o tres´ci identycznej lub maja˛cej s´cisły zwia˛zek z projektem przedłoz˙onym juz˙ Senatowi, przewodnicza˛cy Izby Deputowanych zawiadamia o tym przewodnicza˛cego Senatu w celu doprowadzenia do niezbe˛dnych uzgodnien´.

Art. 79 1. Wprowadzenia do dyskusji na posiedzeniu sprawozdawczym dokonuje przewodnicza˛cy komisji lub wyznaczony przez niego sprawozdawca. 33

Art. 75 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

179

2. Podczas rozpatrywania projektu na posiedzeniu sprawozdawczym nie moga˛ byc´ poddane pod głosowanie zarzuty wste˛pne (sprzeciwy), powoduja˛ce zawieszenie lub maja˛ce na celu zaniechanie rozpatrywania poszczególnych artykułów albo w inny sposób przeszkadzaja˛ce komisji w wykonaniu zadania przedłoz˙enia sprawozdania Zgromadzeniu; moz˙na jednak uczynic´ o nich wzmianke˛ w sprawozdaniu komisji. 3. Po zakon´czeniu wste˛pnego rozpatrywania projektu komisja moz˙e wyłonic´ s´cisły komitet, w składzie osobowym gwarantuja˛cym proporcjonalny udział mniejszos´ci, któremu powierza sie˛ dalsze rozpatrywanie projektu w celu sformułowania propozycji dotycza˛cych tekstu artykułów. 4. Na zakon´czenie dyskusji komisja wyznacza sprawozdawce˛ oraz komitet składaja˛cy sie˛ z dziewie˛ciu członków, w składzie gwarantuja˛cym proporcjonalny udział mniejszos´ci, dla uczestnictwa w dyskusji na posiedzeniu Zgromadzenia i dla wykonania zadania, o którym mowa w art. 86 ust. 4. Grupy nie zgadzaja˛ce sie˛ moga˛ wyznaczyc´ własnych sprawozdawców mniejszos´ci. 5. Sprawozdania wie˛kszos´ci i, jez˙eli istnieje, mniejszos´ci sa˛ drukowane i rozpowszechniane co najmniej na dwadzies´cia cztery godziny przed otwarciem dyskusji, z wyja˛tkiem wypadków nagłych, w których Zgromadzenie okres´liło krótszy termin lub zezwoliło na przedstawienie sprawozdania ustnego. 6. W wypadku gdy komisja stała zatwierdzi projekt ustawy w całos´ci i jednogłos´nie, zarówno co do poszczególnych przepisów, jak i w zakresie uzasadnienia sprawozdania, komisja ta moz˙e zaproponowac´ Zgromadzeniu, aby dyskutowano nad zaproponowanym projektem dodaja˛c don´ sprawozdanie.

Art. 80 1. Jez˙eli autor projektu ustawy nie jest członkiem komisji wyznaczonej do jego rozpatrzenia, nalez˙y go zawiadomic´ o zwołaniu komisji w celu umoz˙liwienia mu udziału w jej posiedzeniach, jednak bez prawa uczestniczenia w dyskusji. Moz˙e byc´ mu zlecone zadanie przedłoz˙enia sprawozdania wprowadzaja˛cego w komisji oraz moz˙e on byc´ wyznaczony na sprawozdawce˛ projektu podczas dyskusji w Zgromadzeniu. 2. Kaz˙dy deputowany moz˙e przekazac´ komisjom poprawki lub artykuły uzupełniaja˛ce do projektów ustaw i prosic´ (lub byc´ proszonym) o ich rozwinie˛cie przed komisja˛. O przedłoz˙onych poprawkach i uzupełnieniach komisje zawiadamiaja˛ Zgromadzenie w swoich sprawozdaniach.

Art. 81 1. Sprawozdania komisji winny byc´ przedstawione Zgromadzeniu w terminie nie przekraczaja˛cym czterech miesie˛cy od wyznaczenia im projektu ustawy do rozpatrzenia. 2. Powyz˙szy termin skraca sie˛ o połowe˛ w odniesieniu do projektów ustaw, które zostały uznane przez Izbe˛ za nagłe, w odniesieniu zas´ do projektów przekształcania dekretów z moca˛ ustawy w ustawy termin jest skrócony do pie˛tnastu dni. 3. Przewodnicza˛cy Izby moz˙e wyznaczyc´ komisji dla przedłoz˙enia sprawozdania termin krótszy niz˙ okres´lony w uste˛pach poprzednich. 4. Po upływie terminów, o których mowa w uste˛pach poprzedzaja˛cych, i zgodnie z normami zawartymi w rozdziale VI, które dotycza˛ organizacji prac, na z˙a˛danie wnosza˛cego projekt ustawy, przewodnicza˛cego grupy lub dziesie˛ciu deputowanych, projekt jest wpisywany do porza˛dku dziennego Zgromadzenia i poddawany pod dyskusje˛ w takiej wersji, w jakiej został przedłoz˙ony, chyba z˙e Zgromadzenie na wniosek komisji zakres´li termin dodatkowy, nie dłuz˙szy niz˙ ostatnio wyznaczony, który nie moz˙e byc´ wie˛cej przedłuz˙any.

Rozdział XVII O ROZPATRYWANIU W ZGROMADZENIU

Art. 82 1. Rozpatrywanie projektów ustaw w Zgromadzeniu obejmuje dyskusje˛ nad załoz˙eniami ogólnymi projektu oraz dyskusje˛ nad poszczególnymi artykułami. 2. Porza˛dek dzienny przewiduja˛cy pocza˛tek rozpatrywania projektu ustawy musi byc´ ogłoszony co najmniej na dwadzies´cia cztery godziny przed rozpocze˛ciem dyskusji nad jego załoz˙eniami ogólnymi, chyba z˙e wszystkie grupy zgodnie ustala˛ inny termin albo Zgromadzenie z uwagi na nagłos´c´ projektu ustali termin na podstawie art. 79 ust. 5.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

180

Dokumenty

Art. 83 34 1. Dyskusja nad załoz˙eniami ogólnymi projektu polega na zabraniu głosu przez sprawozdawców przedstawiaja˛cych stanowiska wie˛kszos´ci i mniejszos´ci, w czasie nie przekraczaja˛cym dwudziestu minut kaz˙dy, oraz na zabraniu głosu przez przedstawicieli rza˛du i jednego deputowanego z kaz˙dej grupy parlamentarnej. Przewodnicza˛cy udziela głosu deputowanym, którzy zamierzaja˛ przedstawic´ odmienne niz˙ jego grupa, własne stanowisko, ustalaja˛c sposób i ograniczenia czasu ich wysta˛pien´. 2. Jez˙eli 20 deputowanych albo jeden lub kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub razem składaja˛ sie˛ z co najmniej takiej samej liczby deputowanych, przedstawi włas´ciwe z˙a˛danie, jest dopuszczalne wyraz˙enie zgody na dodatkowe zapisy do głosu z zachowaniem postanowien´ art. 36, 44 i 50. Z˙a˛danie rozszerzenia dyskusji winno byc´ sformułowane podczas konferencji przewodnicza˛cych grup lub winno byc´ przedstawione nie mniej niz˙ dwadzies´cia cztery godziny przed rozpocze˛ciem dyskusji w Zgromadzeniu. 3. Sprawozdawcy i przedstawiciele rza˛du moga˛ replikowac´ na kon´cu dyskusji. 4. Kalendarz moz˙e przewidywac´, z˙e dyskusja nad projektem ustawy be˛dzie sie˛ toczyc´ nad kaz˙da˛ jej cze˛s´cia˛ lub nad kaz˙dym tytułem. W razie braku takiego ustalenia rza˛d, przewodnicza˛cy grupy lub dziesie˛ciu deputowanych, a nadto kaz˙dy sprawozdawca lub deputowany — wnioskodawca moga˛ z˙a˛dac´ wste˛pnie, z˙eby dyskusja nad projektem ustawy odbywała sie˛ odre˛bnie dla kaz˙dej cze˛s´ci lub dla kaz˙dego tytułu. W sprawie takiego z˙a˛dania Izba postanawia, po wysłuchaniu jednego mówcy wypowiadaja˛cego sie˛ za wnioskiem i jednego przeciwko niemu, w głosowaniu przez podniesienie re˛ki. 5. Konferencja przewodnicza˛cych grup moz˙e byc´ zwołana po rozpocze˛ciu dyskusji, rozszerzonej na podstawie ust. 2, dla ustalenia, takz˙e po wysłuchaniu zapisanych członków grupy mieszanej, którzy tego zaz˙a˛daja˛, porza˛dku wysta˛pien´ w dyskusji, a nadto liczby koniecznych posiedzen´ i ich terminów.

Art. 84 1. W kaz˙dym z wypadków przewidzianych w art. 83, podczas dyskusji nad załoz˙eniami ogólnymi projektu albo przed jej otwarciem, moga˛ byc´ przedstawiane i uzasadniane, w czasie nie przekraczaja˛cym dziesie˛ciu minut, wnioski formalne o nieprzechodzenie do rozpatrywania poszczególnych artykułów. Przedstawiaja˛cy wniosek, jez˙eli nie mógł uzasadnic´ swojego wniosku formalnego z powodu uchwalenia zamknie˛cia dyskusji na podstawie art. 44, ma w kaz˙dym razie prawo przedstawic´ go w czasie nie przekraczaja˛cym dziesie˛ciu minut. 2. Wnioski formalne o nieprzechodzenie do rozpatrywania poszczególnych artykułów zgłoszone po zamknie˛ciu dyskusji nad załoz˙eniami ogólnymi nie moga˛ byc´ uzasadniane. 3. Wnioski formalne o nieprzechodzenie do rozpatrywania poszczególnych artykułów sa˛ głosowane na kon´cu dyskusji nad załoz˙eniami ogólnymi.

Art. 85 35 1. Po zamknie˛ciu dyskusji nad załoz˙eniami ogólnymi przechodzi sie˛ do dyskusji nad poszczególnymi artykułami. Polega ona na rozpatrywaniu kaz˙dego artykułu i ogółu poprawek oraz zaproponowanych artykułów dodatkowych. 2. Kaz˙dy deputowany moz˙e wysta˛pic´ w dyskusji tylko jeden raz w czasie nie dłuz˙szym niz˙ dwadzies´cia minut, nawet jes´li byłby wnioskodawca˛ wie˛kszej liczby poprawek, poprawek do poprawek36 lub artykułów dodatkowych, jednoczes´nie objas´niaja˛c je i opowiadaja˛c sie˛ na temat poprawek, poprawek do poprawek i artykułów dodatkowych przedstawianych przez innych deputowanych. Czas dwudziestu minut ulega podwojeniu dla projektów ustaw konstytucyjnych, dotycza˛cych delegacji ustawodawczej, ustaw wyborczych i projektów ustaw upowaz˙niaja˛cych do ratyfikacji traktatów mie˛dzynarodowych. Przewodnicza˛cy Izby ma prawo dla innych projektów ustaw, a nadto dla wypowiedzi na temat jednego albo wie˛cej artykułów, przedłuz˙yc´ czas dwudziestu minut nawet podwójnie, jez˙eli wymaga tego szczególne ich znaczenie. 3. Kaz˙dy deputowany moz˙e ponadto wysta˛pic´, nie póz´niej niz˙ przed wyczerpaniem dyskusji, o której mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, w czasie nie dłuz˙szym niz˙ pie˛c´ minut, na temat ogółu poprawek do poprawek, które były przedstawione do jego własnych poprawek w trakcie posiedzenia, w rozumieniu art. 86 ust. 5 i 9. 4. Jez˙eli postanowiono by o zamknie˛ciu dyskusji w rozumieniu art. 44, maja˛ prawo wypowiadac´ sie˛, ale tylko jeden raz, w czasie nie dłuz˙szym niz˙ dziesie˛c´ minut kaz˙dy, deputowani, którzy byli pierwotnymi 34 35 36

Art. 83 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r. Art. 85 zmieniony przez Zgromadzenie 14 listopada 1981 r. (ust. 8) oraz 7 maja i 26 czerwca 1986 r. W oryginale: „subemendamenti”.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

181

wnioskodawcami projektu, lub inni wnioskodawcy poprawek nie przedstawionych jeszcze w dyskusji, jez˙eli wszyscy oni nie wyste˛powali w niej dotychczas. 5. Jez˙eli były przedstawione poprawki, poprawki do poprawek lub artykuły dodatkowe w rozumieniu art. 86 ust. 5, na temat kaz˙dego z nich moz˙e wypowiadac´ sie˛ jeden deputowany z grupy, w czasie nie dłuz˙szym niz˙ dziesie˛c´ minut kaz˙dy. 6. Dyskusja nad artykułem projektu ustawy przekształcaja˛cej dekret z moca˛ ustawy ma miejsce na temat ogółu poprawek, poprawek do poprawek i artykułów dodatkowych odnosza˛cych sie˛ do kaz˙dego z artykułów dekretu. W takim wypadku ograniczenia czasu przewidziane przez uste˛py wczes´niejsze sa˛ ustalane odpowiednio na pie˛tnas´cie minut dla wysta˛pien´, o których mowa w ust. 2, a na pie˛c´ minut dla wysta˛pien´, o których mowa w ust. 3, 4 i 5, chyba z˙e przewodnicza˛cy skorzysta z uprawnienia przewidzianego w ust. 2 in fine. 7. Na temat kaz˙dego artykułu, poprawki do poprawki i artykułu dodatkowego dopuszczalna jest deklaracja co do sposobu głosowania, w czasie nie dłuz˙szym niz˙ pie˛c´ minut, jednego deputowanego z kaz˙dej grupy. Nie moga˛ składac´ takiej deklaracji wnioskodawcy poprawki, poprawki do poprawki lub artykułu dodatkowego, którzy wyste˛powali juz˙ w dyskusji na temat artykułu, gdy tekst nie był zmieniany we wczes´niejszych głosowaniach. Przewodnicza˛cy udziela głosu deputowanym, którzy zamierzaja˛ głosowac´ inaczej niz˙ zadeklarowała ich grupa, ustalaja˛c sposób i ograniczenia czasowe takiego wysta˛pienia. 8. Jez˙eli byłyby przedstawione do tego samego tekstu róz˙norodne poprawki, poprawki do poprawek lub artykuły dodatkowe, róz˙nia˛ce sie˛ mie˛dzy soba˛ wyła˛cznie odmienna˛ skala˛ cyfr lub zapisami w inny sposób stopniowanymi, przewodnicza˛cy poddaje pod głosowanie to rozwia˛zanie, które powoduje najdalej ida˛ca˛ zmiane˛ tekstu pierwotnego, i okres´lona˛ liczbe˛ poprawek pos´rednich co do tres´ci az˙ do poprawki najbliz˙szej tekstowi pierwotnemu, deklaruja˛c pochłonie˛cie innych poprawek. Okres´laja˛c poprawki podlegaja˛ce głosowaniu, przewodnicza˛cy ma na uwadze istote˛ róz˙nic pomie˛dzy proponowanymi poprawkami i znaczenie zmian w stosunku do materii poprawek. Jez˙eli przewodnicza˛cy uzna za stosowne zasie˛gna˛c´ opinii Zgromadzenia, rozstrzyga ono bez dyskusji i w głosowaniu przez podniesienie re˛ki. Przewodnicza˛cy ma takz˙e prawo zmienic´ porza˛dek głosowan´, kiedy uzna to za korzystne z punktu widzenia ekonomii poste˛powania lub dla przejrzystos´ci głosowan´.

Art. 8637 1. Artykuły dodatkowe i poprawki sa˛ zwykle przedstawiane i uzasadniane w komisjach. Moga˛ byc´ w kaz˙dym razie przedstawiane w Zgromadzeniu nowe artykuły dodatkowe i poprawki, i te, które zostały odrzucone w komisji, jednakz˙e w cia˛gu dnia poprzedzaja˛cego posiedzenie, w którego trakcie be˛da˛ dyskutowane artykuły, których poprawki i artykuły dodatkowe dotycza˛. 2. Jez˙eli nowe artykuły dodatkowe lub poprawki powoduja˛ zwie˛kszenie wydatków lub zmniejszenie wpływów, natychmiast po ich przedstawieniu sa˛ przekazywane Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego w celu rozpatrzenia i oceny ich konsekwencji finansowych. Przewodnicza˛cy Izby, na wniosek przewodnicza˛cego Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, moz˙e odroczyc´ rozpatrzenie takich poprawek w Zgromadzeniu az˙ do wyraz˙enia na ich temat opinii przez te˛ komisje˛. 3. Komitet dziewie˛ciu, o którym mowa w art. 79, zbiera sie˛ przed dyskusja˛ z udziałem przewodnicza˛cego komisji dla rozpatrzenia nowych poprawek i artykułów dodatkowych przedstawionych bezpos´rednio w Zgromadzeniu. Przewodnicza˛cy komisji, jez˙eli uzna to za włas´ciwe, moz˙e zwołac´ dla rozpatrzenia wyz˙ej wymienionych poprawek i artykułów dodatkowych posiedzenie plenarne komisji. 4. Poprawki do poprawek moga˛ byc´ zgłaszane najpóz´niej na godzine˛ przed posiedzeniem, w którego trakcie be˛da˛ dyskutowane artykuły, do których sie˛ odnosza˛. Sa˛ one rozpatrywane na podstawie ust. 3 przez komitet dziewie˛ciu albo przez komisje˛, które to organy moga˛ domagac´ sie˛ krótkiego odroczenia głosowania. 5. Komisja i rza˛d moga˛ zgłaszac´ poprawki, poprawki do poprawek i artykuły dodatkowe az˙ do rozpocze˛cia głosowania artykułu lub poprawki, których wyz˙ej wymienione zmiany dotycza˛. Trzydziestu deputowanych albo jeden lub kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej równej tej liczbie liczby deputowanych, moga˛ zgłaszac´ do nich własne poprawki takz˙e w trakcie trwania posiedzenia, w czasie ustalonym przez przewodnicza˛cego. Rozpatrzenie takich poprawek moz˙e zostac´ odroczone, nie dłuz˙ej niz˙ na trzy godziny, przez przewodnicza˛cego Izby lub na wniosek jednej dziesia˛tej członków Zgromadzenia albo jednego lub kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej równej wskazanej wyz˙ej liczby deputowanych. 37

Art. 86 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

182

Dokumenty

6. Sprawozdawcy i rza˛d wyraz˙aja˛ swoje opinie na temat poprawek przed poddaniem ich pod głosowanie. 7. Ten, kto wycofuje poprawke˛ zgłoszona˛ przez siebie, ma prawo uzasadnic´ swoje stanowisko w czasie nie przekraczaja˛cym pie˛ciu minut. Poprawka wycofana przez wnioskodawce˛ moz˙e byc´ uznana za własna˛ przez innych. 8. Poprawki zgłoszone w rozumieniu ust. 1 rozpowszechnia sie˛ drukiem co najmniej na trzy godziny przed posiedzeniem, w którego trakcie be˛da˛ dyskutowane artykuły, których poprawki dotycza˛. 9. Przewodnicza˛cy Izby ma prawo, w szczególnych wypadkach, takz˙e w odniesieniu do czasu pozostawionego do dyspozycji dla zaznajomienia sie˛ z wnioskami komisji, modyfikowac´ terminy dotycza˛ce przedstawiania i dostarczania tekstów poprawek w Zgromadzeniu.

Art. 87 1. Głosowanie odbywa sie˛ nad zgłoszonymi poprawkami i nad całym artykułem. 2. Jez˙eli zgłoszono tylko jedna˛ poprawke˛, która usuwa tekst artykułu, pod głosowanie poddaje sie˛ wniosek o utrzymanie tekstu. 3. Jez˙eli zgłoszono by wie˛ksza˛ liczbe˛ poprawek do tego samego tekstu, poddaje sie˛ je pod głosowanie poczynaja˛c od tych, które powoduja˛ najdalej ida˛ca˛ zmiane˛ tekstu pierwotnego: w pierwszej kolejnos´ci całkowicie usuwaja˛ce tekst, naste˛pnie cze˛s´ciowo go usuwaja˛ce, a naste˛pnie zmieniaja˛ce tekst i na kon´cu uzupełniaja˛ce tekst pierwotny. Poprawki do poprawek sa˛ poddawane pod głosowanie przed głosowaniem nad poprawka˛ główna˛. 4. Jez˙eli tekst podlegaja˛cy głosowaniu zawiera wie˛cej postanowien´ lub odnosi sie˛ do kilku zagadnien´ albo moz˙na go wyraz´nie podzielic´ na kilka cze˛s´ci, z których kaz˙da jest spójna logicznie i moz˙e stanowic´ samodzielny przepis prawny, jest dopuszczalne z˙a˛danie oddzielnego głosowania nad kaz˙da˛ wydzielona˛ cze˛s´cia˛ tekstu. 5. Jez˙eli projekt ustawy składa sie˛ tylko z jednego artykułu, po głosowaniu poprawek nie poddaje sie˛ pod głosowanie jednolitego artykułu, lecz przechodzi bezpos´rednio do ostatecznego głosowania nad projektem, z wyja˛tkiem sytuacji zgłoszenia z˙a˛dania poddania pod głosowanie oddzielnych cze˛s´ci artykułu, przedstawienia artykułów dodatkowych albo przedłoz˙enia wniosku o wotum zaufania na podstawie art. 116 ust. 2.

Art. 88 38 1. Podczas dyskusji nad artykułami kaz˙dy deputowany moz˙e zgłosic´ nie wie˛cej niz˙ jeden wniosek formalny zawieraja˛cy zalecenia dla rza˛du w zwia˛zku z tres´cia˛ rozpatrywanej ustawy. Wnioski takie moga˛ byc´ objas´niane nie dłuz˙ej niz˙ przez pie˛c´ minut kaz˙dy i sa˛ poddawane pod głosowanie po zatwierdzeniu ostatniego artykułu, ale przed głosowaniem ostatecznym. Kaz˙dy deputowany moz˙e zgłosic´ deklaracje˛ o sposobie swojego głosowania nad wnioskami formalnymi w trakcie jednego wysta˛pienia na temat ich całokształtu w czasie nie przekraczaja˛cym pie˛ciu minut lub w trakcie nie wie˛cej niz˙ dwóch oddzielnych wysta˛pien´, ła˛cznie nie trwaja˛cych dłuz˙ej. 2. Nie moga˛ byc´ przedstawiane wnioski formalne odtwarzaja˛ce poprawki lub artykuły dodatkowe, które zostały odrzucone. W takim wypadku przewodnicza˛cy po odczytaniu wniosku i wysłuchaniu jednego z wnioskodawców moz˙e ogłosic´, z˙e jest on niedopuszczalny. Jez˙eli jednak wnioskodawca nalega, a przewodnicza˛cy uzna za stosowne zasie˛gna˛c´ opinii Zgromadzenia, decyduje ono bez dyskusji, w głosowaniu przez podniesienie re˛ki.

Art. 89 Przewodnicza˛cy jest uprawniony do odmowy przyje˛cia i nadawania biegu wnioskom formalnym, poprawkom lub artykułom dodatkowym, które zostały wyraz˙one w sposób niecenzuralny lub które odbiegaja˛ tematem od przedmiotu dyskusji albo zostały odrzucone przez poprzednie debaty, i jest uprawniony do odmowy poddania ich głosowaniu. Jez˙eli jednak deputowany nalega, a przewodnicza˛cy uzna za stosowne zasie˛gna˛c´ opinii Zgromadzenia, decyduje ono bez dyskusji, w głosowaniu przez podniesienie re˛ki.

Art. 90 1. Przed poddaniem pod głosowanie całos´ci projektu ustawy komitet dziewie˛ciu lub rza˛d moga˛ zwrócic´ uwage˛ Zgromadzenia na koniecznos´c´ poprawienia formy projektu, jez˙eli tego wymaga, i zaproponowac´ zmiany, które Izba rozpatrzy. 38

Art. 88 zmieniony przez Zgromadzenie 26 czerwca 1986 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

183

2. Zgromadzenie, jez˙eli uzna to za potrzebne, moz˙e upowaz˙nic´ przewodnicza˛cego do formalnego uzgodnienia zatwierdzonego projektu.

Art. 9139 1. Głosowanie kon´cowe nad projektem ustawy ma miejsce niezwłocznie po dyskusji i po przegłosowaniu poszczególnych artykułów i jest przeprowadzane na podstawie art. 49. 2. Przewodnicza˛cy moz˙e jednak odroczyc´ głosowanie kon´cowe do naste˛pnego posiedzenia. 3. Przewodnicza˛cy moz˙e zarza˛dzic´ przeprowadzenie jednoczesnego głosowania nad wie˛ksza˛ liczba˛ projektów ustaw. W takim wypadku deputowani, którzy zamierzaja˛ wstrzymac´ sie˛ od głosowania nad któryms´ z projektów, musza˛ zawiadomic´ o tym sekretarzy przed rozpocze˛ciem głosowania.

Rozdział XVIII O ROZPATRYWANIU W KOMISJACH NA POSIEDZENIU USTAWODAWCZYM

Art. 9240 1. Jez˙eli projekt ustawy dotyczy kwestii, która nie ma decyduja˛cego znaczenia dla ogólnego porza˛dku prawnego, przewodnicza˛cy moz˙e zaproponowac´ Izbie, aby projekt został przekazany na posiedzenie ustawodawcze komisji stałej lub nadzwyczajnej w celu rozpatrzenia i uchwalenia. Wniosek przewodnicza˛cego jest wpisywany do porza˛dku dziennego naste˛pnego posiedzenia; jez˙eli jest sprzeciw, Izba, po wysłuchaniu jednego mówcy sprzeciwiaja˛cego sie˛ i jednego popieraja˛cego wniosek, głosuje przez podniesienie re˛ki. Głosowania nie przeprowadza sie˛ i projekt zostaje przekazany komisji na posiedzenie sprawozdawcze, jez˙eli sprzeciw został zgłoszony przez rza˛d lub przez jedna˛ dziesia˛ta˛ cze˛s´c´ członków Izby. Powyz˙sze poste˛powanie moz˙e byc´ równiez˙ zastosowane do projektów ustaw uznanych za nagłe. 2. Zwykłe rozpatrywanie i uchwalanie bezpos´rednio przez Zgromadzenie stosuje sie˛ zawsze wobec projektów ustaw dotycza˛cych spraw konstytucyjnych i wyborczych, delegacji ustawodawczej, upowaz˙nienia do ratyfikacji umów mie˛dzynarodowych oraz zatwierdzania budz˙etu i bilansu pan´stwa. 3. W czasie gdy Izba nie obraduje, przewodnicza˛cy Izby zawiadamia kaz˙dego deputowanego indywidualnie o wydaniu zarza˛dzen´ w sprawie posiedzenia ustawodawczego co najmniej na osiem dni przed zwołaniem włas´ciwej komisji. Jez˙eli w tym czasie rza˛d, przewodnicza˛cy grupy lub dziesie˛ciu deputowanych wyraz˙a˛ sprzeciw, wniosek o wydaniu zarza˛dzen´ jest wpisywany do porza˛dku dziennego najbliz˙szego posiedzenia Zgromadzenia w celu przeprowadzenia poste˛powania przewidzianego w ust. 1 niniejszego artykułu. 4. Projekt ustawy jest zwracany Zgromadzeniu, jez˙eli wnosza˛ o to rza˛d, jedna dziesia˛ta deputowanych lub jedna pia˛ta członków komisji. 5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, moz˙e byc´ przedstawiony przewodnicza˛cemu Izby do czasu wpisania projektu do porza˛dku dziennego komisji. Po tym terminie wniosek jest przedstawiany przewodnicza˛cemu komisji. 6. Przewodnicza˛cy Izby moz˙e zaproponowac´ Zgromadzeniu przekazanie projektu ustawy, juz˙ wyznaczonego do rozpatrzenia na posiedzeniu sprawozdawczym, tej samej komisji na posiedzenie ustawodawcze. Taki wniosek przewodnicza˛cego musi byc´ poprzedzony jednomys´lnym z˙a˛daniem przedstawicieli grup w tej komisji lub wie˛cej niz˙ czterech pia˛tych członków tej komisji, za zgoda˛ rza˛du i po jednoznacznie wyraz˙onych opiniach komisji: Spraw Konstytucyjnych, Budz˙etu i Programowania Gospodarczego oraz Pracy, które musza˛ byc´ konsultowane na mocy art. 93 ust. 2, a ponadto komisji, których opinia była wymagana w mys´l art. 73 ust. 1 bis.

Art. 9341 1. Zasie˛ganie opinii na posiedzeniu ustawodawczym odbywa sie˛ na podstawie przepisów art. 73. 2. Projekty zawieraja˛ce zwie˛kszenie wydatków lub zmniejszenie dochodów, te, które wymagaja˛ rozpatrzenia pod wzgle˛dem zgodnos´ci z konstytucja˛, a nadto dotycza˛ce zatrudnienia publicznego sa˛ przesyłane jednoczes´nie do komisji włas´ciwej i, dla uzyskania opinii, odpowiednio do Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, do Komisji Spraw Konstytucyjnych i do Komisji Pracy. 39 40 41

W art. 91 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r. W art. 92 ust. 6 zmieniany przez Zgromadzenie, ostatnio 29 wrzes´nia 1983 r. W art. 93 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

184

Dokumenty

3. W wypadku, gdy komisja na posiedzeniu ustawodawczym nie zgodzi sie˛ przyła˛czyc´ sie˛ do opinii Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, Komisji Spraw Konstytucyjnych lub Komisji Pracy, a te be˛da˛ przy swoich opiniach obstawac´, projekt ustawy jest zwracany do Zgromadzenia. 3 bis. Jes´li projekt ustawy, wyznaczony jakiejs´ komisji na posiedzenie ustawodawcze, zawiera dyspozycje, które nakładaja˛ sie˛ w znacza˛cym stopniu na kompetencje innej komisji, przewodnicza˛cy Izby moz˙e ustalic´, z˙e opinia tej ostatniej be˛dzie wywierac´ skutki przewidziane w ust. 3 niniejszego artykułu oraz w art. 94 ust. 3. 4. Jez˙eli włas´ciwa komisja na posiedzeniu ustawodawczym nie postanowi przyła˛czyc´ sie˛ do opinii innej komisji, która potwierdza takz˙e własna˛ pierwotna˛ kompetencje˛ do rozpatrzenia całos´ci projektu lub jego cze˛s´ci, poste˛puje sie˛ w mys´l zasady wyraz˙onej w art. 72 ust. 4.

Art. 94 42 1. Komisja na posiedzeniu ustawodawczym, po wysłuchaniu sprawozdawcy wyznaczonego przez jej przewodnicza˛cego, przyste˛puje do dyskusji i zatwierdzenia projektu ustawy w mys´l przepisów rozdziału XVII, dotycza˛cego rozpatrywania projektu przez Zgromadzenie. 2. Poprawki, poprawki do poprawek i artykuły dodatkowe moga˛ byc´ zgłaszane z reguły przed rozpocze˛ciem dyskusji nad artykułami, których dotycza˛. Sprawozdawca i rza˛d moga˛ przedstawiac´ poprawki, poprawki do poprawek i artykuły dodatkowe az˙ do rozpocze˛cia głosowania nad artykułem, którego dotycza˛. Kaz˙dy deputowany moz˙e zgłosic´ w terminie ustalonym przez przewodnicza˛cego poprawki do poprawek przedstawione w trakcie trwania dyskusji. 3. Poprawki zawieraja˛ce zwie˛kszenie wydatków lub zmniejszenie dochodów, te, które wymagaja˛ rozpatrzenia pod wzgle˛dem zgodnos´ci z konstytucja˛, a ponadto dotycza˛ce zatrudnienia publicznego nie moga˛ byc´ głosowane, jes´li nie byłyby wczes´niej przesłane do zaopiniowania odpowiednio do Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, do Komisji Spraw Konstytucyjnych i do Komisji Pracy. W wypadku gdy komisja nie zgodzi sie˛ przyła˛czyc´ sie˛ do jednej z takich opinii, a komisja konsultowana to potwierdzi, cały projekt ustawy jest przesyłany do Zgromadzenia.

Art. 95 Przewodnicza˛cy Izby zawiadamia Zgromadzenie o uchwaleniu projektów ustaw przez komisje na posiedzeniu ustawodawczym.

Rozdział XIX O ROZPATRYWANIU NA POSIEDZENIU REDAKCYJNYM

Art. 96 43 1. Przed przejs´ciem do rozpatrywania artykułów Zgromadzenie moz˙e podja˛c´ decyzje˛ o skierowaniu do włas´ciwej komisji stałej lub nadzwyczajnej w celu sformułowania artykułów projektu ustawy w okres´lonym czasie, zastrzegaja˛c sobie decyzje˛ o ich zatwierdzeniu bez os´wiadczen´ deputowanych na temat sposobu głosowania co do pojedynczych artykułów oraz zatwierdzenie ostateczne projektu ustawy z os´wiadczeniami deputowanych na temat sposobu głosowania. 2. Skierowanie projektu ustawy moz˙e równiez˙ byc´ rozpatrzone przez Zgromadzenie, na zgodne z˙a˛danie przedstawicieli grup w komisji lub wie˛cej niz˙ cztery pia˛te członków tej komisji, do którego to z˙a˛dania doła˛czone byłyby jednoznacznie wyraz˙one opinie Komisji Spraw Konstytucyjnych, Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego oraz Komisji Pracy, które musza˛ byc´ konsultowane na mocy art. 93 ust. 2. 3. Zgromadzenie moz˙e ustalic´, w akcie skierowania projektu do komisji, specjalny porza˛dek dzienny posiedzenia komisji, kryteria i zasady kierunkowe do sformułowania tekstu zawieraja˛cego artykuły. Zgromadzenie głosuje sprawe˛ przez podniesienie re˛ki. Jest dopuszczalne składanie deklaracji co do sposobu głosowania przez jednego deputowanego z kaz˙dej grupy parlamentarnej, w czasie nie przekraczaja˛cym pie˛ciu minut. 4. Do dyskusji w komisjach obraduja˛cych na posiedzeniach redakcyjnych maja˛ zastosowanie przepisy art. 94 ust. 1, 2 i 3 zd. 1. W wypadku gdyby była wyraz˙ona przez Komisje˛ Spraw Konstytucyjnych, Komisje˛ Budz˙etu i Programowania Gospodarczego lub Komisje˛ Pracy negatywna opinia, nawet na temat poszczególnych cze˛s´ci lub artykułów projektu ustawy, a komisja rzeczowo włas´ciwa byłaby z nia˛ zgod42 43

W art. 94 ust. 2 i 3 zmieniane przez Zgromadzenie, ostatnio 23 lipca 1987 r. W art. 96 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 23 lipca 1987 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

185

na, przewodnicza˛cy komisji, która sporza˛dziła negatywna˛ opinie˛, objas´nia ja˛ Zgromadzeniu natychmiast po wysta˛pieniu sprawozdawcy projektu ustawy i przedstawia specjalny wniosek formalny. O takim wniosku formalnym Zgromadzenie rozstrzyga, po wysłuchaniu jednego mówcy popieraja˛cego wniosek i jednego mu przeciwnego, wyste˛puja˛cych nie dłuz˙ej niz˙ przez pie˛c´ minut kaz˙dy, przy zastosowaniu imiennego głosowania elektronicznego. W wypadku zatwierdzenia wniosku komisja rzeczowo włas´ciwa ponownie rozpatruje projekt ustawy dla dostosowania go do opinii Komisji Spraw Konstytucyjnych, Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego lub Komisji Pracy, a poste˛powanie w Zgromadzeniu zaczyna sie˛ w trakcie naste˛pnego posiedzenia. 5. Kaz˙dy deputowany, nawet nie nalez˙a˛cy do komisji, ma prawo przedstawiania jej poprawek i uczestniczenia w dyskusji nad nimi. 6. Przepisy niniejszego artykułu nie maja˛ zastosowania do projektów ustaw w sprawach konstytucyjnych i wyborczych i do projektów dotycza˛cych delegacji ustawodawczej, upowaz˙nienia do ratyfikacji umów mie˛dzynarodowych, zatwierdzania budz˙etów i bilansów pan´stwa.

Rozdział XIX bis44 O PROJEKTACH USTAW PRZEKSZTAŁCAJA˛CYCH DEKRETY Z MOCA˛ USTAWY (DECRETI-LEGGE )

Art. 96 bis45 1. Przewodnicza˛cy Izby przydziela projekty ustaw, o których mowa w niniejszym rozdziale, włas´ciwym komisjom na posiedzenie sprawozdawcze tego samego dnia, w którym były przedstawione lub przekazane do Izby, i zawiadamia o tym w sali posiedzen´ tego samego dnia lub na najbliz˙szym posiedzeniu, zwoływanym nawet celowo w terminie pie˛ciu dni od przedstawienia projektu, w rozumieniu art. 77 ust. 2 konstytucji. Wniosek o inne przydzielenie projektu, w rozumieniu art. 72 ust. 1, musi byc´ sformułowany przy akcie ogłoszenia przydziału, a Zgromadzenie postanawia o nim w głosowaniu przez podniesienie re˛ki, po wysłuchaniu jednego mówcy przeciwnego wnioskowi i jednego wypowiadaja˛cego sie˛ na jego rzecz, wyste˛puja˛cych nie dłuz˙ej niz˙ przez pie˛c´ minut kaz˙dy. 2. W kaz˙dym razie przewodnicza˛cy Izby przydziela projekty ustaw, o których mowa w ust. 1 niniejszego artykułu, Komisji Spraw Konstytucyjnych dla wydania opinii w rozumieniu art. 75. Komisja wyraz˙a opinie˛ pisemnie, z uzasadnieniem co do istnienia przesłanek wymaganych przez art. 77 ust. 2 konstytucji, w czasie nie dłuz˙szym niz˙ trzy dni od przedstawienia lub przekazania projektu ustawy, powołuja˛c sprawozdawce˛ dla ewentualnej wste˛pnej dyskusji w Zgromadzeniu. 3. Gdy Komisja Spraw Konstytucyjnych wyraz˙a opinie˛ przeciwna˛, Zgromadzenie, w czasie nie dłuz˙szym niz˙ siedem dni od przedstawienia lub przekazania projektu ustawy, postanawia wste˛pnie w głosowaniu, ze sprawdzeniem kworum, co do istnienia przesłanek wymaganych przez art. 77 konstytucji dla wydania dekretu z moca˛ ustawy, po wysłuchaniu sprawozdawcy, przedstawiciela rza˛du i jednego deputowanego z grupy, wyste˛puja˛cych nie dłuz˙ej niz˙ przez pie˛tnas´cie minut kaz˙dy. Prawo wyste˛powania maja˛ takz˙e, nie dłuz˙ej niz˙ przez dziesie˛c´ minut kaz˙dy, deputowani nie zgadzaja˛cy sie˛ ze stanowiskiem własnej grupy. Jes´li Komisja Spraw Konstytucyjnych wyraz˙a opinie˛ przychylna˛, stosuje sie˛ te˛ sama˛ procedure˛ na wniosek dwóch przewodnicza˛cych lub trzydziestu deputowanych, lub jednego albo kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej równej wymienionej liczby członków, do przedstawienia opinii w cia˛gu dwudziestu czterech godzin od jej wyraz˙enia. Pomie˛dzy publikacja˛ w formach przewidzianych regulaminem opinii przeciwnej Komisji Spraw Konstytucyjnych lub przedstawieniem wniosku trzydziestu deputowanych lub jednego albo kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie albo ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej równej wyz˙ej wymienionej liczby członków, a głosowaniem w Zgromadzeniu musza˛ upłyna˛c´ przynajmniej dwadzies´cia cztery godziny. Jes´li głosowanie miałoby wynik negatywny, projekt ustawy przekształcaja˛cej uwaz˙a sie˛ za odrzucony46. 4. Rozstrzygnie˛cie Zgromadzenia, o którym mowa w ust. 3, jest warunkiem do póz´niejszego kontynuowania dyskusji nad projektami ustaw, o których jest mowa w niniejszym rozdziale. 44 45 46

Rozdział XIX bis dodany przez Zgromadzenie 14 listopada 1981 r. Art. 96 bis dodany przez Zgromadzenie 29 wrzes´nia 1983 r. Ostateczna wersja ust. 3 art. 96 bis przyje˛ta przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.

186

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

5. W trakcie póz´niejszej dyskusji nad projektami ustaw, o których jest mowa w niniejszym rozdziale, nie moga˛ byc´ zgłaszane kwestie wste˛pne co do meritum lub wnioski o zawieszenie ani wnioski formalne o nieprzechodzenie do artykułów naste˛pnych. 6. Po upływie terminu dla przedstawienia, o którym mowa w art. 81, projekty ustaw przekształcaja˛cych dekrety z moca˛ ustawy w ustawy sa˛ brane pod rozwage˛ w celu zaprogramowania prac, nawet jes´li komisja nie ukon´czyła ich rozpatrywania na posiedzeniu sprawozdawczym. 7. Przewodnicza˛cy ma prawo, w wypadkach szczególnych, takz˙e w stosunku do daty przekazania przez Senat projektu ustawy przekształcaja˛cej, modyfikowania terminów, o których mowa w uste˛pach poprzednich. 8. Przewodnicza˛cy uzna za niedopuszczalne poprawki i artykuły dodatkowe, które nie nalez˙ałyby s´cis´le do materii dekretu z moca˛ ustawy. Jes´li uzna za stosowne poradzic´ sie˛ Zgromadzenia, to decyduje ono w głosowaniu bez dyskusji, przez podniesienie re˛ki.

Rozdział XX O PROJEKTACH USTAW KONSTYTUCYJNYCH

Art. 97 1. Podczas pierwszej debaty, przewidzianej w art. 138 konstytucji, do projektów ustaw konstytucyjnych lub rewiduja˛cych konstytucje˛ maja˛ zastosowanie procedury dotycza˛ce zwykłych projektów ustaw. 2. Po pierwszej debacie projekt ustawy jest przekazywany do Senatu. 3. Jez˙eli projekt został zmieniony przez Senat, Izba poddaje go ponownemu rozpatrzeniu w mys´l art. 70 ust. 2.

Art. 98 Jez˙eli projekt ustawy konstytucyjnej został przekazany przez Senat bez zmiany zatwierdzonego uprzednio przez Izbe˛ tekstu, trzymiesie˛czna przerwa niezbe˛dna do rozpocze˛cia drugiej debaty biegnie z wliczeniem w nia˛ okresów, kiedy Izba nie obraduje, od dnia pierwszej debaty w Izbie.

Art. 99 1. W celu przeprowadzenia drugiej debaty włas´ciwa komisja ponownie rozpatruje projekt w jego całokształcie i składa sprawozdanie Zgromadzeniu. 2. Podczas dyskusji w Zgromadzeniu niedopuszczalne sa˛ kwestie wste˛pne i wnioski zawieszaja˛ce poste˛powanie; moga˛ byc´ składane wyła˛cznie wnioski o zawieszenie debaty na krótki okres, których ostateczne rozstrzygnie˛cie nalez˙y do przewodnicza˛cego. 3. Po dyskusji nad załoz˙eniami ogólnymi przechodzi sie˛ do ostatecznego głosowania nad projektem ustawy bez przyste˛powania do dyskusji nad poszczególnymi artykułami. Niedopuszczalne sa˛ poprawki, wnioski formalne ani z˙a˛dania skres´lenia jednego albo wie˛cej przepisów. 4. Os´wiadczenia w sprawie sposobu głosowania sa˛ dopuszczalne.

Art. 100 1. Projekt zostaje uchwalony, jez˙eli w drugim głosowaniu otrzyma bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´c´ głosów członków Izby. 2. Jez˙eli projekt jest uchwalony wie˛kszos´cia˛ dwóch trzecich członków Izby, przewodnicza˛cy czyni o tym w ore˛dziu wzmianke˛, maja˛ca˛ skutki przewidziane w art. 138 ust. 3 konstytucji. 3. Jez˙eli projekt został odrzucony, stosuje sie˛ przepis art. 72 ust. 2.

Rozdział XXI O BUDZ˙ECIE I ROZLICZENIU WYDATKÓW PAN´STWA

Art. 101 Do rozpatrywania i uchwalania projektów ustaw dotycza˛cych przewidywanego budz˙etu i rozliczenia wydatków pan´stwa stosuje sie˛ przepisy rozdziału XVII, jez˙eli sa˛ zgodne z przepisami rozdziału XXVII.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

187

Rozdział XXII O PROCEDURACH DOTYCZA˛CYCH SPRAW REGIONALNYCH

Art. 102 1. Na pocza˛tku kaz˙dej kadencji przewodnicza˛cy Izby, w porozumieniu z przewodnicza˛cym Senatu, mianuje deputowanych spos´ród wyznaczonych, przy zachowaniu zasady proporcjonalnos´ci, przez grupy parlamentarne, którzy tworza˛ Komisje˛ Parlamentarna˛ do Spraw Regionalnych, o której mowa w art. 126 ust. 4 konstytucji. 2. Jez˙eli rza˛d podnosi przed Izba˛ na podstawie jakiejs´ ustawy regionalnej kwestie˛ merytoryczna˛ z powodu niezgodnos´ci interesów, przewodnicza˛cy Izby w porozumieniu z przewodnicza˛cym Senatu przekazuje kwestie˛ do Komisji Spraw Regionalnych, wzywaja˛c ja˛ do wydania opinii w ustalonym we wniosku terminie. Przewodnicza˛cy Izby przedkłada naste˛pnie sprawe˛ włas´ciwej komisji stałej w celu opracowania wniosków be˛da˛cych z kolei przedmiotem debaty w Zgromadzeniu.

Art. 103 1. Projekty ustaw dotycza˛ce zatwierdzenia statutów regionów o autonomii zwykłej lub dotycza˛ce odpowiednich zmian sa˛ wyznaczane Komisji Spraw Konstytucyjnych w celu rozpatrzenia na posiedzeniu sprawozdawczym. 2. Do rozpatrywania projektów zatwierdzaja˛cych statuty maja˛ zastosowanie przepisy rozdziału XVI dotycza˛ce rozpatrywania na posiedzeniu sprawozdawczym, jez˙eli sa˛ one zgodne z przepisami rozdziału niniejszego.

Art. 104 1. Komisja Spraw Konstytucyjnych zbiera sie˛ z udziałem przedstawiciela rza˛du i jez˙eli uzna, z˙e jest to przydatne do rozpatrzenia projektu, moz˙e wysłuchac´ przedstawiciela rady regionalnej. 2. W kaz˙dym wypadku Komisja Spraw Konstytucyjnych przedkłada Zgromadzeniu pisemne sprawozdanie w terminie nie przekraczaja˛cym jednego miesia˛ca od dnia przekazania projektu. Po upływie tego terminu przewodnicza˛cy Izby wpisuje bezwzgle˛dnie projekt ustawy do porza˛dku dziennego Zgromadzenia. 3. Na zakon´czenie dyskusji na temat projektu statutu lub zmiany statutu komisja formułuje i przedstawia Zgromadzeniu w sprawozdaniu wniosek o zatwierdzenie lub wniosek o odrzucenie. Nie moga˛ byc´ proponowane poprawki skierowane na zmiane˛ statutu przedłoz˙onego do zatwierdzenia ani poprawki lub wnioski formalne w sprawie ustalenia warunków lub terminów jego zatwierdzenia. 4. W wypadku gdy komisja złoz˙y wniosek o odrzucenie projektu statutu lub o zmiany w statucie, sprawozdanie składane Zgromadzeniu musi obrazowac´ przebieg obrad, w których trakcie wnioski były przedstawione, i podac´ uzasadnienie odmowy zatwierdzenia.

Art. 105 1. Nad projektami ustaw w sprawie zatwierdzenia oraz nad jednolitymi przepisami statutowymi, a takz˙e nad ewentualnymi wnioskami formalnymi o odrzucenie przeprowadza sie˛ w Zgromadzeniu jedna˛ dyskusje˛. 2. Poprawki, których celem jest zmiana norm statutowych przedłoz˙onych do zatwierdzenia, ba˛dz´ poprawki lub wnioski formalne w sprawie ustalenia warunków lub terminów zatwierdzenia sa˛ niedopuszczalne. 3. W wypadku gdyby jeden region przedłoz˙ył kilka niezalez˙nych od siebie projektów zmian statutu, Izba stosuje do kaz˙dego z nich odre˛bne poste˛powanie przewidziane w przepisach niniejszego rozdziału.

Art. 10647 1. Jes´li na koniec dyskusji były przedstawione wnioski formalne o odrzucenie, Zgromadzenie głosuje nad nimi w sposób zapewniaja˛cy skontrolowanie kworum, po głosowaniu nad ewentualnymi zaproponowanymi poprawkami. 2. Jez˙eli wnioski formalne w sprawie odrzucenia nie zostana˛ uchwalone, Zgromadzenie rozpatruje kolejno projekt ustawy o zatwierdzenie statutu. 3. W wypadku odrzucenia projektu ustawy o zatwierdzenie nie stosuje sie˛ przepisu art. 72 ust. 2. 47

W art. 106 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r.

188

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

Rozdział XXIII O PROJEKTACH USTAW ROZPATRYWANYCH JUZ˙ W POPRZEDNIEJ KADENCJI

Art. 107 1. Jez˙eli w cia˛gu pierwszych szes´ciu miesie˛cy od rozpocze˛cia kadencji zostanie przedstawiony projekt ustawy o tres´ci identycznej z projektem zatwierdzonym przez Izbe˛ poprzedniej kadencji, Zgromadzenie, jez˙eli uchwali jego nagłos´c´, na wniosek rza˛du lub jednego przewodnicza˛cego grupy, moz˙e ustalic´ komisji termin pie˛tnastu dni dla złoz˙enia sprawozdania na temat tego projektu. 2. Po upływie tego terminu przewodnicza˛cy wpisze bezwzgle˛dnie projekt do porza˛dku dziennego Zgromadzenia albo posiedzenia ustawodawczego komisji na podstawie art. 25 ust. 3. 3. W tym samym terminie szes´ciu miesie˛cy od rozpocze˛cia kadencji kaz˙da komisja, po wste˛pnym ogólnym rozpatrzeniu, moz˙e podja˛c´ decyzje˛ o przedstawieniu Zgromadzeniu sprawozdania na temat projektów ustaw zatwierdzonych przez nia˛ na posiedzeniu sprawozdawczym w trakcie poprzedniej kadencji oraz przyja˛c´ sprawozdanie wówczas przedłoz˙one. 4. W stosunku do projektów ustaw wniesionych z inicjatywy ludu nie jest konieczne przedstawienie, przewidziane w ust. 1 niniejszego artykułu. W wypadku gdyby projekty te zostały zatwierdzone przez Izbe˛ poprzedniej kadencji i ich rozpatrywanie zostałoby zakon´czone w komisji, stosuje sie˛, na wniosek rza˛du lub przewodnicza˛cego grupy parlamentarnej, przepisy uste˛pów poprzednich; w przeciwnym wypadku projekty te sa˛ ponownie przekazywane do włas´ciwych rzeczowo komisji w trybie poste˛powania zwykłego.

Rozdział XXIV ´ TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO SKUTEK ORZECZEN

Art. 108 1. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sa˛ drukowane, rozpowszechniane i przesyłane jednoczes´nie włas´ciwej rzeczowo komisji oraz Komisji Spraw Konstytucyjnych. 2. W cia˛gu trzydziestu dni włas´ciwa komisja rozpatruje zagadnienia z udziałem przedstawiciela rza˛du i jednego lub kilku sprawozdawców wyznaczonych przez Komisje˛ Spraw Konstytucyjnych. 3. W dokumencie kon´cowym komisja wyraz˙a swa˛ opinie˛ o koniecznos´ci podje˛cia inicjatyw ustawodawczych, wskazuja˛c zasady, którymi nalez˙y sie˛ kierowac´. 4. Dokument jest drukowany, rozpowszechniany i powinien byc´ zakomunikowany przez przewodnicza˛cego Izby przewodnicza˛cemu Senatu, przewodnicza˛cemu Rady Ministrów oraz przewodnicza˛cemu Trybunału Konstytucyjnego. 5. Jez˙eli na porza˛dku dziennym komisji juz˙ znajduje sie˛ projekt ustawy zwia˛zany z tres´cia˛ orzeczenia albo projekt taki zostanie przedstawiony w trakcie debaty nad orzeczeniem, rozpatrywanie be˛dzie musiało byc´ dokonywane ła˛cznie i w takim wypadku nie stosuje sie˛ przepisów ust. 3 i 4 niniejszego artykułu.

Rozdział XXV O PETYCJACH

Art. 109 1. Wpływaja˛ce do Izby petycje sa˛ rozpatrywane przez włas´ciwe komisje. 2. Rozpatrywanie w komisji moz˙e kon´czyc´ sie˛ uchwaleniem rezolucji w celu zainteresowania rza˛du koniecznos´cia˛ spełnienia z˙a˛dan´ przedłoz˙onych w petycji albo tez˙ decyzja˛ w sprawie poła˛czenia petycji z ewentualnym projektem ustawy znajduja˛cej sie˛ na porza˛dku dziennym. 3. Jez˙eli jedna petycja (lub wie˛cej) byłaby podstawa˛ do złoz˙enia wniosku, tekst petycji ła˛cznie ze stosownym wnioskiem, który jej dotyczy, jest drukowany i rozpowszechniany.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

189

Cze˛s´c´ trzecia POSTE˛POWANIA KIERUNKOWE, KONTROLNE I INFORMACYJNE Rozdział XXVI O WNIOSKACH I REZOLUCJACH

Art. 110 Przewodnicza˛cy grupy lub dziesie˛ciu deputowanych moga˛ przedłoz˙yc´ wniosek w celu zainicjowania debaty Zgromadzenia na okres´lony temat.

Art. 111 1. Jez˙eli wnioskodawca tego zaz˙a˛da, Zgromadzenie po wysłuchaniu przedstawiciela rza˛du, jednego deputowanego popieraja˛cego wniosek i jednego sprzeciwiaja˛cego sie˛ mu ustala date˛ dyskusji. 2. Jez˙eli wnioskodawca wycofa swój wniosek, na z˙a˛danie przewodnicza˛cego grupy lub dziesie˛ciu deputowanych musi on mimo wszystko byc´ poddany pod dyskusje˛ i głosowanie.

Art. 112 1. Wie˛ksza liczba wniosków dotycza˛cych takich samych lub ła˛cza˛cych sie˛ zagadnien´ moz˙e byc´ przedmiotem jednej dyskusji, jez˙eli Zgromadzenie na to sie˛ zgodzi. 2. W powyz˙szym wypadku, jez˙eli jeden wniosek (lub wie˛cej) zostanie wycofany, jeden z jego sygnatariuszy zabiera głos bezpos´rednio po osobie, która przedłoz˙y wniosek otwieraja˛cy dyskusje˛.

Art. 113 1. Rozpatrywanie kaz˙dego wniosku obejmuje dyskusje˛ nad załoz˙eniami ogólnymi i dyskusje˛ nad poprawkami. 2. Dyskusja nad załoz˙eniami ogólnymi toczy sie˛ z zapisywaniem do głosu przewidzianym w art. 36. Wnioskodawca ma prawo do repliki. 3. Poprawki sa˛ dyskutowane i głosowane oddzielnie według kolejnos´ci fragmentów wniosku, których dotycza˛. 4. Jez˙eli poprawka ma charakter uzupełniaja˛cy, poddaje sie˛ ja˛ pod głosowanie przed wnioskiem głównym. Jez˙eli poprawka ma charakter zaste˛puja˛cy, poddaje sie˛ pod głosowanie najpierw fragment wniosku wtra˛cony, który poprawka ma zasta˛pic´; jez˙eli fragment wtra˛cony zostanie utrzymany, poprawka upada, jez˙eli zas´ fragment wtra˛cony wniosku zostanie obalony, poddaje sie˛ pod głosowanie tres´c´ poprawki.

Art. 11448 1. Poprawki, takz˙e uzupełniaja˛ce, musza˛ byc´ z reguły zgłaszane na pis´mie co najmniej dwadzies´cia cztery godziny przed rozpocze˛ciem dyskutowania wniosków, których dotycza˛; jez˙eli poprawki sa˛ podpisane przez dwudziestu deputowanych lub przez jednego lub kilku przewodnicza˛cych grup, które, oddzielnie lub ła˛cznie, składaja˛ sie˛ z co najmniej równej wyz˙ej wymienionej liczby deputowanych, moz˙na je wnosic´ takz˙e w dniu dyskusji, jednakz˙e wniesienie musi nasta˛pic´ przynajmniej na godzine˛ przed rozpocze˛ciem posiedzenia. 2. Poprawki do poprawek moga˛ byc´ zgłaszane na tym samym posiedzeniu, jez˙eli sa˛ podpisane przez dwudziestu deputowanych lub przez jednego lub kilku przewodnicza˛cych grup, które oddzielnie lub ła˛cznie składaja˛ sie˛ z co najmniej równej wyz˙ej wymienionej liczby deputowanych. 3. Rza˛d moz˙e wnies´c´ poprawki lub poprawki do poprawek az˙ do momentu poddania wniosku pod głosowanie. 4. Wnioski formalne przedstawione w nawia˛zaniu do materii przedmiotu wniosku zasadniczego moga˛ byc´ poddawane wyła˛cznie pod głosowanie, bez uzasadniania, po przegłosowaniu wniosku. 5. Moz˙na poddawac´ pod głosowanie oddzielne cze˛s´ci wniosku.

Art. 11549 1. Wniosek o wotum zaufania dla rza˛du musi byc´ umotywowany i poddany pod głosowanie imienne. Wniosek o wotum nieufnos´ci musi byc´ umotywowany i podpisany przynajmniej przez jedna˛ dziesia˛ta˛ 48 49

W art. 114 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 29 wrzes´nia 1983 r. W art. 115 ust. 3 zmieniony przez Zgromadzenie 7 maja i 26 czerwca 1986 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

190

Dokumenty

cze˛s´c´ członków Izby; nie moz˙e byc´ dyskutowany przed upływem trzech dni od jego złoz˙enia i jest głosowany imiennie. 2. Niedopuszczalne jest głosowanie nad odre˛bnymi cze˛s´ciami wniosku ani przedstawianie wniosków formalnych. 3. Ten sam rygor stosuje sie˛ do wniosków domagaja˛cych sie˛ dymisji ministra. 4. Przewodnicza˛cy Izby ocenia w chwili przyjmowania wniosków, czy z powodu zawartos´ci ich tres´ci mieszcza˛ sie˛ one w dyspozycji, o której mowa w ust. 3.

Art. 116 50 1. Jez˙eli rza˛d wia˛z˙e wotum zaufania z zatwierdzeniem lub odrzuceniem poprawek do artykułów projektów ustaw, ustalony w regulaminie porza˛dek zabierania głosu w dyskusji i głosowania pozostaje nie zmieniony. 2. Jez˙eli rza˛d wia˛z˙e wotum zaufania z utrzymaniem tres´ci danego artykułu, poddaje sie˛ ten artykuł pod głosowanie po objas´nieniu wszystkich poprawek. W wypadku gdy głosowanie w Izbie jest pomys´lne dla rza˛du, artykuł jest uchwalony, a wszystkie poprawki traktuje sie˛ jako odrzucone. To samo poste˛powanie stosuje sie˛ w wypadku powia˛zania kwestii zaufania z wnioskiem formalnym, wnioskiem merytorycznym lub rezolucja˛. Jez˙eli projekt ustawy składa sie˛ tylko z jednego artykułu, rza˛d moz˙e powia˛zac´ wotum zaufania z tym artykułem, z wyja˛tkiem głosowania kon´cowego. 3. Wniosek o wotum zaufania podlega głosowaniu imiennemu, z tym z˙e nie moz˙e byc´ poddany pod głosowanie przed upływem dwudziestu czterech godzin od złoz˙enia, chyba z˙e grupy zgodnie postanowia˛ inaczej. Prawo do przedstawiania os´wiadczen´ w sprawie głosowania przysługuje jednemu deputowanemu z kaz˙dej grupy oraz tym deputowanym, którzy zamierzaja˛ przedstawic´ swoje stanowisko, odmienne od prezentowanego przez grupy, do których nalez˙a˛. 4. Wniosek o wotum zaufania nie moz˙e byc´ powia˛zany z wnioskami o wszcze˛cie dochodzen´ parlamentarnych, ze zmianami regulaminu i jego wykładnia˛ albo odwołaniem do jego tres´ci, upowaz˙nieniem do przeprowadzenia i skontrolowania wyników wyborów, nominacji, z wnioskami w sprawach osobistych, z sankcjami dyscyplinarnymi oraz ogólnie biora˛c z tymi sprawami, które dotycza˛ warunków wewne˛trznej działalnos´ci Izby, a takz˙e z zagadnieniami, dla których regulamin przewiduje głosowania przez podniesienie re˛ki lub tajne.

Art. 117 1. Kaz˙da komisja na wniosek jednego ze swoich członków, w sprawach nalez˙a˛cych do jej kompetencji, które nie musza˛ byc´ przedmiotem sprawozdania przedkładanego Zgromadzeniu, moz˙e poddac´ pod głosowanie rezolucje˛ wskazuja˛ca˛ kierunki działania lub okres´laja˛ca˛ sposób rozwia˛zania okres´lonego zagadnienia. Do dyskusji na temat materii wyz˙ej wymienionych musi byc´ zaproszony przedstawiciel rza˛du. 2. W powyz˙szym wypadku stosuje sie˛ odpowiednio przepisy dotycza˛ce zgłaszania, dyskusji i głosowania nad wnioskami oraz, jez˙eli odnosi sie˛ to do ewentualnego poste˛powania dochodzeniowego, przepisy art. 143. 3. Na koniec dyskusji rza˛d moz˙e domagac´ sie˛, aby głosowanie nad przedłoz˙onym projektem rezolucji było przeprowadzone nie w komisji, lecz na forum Zgromadzenia.

Art. 118 Podczas dyskusji w Zgromadzeniu na temat informacji rza˛dowych lub wniosków kaz˙dy deputowany moz˙e przedłoz˙yc´ projekt rezolucji, który jest poddawany pod głosowanie na koniec dyskusji.

Rozdział XXVII O ROZPATRYWANIU PROJEKTÓW USTAWY FINANSOWEJ, BUDZ˙ETU, ´ STWOWYCH, DOKUMENTÓW POLITYKI ZAMKNIE˛CIA RACHUNKÓW PAN ´ RZA˛DOWYCH GOSPODARCZEJ I FINANSOWEJ ORAZ SPRAWOZDAN

Art. 118 bis51 1. Dokument dotycza˛cy programowania gospodarczo-finansowego zgłoszony przez rza˛d jest rozpatrywany przez Komisje˛ Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, po wysłuchaniu opinii innych komisji stałych i Komisji Parlamentarnej do Spraw Regionalnych, w terminach ustalonych przez przewodnicza˛50 51

W art. 116 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 28 lutego 1990 r. Art. 118 bis przyje˛ty przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

191

cego Izby. Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego przedstawia Zgromadzeniu sprawozdanie. Dopuszczalne jest przedstawienie sprawozdania mniejszos´ci deputowanych w komisji. 2. Izba postanawia co do dokumentu programowego przyjmuja˛c rezolucje˛, zgłoszona˛ w trakcie dyskusji, która moz˙e zawierac´ uzupełnienia lub zmiany tego dokumentu. Przyje˛cie jednej rezolucji zamyka droge˛ innym. Jako pierwsza˛ głosuje sie˛ rezolucje˛ aprobowana˛ przez rza˛d. Dokument musi byc´ wpisany do porza˛dku dziennego Zgromadzenia nie póz´niej niz˙ trzydzies´ci dni od przekazania komisjom, a jego rozpatrzenie winno zakon´czyc´ sie˛ maksymalnie w cia˛gu trzech dni. W tym celu przewodnicza˛cy Izby korzysta z uprawnien´ przewidzianych w art. 119 ust. 7. 3. Przed rozpocze˛ciem rozpatrywania dokumentu dotycza˛cego programowania ekonomiczno-finansowego lub w jego trakcie Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, poła˛czona z odpowiednia˛ komisja˛ stała˛ Senatu, przyste˛puje do zebrania koniecznych danych. W tym celu komisja postanawia, w porozumieniu z przewodnicza˛cym Izby, o programie przesłuchan´. 4. Jez˙eli wymagaja˛ tego niespodziewane wydarzenia, rza˛d przedstawia Izbie, przed zatwierdzeniem ustawy finansowej i budz˙etu, dokument zawieraja˛cy wniosek uaktualniaja˛cy cele i reguły zawarte w dokumencie zatwierdzanym. Rozpatrzenie odbywa sie˛ według przepisów ust. 2, ale musi zakon´czyc´ sie˛ w kaz˙dym razie w czasie nie dłuz˙szym niz˙ pie˛c´ dni od przedstawienia dokumentu, daja˛cym sie˛ przedłuz˙yc´, jez˙eli przewodnicza˛cy Izby uzna to za stosowne, na okres nie dłuz˙szy niz˙ pie˛c´ dni. Dyskusja w Zgromadzeniu jest zorganizowana w ten sposób, z˙e moga˛ brac´ w niej udział jeden deputowany z kaz˙dej grupy i deputowani, którzy zamierzaja˛ wyrazic´ stanowisko odmienne niz˙ stanowisko grupy. Jez˙eli Zgromadzenie rozpocze˛ło juz˙ dyskusje˛ nad projektem ustawy budz˙etowej i projektem ustawy finansowej, dyskusja ta jest zawieszana i przechodzi sie˛ do rozpatrzenia dokumentu przedstawionego przez rza˛d i sprawozdania Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego.

Art. 11952 1. Rozpatrzenie projektu ustawy finansowej, projektu ustawy w sprawie zatwierdzenia rocznych i wieloletnich preliminarzy budz˙etowych pan´stwa oraz dokumentów dotycza˛cych ogólnonarodowej polityki gospodarczej i administrowania pienie˛dzmi publicznymi pan´stwa, wia˛z˙a˛cych sie˛ z wyz˙ej wymienionymi projektami ustaw, odbywa sie˛ w trakcie specjalnej parlamentarnej sesji budz˙etowej. 2. Sesja, o której mowa w ust. 1, trwa czterdzies´ci pie˛c´ dni, poczynaja˛c od faktycznego rozpowszechnienia tekstów projektów ustaw, zała˛czonych tabel dotycza˛cych poszczególnych preliminarzy i sprawozdan´ preliminaryjnych oraz programowych, skoro tylko projekty ustaw zostana˛ przedstawione Izbie przez rza˛d. Jez˙eli sa˛ one przedstawiane Senatowi, sesja budz˙etowa ustalona tak, jak przewidziano to w art. 120 ust. 5, trwa trzydzies´ci pie˛c´ dni, poczynaja˛c od faktycznego rozpowszechnienia tekstów ewentualnych zmian przedłoz˙onych przez Senat. 3. Przed rozpocze˛ciem sesji budz˙etowej komisje parlamentarne inicjuja˛ rozpatrywanie stanu prognoz zawartych w projekcie ustawy budz˙etowej według swej kompetencji rzeczowej, jednakz˙e bez przyste˛powania do głosowan´, zapewniaja˛c sobie w ten sposób zdobycie koniecznych danych. W tym celu kaz˙da komisja rozpatruje, w porozumieniu z przewodnicza˛cym Izby, program przesłuchan´. Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego rozpoczyna równiez˙, przy zastosowaniu tych samych reguł, ogólne rozpatrywanie projektu ustawy budz˙etowej w s´wietle obowia˛zuja˛cego ustawodawstwa. 4. Podczas sesji budz˙etowej zawieszone jest wszelkie rozpatrywanie, przez Zgromadzenie i komisje na posiedzeniach ustawodawczych, projektów ustaw, które pocia˛gaja˛ za soba˛ nowe lub wie˛ksze wydatki lub zmniejszenie wpływów do budz˙etu. Moga˛ natomiast byc´ rozpatrywane projekty konwersji dekretów z moca˛ ustawy, projekty ustaw zwia˛zanych ze sterowaniem zawartym w dokumencie programowym gospodarczo-finansowym, zatwierdzonym przez Parlament, a nadto moga˛ byc´ rozpatrywane projekty ustaw upowaz˙niaja˛cych do ratyfikowania umów mie˛dzynarodowych, przyjmowania i wykonywania aktów normatywnych Wspólnot Europejskich, jes´li z braku włas´ciwego w czasie ich przyje˛cia moz˙e wynikac´ odpowiedzialnos´c´ pan´stwa włoskiego za niewypełnienie zobowia˛zan´ mie˛dzynarodowych lub wobec Wspólnoty. W takich wypadkach moga˛ byc´ zarza˛dzane, dla przeprowadzenia dyskusji w Zgromadzeniu, posiedzenia uzupełniaja˛ce. 5. W czasie sesji budz˙etowej Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego rozpatruje, w celach wyraz˙enia swoich opinii, o których mowa w art. 73, 74, 93 i 94, wyła˛cznie projekty ustaw, których zatwierdzenie jest dopuszczalne w rozumieniu przepisów ust. 4. 6. Programowanie prac Zgromadzenia i komisji w trakcie sesji budz˙etowej kon´czy sie˛ uzgodnieniem konkluzji rozpatrywania projektów ustaw, o których mowa w ust. 1, w terminach ustalonych, przy unika52

Art. 119 zmieniony przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

192

Dokumenty

niu z reguły równoczesnos´ci odbywania posiedzen´ komisji i posiedzen´ Zgromadzenia. Podczas rozpatrywania w komisjach o cze˛s´ciowo włas´ciwej kompetencji wobec projektu ustawy finansowej i poszczególnych załoz˙en´ ulega zawieszeniu kaz˙da inna aktywnos´c´ komisji o charakterze legislacyjnym. Jest jednakz˙e dopuszczalne, aby komisje rozpatrywały inne projekty ustaw, jez˙eli całkowicie wyczerpałoby to zadania wyznaczone im przez art. 120 ust. 3. 7. Dyskusja w Zgromadzeniu winna zakon´czyc´ sie˛ w czasie sesji budz˙etowej głosowaniami kon´cowymi na temat projektu ustawy finansowej i projektu ustawy zatwierdzaja˛cej preliminarz budz˙etowy, ze zmianami wynikaja˛cymi z przepisów zawartych w projekcie ustawy finansowej. W tym celu dyskusja w Zgromadzeniu jest zorganizowana przez konferencje˛ przewodnicza˛cych grup parlamentarnych, która okres´la czas zarezerwowany dla kaz˙dej grupy. Jez˙eli konferencja przewodnicza˛cych grup parlamentarnych nie dojdzie do porozumienia, dyskusje˛ zorganizuje przewodnicza˛cy Izby. Ogólny czas przeznaczony na dyskutowanie projektów ustaw jest dzielony w cze˛s´ci w wymiarze równym pomie˛dzy wszystkie grupy parlamentarne, w cze˛s´ci zas´ w wymiarze proporcjonalnym do liczebnos´ci tych grup. 8. Projekt ustawy zatwierdzaja˛cej zamknie˛cie rachunków pan´stwowych (bilans budz˙etowy) jest rozpatrywany z projektem ustawy, który zatwierdza porza˛dkowanie asygnat budz˙etu na realizacje˛ przedsie˛wzie˛c´ be˛da˛cych w toku, oraz z dokumentami, o których mowa w art. 149, w cia˛gu miesia˛ca naste˛puja˛cego po przedstawieniu projektów ustaw. Stosuje sie˛ art. 120 ust. 1, 3 i 6, art. 121 i art. 123 ust. 1, z wyła˛czeniem terminów na wyraz˙enie opinii oraz dla zakon´czenia rozpatrywania projektu na posiedzeniu sprawozdawczym. Dla okres´lenia wyz˙ej wymienionych terminów przewodnicza˛cy Izby podejmie odpowiednie kroki w sposób umoz˙liwiaja˛cy ostateczne zatwierdzenie obydwóch projektów ustaw w czasie okres´lonym, korzystaja˛c równiez˙, dla rozpatrywania projektów w Zgromadzeniu, z uprawnien´, o których mowa w ust. 7.

Art. 120 53 1. Projekt ustawy finansowej i projekt ustawy dotycza˛cej preliminarza budz˙etowego pan´stwa sa˛ wyznaczane: w celu ich ogólnego rozpatrzenia — Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, a dla rozpatrzenia odpowiednich ich cze˛s´ci stosownie według włas´ciwos´ci oraz do rozpatrzenia poszczególnych pozycji preliminarzowych — komisjom włas´ciwym rzeczowo. 2. Jez˙eli projekt ustawy finansowej jest przedstawiony Izbie w celu zastosowania przepisów niniejszego rozdziału, przewodnicza˛cy Izby, przed wyznaczeniem go komisji, skontroluje, czy projekt ustawy nie wprowadzi do przedmiotu swego uregulowania, tak jak go okres´la obowia˛zuja˛ce ustawodawstwo w zakresie problematyki budz˙etu i rachunkowos´ci pan´stwa, postanowien´ z nim nie zwia˛zanych. W wypadku wprowadzenia takich postanowien´ przewodnicza˛cy Izby, po wysłuchaniu opinii Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, informuje Zgromadzenie o usunie˛ciu dyspozycji nie nalez˙a˛cych do przedmiotu uregulowania. 3. W cia˛gu dziesie˛ciu dni od przekazania kaz˙da komisja rozpatruje ła˛cznie nalez˙a˛ce do jej włas´ciwos´ci cze˛s´ci projektów ustawy finansowej i budz˙etu i kon´czy poste˛powanie zatwierdzeniem sprawozdania i powołaniem jednego sprawozdawcy, który w celu referowania stanowiska komisji moz˙e uczestniczyc´ w posiedzeniach Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego. W tym samym czasie sa˛ przekazywane sprawozdania mniejszos´ci przedstawione w komisji. Jeden z wnioskodawców kaz˙dego ze sprawozdan´ mniejszos´ci moz˙e, w celu jego zreferowania, uczestniczyc´ w posiedzeniach Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego. 4. W okresie, o którym mowa w ust. 3, Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego zapewni rozpocze˛cie rozpatrywania projektów ustawy finansowej i budz˙etu, z wysłuchaniem wprowadzen´ sprawozdawców i wysta˛pien´ ministra finansów. 5. Jez˙eli projekty ustawy finansowej i budz˙etu sa˛ przedstawione przez rza˛d Senatowi, komisje włas´ciwe merytorycznie rozpoczynaja˛ rozpatrywanie ich odpowiednich cze˛s´ci stosownie do swojej kompetencji i poszczególnych pozycji preliminarzowych przed zatwierdzeniem przez Senat, bez przyste˛powania do głosowan´. 6. Po upływie terminu przewidzianego w ust. 3 Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego w cia˛gu naste˛pnych czterdziestu dni rozpatruje ła˛cznie projekty ustaw i zała˛czone dokumenty oraz zatwierdza ogólne sprawozdanie dotycza˛ce obydwu ustaw. W tym samym czasie moga˛ byc´ przedstawione sprawozdania mniejszos´ci. Do sprawozdania ogólnego zała˛cza sie˛ sprawozdania sporza˛dzone przez inne włas´ciwe rzeczowo komisje. 7. Przed ostatecznym głosowaniem nad projektem ustawy budz˙etowej Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego rozpatruje spis zmian preliminarzowych zgłoszony przez rza˛d, uwzgle˛dniaja˛cy znajomos´c´ rzeczy i realia finansowe. Spis zmian preliminarzowych jest sukcesywnie głosowany przez 53

W art. 120 ust. 2 i 7 zmieniane przez Zgromadzenie, ostatnio 28 czerwca 1989 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

193

Zgromadzenie, da˛z˙a˛ce naste˛pnie do konsekwentnego modyfikowania artykułów projektu ustawy budz˙etowej i zała˛czonych tabel wczes´niej przegłosowanych. 8. W posiedzeniach komisji zarezerwowanych dla rozpatrywania projektów ustaw finansowej i budz˙etowej uczestnicza˛ ministrowie włas´ciwi rzeczowo. Z takich posiedzen´ sporza˛dza sie˛ i publikuje sprawozdania stenograficzne. 9. Projekty ustaw, o których mowa w ust. 1, po zatwierdzeniu ich przez Senat sa˛ przezen´ przekazywane do Izby Deputowanych, a termin przewidziany w ust. 3 jest redukowany do siedmiu dni.

Art. 12154 1. Poprawki, które dotycza˛ wyła˛cznie pojedynczych cze˛s´ci projektu ustawy finansowej, poprawki, które pocia˛gaja˛ za soba˛ zmiany kompensacyjne w takim zakresie, i poprawki do projektu ustawy budz˙etowej, które proponuja˛ zmiany kompensacyjne wewna˛trz poszczególnych pozycji przedłoz˙en´ preliminarzowych, winny byc´ przedstawiane we włas´ciwej rzeczowo komisji. W komisjach tych moga˛ byc´ równiez˙ przedstawiane i przegłosowywane poprawki dotycza˛ce zmian nie maja˛cych charakteru kompensacyjnego. Poprawki zatwierdzane sa˛ wła˛czane do sprawozdania, które ma byc´ przekazane do Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego. 2. Poprawki, które modyfikuja˛ potrzebne do sfinansowania limity salda netto, sume˛ operacji zwrotu poz˙yczek i poziom maksymalnego odwołania sie˛ do rynku finansowego, ustalone w projekcie ustawy finansowej, albo rozdział wydatków mie˛dzy wie˛cej pozycji preliminarzowych, albo tez˙ ogólne sumy wpływu i wydatku, albo dokument zawieraja˛cy streszczenie stanu finansów, a ponadto kaz˙da poprawka nie uregulowana przez ust. 1, sa˛ przedstawiane Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, która je rozpatruje razem z poprawkami przewidzianymi w uste˛pach poprzednich w celu przedłoz˙enia jej wniosków Zgromadzeniu. Jes´li Komisja Budz˙etu i Programowania Gospodarczego nie zaakceptuje wniosków komisji, o których była mowa w uste˛pie poprzednim, wyjas´nia motywy swego poste˛powania w sprawozdaniu przewidzianym przez art. 120 ust. 6. 3. Poprawki przedstawione bezpos´rednio Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, które zmieniaja˛ sumy asygnat przypisane kaz˙dej z cze˛s´ci tabel rozdziału funduszy specjalnych, sa˛ przesyłane w celu zaopiniowania do komisji rzeczowo włas´ciwej, która winna opinie˛ swoja˛ przedłoz˙yc´ w cia˛gu dnia naste˛pnego albo w innym terminie ustalonym przez przewodnicza˛cego Izby. 4. Poprawki odrzucone w komisji moga˛ byc´ ponownie przedstawione w Zgromadzeniu z zachowaniem tres´ci art. 86 ust. 5. 5. Z zachowaniem postanowienia art. 89 przewodnicza˛cy komisji włas´ciwych rzeczowo i przewodnicza˛cy Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego ogłosza˛ jako niedopuszczalne poprawki i artykuły dodatkowe, które dotycza˛ materii nie zwia˛zanych z włas´ciwym przedmiotem ustawy finansowej i ustawy budz˙etowej albo sa˛ kran´cowo sprzeczne z kryteriami włas´ciwymi do wprowadzenia nowych lub wie˛kszych wydatków albo mniejszych wpływów, tak jak to okres´laja˛ obowia˛zuja˛ce ustawodawstwo w zakresie budz˙etu i rachunkowos´ci pan´stwa oraz rozstrzygnie˛cia przyje˛te na podstawie art. 120 ust. 2. Jes´li pojawi sie˛ kwestia regulaminowa, decyzja jest powierzana przewodnicza˛cemu Izby na podstawie art. 41 ust. 2. Poprawki, które zostały uznane za niedopuszczalne w komisji, nie moga˛ byc´ ponownie przedstawiane w Zgromadzeniu.

Art. 122 1. Wnioski formalne sa˛ przedstawiane i uzasadniane we włas´ciwych rzeczowo komisjach. Jez˙eli nie zostały przyje˛te przez rza˛d lub komisja je odrzuciła, moz˙na przedstawic´ je ponownie w Zgromadzeniu, gdzie zostaja˛ poddane pod głosowanie po zatwierdzeniu ostatniego artykułu preliminarza budz˙etowego, z którym sa˛ zwia˛zane. 2. Wnioski formalne przyje˛te przez rza˛d lub zatwierdzone przez włas´ciwa˛ rzeczowo komisje˛ sa˛ zała˛czane do sprawozdania przekazywanego do Komisji Budz˙etu i Programowania Gospodarczego, a naste˛pnie do sprawozdania przedkładanego przez te˛ komisje˛ w Zgromadzeniu. 3. Niedopuszczalne jest przedstawianie w Zgromadzeniu innych wniosków formalnych, chyba z˙e dotycza˛ one ogólnych kierunków polityki gospodarczej i finansowej. Poddaje sie˛ je pod głosowanie po zatwierdzeniu ram ogólnych sprawozdania.

Art. 12355 1. W wypadku gdy ogólne sprawozdanie na temat projektów ustawy finansowej i budz˙etu nie zostałoby przedstawione przez Komisje˛ Budz˙etu i Programowania Gospodarczego w terminie przepisanym, 54 55

Art. 121 zmieniany przez Zgromadzenie, ostatnio 28 czerwca 1989 r. W art. 123 ust. 3 zmieniony przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

194

Dokumenty

w Zgromadzeniu ma miejsce dyskusja na temat projektów ustaw przedstawionych przez rza˛d, zaopatrzonych w sprawozdania komisji włas´ciwych rzeczowo. 2. Dyskusja w Zgromadzeniu na temat załoz˙en´ ogólnych projektów ustawy finansowej i budz˙etu prowadzona jest ła˛cznie i dotyczy ogólnego zarysu polityki gospodarczej i finansowej, a ponadto stanu wykonania i póz´niejszego toku realizacji narodowego programu gospodarczego. 3. Zgromadzenie przyste˛puje w ustalonym porza˛dku do rozpatrywania artykułów projektu ustawy budz˙etowej, pocza˛wszy od tego, którym zatwierdza preliminarz wpływów, i artykułów projektu ustawy finansowej oraz przechodzi do głosowania ostatecznego. Naste˛pnie sa˛ rozpatrywane, w formie przewidzianej przez art. 120 ust. 7, i głosowane zmiany do projektu ustawy budz˙etowej, konsekwentne do przyje˛tych postanowien´ w projekcie ustawy finansowej. Wreszcie przyste˛puje sie˛ do głosowania nad ostatecznym projektem ustawy budz˙etowej, zmienianej w ten sposób. Jez˙eli projekty ustaw finansowej i budz˙etowej były juz˙ zatwierdzone przez Senat, głosowanie nad artykułami projektu ustawy budz˙etowej nie zamyka drogi do głosowan´ dotycza˛cych projektu ustawy finansowej.

Art. 123 bis56 1. Projekty ustaw wia˛z˙a˛cych sie˛ ze sterowaniem finansami publicznymi, wskazane w dokumencie programu gospodarczo-finansowego jako zatwierdzone uchwała˛ parlamentarna˛ i przedstawione Parlamentowi w czasie ustalonym przez ustawe˛, sa˛ przydzielane komisjom na posiedzenia ustawodawcze albo na posiedzenia sprawozdawcze. 2. Rza˛d moz˙e domagac´ sie˛, z˙eby Izba rozpatrzyła projekt ustawy w okres´lonym czasie, dotycza˛cym terminów upływu waz˙nos´ci działan´ powia˛zanych z globalnym sterowaniem finansowym. 3. Na temat wniosku sformułowanego w rozumieniu ust. 2 postanawia jednomys´lnie konferencja przewodnicza˛cych grup parlamentarnych. W razie braku jednomys´lnos´ci o losie wniosku postanawia Zgromadzenie, pod którego rozstrzygnie˛cie ma prawo poddac´ sprawe˛ przewodnicza˛cy Izby, maja˛c na uwadze orientacje przewaz˙aja˛ce i rezerwuja˛c, w kaz˙dym razie, na rozpatrzenie kaz˙dego projektu w Zgromadzeniu z reguły trzy dni. Dla zapewnienia przestrzegania terminów ustalonych w niniejszym artykule stosuje sie˛ postanowienia art. 119 ust. 7. 4. Z wyja˛tkiem odmiennej decyzji przyje˛tej jednomys´lnie przez konferencje˛ przewodnicza˛cych grup parlamentarnych rozpatrzenie i przegłosowanie projektów ustaw, o których była mowa w ust. 1, nie moz˙e nasta˛pic´ w tych samych dniach, w których sa˛ dyskutowane projekty ustawy finansowej i budz˙etu w rozumieniu art. 119 ust. 7 i 8.

Art. 124 1. Sprawozdania składane przez rza˛d lub inne organy pan´stwowe i kaz˙dy inny raport dotycza˛cy preliminarza lub bilansu sa˛ przekazywane do włas´ciwych rzeczowo komisji w celu rozpatrzenia. 2. Komisja wyznacza sprawozdawce˛ dla kaz˙dego z dokumentów, a naste˛pnie je rozpatruje. W wypadku gdy rozpatrywanie dotyczy dokumentów programowych albo ła˛cza˛cych sie˛ z rozpatrzeniem budz˙etu lub bilansu, przeprowadza sie˛ je w okresie przewidzianym w art. 119; w kaz˙dym innym wypadku termin rozpatrzenia wynosi jeden miesia˛c. 3. Na koniec rozpatrywania dokumentów programowych lub ła˛cza˛cych sie˛ z rozpatrzeniem budz˙etu albo bilansu komisja sporza˛dza sprawozdanie dotycza˛ce kaz˙dego dokumentu w celu doła˛czenia go do sprawozdania na temat stanu preliminarza wydatków lub bilansu ekonomicznego. W innych wypadkach komisja poddaje pod głosowanie rezolucje˛ na podstawie art. 117.

Rozdział XXVIII O POSTE˛POWANIU ZWIA˛ZANYM Z DZIAŁALNOS´CIA˛ ORGANÓW WSPÓLNOTY I ORGANÓW MIE˛DZYNARODOWYCH

Art. 125 57 1. Za kaz˙dym razem gdy Izbie zostana˛ formalnie przedłoz˙one teksty rezolucji Parlamentu Europejskiego i teksty rezolucji lub zalecen´ zatwierdzonych przez zgromadzenia mie˛dzynarodowe, w których uczestnicza˛ delegacje Izby, przewodnicza˛cy po zawiadomieniu o nich lub po ich odczytaniu w Zgroma56 57

Art. 123 bis — w wersji zatwierdzonej przez Zgromadzenie 28 czerwca 1989 r. W art. 125 ust. 1 zmieniony przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

195

dzeniu zarza˛dza ich wydrukowanie i przekazanie do komisji rzeczowo włas´ciwych oraz, w celu ich zaopiniowania, do Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej i do Komisji Spraw Zagranicznych i Wspólnotowych. 2. Na wniosek rza˛du, przedstawiciela grupy lub członka delegacji Izby komisja otwiera debate˛ nad dokumentem, ograniczona˛ do wysta˛pien´ jednego mówcy z kaz˙dej grupy. Debata moz˙e zakon´czyc´ sie˛ przegłosowaniem rezolucji na podstawie art. 117.

Art. 12658 1. Komisja Specjalna do Spraw Polityki Wspólnotowej zostanie utworzona według procedur przewidzianych w art. 19. Nie ma zastosowania zakaz, o którym mowa w art. 19 ust. 3 zd. 1. 2. Do komisji specjalnej maja˛ zastosowanie postanowienia dotycza˛ce tworzenia, kompetencji oraz funkcjonowania komisji stałych działaja˛cych na posiedzeniach innych niz˙ ustawodawcze lub redakcyjne. 3. Komisja jest generalnie włas´ciwa w sprawach organizacyjnych dotycza˛cych funkcjonowania i postanowien´ Wspólnot Europejskich oraz wykonywania porozumien´ wspólnotowych. W szczególnos´ci: a) rozwija funkcje ukierunkowania i kontroli w stosunku do rza˛du w sprawach nalez˙a˛cych do jego kompetencji; b) wyraz˙a opinie˛ na temat projektów ustaw oraz projektów dekretów deleguja˛cych (decreti delegati) dotycza˛cych zastosowania traktatów mie˛dzynarodowych ustanawiaja˛cych Wspólnoty Europejskie i naste˛pnych ich zmian oraz uzupełnien´, na temat projektów ustaw oraz na temat dekretów odnosza˛cych sie˛ do wykonywania norm wspólnotowych oraz, ogólnie, na temat wszystkich projektów ustaw w granicach ich przystawalnos´ci (kompatybilnos´ci) do unormowan´ wspólnotowych; c) rozpatruje sprawozdania przedstawione przez rza˛d na temat Wspólnot i redaguje własne sprawozdania dla potrzeb Zgromadzenia; d) moz˙e przesłuchiwac´ ministrów i kierowników oraz przedstawicieli organów i administracji publicznej w odniesieniu do spraw nalez˙a˛cych do ich włas´ciwos´ci; e) moz˙e inicjowac´, po uprzednim upowaz˙nieniu ze strony przewodnicza˛cego Izby Deputowanych, spotkania z delegacjami Parlamentu Europejskiego lub tez˙ z poszczególnymi jego członkami. 4. Komisja, na pocza˛tku i na kon´cu kaz˙dego półrocza przewodniczenia Wspólnotom Europejskim, spotyka sie˛ z delegacja˛, w której skład wchodza˛ przedstawiciele włoscy do Parlamentu Europejskiego, którzy obejmuja˛ stanowiska w biurach prezydium Parlamentu, w komisjach oraz w grupach parlamentarnych.

Art. 126 bis59 1. Komisja Specjalna do Spraw Polityki Wspólnotowej oraz komisje stałe moga˛ ustalic´, z˙e w odniesieniu do: wniosków Komisji Wspólnot Europejskich publikowanych w Gazecie Urze˛dowej Wspólnot, i w przewidywaniu wła˛czenia tych wniosków lub okres´lonych zagadnien´ do porza˛dku dziennego Rady Wspólnot Europejskich, albo porza˛dku spraw nalez˙a˛cych do porozumien´ dotycza˛cych Wspólnoty, albo ich funkcjonowania i ich organów, przeprowadza sie˛ debate˛ z udziałem włas´ciwego ministra. 2. Przewodnicza˛cy przesyła do Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej i, dla zasie˛gnie˛cia opinii, do komisji włas´ciwych rzeczowo sprawozdanie półroczne na temat udziału Włoch we wspólnotowym poste˛powaniu ustawodawczym. W kwestii tego udziału komisja specjalna moz˙e odwołac´ sie˛ do Zgromadzenia, zała˛czaja˛c opinie wyraz˙one przez komisje włas´ciwe rzeczowo, lub tez˙ zatwierdzic´ stosowne uchwały na podstawie art. 117.

Art. 126.360 1. Projekt ustawy wspólnotowej jest wyznaczany na posiedzenie sprawozdawcze Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej oraz do rozpatrzenia odpowiednich cze˛s´ci według kompetencji komisjom włas´ciwym rzeczowo. 2. W terminie pie˛tnastu dni naste˛puja˛cych po wyznaczeniu kaz˙da komisja rozpatruje odpowiednie cze˛s´ci projektu ustawy stosownie do swej włas´ciwos´ci oraz formułuje wnioski zatwierdzaja˛c sprawozdanie i powołuje sprawozdawce˛, który uczestniczy, dla jego zreferowania, w posiedzeniu komisji. W tym samym czasie sa˛ przekazywane sprawozdania mniejszos´ci przedstawione komisji. Po upływie wyz˙ej wymienionego terminu komisja specjalna moz˙e, w kaz˙dym razie, przysta˛pic´ do rozpatrywania projektu ustawy. 58 59 60

Art. 126 zmieniony przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r. Art. 126 bis dodany przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r. Art. 126.3 dodany przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

196

Dokumenty

3. Poprawki zatwierdzone przez poszczególne komisje sa˛ wła˛czane do sprawozdania, o którym mowa w ust. 2; uwaz˙a sie˛, z˙e zostały one zaakceptowane przez komisje˛ specjalna˛, chyba z˙e ta odrzuciła je z powodu ich nieprzystawalnos´ci do ustawodawstwa wspólnotowego lub z uwagi na wymogi zharmonizowania ogólnego. 4. W cia˛gu naste˛pnych trzydziestu dni komisja kon´czy rozpatrywanie projektu, przygotowuja˛c sprawozdanie generalne dla potrzeb Zgromadzenia, do którego sa˛ zała˛czone sprawozdania mniejszos´ci członków komisji, o których mowa w ust. 2 i które moga˛ byc´ objas´niane na forum Zgromadzenia przez odpowiednich sprawozdawców.

Art. 127 61 1. Bezpos´rednio po opublikowaniu w Gazzetta Ufficiale Wspólnoty akty normatywne wydawane przez Rade˛ Ministrów i Komisje˛ Wspólnot Europejskich lub projekty takich aktów sa˛ kierowane w celu ich rozpatrzenia do komisji rzeczowo włas´ciwej wraz z opinia˛ Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej. 2. W okresie trzydziestu dni komisje włas´ciwe rzeczowo rozpatruja˛ tekst aktu normatywnego i w kon´cowym dokumencie moga˛ wyrazic´ swoje pogla˛dy na temat celowos´ci moz˙liwych inicjatyw. Dokument jest drukowany, rozpowszechniany i przedkładany przez przewodnicza˛cego Izby przewodnicza˛cemu Senatu i przewodnicza˛cemu Rady Ministrów.

Art. 127 bis62 1. Orzeczenia Trybunału Sprawiedliwos´ci Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej sa˛ drukowane, rozpowszechniane i przesyłane do komisji rzeczowo włas´ciwej oraz do Komisji Specjalnej do Spraw Polityki Wspólnotowej. 2. W cia˛gu trzydziestu dni komisja rzeczowo włas´ciwa rozpatruje zagadnienie przy udziale przedstawiciela rza˛du i sprawozdawcy, wyznaczonego przez Komisje˛ Specjalna˛ do Spraw Polityki Wspólnotowej. 3. Komisja wyraz˙a w dokumencie kon´cowym swój pogla˛d na temat koniecznos´ci podje˛cia inicjatyw lub wykonania orzeczenia ze strony władz pan´stwowych, formułuja˛c dla nich wytyczne o charakterze informacyjnym. 4. Dokument jest drukowany i rozpowszechniany oraz be˛dzie zakomunikowany przez przewodnicza˛cego Izby Deputowanych przewodnicza˛cemu Senatu i przewodnicza˛cemu Rady Ministrów. 5. Jez˙eli na porza˛dku dziennym komisji znajduje sie˛ juz˙ jakis´ projekt ustawy dotycza˛cy zagadnienia lub zagadnienie takie było przedstawione w czasie prac nad projektem, rozpatrywanie ich be˛dzie musiało byc´ poła˛czone, a ust. 3 i 4 w takim wypadku nie maja˛ zastosowania.

Rozdział XXIX O ZAPYTANIACH

Art. 128 1. Deputowani przedkładaja˛ zapytania na re˛ce przewodnicza˛cego Izby. 2. Zapytanie polega na postawieniu prostego, skierowanego na pis´mie zgodnie z włas´ciwos´cia˛, pytania: czy jakis´ fakt jest prawdziwy, czy jakas´ informacja była znana rza˛dowi lub czy jest ona s´cisła, czy rza˛d zamierza przedłoz˙yc´ Izbie okres´lone dokumenty lub informacje, czy wydał lub zamierza wydac´ zarza˛dzenia dotycza˛ce okres´lonej sprawy.

Art. 129 1. Zapytania sa˛ publikowane w sprawozdaniu z posiedzenia, na którym zostały przedłoz˙one. 2. Po upływie dwóch tygodni od przedłoz˙enia zapytania sa˛ obowia˛zkowo wpisywane do pierwszego punktu porza˛dku dziennego najbliz˙szego posiedzenia, na którym przewiduje sie˛ debate˛ nad zapytaniami. 3. Nie moga˛ byc´ wpisywane do porza˛dku dziennego tego samego posiedzenia wie˛cej niz˙ dwa zapytania przedłoz˙one przez tego samego deputowanego.

Art. 130 1. Co najmniej pierwsze czterdzies´ci minut kaz˙dego posiedzenia jest przeznaczone na przedstawienie zapytan´, jez˙eli porza˛dek dzienny nie został całkowicie zarezerwowany dla innych spraw. 61 62

W art. 127 ust. 2 zmieniony przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r. Art. 127 bis dodany przez Zgromadzenie 18 lipca 1990 r.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

197

2. Po upływie czasu przewidzianego w ust. 1 przewodnicza˛cy przenosi na naste˛pne posiedzenie zapytania, które nie zostały przedstawione.

Art. 131 1. Rza˛d moz˙e w os´wiadczeniu zawieraja˛cym uzasadnienie uchylic´ sie˛ od odpowiedzi. Jez˙eli natomiast os´wiadczy, z˙e musi odroczyc´ udzielenie odpowiedzi, okres´la dzien´, w którym w cia˛gu miesia˛ca przedłoz˙y odpowiedz´ na zapytanie. 2. Jez˙eli zapytuja˛cy nie jest obecny w chwili, gdy rza˛d przyste˛puje do udzielenia odpowiedzi, domniemywa sie˛, z˙e zapytanie zostało cofnie˛te.

Art. 132 1. Po udzieleniu odpowiedzi przez rza˛d na kaz˙de zapytanie osoba, która je zadała, moz˙e replikowac´, aby stwierdzic´, czy odpowiedz´ uznaje za satysfakcjonuja˛ca˛, czy nie. 2. Czas przeznaczony na replike˛ nie moz˙e przekraczac´ pie˛ciu minut.

Art. 133 1. Podczas przedkładania zapytania deputowany moz˙e os´wiadczyc´, z˙e pragnie uzyskac´ odpowiedz´ w komisji. 2. W takim wypadku przewodnicza˛cy Izby przekazuje zapytanie przewodnicza˛cemu włas´ciwej komisji i zawiadamia o tym rza˛d. 3. Zapytanie jest wpisywane do porza˛dku dziennego pierwszego posiedzenia komisji naste˛puja˛cego po upływie pie˛tnastu dni od przedłoz˙enia zapytania. Maja˛ tu zastosowanie przepisy art. 131 i 132. 4. Zapytania i odpowiedzi na nie sa˛ streszczane w Bolletino delle Giunte e delle Commissioni Parlamentari.

Art. 134 1. Podczas przedkładania zapytania lub póz´niej deputowany moz˙e os´wiadczyc´, z˙e pragnie otrzymac´ odpowiedz´ na pis´mie. W takim wypadku rza˛d zobowia˛zany jest do udzielenia odpowiedzi w cia˛gu dwudziestu dni, przy czym odpowiedz´ jest przedkładana przewodnicza˛cemu Izby. Zamieszcza sie˛ ja˛ w sprawozdaniu stenograficznym z posiedzenia Izby, w którego trakcie została przedstawiona. 2. Jez˙eli rza˛d nie udzieli odpowiedzi w terminie okres´lonym w ust. 1, przewodnicza˛cy Izby na z˙a˛danie zapytuja˛cego wpisuje bezwzgle˛dnie zapytanie do porza˛dku dziennego kolejnego posiedzenia włas´ciwej rzeczowo komisji.

Art. 135 1. Jez˙eli rza˛d uzna, z˙e zapytanie ma charakter pilny, moz˙e udzielic´ odpowiedzi natychmiast lub na pocza˛tku naste˛pnego posiedzenia. 2. Zapytuja˛cemu zawsze przysługuje prawo do repliki przewidzianej w art. 132.

Art. 135 bis63 1. W chwili formułowania kalendarza na pocza˛tek popołudniowego posiedzenia w kaz˙da˛ s´rode˛ jest wprowadzana do porza˛dku posiedzenia odpowiedz´ rza˛du, której udzielaja˛ premier lub minister, na zapytania wymagaja˛ce bezpos´redniej odpowiedzi według sposobu, o którym mowa w niniejszym artykule. 2. Przewodnicza˛cy Izby, po wysłuchaniu grup parlamentarnych i w porozumieniu z rza˛dem, ustala na kaz˙de posiedzenie zagadnienia, na których temat moga˛ byc´ przedstawiane zapytania. 3. W cia˛gu dwunastu godzin, w poniedziałek poprzedzaja˛cy wskazane posiedzenie, deputowani przedstawiaja˛ prezydium Izby pisemne zapytania, sformułowane w krótkim i jasnym pytaniu do rza˛du, bez jakiegokolwiek komentarza. 4. Przewodnicza˛cy wybiera nie wie˛cej niz˙ szes´c´ zapytan´ w taki sposób, z˙eby obejmowały one róz˙ne zagadnienia z zakresu omawianej materii oraz aby przedstawiali je deputowani nalez˙a˛cy do róz˙nych grup parlamentarnych i według kryterium rotacji pomie˛dzy grupami; wyja˛tkowo, w wypadku nagłos´ci, moga˛ byc´ wpisane do porza˛dku dziennego, jes´li rza˛d sie˛ zgodzi, takz˙e zapytania przedstawione z opóz´nieniem lub dotycza˛ce zagadnien´ innych niz˙ te, które zostały ustalone. 63

Art. 135 bis — w wersji zatwierdzonej przez Zgromadzenie 12 paz´dziernika 1983 r.

198

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

5. Jes´li zgłoszono wie˛cej zapytan´ dotycza˛cych tego samego zagadnienia, przewodnicza˛cy, pozostawiaja˛c nienaruszone kryterium, o którym mowa w ust. 4, wybiera zapytanie w celu wpisania go do porza˛dku dziennego, przy uwzgle˛dnieniu kryterium rotacji mie˛dzy grupami, do których nalez˙a˛ wnosza˛cy zapytania. 6. W Zgromadzeniu przewodnicza˛cy odczyta kaz˙de zapytanie, na które rza˛d odpowie w czasie nie przekraczaja˛cym dwóch minut. Przedstawiaja˛cy zapytanie ma prawo do repliki w czasie nie dłuz˙szym niz˙ jedna minuta, po czym moz˙e domagac´ sie˛ sprecyzowania odpowiedzi na temat tego samego zagadnienia, w czasie nie przekraczaja˛cym trzydziestu sekund na kaz˙de zagadnienie, nie wie˛cej niz˙ pie˛ciu deputowanych nalez˙a˛cych do róz˙nych grup innych od grupy, z której wywodził sie˛ wnioskodawca danego zagadnienia; sa˛ oni wybierani przez przewodnicza˛cego spos´ród deputowanych, którzy domagali sie˛ tego pod koniec odpowiedzi udzielanej przez rza˛d, który przedstawia dodatkowe wyjas´nienia w czasie nie przekraczaja˛cym dwóch minut. 7. Przedstawienie zapytan´ i naste˛pnie ich przedyskutowanie, według sposobu, o którym mowa w ust. 6, nie moz˙e przekroczyc´ ła˛cznie szes´c´dziesie˛ciu minut. 8. W czasie wysta˛pienia, dla udzielenia odpowiedzi, premiera lub gdy waga zagadnienia tego wymaga przewodnicza˛cy Izby moz˙e zarza˛dzic´ bezpos´rednia˛ transmisje˛ telewizyjna˛. 9. Pozostaja˛ nienaruszone uprawnienia przewodnicza˛cego Izby przewidziane w art. 89 i 139. 10. Zapytania przedstawione według zasad, o których mowa w niniejszym artykule, nie moga˛ byc´ ponowione jako zapytania zwykłe.

Rozdział XXX O INTERPELACJACH

Art. 136 1. Deputowani składaja˛ interpelacje na re˛ce przewodnicza˛cego Izby. 2. Interpelacja, skierowana pisemnie zgodnie z włas´ciwos´cia˛ interpelowanego, powinna zawierac´ pytanie dotycza˛ce motywów i intencji działan´ rza˛du w sprawach, które dotycza˛ okres´lonych dziedzin jego polityki.

Art. 137 1. Interpelacje sa˛ publikowane w sprawozdaniu z posiedzenia, na którym zostały zgłoszone. 2. Po upływie dwóch tygodni od złoz˙enia interpelacje bezwzgle˛dnie sa˛ wpisywane do porza˛dku dziennego posiedzenia przypadaja˛cego w pierwszy kolejny poniedziałek. 3. Do porza˛dku dziennego jednego posiedzenia nie moz˙e byc´ wpisanych wie˛cej niz˙ dwie interpelacje złoz˙one przez tego samego deputowanego. 4. Przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 2 niniejszego artykułu, lub w dniu przeznaczonym na odpowiedz´ rza˛d moz˙e uchylic´ sie˛ od odpowiedzi wskazuja˛c powód albo przedłoz˙yc´ wniosek o odroczenie udzielenia odpowiedzi na okres´lony czas w cia˛gu naste˛pnych dwóch tygodni, chyba z˙e składaja˛cy interpelacje˛ zgodzi sie˛ na dłuz˙sze odroczenie. W wypadku złoz˙enia wniosku o odroczenie lub w razie nagłos´ci odroczenia składaja˛cy interpelacje˛ moz˙e domagac´ sie˛, aby Zgromadzenie ustaliło termin jej prezentacji w dniu, który wskaz˙e.

Art. 138 1. Ten, kto złoz˙ył interpelacje˛, ma prawo uzasadniac´ ja˛ w czasie nie przekraczaja˛cym pie˛tnastu minut, po otrzymaniu zas´ odpowiedzi rza˛du ma prawo do złoz˙enia os´wiadczenia co do powodów, dla których czuje sie˛ usatysfakcjonowany odpowiedzia˛ lub nie, w czasie nie przekraczaja˛cym dziesie˛ciu minut. Przewodnicza˛cy moz˙e przedłuz˙yc´ czas przeznaczony dla interpeluja˛cych, jez˙eli kwestia dotyczy wyja˛tkowo powaz˙nych zagadnien´ politycznych. 2. Jez˙eli składaja˛cy interpelacje˛ nie be˛dzie usatysfakcjonowany odpowiedzia˛ i jego zamiarem be˛dzie zainicjowanie dyskusji nad wyjas´nieniami rza˛du, moz˙e złoz˙yc´ stosowny wniosek.

Rozdział XXXI O PRZEPISACH WSPÓLNYCH DLA WNIOSKÓW, INTERPELACJI I ZAPYTAN´

Art. 139 1. Dla zgłaszania wniosków, interpelacji i zapytan´ stosuje sie˛, jez˙eli daja˛ sie˛ zastosowac´, przepisy art. 89. 2. Przedstawienie zapytan´, interpelacji i wniosków musi byc´ wyraz´nie oddzielone od kaz˙dej innej dyskusji z wyja˛tkiem debat dotycza˛cych programowania, budz˙etu i dochodzen´ parlamentarnych.

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

199

3. Przewodnicza˛cy według swojego, nie podlegaja˛cego kontroli uznania moz˙e zadecydowac´, z˙e zapytania i interpelacje dotycza˛ce takich samych lub s´cis´le zwia˛zanych ze soba˛ zagadnien´ zostana˛ zgrupowane i poddane jednoczesnemu przedstawieniu. 4. W wypadku gdy jedna˛ lub wie˛cej interpelacji poddano wspólnej dyskusji z wnioskami, wnioski maja˛ pierwszen´stwo przed interpelacjami. Interpelanci sa˛ zapisywani do głosu natychmiast po przedkładaja˛cych wnioski.

Rozdział XXXII O DOCHODZENIACH PARLAMENTARNYCH

Art. 140 Do wniosków o przeprowadzenie dochodzenia parlamentarnego stosuje sie˛ poste˛powanie przewidziane dla projektów ustaw.

Art. 141 1. Jez˙eli Izba podejmie decyzje˛ o wszcze˛ciu dochodzenia, zostaje powołana komisja, której skład odzwierciedla proporcje składu grup parlamentarnych. Izba moz˙e upowaz˙nic´ przewodnicza˛cego do mianowania członków komisji. 2. Podczas prowadzenia dochodzenia i przesłuchan´ komisja dochodzeniowa ma takie same uprawnienia i jest poddana takim samym ograniczeniom jak władza sa˛dowa. 3. Jez˙eli równiez˙ Senat powzia˛ł decyzje˛ o wszcze˛ciu dochodzenia w tej samej sprawie, komisje obu izb moga˛ uchwalic´ przeprowadzenie wspólnego poste˛powania.

Art. 142 Jez˙eli komisja dochodzeniowa uzna za stosowne obradowanie poza siedziba˛ Parlamentu lub delegowanie któregokolwiek ze swoich członków poza siedzibe˛ Parlamentu, przed rozpocze˛ciem prac zawiadamia o tym przewodnicza˛cego Izby.

Rozdział XXXIII O POSTE˛POWANIU S´LEDCZYM, INFORMACYJNYM I KONTROLNYM W KOMISJACH

Art. 143 1. Komisje przedkładaja˛ Zgromadzeniu, według swojej kompetencji, sprawozdania i wnioski, które uznaja˛ za stosowne złoz˙yc´, oraz z˙a˛dane przez Izbe˛. W tym celu, a takz˙e na z˙a˛danie przedstawiciela grupy, moga˛ otrzymywac´ bezpos´rednio od włas´ciwych ministrów informacje, wiadomos´ci i dokumenty. 2. Ponadto komisje maja˛ prawo domagac´ sie˛ wyjas´nien´ ministrów co do problemów administracyjnych i politycznych w stosunku do zagadnien´ podlegaja˛cych ich wyła˛cznej kompetencji, a po uprzednim porozumieniu sie˛ z przewodnicza˛cym Izby maja˛ prawo z˙a˛dac´, aby włas´ciwi ministrowie zadysponowali podje˛cie interwencji przez kieruja˛cych odpowiednimi sektorami administracji publicznej i przedsie˛biorstwami pan´stwowymi, w tym takz˙e przedsie˛biorstwami maja˛cymi status autonomiczny. 3. Komisje moga˛ równiez˙ domagac´ sie˛ od przedstawicieli rza˛du przedłoz˙enia sprawozdania, takz˙e pisemnego, na temat wykonywania ustaw oraz wniosków, rezolucji i wniosków formalnych zatwierdzonych przez Izbe˛ i zaaprobowanych przez rza˛d.

Art. 144 1. Komisje w sprawach, które nalez˙a˛ do ich włas´ciwos´ci, moga˛ zarza˛dzic´, po uprzednim porozumieniu sie˛ z przewodnicza˛cym Izby, wszcze˛cie dochodzenia rozpoznawczego w celu uzyskania wiadomos´ci, informacji i dokumentów uz˙ytecznych w działalnos´ci Izby. 2. Na posiedzenia pos´wie˛cone dochodzeniu oraz rozpoznawcze komisje moga˛ zapraszac´ kaz˙da˛ osobe˛ be˛da˛ca˛ w stanie dostarczyc´ informacji uz˙ytecznych dla celów dochodzenia. 3. Dochodzenie kon´czy sie˛ zatwierdzeniem dokumentu zawieraja˛cego przedstawienie uzyskanych wyników. 4. Z posiedzen´ komisji, oprócz protokołów, sporza˛dza sie˛ sprawozdania stenograficzne, chyba z˙e komisja postanowi inaczej.

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

200

Dokumenty

5. Jez˙eli równiez˙ Senat Republiki postanowi przeprowadzic´ dochodzenie w tej samej sprawie, przewodnicza˛cy Izby moz˙e zainicjowac´ zawarcie stosownego porozumienia z przewodnicza˛cym Senatu w tym celu, aby komisje obu izb Parlamentu prowadziły poste˛powanie wspólne.

Art. 145 1. Zgromadzenie i komisje moga˛ domagac´ sie˛, aby przewodnicza˛cy Izby za pos´rednictwem rza˛du zaprosił ISTAT64 do wykonania wykazów danych, opracowan´ i badan´ statystycznych, po uprzednim okres´leniu ich przedmiotu i celu. 2. Wyniki opracowanych wykazów danych, opracowan´ i badan´ statystycznych drukowane sa˛ bezpos´rednio po przekazaniu ich przez ISTAT.

Rozdział XXXIV O STOSUNKACH Z CNEL65

Art. 146 1. Zgromadzenie i komisje działaja˛ce na posiedzeniu ustawodawczym — przed zamknie˛ciem dyskusji nad załoz˙eniami ogólnymi — oraz komisje działaja˛ce na posiedzeniu sprawozdawczym — przed udzieleniem upowaz˙nienia do przygotowania sprawozdania dla Zgromadzenia — moga˛ domagac´ sie˛, aby przewodnicza˛cy Izby wezwał CNEL do wyraz˙enia opinii na temat be˛da˛cy przedmiotem dyskusji. 2. Przewodnicza˛cy Izby ustala termin do wydania opinii i jest upowaz˙niony do jego ewentualnego przedłuz˙enia. 3. Opinia CNEL jest publikowana w sprawozdaniu stenograficznym, jes´li jest wydana dla potrzeb Zgromadzenia lub dla komisji działaja˛cej na posiedzeniu ustawodawczym, i w zała˛czniku do sprawozdania przedstawianego Zgromadzeniu, jes´li jest wydana dla potrzeb komisji działaja˛cej na posiedzeniu sprawozdawczym.

Art. 147 1. Przewodnicza˛cy Izby informuje komisje parlamentarne o porza˛dku prac Zgromadzenia i komisji CNEL. 2. Zgromadzenie i komisje moga˛ domagac´ sie˛, aby przewodnicza˛cy Izby zaprosił CNEL do przeprowadzenia studiów i badan´, po uprzednim okres´leniu ich przedmiotu i celu. Wyniki przeprowadzonych studiów i badan´ sa˛ drukowane i rozpowszechniane bezpos´rednio po nadesłaniu ich przez CNEL.

Rozdział XXXV O STOSUNKACH Z TRYBUNAŁEM OBRACHUNKOWYM

Art. 148 Przewodnicza˛cy komisji w sprawach nalez˙a˛cych do jej włas´ciwos´ci lub przewodnicza˛cy grupy parlamentarnej moga˛ domagac´ sie˛ za pos´rednictwem przewodnicza˛cego Izby przedłoz˙enia przez Trybunał Obrachunkowy informacji, wyjas´nien´ i dokumentów w granicach uprawnien´ przyznanych temu trybunałowi przez obowia˛zuja˛ce ustawy.

Art. 149 1. Sprawozdania z działalnos´ci finansowej instytucji subwencjonowanych przez pan´stwo w zwykłym trybie, które Trybunał Obrachunkowy przedstawia Parlamentowi, sa˛ przekazywane do merytorycznie włas´ciwej komisji w celu rozpatrzenia. 2. Komisja na z˙a˛danie jednej pia˛tej swoich członków lub własnego komitetu moz˙e za pos´rednictwem przewodnicza˛cego Izby wezwac´ Trybunał Obrachunkowy do dostarczenia dodatkowych informacji i materiałów oceniaja˛cych. 3. Komisja przedstawia dokumenty dotycza˛ce kaz˙dego problemu, które doła˛cza do opinii na temat bilansu wydatków; moz˙e równiez˙ poddac´ pod głosowanie rezolucje˛, na podstawie przepisów art. 117. 64 65

Istituto Centrale di Statistica (Centralny Instytut Statystyczny). Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (Narodowa Rada Gospodarki i Pracy).

Regulamin Izby Deputowanych — Włochy (1971 r.)

201

Art. 150 1. Przedkładane Parlamentowi przez Trybunał Obrachunkowy dekrety wydane z zastrzez˙eniem sa˛ niezwłocznie przekazywane do włas´ciwej merytorycznie komisji, która przyste˛puje do ich rozpatrzenia w cia˛gu jednego miesia˛ca od przekazania, po wysłuchaniu ministra, który domagał sie˛ zarejestrowania dekretu wydanego z zastrzez˙eniem. 2. Komisja moz˙e ponadto ponownie z˙a˛dac´, za pos´rednictwem przewodnicza˛cego Izby, dostarczenia przez Trybunał Obrachunkowy dodatkowych informacji i materiałów oceniaja˛cych. 3. Komisja moz˙e zakon´czyc´ rozpatrywanie dekretu poddaniem pod głosowanie rezolucji na podstawie przepisów art. 117.

Cze˛s´c´ czwarta POSTANOWIENIA KON´COWE Rozdział XXXVI WEJS´CIE W Z˙YCIE

Art. 151 Niniejszy regulamin wchodzi w z˙ycie szes´c´dziesia˛tego dnia od ogłoszenia w Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Art. 15266 Zmiany do art. 36, 39, 40, 41, 44, 45, 83, 85, 86, 88, 94 i 115 niniejszego regulaminu, zatwierdzone przez Izbe˛ w trakcie posiedzen´ 7 maja i 26 czerwca 1986 r., wchodza˛ w z˙ycie trzydzies´ci dni po ich opublikowaniu w Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Art. 15367 Zmiany do art. 5, 19, 22, 73, 75, 92, 93, 94 i 96 niniejszego regulaminu uzyskuja˛ moc od dnia ich opublikowania w Gazzetta Ufficiale della Repubblica.

Art. 15468 1. Przejs´ciowo, az˙ do zatwierdzenia nowego uregulowania procedury przekształcania dekretów z moca˛ ustawy, nie stosuja˛ sie˛ do takiego poste˛powania reguły, o których mowa w art. 24 ust. 6 i 7; projekty ustawy przekształcaja˛cej dekrety z moca˛ ustawy sa˛ wprowadzane do programu i kalendarza prac Izby poza kryteriami, o których jest mowa w art. 23 ust. 4 i w art. 24 ust. 3, i be˛da˛ rozpatrywane według tego, co przewidziano w szczególnos´ci w art. 81, 85 i 96 bis. 2. Tymczasowo, az˙ do zatwierdzenia nowego uregulowania kwestii zaufania, ewentualne postawienie przez rza˛d kwestii zaufania w toku rozpatrywania projektu ustawy zawiesza, z wyja˛tkiem sytuacji, gdy istnieje odmienne uzgodnienie mie˛dzy grupami, upływ terminów przewidzianych przez obowia˛zuja˛cy kalendarz prac Izby; terminy te ponownie zaczynaja˛ biec po przegłosowaniu kwestii zaufania69.

Tłumaczenie z je˛zyka włoskiego Zbigniew Witkowski 66 67

Art. 152 dodany przez Zgromadzenie 26 lipca 1986 r. Zmiane˛ do art. 5 opublikowano 18 lipca 1987 r., a zmiany do art. 19, 22, 73, 75, 92, 93, 94 i 96 — 25 lipca

1987 r. 68 69

Art. 154 — w wersji przyje˛tej przez Zgromadzenie 28 marca 1990 r. W art. 154 ust. 2 dodany 28 marca 1990 r.

202

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

B. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAN´STW STANY ZJEDNOCZONE. OBIETNICE SKŁADANE W KAMPANII WYBORCZEJ

(orzeczenie Sa˛du Najwyz˙szego Stanów Zjednoczonych) Brown v. Hartlage (456 U.S. 45, 1982)

Fakty: Powodem w sprawie był kandydat (Hartlage), który przegrał wybory na jeden z lokalnych urze˛dów w stanie Kentucky. Zwrócił sie˛ wówczas do włas´ciwego sa˛du stanowego o uznanie niewaz˙nos´ci wyboru zwycie˛skiego kandydata (Brown), gdyz˙ kandydat ten w trakcie kampanii wyborczej zobowia˛zał sie˛ do powaz˙nego zredukowania swoich przyszłych poborów, stwierdzaja˛c, z˙e aktualna ich wysokos´c´ naraz˙a podatników na nieuzasadnione obcia˛z˙enia. Zdaniem powoda ta obietnica wyborcza naruszyła art. 121.055 praw stanu Kentucky, który m.in. stanowi: „Kandydatom zakazuje sie˛ dokonywania wydatków, poz˙yczek, składania przyrzeczen´ publicznych, a takz˙e zawierania umów i porozumien´ finansowych dotycza˛cych działan´ po zwycie˛stwie w wyborach i rozumianych jako rekompensata za oddanie na nich głosów”. Stanowy sa˛d apelacyjny przyja˛ł za punkt wyjs´cia swe orzeczenie w sprawie Sparks v. Boggs (1960), w którym uznał, z˙e złoz˙enie przez kandydata przyrzeczenia, iz˙ ograniczy swoje pobory do symbolicznej sumy 1 dolara rocznie, stanowi naruszenie antykorupcyjnych przepisów wyborczych. Pobory osób zajmuja˛cych stanowiska pan´stwowe sa˛ bowiem uregulowane przez prawo i obietnice ich redukcji sa˛ nierzetelne, bo nie moga˛ byc´ potem spełnione. Na tej podstawie sa˛d uznał wybór Browna za niewaz˙ny. W uzasadnieniu odrzucono m.in. argument, z˙e składanie tego typu obietnic wyborczych jest chronione ogólna˛ zasada˛ wolnos´ci słowa, gwarantowana˛ w Pierwszej Poprawce do Konstytucji Stanów Zjednoczonych1. Sprawa trafiła ostatecznie do Sa˛du Najwyz˙szego Stanów Zjednoczonych, który uchylił orzeczenie stanowego sa˛du apelacyjnego. „[…] II. Nasza˛ analize˛ art. 121.055 nalez˙y rozpocza˛c´ od stwierdzenia, z˙e stan jest w pełni legitymowany do podejmowania s´rodków maja˛cych na celu zapewnienie uczciwos´ci w poste˛powaniach wyborczych. Stan jest powołany do przedsie˛brania działan´ zapewniaja˛cych nalez˙yte wykonywanie obowia˛zków i zadan´ przez urze˛dy publiczne i sprawuja˛ce je osoby, a tym samym słuz˙a˛cych umocnieniu zaufania opinii publicznej. Tak samo stan jest powołany do zapewniania uczciwos´ci przebiegu procesów wyborczych. Jez˙eli jednak dla osia˛gnie˛cia tych celów stan wprowadza ograniczenia swobody wypowiedzi, to w sposób oczywisty stawia to problem ograniczen´, jakie I Poprawka wyznacza działaniom władz stanowych. Istote˛ I Poprawki stanowia˛ pewne zasady odnosza˛ce sie˛ do sposobu prowadzenia debaty politycznej w systemie demokracji przedstawicielskiej. Jak stwierdzilis´my w orzeczeniu Mills v. Alabama (1966): «Niezalez˙nie od rozbiez˙nos´ci co do interpretacji I Poprawki istnieje powszechna zgodnos´c´ co do tego, z˙e podstawowym jej celem była ochrona swobodnej debaty nad sprawami rza˛dzenia. W sposób oczywisty obejmuje to de1 „Z ˙ adna ustawa Kongresu nie moz˙e wprowadzic´ religii ani zabronic´ jej swobodnego praktykowania, ograniczyc´ wolnos´ci słowa lub prasy ani prawa ludu do spokojnych zgromadzen´ lub do składania władzom petycji o naprawienie krzywd”.

Stany Zjednoczone: Obietnice składane w kampanii wyborczej

203

bate˛ mie˛dzy kandydatami, debaty nad strukturami i formami rza˛du, nad sposobem działania władz i nad wszystkimi tego typu kwestiami dotycza˛cymi spraw polityki». Swobodna wymiana pogla˛dów jest szczególnie istotna dla zapewnienia witalnos´ci kampaniom wyborczym — procedurom tradycyjnie stanowia˛cym istote˛ amerykan´skiej demokracji […]. Kandydat nie moz˙e tracic´ ochrony, jaka wynika z I Poprawki, dlatego, z˙e deklaruje zamiar ubiegania sie˛ o stanowisko. Wre˛cz przeciwnie: «Pierwsza Poprawka przyznaje kandydatowi, tak jak i kaz˙dej innej osobie, prawo podejmowania debaty w kwestiach publicznych oraz moz˙liwos´c´ zdecydowanego i niezłomnego wypowiadania sie˛ na rzecz swego wyboru […]. Za szczególnie waz˙ne uznac´ nalez˙y, by kandydatom przysługiwała nieskre˛powana moz˙liwos´c´ przedstawiania swych pogla˛dów, tak by wyborcy — przed oddaniem głosu — mogli s´wiadomie ocenic´ osobiste zalety kandydatów oraz ich stanowisko w podstawowych kwestiach publicznych. Stwierdzenie se˛dziego Brandeisa, iz˙ ’w tym kraju publiczna debata jest politycznym obowia˛zkiem’ (Whitney v. California, 1927), odnosi sie˛ ze szczególna˛ intensywnos´cia˛ do sytuacji osób kandyduja˛cych na urze˛dy publiczne» (Buckley v. Valeo, 1976). Jez˙eli stan nakłada na kandydatów bezpos´rednie ograniczenia w przekazywaniu wyborcom swych pogla˛dów, to — w s´wietle I Poprawki — staje sie˛ konieczne, by wprowadzenie takich ograniczen´ znajdowało uzasadnienie w argumencie «nieodpartego interesu pan´stwowego»2 (nie jest wie˛c wystarczaja˛cy argument uzasadnionego interesu pan´stwowego), a sposób ich stosowania nie moz˙e ograniczac´ swobody wypowiedzi poza koniecznym zakresem. III. Włas´ciwa˛ tres´cia˛ art. 121.055 jest ustanowienie pod adresem kandydatów zakazu oferowania wyborcom jakichkolwiek korzys´ci materialnych w zamian za ich głosy, a takz˙e zakazu przyjmowania przez kandydatów s´wiadczen´ w zamian za sposób przyszłego wykonywania piastowanej funkcji. Orzeczenie Sparks v. Boggs nieco uzupełniło to uregulowanie odnosza˛c je takz˙e do wypowiedzi kandydatów o ich przyszłych poborach i — w tych sytuacjach, gdy pobory sa˛ ustalone przez prawo — zakazuja˛c kandydatowi składania obietnic, z˙e zredukuje te pobory […]. Na tym tle konieczne jest rozwaz˙enie trzech rozumien´ tego przepisu, które mogłyby znalez´c´ zastosowanie do sprawy Browna: po pierwsze, jako zakaz kupowania głosów; po drugie, jako ułatwienie sytuacji kandydatom nie dysponuja˛cym własnymi s´rodkami finansowymi; po trzecie, jako przeciwdziałanie składaniu nierzetelnych os´wiadczen´. A. Art. 121.055 zd. 1 zakazuje kandydatom przekazywania lub zobowia˛zywania sie˛ do przekazywania wyborcom czegokolwiek maja˛cego wartos´c´ pienie˛z˙na˛ w zamian za ich głosy lub poparcie. W wie˛kszos´ci swych potencjalnych zastosowan´ przepis ten nie przedstawia wie˛kszych problemów konstytucyjnych, jako z˙e stan jest władny zakazywac´ kandydatom kupowania głosów […] Stan moz˙e wie˛c zakazac´ przekazywania wyborcom pienie˛dzy ba˛dz´ jakichkolwiek przedmiotów wartos´ciowych; tak samo moz˙e tez˙ zakazac´ podejmowania jakichkolwiek zobowia˛zan´, których przedmiotem byłaby obietnica takiego przekazania […] Stan moz˙e traktowac´ takie nielegalne zobowia˛zania jako pozbawione wszelkiego zwia˛zku z gwarancjami wolnos´ci słowa z I Poprawki. Fakt, z˙e takie obietnice czy zobowia˛zania musza˛ byc´ formułowane za pos´rednictwem słów, nie powoduje obje˛cia ich ochrona˛, jaka˛ I Poprawka odnosi do «wypowiedzi» [speech] […] 2 Compelling state interest — w sprawach dotycza˛cych ograniczen ´ konstytucyjnych praw obywateli konieczna˛ przesłanka˛ uznania ich dopuszczalnos´ci jest wysta˛pienie szczególnie intensywnego interesu publicznego uzasadniaja˛cego dane ograniczenie, a cie˛z˙ar wykazania, z˙e taki interes rzeczywis´cie wyste˛puje, spoczywa na ustawodawcy (zob. L. Garlicki, Sa˛d Najwyz˙szy Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wrocław 1982, s. 319).

204

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

Jest tym samym oczywiste, z˙e konstytucja nie stwarza trudnos´ci dla uznania nielegalnos´ci pewnych typów obietnic składanych wyborcom przez kandydatów czy tez˙ pewnych typów obietnic wymuszanych przez wyborców od kandydatów. Jest tez˙ jednak równie oczywiste, z˙e konstytucja ustanawia granice dla wprowadzania przez stany zakazów składania obietnic przez kandydatów w trakcie kampanii wyborczych. Niektóre typy obietnic wyborczych sa˛ powszechnie uwaz˙ane za dopuszczalne, a nawet wre˛cz «konieczne dla demokratycznego procesu podejmowania decyzji» (First National Bank of Boston v. Belotti, 1978) […] Składanie przez kandydatów obietnic wzmacnia póz´niej odpowiedzialnos´c´ wybranych urze˛dników przed ich elektoratem i ułatwia wyborcom przewidywanie efektów dokonywanego wyboru. Nawet jez˙eli obietnice kandydata moga˛ dotyczyc´ konkretnych interesów konkretnych wyborców, to nie prowadzi to jeszcze do postawienia takich wypowiedzi poza zakresem ochrony z I Poprawki. Nigdy nie twierdzilis´my, z˙e proces wyborczy nie moz˙e przebiegac´ w zwia˛zku z korzys´ciami indywidualnymi; nasza tradycja politycznego pluralizmu opiera sie˛ na załoz˙eniu, z˙e wyborcy da˛z˙a˛ do realizacji swych partykularnych interesów poprzez procedury polityczne, a suma ich indywidualnych korzys´ci składa sie˛ na dobrobyt ogółu. Dopóki wie˛c nadzieja uzyskania korzys´ci realizuje sie˛ poprzez normalne kanały procesu rza˛dzenia, a nie przez prywatne konszachty, pozostaje ona legitymowana˛ przesłanka˛ decyzji wyborczej. Pozostaje tym samym koniecznos´c´ rozróz˙nienia pomie˛dzy owymi «prywatnymi konszachtami» — niepoła˛czalnymi z demokracja˛ — a takimi zapewnieniami składanymi przez kandydatów, które umacniaja˛ przedstawicielski charakter naszego systemu politycznego. Musimy sie˛ zawahac´ przed podejmowaniem próby sformułowania jakiegos´ generalnego kryterium: konkretna tres´c´ obietnicy wyborczej i warunków jej spełnienia, okolicznos´ci, w jakich obietnica ta zostaje udzielona, liczebnos´c´ zgromadzenia, charakter i liczebnos´c´ grupy, która skorzysta ze spełnienia obietnicy — wszystkie te czynniki moga˛ w rozmaitym i zmiennym stopniu rzutowac´ na ocene˛ konstytucyjna˛ […] Jest niewa˛tpliwe, z˙e stwierdzenia Browna wygłoszone na konferencji prasowej [gdzie przyrzekł on rezygnacje˛ z cze˛s´ci poborów] miały zupełnie inny charakter niz˙ znane z historii — i nie obje˛te ochrona˛ I Poprawki — korupcyjne zobowia˛zania i z˙a˛dania. Obietnica rezygnacji z cze˛s´ci poborów została uczyniona publicznie i tym samym mogła byc´ poddana komentarzom i krytyce ze strony kontrkandydatów oraz ocenie ze strony wyborców. Jestes´my zdania, z˙e fakt złoz˙enia tej obietnicy przed całym elektoratem stanowi powaz˙ny argument na rzecz tezy, iz˙ nie dokonano niczego zasadniczo sprzecznego z powszechna˛ etyka˛ polityczna˛. Sa˛d Apelacyjny Kentucky przyja˛ł analogie˛ pomie˛dzy obietnica˛ złoz˙ona˛ przez Browna a przyrzeczeniem dania łapówki. Niezalez˙nie od tego, na ile analogia taka moz˙e byc´ przekonywaja˛ca na tle prawa stanu Kentucky, nie widzimy jakichkolwiek konstytucyjnych podstaw dla postawienia znaku równos´ci mie˛dzy obietnica˛ Browna do rezygnacji z cze˛s´ci poborów a przyrzeczeniami opłacania poparcia wyborców z własnych s´rodków kandydata. Nawet jez˙eli Brownowi przysługuje po wyborze roszczenie o wypłate˛ całos´ci poborów, to nie oferował on wyborcom zapłaty z własnych funduszy. Tres´cia˛ jego os´wiadczenia było wyraz˙enie zamiaru odpowiedniego wykorzystania przyszłych uprawnien´ urze˛dowych, a kandydat był przekonany — choc´ błe˛dnie — iz˙ te decyzje finansowe znajdowac´ sie˛ be˛da˛ w jego kompetencji. W kaz˙dym razie na pierwszy rzut oka taka de-

Stany Zjednoczone: Obietnice składane w kampanii wyborczej

205

klaracja pozostaje w zgodzie z naszym rozumieniem zakresu działalnos´ci władz publicznych. Zanim zreszta˛ podatnicy odczuliby jakiekolwiek korzys´ci, to piastuni urze˛dów publicznych, a mie˛dzy nimi takz˙e sam Brown, musieliby podja˛c´ odpowiednie decyzje, kieruja˛c sie˛ przy tym nakazem rzetelnos´ci w wykonywaniu funkcji publicznych. Chociaz˙ Brown popełnił niestosownos´c´ sugeruja˛c, z˙e istnieje prawna moz˙liwos´c´ zredukowania jego poborów, to — z tego tylko powodu — nie moz˙na uznawac´, z˙e jego obietnica przekształciła sie˛ w propozycje˛ zaangaz˙owania sie˛ w korupcyjna˛ kombinacje˛ polityczna˛. Sa˛d apelacyjny okres´lił obietnice˛ Browna jako oferte˛ zredukowania wysokos´ci podatków płaconych przez wyborców, a wie˛c oferte˛ korzys´ci finansowych złoz˙ona˛ wyborcom. Naszym jednak zdaniem w tej obietnicy nie moz˙na sie˛ dopatrzyc´ z˙adnych elementów, które stawiałyby ja˛ poza zakresem ochrony wypowiedzi gwarantowanej przez konstytucje˛. Przyobiecane korzys´ci miały bowiem pochodzic´ ze s´rodków publicznych, a kra˛g ich beneficjantów nie ograniczyłby sie˛ tylko do tych wyborców, którzy oddali swe głosy na Browna, ale obejmowałby wszystkich podatników i obywateli. Nawet jez˙eli obietnice˛ Browna moz˙na w jakims´ sensie traktowac´ jako «oferte˛», to nie była ona adresowana indywidualnie i nie proponowała s´wiadczen´ wzajemnych. Obietnica ta miała byc´ zrealizowana w razie uzyskania poparcia wyborców, nie była wie˛c powia˛zana z z˙adnym konkretnym głosem czy głosami, ale z wynikiem głosowania wie˛kszos´ci uprawnionych. W konkluzji nalez˙y stwierdzic´, z˙e Brown nie oferował indywidualnej zapłaty czy wynagrodzenia w zamian za poparcie wyborców. Jego deklaracje˛ nalez˙y rozumiec´ jako wskazanie zamiaru wykonywania przezen´ kompetencji w sposób — jego zdaniem — znajduja˛cy akceptacje˛ pewnych grup wyborców. Istotniejszego znaczenia konstytucyjnego nie ma tez˙ fakt, z˙e wypowiedz´ Browna mogła spowodowac´, iz˙ niektórzy podatnicy poczuli szanse˛ uzyskania korzys´ci z jego zamierzen´ finansowych. Korzys´ci ze wszelkich zmian polityki w sprawach publicznych odnosza˛ sie˛ nie tyle do nieokres´lonego «ogółu», ile — bardziej bezpos´rednio — do okres´lonych jednostek lub grup. Obietnica Browna, iz˙ zredukuje on swoje pobory, powinna byc´ traktowana tak, jak obietnice zmniejszenia podatków, zwie˛kszenia efektywnos´ci działan´ administracji czy zwie˛kszenia podatków dla przyznania okres´lonym grupom s´wiadczen´ lub usług publicznych. Nie moz˙na ich traktowac´ jako pozostaja˛cych poza zakresem I Poprawki ani uznawac´ za zaproszenie do korupcyjnych kombinacji, którym stan ma prawo zapobiegac´ […] Stan moz˙e wymagac´, aby kandydaci poszukiwali poparcia wyborców w ramach procedur demokratycznych […] Ale obietnica kandydatów, z˙e ich działania przyniosa˛ — w ostatecznym rachunku — pewne korzys´ci wyborcom, wyste˛puja˛cym jako podatnicy, obywatele czy członkowie społeczen´stwa, przynalez˙a˛ do zakresu materii obje˛tych ochrona˛ I Poprawki. B. W orzeczeniu Sparks v. Boggs wskazywano m.in., z˙e istnieje uzasadniony interes stanu, by przeciwstawiał sie˛ sytuacji, w której gotowos´c´ niektórych kandydatów do rezygnacji z przyszłych poborów uczyni taka˛ rezygnacje˛ warunkiem sine qua non dla uzyskania szansy wyboru. Stan moz˙e uznac´, z˙e taka sytuacja prowadzic´ by mogła do wyboru ludzi niezalez˙nych finansowo, ale o mniejszych zdolnos´ciach niz˙ kandydaci dysponuja˛cy wyz˙szymi kwalifikacjami, lecz nie moga˛cy sobie pozwolic´ na rezygnacje˛ z cze˛s´ci poborów. Jez˙eli jednak s´rodkiem dla realizacji tego interesu maja˛ byc´ postanowienia art. 121.055, to jest to nie do zaakceptowania na tle I Poprawki. Wprowadzenie zakazu składania publicznych os´wiadczen´ w tej kwestii narusza podstawowe tres´ci, wynikaja˛ce z I Poprawki, która

206

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Dokumenty

stanowi zasadnicza˛ gwarancje˛ naszej demokracji. Pierwsza Poprawka wyraz˙a nasza˛ ufnos´c´, z˙e procedura swobodnej wymiany pogla˛dów stanowi najwłas´ciwszy s´rodek dla dokonywania przez ludzi wyboru mie˛dzy dobrymi i złymi pogla˛dami, a takz˙e mie˛dzy kandydatami ubiegaja˛cymi sie˛ o urze˛dy publiczne. Obawy stanu, z˙e wyborcy moga˛ dokonac´ niewłas´ciwego wyboru, nie moga˛ stanowic´ dostatecznego uzasadnienia dla wprowadzenia ograniczen´ wolnos´ci wypowiedzi. Nie jest bowiem zadaniem władz «dokonywanie selekcji pogla˛dów z punktu widzenia, czy sa˛ one warte stac´ sie˛ przedmiotem dyskusji ba˛dz´ debaty» (Police Dept. of Chicago v. Mosley, 1972) w trakcie kampanii wyborczej. C. Podniesiono tez˙ argument, z˙e art. 121.055 (tak jak zastosowano go w sprawie Sparks v. Boggs) zakazuje składania obietnic rezygnacji z cze˛s´ci poborów tylko w sytuacji, gdy pobory te sa˛ ustalone przez prawo, a wie˛c nie istnieje moz˙liwos´c´ spełnienia takiej obietnicy. Jest prawda˛, z˙e oczywiste kłamstwa nie podlegaja˛ ochronie I Poprawki w takim samym zakresie, jak stwierdzenia prawdziwe (Gertz v. Robert Welch Inc., 1974). Jednakz˙e «błe˛dne wypowiedzi sa˛ nieuniknione w swobodnej debacie publicznej i musza˛ takz˙e podlegac´ ochronie, jez˙eli chce sie˛ zasadzie wolnos´ci słowa zapewnic´ szanse˛ ’szerszego oddechu’, konieczna˛ dla jej istnienia» (NYT v. Sullivan, 1964). Art. 121.055, tak jak zastosowano go w niniejszej sprawie, szansy takiej nie zapewnił. Stan Kentucky przyja˛ł, z˙e wybór kandydata staje sie˛ niewaz˙ny, jez˙eli błe˛dnie przyobieca on rezygnacje˛ z cze˛s´ci poborów w razie obje˛cia stanowiska. Co wie˛cej, skutek ten ma charakter absolutny: wybór musi zostac´ uniewaz˙niony, nawet jez˙eli błe˛dne stwierdzenie zostało wygłoszone w dobrej wierze i szybko wycofane. Taka absolutna odpowiedzialnos´c´ za nieprawdziwe wypowiedzi w trakcie debaty politycznej rodzi «efekt zmraz˙aja˛cy»3, a to jest nie do pogodzenia z przesłankami swobodnej dyskusji, jakie I Poprawka odnosi do kampanii politycznych […]. Poprawka ta nakazuje bowiem, by korekta [nieprawdziwych] wypowiedzi «zalez˙ała nie od sumien´ se˛dziów czy członków ławy przysie˛głych, ale od konkurencji innych pogla˛dów i idei» (Gertz v. Robert Welsh Inc., 1974). Jez˙eli w kampanii politycznej kandydat rozminie sie˛ z faktami, to na pewno nie umknie to uwadze i korekcie ze strony kontrkandydatów. Szczególnie w tym konteks´cie nalez˙y podkres´lic´, z˙e remedium preferowanym przez I Poprawke˛ jest «wie˛cej wypowiedzi, a nie wymuszone milczenie» (Whitney v. California, 1927) […]. W niniejszej sprawie nie wykazano, by Brown wygłosił swa˛ deklaracje˛ działaja˛c w złej wierze i wiedza˛c o jej błe˛dnos´ci, ani tez˙ nie wysta˛piło po jego stronie bezceremonialne nieprzywia˛zywanie wagi4 do tego, czy przedstawiane przezen´ informacje sa˛ rzetelne. Co wie˛cej, wycofał sie˛ z tej wypowiedzi, gdy tylko zorientował sie˛, z˙e mogła byc´ ona błe˛dna. W tej sytuacji uniewaz˙nienie wyborczego zwycie˛stwa Browna nie da sie˛ pogodzic´ z ramami debat politycznych ustanowionymi przez I Poprawke˛.”

Przekład i opracowanie Leszek Garlicki 3 Chilling effect — orzecznictwo SN USA od dawna przyjmuje, z˙e wystarczaja˛ca˛ przesłanka˛ dla uznania niekonstytucyjnos´ci przepisów ingeruja˛cych w wolnos´c´ słowa jest pojawienie sie˛ moz˙liwos´ci, iz˙ sama s´wiadomos´c´ istnienia tych przepisów znieche˛ci obywateli do korzystania z tej wolnos´ci (zob. tamz˙e, s. 214). 4 Reckless disregard — obok „złej wiary” jest to jedyna podstawa odpowiedzialnos´ci odszkodowawczej prasy za zamieszczone wypowiedzi (tamz˙e, s. 230), a wie˛c do wypowiedzi w kampanii wyborczej odniesiono szczególny, wyz˙szy stopien´ ochrony.

A. KOMISJA KONSTYTUCYJNA ZGROMADZENIA NARODOWEGO (21 marca–31 maja 1996 r.)

I. POSIEDZENIA KOMISJI

W dniu 2 kwietnia 1996 r. odbyło sie˛ 64. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej z udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, Narodowego Banku Polskiego, kos´ciołów, zwia˛zków zawodowych i organizacji społecznych oraz ekspertów. Komisja kontynuowała dyskusje˛ nad wielowariantowym projektem rozdziału o budz˙ecie pan´stwa i finansach publicznych. Rozpatrzono dalszych 9 kwestii, w tym podpisanie ustawy budz˙etowej przez prezydenta, stwierdzenie zgodnos´ci z konstytucja˛ ustawy budz˙etowej przez Trybunał Konstytucyjny i wynikaja˛ce z tego konsekwencje, rozpatrywanie ustawy budz˙etowej przez Senat, poje˛cie równowagi budz˙etowej, sprawozdanie z wykonania budz˙etu przez rza˛d i udzielenie absolutorium rza˛dowi. W dniu 3 kwietnia 1996 r. odbyło sie˛ 65. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej. Komisja rozpatrywała projekt przepisów dotycza˛cych centralnego banku pan´stwa — NBP.

208

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Informacje

W wielowariantowym projekcie rozdziału znalazły sie˛ propozycje Podkomisji redakcyjnej, przedstawicieli Prezydenta RP, przedstawicieli Rady Ministrów, członków Komisji z Klubu Parlamentarnego Unii Wolnos´ci, Komisji Polityki Gospodarczej, Budz˙etu i Finansów, zespołu roboczego, kierowanego przez posła Jana Rokite˛, a takz˙e autorskie propozycje posła Marka Borowskiego i senatora Piotra Andrzejewskiego. Najwie˛cej miejsca w dyskusji zaje˛ły dwie kwestie: pozycja NBP i rola Rady Banku. Zastanawiano sie˛, jak zagwarantowac´ nadrze˛dnos´c´ polityki pienie˛z˙nej banku centralnego nad polityka˛ fiskalna˛ i gospodarcza˛ rza˛du. Sprawe˛ niezalez˙nos´ci NBP widziano głównie z konteks´cie standardów obowia˛zuja˛cych w pan´stwach Unii Europejskiej (przede wszystkim członkowie Unii Wolnos´ci i prezes NBP). Eksperci prawa konstytucyjnego zauwaz˙yli, iz˙ przyje˛cie formuły o prowadzeniu polityki pienie˛z˙nej przez NBP tworzy kolizje˛ z przepisami rozdziału VI — „Rada Ministrów i administracja rza˛dowa”, gdyz˙ przyje˛to tam formułe˛, z˙e polityke˛ zewne˛trzna˛ i wewne˛trzna˛ pan´stwa prowadzi Rada Ministrów. Rada Banku, proponowana przez Komisje˛ Polityki Gospodarczej, Budz˙etu i Finansów, przedstawicieli Prezydenta RP oraz zespół roboczy, miałaby składac´ sie˛ ze specjalistów z zakresu finansów i bankowos´ci. Wielu członków Komisji wyraz˙ało obawe˛ o upolitycznienie tego ciała. Rozbiez˙nos´ci były takz˙e przy okres´laniu roli Rady. Prezes NBP Hanna Gronkiewicz-Waltz proponowała, aby Rada ustalała polityke˛ banku i ponosiła za nia˛ odpowiedzialnos´c´ na podobnych zasadach jak KRRiT. Poseł M. Borowski uwaz˙ał natomiast, z˙e główna˛ funkcja˛ Rady powinna byc´ ocena działalnos´ci banku. W dniu 16 kwietnia 1996 r. odbyło sie˛ 66. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej z udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, NBP, kos´ciołów, zwia˛zków zawodowych i organizacji społecznych. Komisja podje˛ła uchwałe˛ o zmianach w składach osobowych podkomisji. W skład Podkomisji redakcyjnej, zagadnien´ ogólnych i przepisów wprowadzaja˛cych konstytucje˛ powołano posłów: Marie˛ Kurnatowska˛ (PSL), Krystyne˛ Łybacka˛ (SLD) i Wita Majewskiego (SLD) oraz senatorów: Kazimierza Działoche˛ (SLD) i Jerzego Madeja (UW). Ze składu Podkomisji podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego odwołano poseł K. Łybacka˛, a powołano posłów: Marka Borowskiego i Małgorzate˛ Winiarczyk-Kossakowska˛ (oboje SLD). W skład Podkomisji zagadnien´ systemu z´ródeł prawa powołano posłów: Wiesława Gołe˛biewskiego (PSL) i Zdzisława Tuszyn´skiego (SLD). Ze składu Podkomisji organów władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorza˛du terytorialnego odwołano posła W. Majewskiego, a powołano posłów: M. Borowskiego, Zygmunta Cybulskiego i Izabelle˛ Sierakowska˛ (wszyscy SLD) oraz Zdzisława Kieszkowskiego i Mirosława Pawlaka (obaj PSL). Do składu Podkomisji instytucji ochrony prawa i organów wymiaru sprawiedliwos´ci powołano senatora K. Działoche˛ oraz posłów Z. Cybulskiego i W. Gołe˛biewskiego.

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego

209

Ze składu Podkomisji praw i obowia˛zków obywateli odwołano poseł M. Kurnatowska˛, a powołano posłów: M. Pawlaka, I. Sierakowska˛ i Z. Tuszyn´skiego. Naste˛pnie Komisja przyje˛ła wste˛pnie 17 artykułów z rozdziału X, tj. cały rozdział, tylko bez przepisów dotycza˛cych centralnego banku pan´stwa (zob. niz˙ej tekst przyje˛tych artykułów w zestawieniu z wersja˛ rozdziału przyje˛ta˛ w dniu 15 maja br.). W dniu 17 kwietnia 1996 r. odbyło sie˛ 67. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej. Przyje˛to ostatni artykuł z rozdziału X i ustalono jego tytuł w brzmieniu „Finanse publiczne”. Przegłosowany artykuł dotyczył Narodowego Banku Polskiego i został przyje˛ty w wersji przedstawionej przez posła Marka Borowskiego, po wprowadzeniu wczes´niej kilku korekt. W konsekwencji przyje˛cia w tym artykule instytucji Rady Polityki Pienie˛z˙nej, w art. 85 ust. 1, gdzie wymienione sa˛ stanowiska, których nie moz˙na ła˛czyc´ z mandatem posła i senatora, po prezesie NBP dodano wyrazy: „członka Rady Polityki Pienie˛z˙nej”. Nadano takz˙e nowe brzmienie art. 104 ust. 2, art. 105 ust. 1 i art. 161 ust. 3 oraz skres´lono w art. 145 ust. 2, dotycza˛cy autonomii budz˙etowej sa˛dów. Tekst dotychczasowy

Tekst przyje˛ty 17 kwietnia 1996 r.

Art. 104* 1. Ustawe˛ uchwalona˛ przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. 2. Senat w cia˛gu 30 dni od dnia przekazania ustawy moz˙e zaproponowac´ poprawke˛ do tekstu ustawy lub ja˛ odrzucic´. Senat przed upływem tego terminu moz˙e powiadomic´ Sejm, z˙e nie skorzysta z tych uprawnien´. Jez˙eli Senat w cia˛gu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, poste˛powanie ustawodawcze w Sejmie i Senacie uwaz˙a sie˛ za zakon´czone. 3. Uchwałe˛ Senatu odrzucaja˛ca˛ ustawe˛ albo proponuja˛ca˛ poprawke˛ uwaz˙a sie˛ za przyje˛ta˛, jez˙eli Sejm nie odrzuci jej bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów w obecnos´ci co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Art. 104 1. Ustawe˛ uchwalona˛ przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. 2. Senat w cia˛gu 30 dni od przekazania ustawy moz˙e ja˛ przyja˛c´ bez zmian, zaproponowac´ poprawki lub odrzucic´ ja˛ w całos´ci. Senat przed upływem tego terminu moz˙e powiadomic´ Sejm, z˙e nie skorzysta z tych uprawnien´. Jez˙eli Senat w cia˛gu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, to ustawe˛ uznaje sie˛ za uchwalona˛ w brzmieniu przyje˛tym przez Sejm. 3. Uchwałe˛ Senatu odrzucaja˛ca˛ ustawe˛ albo proponuja˛ca poprawke˛ uwaz˙a sie˛ za przyje˛ta˛, jez˙eli Sejm nie odrzuci jej bezwzgle˛dna˛ wie˛kszos´cia˛ głosów w obecnos´ci co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Art. 105** 1. Uchwalona˛ przez Sejm i Senat ustawe˛ Marszałek przedstawia Prezydentowi do podpisu.

Art. 105 1. Ustawe˛ uchwalona˛ w trybie art. 104 Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi do podpisu.

* Art. 104 został przyje˛ty w dniu 31 maja 1995 r. jako art. 108 (zob. „Przegla˛d Sejmowy” 1995, nr 2, s. 201). ** Art. 105 został przyje˛ty w dniu 14 czerwca 1995 r. jako art. 109 (zob. „Przegla˛d Sejmowy” 1995, nr 3, s. 208).

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

210 Tekst dotychczasowy

Art. 161* 3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w z˙ycie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny moz˙e okres´lic´ inny termin utraty mocy obowia˛zuja˛cej aktu normatywnego. W wypadku orzeczen´, które wia˛z˙a˛ sie˛ z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budz˙etowej, Trybunał Konstytucyjny okres´la termin utraty mocy obowia˛zuja˛cej aktu normatywnego po zapoznaniu sie˛ z opinia˛ Rady Ministrów. Termin nie moz˙e przekroczyc´ osiemnastu miesie˛cy, gdy chodzi o akt ustawodawczy, i dwunastu miesie˛cy, gdy chodzi o inny akt normatywny.

Informacje

Tekst przyje˛ty 17 kwietnia 1996 r.

Art. 161 3. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w z˙ycie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny moz˙e okres´lic´ inny termin utraty mocy obowia˛zuja˛cej aktu normatywnego. Termin nie moz˙e przekroczyc´ osiemnastu miesie˛cy, gdy chodzi o akt ustawodawczy, i dwunastu miesie˛cy, gdy chodzi o inny akt normatywny. W wypadku orzeczen´, które wia˛z˙a˛ sie˛ z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budz˙etowej, Trybunał Konstytucyjny okres´la termin utraty mocy obowia˛zuja˛cej aktu normatywnego po zapoznaniu sie˛ z opinia˛ Rady Ministrów.

Podkomisja redakcyjna została zobowia˛zana do redakcyjnego opracowania przepisów tego rozdziału i przedstawienia sprawozdania na naste˛pnym posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej. Na wniosek Podkomisji redakcyjnej Komisja dokonała reasumpcji swojej wczes´niejszej decyzji na 60. posiedzeniu w dniu 5 marca 1996 r. i przyje˛ła, z˙e okres´lenie ograniczen´ praw i wolnos´ci człowieka i obywatela w czasie stanów nadzwyczajnych zostanie uregulowane, zgodnie ze standardami, w sposób negatywny, tzn. przez wskazanie, jakie prawa nie moga˛ byc´ zawieszone lub ograniczone. W dniu 14 maja 1996 r. odbyło sie˛ 68. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej z udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, Trybunału Konstytucyjnego, MON, kos´ciołów, zwia˛zków zawodowych i organizacji społecznych. Komisja rozpatrzyła wniosek posła Krzysztofa Kamin´skiego dotycza˛cy wycofania ze Zgromadzenia Narodowego projektu uchwały w sprawie wste˛pnego referendum konstytucyjnego. Wniosek nie uzyskał wymaganej wie˛kszos´ci głosów. Głosowało za nim 16 członków Komisji: 2 z KPN (K. Kamin´ski i Leszek Moczulski); 5 z UW (Jerzy Madej, Tadeusz Mazowiecki, Hanna Suchocka, Jacek Taylor i Jerzy Zdrada); 4 z PSL (Maria Kurnatowska, Stefan Pastuszka, Jan Szczepaniak i Adam Szcze˛sny); 3 z SLD (Kazimierz Działocha, Marek Mazurkiewicz i Jerzy Szteliga) oraz Piotr Andrzejewski z NSZZ „S” i Jerzy Gwiz˙dz˙ z BBWR. Przeciwko wnioskowi głosowało takz˙e 16 członków Komisji: 4 z UP (Wojciech Borowik, Ryszard Bugaj, Stanisław Rogowski i Janusz Szyman´ski), 9 z SLD (Marek Borowski, Ryszard Grodzicki, Tadeusz Iwin´ski, Krystyna Łybacka, Wit Majewski, Marek Rojszyk, Izabella Sierakowska, Czesław S´leziak i Małgorzata Winiar* Przepis przyje˛ty 27 wrzes´ nia 1995 jako art. 158 (zob. „Przegla˛d Sejmowy” 1995, nr 4, s. 288).

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego

211

czyk-Kossakowska) i 3 z PSL (Zdzisław Kieszkowski, Wiesław Pia˛tkowski i Miron Pomirski). Wstrzymało sie˛ od głosu 2 członków Komisji (Lidia Bła˛dek z PSL i Krzysztof Janik z SLD). W drugim punkcie obrad poseł J. Szyman´ski w imieniu Podkomisji redakcyjnej przedstawił projekt nowej redakcji rozdz. X — „Finanse publiczne”. W trakcie dyskusji zgłoszone zostały dalsze poprawki redakcyjne. Podkomisja została zobowia˛zana do ich rozpatrzenia i przygotowania dodatkowego sprawozdania. W trzecim punkcie Komisja rozpatrzyła wste˛pnie projekt rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne”, przygotowany przez Podkomisje˛ redakcyjna˛ i Zespół Stałych Ekspertów. Całos´ciowy projekt tego rozdziału zgłosili takz˙e przedstawiciele Prezydenta RP. W dniu 15 maja 1996 r. odbyło sie˛ 69. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej. Komisja kontynuowała rozpatrywanie projektu rozdz. XI — „Stany nadzwyczajne”, dyskutuja˛c szczegółowo kolejne artykuły. Komisja rozpatrzyła poprawki do rozdziału X — „Finanse publiczne” i przyje˛ła w głosowaniu nowa˛ redakcje˛ tego rozdziału. Tekst przyje˛ty 16 i 17 kwietnia 1996 r.

Tekst przyje˛ty 15 maja 1996 r.

Rozdział X

Rozdział X

FINANSE PUBLICZNE

FINANSE PUBLICZNE

Art. 196 1. S´rodki finansowe na cele publiczne sa˛ pozyskiwane i wykorzystywane w sposób okres´lony przez ustawy. 2. Nakładanie podatków, innych s´wiadczen´ osobistych i rzeczowych, ustalanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a takz˙e zasady przyznawania ulg i umorzen´ oraz kategorie podmiotów zwolnionych od podatków okres´la ustawa.

Art. 196 1. S´rodki finansowe na cele publiczne sa˛ pozyskiwane i wykorzystywane w sposób okres´lony przez ustawe˛. 2. Nabywanie, zbywanie i obcia˛z˙anie nieruchomos´ci, udziałów lub akcji, emisja papierów wartos´ciowych przez Skarb Pan´stwa, Narodowy Bank Polski lub inne pan´stwowe osoby prawne naste˛puje na zasadach i w trybie okres´lonym ustawa˛. Ustanowienie monopolu naste˛puje w drodze ustawy. 3. Zacia˛ganie pan´stwowego długu publicznego oraz udzielanie gwarancji finansowych przez Pan´stwo naste˛puje na zasadach i w sposób okres´lony ustawa˛. 4. Jez˙eli stosunek długu publicznego do wartos´ci produktu krajowego brutto przekracza trzy pia˛te, Rada Ministrów przedstawia wraz z projektem ustawy budz˙etowej program działan´ zmierzaja˛cych

Art. 197 1. Zacia˛ganie pan´stwowego długu publicznego oraz udzielanie gwarancji finansowych przez Pan´stwo naste˛puje na zasadzie i w sposób okres´lony ustawa˛. 2. W wypadku, gdy stosunek długu publicznego do wartos´ci produktu krajowego brutto przekracza poziom trzech pia˛tych, Rada Ministrów przedstawia wraz z projektem ustawy budz˙etowej program

212

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Informacje

działan´ zmierzaja˛cych do ograniczenia długu poniz˙ej tego poziomu.

do ograniczenia długu poniz˙ej tego poziomu.

Art. 198 Nabywanie, zbywanie i obcia˛z˙anie nieruchomos´ci, udziałów lub akcji, emisja papierów wartos´ciowych przez Skarb Pan´stwa, Narodowy Bank Polski lub inne pan´stwowe osoby prawne naste˛puje na zasadach i w trybie okres´lonym ustawa˛. Ustanowienie monopolu naste˛puje w drodze ustawy.

Art. 197 1. Nakładanie podatków, innych s´wiadczen´ osobistych i rzeczowych, okres´lanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a takz˙e zasad przyznawania ulg i umorzen´ oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków naste˛puje w drodze ustawy. 2. Podatki i opłaty publiczne nie powinny pozbawiac´ obywateli ani innych osób dochodu lub maja˛tku w stopniu uniemoz˙liwiaja˛cym korzystanie z nich i ich powie˛kszanie w zgodzie z tres´cia˛ prawa własnos´ci.

Art. 199 Nakładane podatki i opłaty publiczne nie powinny pozbawiac´ obywateli ani innych osób dochodu lub maja˛tku w stopniu uniemoz˙liwiaja˛cym korzystanie z nich i ich powie˛kszanie w zgodzie z tres´cia˛ prawa własnos´ci. Art. 200 Organizacje˛ Skarbu Pan´stwa oraz sposób zarza˛dzania maja˛tkiem Skarbu Pan´stwa okres´la ustawa. Art. 201 Sejm uchwala budz˙et Pan´stwa na rok budz˙etowy w formie ustawy budz˙etowej. Art. 202 Zasady i tryb opracowywania projektu budz˙etu Pan´stwa, jego szczegółowos´c´ i inne wymogi, którym powinien odpowiadac´ projekt ustawy budz˙etowej, a takz˙e zasady i tryb wykonywania budz˙etu okres´la ustawa. Art. 203 Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt ustawy budz˙etowej w terminie do 30 wrzes´nia. W szczególnych wypadkach moz˙liwe jest póz´niejsze przedstawienie projektu, nie póz´niej jednak niz˙ przed kon´cem roku budz˙etowego. Art. 204 W wyja˛tkowych wypadkach dochody i wydatki Pan´stwa w okresie krótszym niz˙ rok moz˙e okres´lac´ ustawa o prowizorium budz˙etowym. Przepisy dotycza˛ce projektu ustawy budz˙etowej stosuje sie˛ odpowie-

Art. 198 Organizacje˛ Skarbu Pan´stwa oraz sposób zarza˛dzania maja˛tkiem Skarbu Pan´stwa okres´la ustawa. Art. 199 1. Sejm uchwala budz˙et Pan´stwa na rok budz˙etowy w formie ustawy budz˙etowej. 2. Zasady i tryb opracowywania projektu budz˙etu Pan´stwa, jego szczegółowos´c´ i inne wymagania, którym powinien odpowiadac´ projekt ustawy budz˙etowej, a takz˙e zasady i tryb wykonywania budz˙etu Pan´stwa okres´la ustawa. 3. W wyja˛tkowych wypadkach dochody i wydatki Pan´stwa w okresie krótszym niz˙ rok moz˙e okres´lac´ ustawa o prowizorium budz˙etowym. Przepisy dotycza˛ce projektu ustawy budz˙etowej stosuje sie˛ odpowiednio do projektu ustawy o prowizorium budz˙etowym. 4. Jez˙eli ustawa budz˙etowa lub ustawa o prowizorium budz˙etowym nie weszły w z˙ycie w dniu rozpocze˛cia roku budz˙etowego — Rada Ministrów prowadzi gospodarke˛ finansowa˛ na podstawie przedłoz˙onego projektu ustawy. Art. 200 1. Zwie˛kszenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Rade˛ Ministrów nie moz˙e powodowac´

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego

dnio do projektu ustawy o prowizorium budz˙etowym. Art. 205 Inicjatywa ustawodawcza w zakresie projektów ustawy budz˙etowej, ustawy o prowizorium budz˙etowym, zmiany ustawy budz˙etowej, zacia˛gania długu publicznego oraz udzielania gwarancji finansowych przez Pan´stwo przysługuje wyła˛cznie Radzie Ministrów. Art. 206 W wypadku, gdy ustawa budz˙etowa lub ustawa o prowizorium budz˙etowym nie weszły w z˙ycie w dniu rozpocze˛cia roku budz˙etowego — Rada Ministrów prowadzi gospodarke˛ finansowa˛ na podstawie przedłoz˙onego projektu ustawy. Art. 207 Senat moz˙e zaproponowac´ poprawki do projektu ustawy budz˙etowej w cia˛gu 20 dni od dnia przekazania go Senatowi. Art. 208 1. Prezydent podpisuje w cia˛gu 7 dni ustawe˛ budz˙etowa˛ przekazana˛ mu do podpisu przez Marszałka Sejmu i zarza˛dza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Do ustawy budz˙etowej i ustawy o prowizorium budz˙etowym nie stosuje sie˛ przepisów art. 105 ust. 5. 2. W wypadku zwrócenia sie˛ Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodnos´ci z Konstytucja˛ ustawy budz˙etowej albo ustawy o prowizorium budz˙etowym przed jej podpisaniem — Trybunał orzeka w sprawie nie póz´niej niz˙ w terminie dwóch miesie˛cy od daty wpłynie˛cia wniosku. Art. 209 1. Jez˙eli w cia˛gu 4 miesie˛cy od dnia przedłoz˙enia projektu Sejmowi ustawa budz˙etowa nie zostanie uchwalona i przedłoz˙ona Prezydentowi do podpisu, Prezydent moz˙e zarza˛dzic´ skrócenie kadencji Sejmu. 2. Prezydent wydaje zarza˛dzenie o skróceniu kadencji Sejmu w cia˛gu 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1.

213

uchwalenia deficytu budz˙etowego wie˛kszego niz˙ przewidziany w projekcie ustawy budz˙etowej. 2. Ustawa budz˙etowa nie moz˙e przewidywac´ pokrywania deficytu budz˙etowego w drodze zacia˛gania zobowia˛zania kredytowego w centralnym banku Pan´stwa. Art. 201 Inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budz˙etowej, ustawy o prowizorium budz˙etowym, zmiany ustawy budz˙etowej, ustawy o zacia˛ganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez Pan´stwo przysługuje wyła˛cznie Radzie Ministrów. Art. 202 Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt ustawy budz˙etowej w terminie do 30 wrzes´nia. W szczególnych wypadkach moz˙liwe jest póz´niejsze przedstawienie projektu, nie póz´niej jednak niz˙ przed kon´cem roku budz˙etowego. Art. 203 Senat moz˙e zaproponowac´ poprawki do ustawy budz˙etowej w cia˛gu 20 dni od dnia przekazania jej Senatowi. Art. 204 1. Prezydent podpisuje w cia˛gu 7 dni ustawe˛ budz˙etowa˛ przedstawiona˛ przez Marszałka Sejmu i zarza˛dza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Do ustawy budz˙etowej i ustawy o prowizorium budz˙etowym nie stosuje sie˛ przepisów art. 105 ust. 5. 2. W wypadku zwrócenia sie˛ Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie zgodnos´ci z Konstytucja˛ ustawy budz˙etowej albo ustawy o prowizorium budz˙etowym przed jej podpisaniem — Trybunał orzeka w sprawie nie póz´niej niz˙ w terminie dwóch miesie˛cy od daty wpływu wniosku. Art. 205 1. Jez˙eli w cia˛gu 4 miesie˛cy od dnia przedłoz˙enia projektu Sejmowi ustawa bu-

214

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Art. 210 1. Zwie˛kszenie wydatków lub ograniczenie dochodów projektowanych przez Rade˛ Ministrów nie moz˙e powodowac´ zwie˛kszenia deficytu budz˙etowego przewidzianego w projekcie. 2. Ustawa budz˙etowa nie moz˙e przewidywac´ pokrywania deficytu budz˙etowego w drodze zacia˛gania zobowia˛zania kredytowego w banku centralnym. Art. 211 Rada Ministrów, w cia˛gu 5 miesie˛cy od zakon´czenia roku budz˙etowego, przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania budz˙etu Pan´stwa. Art. 212 1. Sejm rozpatruje przedłoz˙one mu sprawozdanie za dany rok budz˙etowy i po zapoznaniu sie˛ z opinia˛ Najwyz˙szej Izby Kontroli podejmuje uchwałe˛ o udzieleniu lub odmówieniu Radzie Ministrów absolutorium w cia˛gu 90 dni od dnia przedstawienia Sejmowi sprawozdania. 2. Przed uchwaleniem absolutorium dla Rady Ministrów za rok poprzedni Rada Ministrów składa Sejmowi informacje˛ o stanie zadłuz˙enia Pan´stwa. Art. 213 1. Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem Pan´stwa, któremu przysługuje wyła˛czne prawo emisji pienia˛dza oraz ustalania i realizowania polityki pienie˛z˙nej. Narodowy Bank Polski odpowiada za umacnianie polskiego pienia˛dza. 2. Organami Narodowego Banku Polskiego sa˛: Prezes Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pienie˛z˙nej oraz Zarza˛d Narodowego Banku Polskiego. 3. Prezesa Narodowego Banku Polskiego powołuje Sejm na wniosek Prezydenta, na okres 6 lat. 4. Prezes Narodowego Banku Polskiego wchodzi w skład Rady Polityki Pienie˛z˙nej i jej przewodniczy. Pozostali członkowie Rady sa˛ powoływani na okres 6 lat spos´ród specjalistów z zakresu finan-

Informacje

dz˙etowa nie zostanie uchwalona i przedstawiona Prezydentowi do podpisu, Prezydent moz˙e zarza˛dzic´ skrócenie kadencji Sejmu. 2. Prezydent wydaje zarza˛dzenie o skróceniu kadencji Sejmu w cia˛gu 14 dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 1. Art. 206 1. Rada Ministrów, w cia˛gu 5 miesie˛cy od zakon´czenia roku budz˙etowego, przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania budz˙etu Pan´stwa. 2. Sejm rozpatruje przedłoz˙one sprawozdanie za poprzedni rok budz˙etowy i po zapoznaniu sie˛ z opinia˛ Najwyz˙szej Izby Kontroli podejmuje uchwałe˛ o udzieleniu lub odmówieniu Radzie Ministrów absolutorium w cia˛gu 90 dni od dnia przedstawienia Sejmowi sprawozdania. 3. Przed uchwaleniem absolutorium Rada Ministrów przedkłada Sejmowi informacje˛ o stanie zadłuz˙enia Pan´stwa. Art. 207 1. Narodowy Bank Polski jest centralnym bankiem Pan´stwa, któremu przysługuje wyła˛czne prawo emisji pienia˛dza oraz ustalania i realizowania polityki pienie˛z˙nej. Narodowy Bank Polski odpowiada za umacnianie polskiego pienia˛dza. 2. Organami Narodowego Banku Polskiego sa˛: Prezes Narodowego Banku Polskiego, Rada Polityki Pienie˛z˙nej oraz Zarza˛d Narodowego Banku Polskiego. 3. Prezesa Narodowego Banku Polskiego powołuje Sejm na wniosek Prezydenta, na okres 6 lat. 4. Prezes Narodowego Banku Polskiego wchodzi w skład Rady Polityki Pienie˛z˙nej i jej przewodniczy. Pozostali członkowie Rady sa˛ powoływani na okres 6 lat spos´ród specjalistów z zakresu finansów w równej liczbie przez Prezydenta, Sejm i Senat. 5. Rada Polityki Pienie˛z˙nej ustala corocznie załoz˙enia polityki pienie˛z˙nej i przedkłada je do wiadomos´ci Sejmowi

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego

sów w równej liczbie przez Prezydenta, Sejm i Senat. 5. Rada Polityki Pienie˛z˙nej ustala corocznie załoz˙enia polityki pienie˛z˙nej i przedkłada je do wiadomos´ci Sejmowi równoczes´nie z przedłoz˙eniem przez Rade˛ Ministrów projektu ustawy budz˙etowej. Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wykonania załoz˙en´ polityki pienie˛z˙nej. 6. Organizacje˛ i zasady działania Narodowego Banku Polskiego oraz szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów okres´la ustawa.

215

równoczes´nie z przedłoz˙eniem przez Rade˛ Ministrów projektu ustawy budz˙etowej. Rada składa Sejmowi sprawozdanie z wykonywania załoz˙en´ polityki pienie˛z˙nej. 6. Organizacje˛ i zasady działania Narodowego Banku Polskiego oraz szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów okres´la ustawa.

W dniu 21 maja 1996 r. odbyło sie˛ 70. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej z udziałem przedstawicieli Prezydenta RP, Rady Ministrów, MON (m.in. gen. Stanisława Kozieja i gen. Kazimierza Nalaskowskiego), kos´ciołów, zwia˛zków zawodowych oraz organizacji społecznych. Komisja rozpatrzyła projekt przepisów dotycza˛cych sił zbrojnych, nie przesa˛dzaja˛c, czy be˛dzie osobny rozdział im pos´wie˛cony, czy tez˙ przepisy te znajda˛ sie˛ w odpowiednich miejscach dotychczasowych rozdziałów. Podstawa˛ dyskusji były dwa projekty. Pierwszy zgłoszony w lutym 1996 r. przez posła Longina Pastusiaka, drugi zgłoszony w kwietniu 1996 r. przez przedstawicieli Prezydenta RP. Szczególnie burzliwa dyskusja powstała wokół poje˛cia „ogólnego kierownictwa” prezydenta w sprawach bezpieczen´stwa i obronnos´ci. Członkowie komisji z Unii Wolnos´ci, a takz˙e przedstawiciel Rady Ministrów zarzucili przedstawicielom prezydenta che˛c´ przesunie˛cia zasadniczych kompetencji w dziedzinie obronnos´ci z Rady Ministrów na prezydenta. W dniu 22 maja 1996 r. odbyło sie˛ 71. posiedzenie Komisji Konstytucyjnej. Przedmiotem obrad był projekt rozdziału XII — „Zmiana konstytucji”, do którego zgłoszono uwagi redakcyjne i kilka poprawek. Zaplanowane głosowanie propozycji do projektu rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne” nie zostało zrealizowane ze wzgle˛du na zaangaz˙owanie grupy członków Komisji w prace odbywaja˛cej sie˛ w Warszawie konferencji Rady Europy.

II. POSIEDZENIA PODKOMISJI I ZESPOŁÓW

W dniu 16 kwietnia 1996 r. odbyły sie˛ dwa posiedzenia (13. i 14.) Podkomisji redakcyjnej, zagadnien´ ogólnych i przepisów wprowadzaja˛cych konstytucje˛. Pierwszemu przewodniczył poseł Marek Mazurkiewicz, przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej.

216

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Informacje

Tematem obrad były problemy zwia˛zane z najbliz˙szym okresem prac tej podkomisji. W zwia˛zku z planowanymi pracami postawiony został wniosek o zmiane˛ przewodnicza˛cego Podkomisji redakcyjnej, ze wzgle˛du na to, z˙e poseł Krzysztof Kamin´ski w ostatnich tygodniach nie uczestniczył w pracach Komisji Konstytucyjnej, a kierowanie pracami redakcyjnymi wymaga wie˛kszej dyspozycyjnos´ci. Przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej zobowia˛zał sie˛ wniosek w sprawie zmiany przewodnicza˛cego postawic´ na najbliz˙szym posiedzeniu Zespołu Konsultacyjnego, a biez˙a˛ce kierowanie pracami Podkomisji redakcyjnej powierzył posłowi Januszowi Szyman´skiemu. Drugiemu posiedzeniu, w godzinach wieczornych, przewodniczył poseł Janusz Szyman´ski. Podkomisja rozpatrzyła projekt rozdziału o stanach nadzwyczajnych, opracowany przez Zespół Stałych Ekspertów. Postanowiono zwrócic´ sie˛ do Komisji Konstytucyjnej o ponowne rozwaz˙enie sposobu uje˛cia ograniczenia praw i wolnos´ci człowieka i obywatela w czasie trwania stanów nadzwyczajnych. Stanowisko to wynikło z obawy, z˙e przy pozytywnym uje˛ciu moz˙na pomina˛c´ pewne sprawy, a negatywne uje˛cie, polegaja˛ce na okres´leniu, jakich praw i wolnos´ci nie moz˙na ograniczyc´ lub zawiesic´, jest duz˙o pewniejsze, a na dodatek powszechnie stosowane w innych krajach. W dniu 17 kwietnia 1996 r. odbyło sie˛ 10. posiedzenie Zespołu Konsultacyjnego. Przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej przedstawił harmonogram prac, przewiduja˛c zakon´czenie prac nad projektem do kon´ca czerwca br. Naste˛pnie trwałyby prace redakcyjne w Zespole Stałych Ekspertów i w Podkomisji redakcyjnej. We wrzes´niu Komisja Konstytucyjna przyje˛łaby sprawozdanie, a drugie czytanie w Zgromadzeniu Narodowym odbyłoby sie˛ na przełomie paz´dziernika i listopada. Drugim punktem obrad była sprawa zmiany na stanowisku przewodnicza˛cego Podkomisji redakcyjnej. Wniosek został postawiony w zwia˛zku z absencja˛ posła Krzysztofa Kamin´skiego w ostatnich miesia˛cach i potrzeba˛ sprawnego kierowania pracami redakcyjnymi. Zdecydowany sprzeciw wyraził poseł Jerzy Ciemniewski (UW), który ocenił wniosek jako polityczny. W dniu 9 maja 1996 r. odbyło sie˛ 15. posiedzenie Podkomisji redakcyjnej. Opieraja˛c sie˛ na uwagach Zespołu Stałych Ekspertów oraz propozycjach senatora Jerzego Madeja, podkomisja przygotowała nowa˛ redakcje˛ rozdziału X — „Finanse publiczne”, przyje˛tego przez Komisje˛ w dniach 16 i 17 kwietnia br. Przyje˛to równiez˙ projekt rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne”, konsultuja˛c sprawy zwia˛zane z wprowadzeniem stanu wojennego oraz ogłoszeniem mobilizacji z przedstawicielem Sztabu Generalnego WP. Członkowie Podkomisji redakcyjnej poparli wniosek przewodnicza˛cego Komisji Konstytucyjnej w sprawie zmiany na stanowisku przewodnicza˛cego tej podkomisji. W dniu 14 maja 1996 r. odbyło sie˛ 11. posiedzenie Zespołu Konsultacyjnego. W pierwszej cze˛s´ci obrad przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej przedstawił plan pracy najbliz˙szych posiedzen´, akcentuja˛c przede wszystkim sprawe˛ przepisów

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego

217

przejs´ciowych i wprowadzaja˛cych w z˙ycie konstytucje˛. W drugiej cze˛s´ci przewodnicza˛cy przedstawił sprawe˛ zmiany na stanowisku przewodnicza˛cego Podkomisji redakcyjnej informuja˛c, z˙e jest to inicjatywa członków tej podkomisji, która wynika z koniecznos´ci podje˛cia przez nia˛ bardzo intensywnych prac w najbliz˙szym czasie. Nie zgodzili sie˛ z tym wnioskiem przedstawiciele klubów opozycyjnych: KPN, UW, BBWR i NSZZ „S”. Padło stwierdzenie, iz˙ dokonanie zmiany moz˙e zrodzic´ konflikt polityczny, rzutuja˛cy na dalsze prace konstytucyjne. Akceptacje˛ uczestników posiedzenia (poza przewodnicza˛cym Komisji Konstytucyjnej nie było innych przedstawicieli SLD i PSL) uzyskał wniosek posła Wojciecha Borowika (UP), by nie spieszyc´ sie˛ ze zmiana˛ na stanowisku przewodnicza˛cego Podkomisji redakcyjnej i przeprowadzic´ konsultacje w klubach. W dniu 14 maja 1996 r. odbyło sie˛ 16. posiedzenie Podkomisji redakcyjnej, na którym rozpatrzono poprawki do rozdz. X — „Finanse publiczne”, zgłoszone na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej w dniu 14 maja br. Prowadza˛cy obrady poseł Janusz Szyman´ski zaprezentował opracowane przez Zespół Stałych Ekspertów zestawienie zagadnien´ istotnych dla trybu i formy ustanowienia oraz zakresu unormowan´ wprowadzaja˛cych konstytucje˛. W dniu 21 maja 1996 r. odbyło sie˛ 17. posiedzenie Podkomisji redakcyjnej z udziałem członków Zespołu Stałych Ekspertów oraz przedstawicieli Prezydenta RP i Rady Ministrów. Przedmiotem obrad było usystematyzowanie poprawek zgłoszonych na posiedzeniu Komisji Konstytucyjnej w dniu 15 maja 1996 r., dotycza˛cych projektu rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne”. W dniu 29 maja 1996 r. odbyło sie˛ 18. posiedzenie Podkomisji redakcyjnej. Przedmiotem obrad były: uporza˛dkowanie poprawek do rozdziału XII — „Zmiana konstytucji” oraz przejrzenie poprawek do rozdziału XI — „Stany nadzwyczajne”, przygotowanych do głosowania na posiedzenia Komisji w dniach 4 i 5 czerwca 1996 r.

III. SPRAWY RÓZ˙NE

W dniu 21 marca 1996 r. prezes Zarza˛du Głównego Polskiego Towarzystwa Hematologów i Transfuzjologów płk prof. dr hab. med. Wiesław W. Je˛drzejczak zwrócił sie˛ do przewodnicza˛cego Komisji Konstytucyjnej z pros´ba˛ o rozwaz˙enie zmiany art. 30 ust. 2 („Nikt nie moz˙e byc´ poddany, bez dobrowolnie przez siebie wyraz˙onej zgody, eksperymentom medycznym lub naukowym”) projektu konstytucji, który według opinii lekarzy jest zagroz˙eniem dla eksperymentalnych metod leczenia. W dniu 30 marca 1996 r. członek Komisji Konstytucyjnej poseł Krystyna Łybacka została wybrana przewodnicza˛ca˛ Rady Wojewódzkiej SdRP w Poznaniu (równoczes´nie pełni takz˙e funkcje˛ przewodnicza˛cej Wojewódzkiej Rady SLD w Poznaniu).

218

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Informacje

W dniu 15 kwietnia 1996 r. podsekretarz stanu Halina Wasilewska-Trenkner złoz˙yła w imieniu ministra finansów projekt przepisów reguluja˛cych problem finansów publicznych w zwia˛zku z pracami nad ta˛ problematyka˛ w Komisji Konstytucyjnej. W dniu 15 kwietnia 1996 r. odbyło sie˛ seminarium nt. „Konstytucyjne gwarancje stabilnos´ci ekonomicznej i wzrostu gospodarczego”, zorganizowane przez Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych Fundacji Naukowej kierowanej przez prof. Leszka Balcerowicza. W programie seminarium była dyskusja panelowa, w której wzie˛ła udział członek Komisji Konstytucyjnej poseł Hanna Suchocka. W dniu 23 kwietnia 1996 r. profesor Leon Kurowski (em. prof. prawa finansowego Uniwersytetu Warszawskiego) przesłał krytyczne uwagi dotycza˛ce rozdziału X — „Finanse publiczne”. W dniu 24 kwietnia 1996 r. przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej poseł Marek Mazurkiewicz, zaste˛pca przewodnicza˛cego senator Stefan Pastuszka oraz przewodnicza˛cy Podkomisji instytucji ochrony prawa i organów wymiaru sprawiedliwos´ci poseł Aleksander Bentkowski spotkali sie˛ z se˛dziami sa˛dów i trybunałów Dolnej Saksonii. Przedmiotem rozmów były m.in. przepisy dotycza˛ce sa˛dów i trybunałów w przygotowywanym projekcie nowej konstytucji. W dniu 29 kwietnia 1996 r. przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej poseł Marek Mazurkiewicz spotkał sie˛ w Os´rodku Edukacji Obywatelskiej i Ekonomicznej we Wrocławiu z nauczycielami historii i wiedzy o społeczen´stwie. Tematem spotkania była m.in. sprawa prac nad nowa˛ Konstytucja˛ RP. W kwietniu 1996 r. ukazał sie˛ 11 numer „Biuletynu Forum Fundacji Polskich”, w którym znalazła sie˛ relacja z prac Komisji Konstytucyjnej w 1995 r. nad przepisami dotycza˛cymi moz˙liwos´ci zrzeszania sie˛ oraz działalnos´ci fundacji i organizacji pozarza˛dowych. W dniu 3 maja 1996 r. z okazji 205. rocznicy uchwalenia Konstytucji 3 maja w Zamku Królewskim odbyło sie˛ spotkanie Prezydenta RP Aleksandra Kwas´niewskiego z członkami Komisji Konstytucyjnej. W spotkaniu uczestniczyli marszałkowie Sejmu i Senatu, prezesi Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sa˛du Administracyjnego, przedstawiciele rza˛du. Referat wygłosił prof. dr hab. Michał Pietrzak, a wysta˛pienia okolicznos´ciowe prezydent A. Kwas´niewski i przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej Marek Mazurkiewicz. W dniu 3 maja 1996 r. w dyskusji w I pr. TVP na temat nowej konstytucji wypowiadali sie˛: przewodnicza˛cy Zgromadzenia Narodowego marszałek Sejmu Józef Zych oraz członek Komisji Konstytucyjnej poseł Hanna Suchocka. W dniu 5 maja 1996 r. w programie „Opinie” (I pr. TVP) w dyskusji na temat prac nad projektem nowej konstytucji wzie˛li udział: przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej Marek Mazurkiewicz oraz członek Komisji poseł Jerzy Ciemniewski.

Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego

219

W dniu 7 maja 1996 r. na zamówienie Komisji Konstytucyjnej prof. dr hab. Sławomira Wronkowska-Jas´kiewicz (UAM) przygotowała zarys tez do przyszłych unormowan´ wprowadzaja˛cych nowa˛ Konstytucje˛ RP. W dniu 9 maja 1996 r. przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej poseł Marek Mazurkiewicz spotkał sie˛ z Luigim Cubrim, kierownikiem Biura Ła˛cznikowego w Polsce Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodz´ców. Przedmiotem rozmowy była kwestia przepisów konstytucyjnych reguluja˛cych prawa uchodz´ców. W dniu 13 maja 1996 r. przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej spotkał sie˛ we wrocławskim oddziale Business Centre Club z przedsie˛biorcami i działaczami gospodarczymi, prezentuja˛c aktualne problemy dotycza˛ce prac nad projektem nowej Konstytucji RP. W dniu 14 maja 1996 r. Zespół Stałych Ekspertów przygotował zestawienie zagadnien´, istotnych dla trybu i formy ustanowienia oraz zakresu unormowan´ wprowadzaja˛cych Konstytucje˛ RP, do rozstrzygnie˛cia przez Komisje˛ Konstytucyjna˛. W dniu 14 maja 1996 r. Ambasada RP w Santiago de Chile przesłała materiał z 47. sesji Senatu, dotycza˛cy reformy konstytucji w Chile. W dniu 14 maja 1996 r. sekretarz generalny szwajcarskiej Rady Kantonów Christoph Lanz wygłosił wykład na temat „Reforma konstytucji szwajcarskiej”. Wykładu wysłuchali m.in. członkowie i eksperci Komisji Konstytucyjnej. W dniu 17 maja 1996 r. członek Komisji Konstytucyjnej poseł Włodzimierz Cimoszewicz (równoczes´nie prezes Rady Ministrów) zgłosił projekt tekstu preambuły nawia˛zuja˛cy wprost do wste˛pu Konstytucji 3 maja 1791 r.: „Naród Polski uznaja˛c, iz˙ los nas wszystkich od ugruntowania i wydokonalenia konstytucji narodowej jedynie zawisł, długiem dos´wiadczeniem poznawszy zadawnione rza˛du naszego wady, a chca˛c korzystac´ z pory, w jakiej sie˛ Europa znajduje, i z tej dogorywaja˛cej chwili, która nas samym sobie wróciła, wolni od han´bia˛cych obcej przemocy nakazów, cenia˛c droz˙ej nad z˙ycie, nad szcze˛s´liwos´c´ osobista˛ — egzystencje˛ polityczna˛, niepodległos´c´ zewne˛trzna˛ i wolnos´c´ wewne˛trzna˛ narodu, którego los w re˛ce nasze jest powierzony, chca˛c oraz na błogosławien´stwo, na wdzie˛cznos´c´ współczesnych i przyszłych pokolen´ zasłuz˙yc´, mimo przeszkód, które w nas namie˛tnos´ci sprawowac´ moga˛, dla dobra powszechnego, dla ugruntowania wolnos´ci, dla ocalenia ojczyzny naszej i jej granic z najwie˛ksza˛ stałos´cia˛ ducha, niniejsza˛ konstytucja˛ uchwalamy i te˛ całkowicie za s´wie˛ta˛, za niewzruszona˛ deklarujemy, dopóki by naród w czasie, prawem przepisanym, wyraz´nie wola˛ swoja˛ nie uznał potrzeby odmienienia w niej jakiego artykułu. Do której to konstytucji dalsze ustawy sejmu teraz´niejszego we wszystkiem stosowac´ sie˛ maja˛”. W dniu 22 maja 1996 r. przewodnicza˛cy Komisji Konstytucyjnej podpisał zarza˛dzenie o powołaniu prof. Andrzeja Gwiz˙dz˙a i prof. Macieja Zielin´skiego na eks-

220

Przegla˛d Sejmowy 2(14)/96

Informacje

pertów do przeprowadzenia szczegółowej analizy przyje˛tego projektu Konstytucji RP i przedstawienia wniosków Podkomisji redakcyjnej. W dniu 24 maja 1996 r. przewodnicza˛cy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji Bolesław Sulik zwrócił sie˛ do przewodnicza˛cego Komisji Konstytucyjnej z pros´ba˛ o informacje˛ o przyje˛tych w projekcie konstytucji przepisach dotycza˛cych KRRiT w zwia˛zku z rozwaz˙anym wnioskiem dotycza˛cym wysta˛pienia o zmiane˛ ustawy o radiofonii i telewizji. W dniu 27 maja 1996 r. odbyło sie˛ seminarium nt. „Jakiej konstytucji Polacy nie potrzebuja˛ (stan s´wiadomos´ci społeczen´stwa polskiego na temat konstytucji)”, zorganizowane przez Centrum Konstytucjonalizmu i Kultury Prawnej Instytutu Spraw Politycznych, w którym wzie˛li udział członkowie Komisji Konstytucyjnej. W dniu 27 maja 1996 r. Prezydent RP Aleksander Kwas´niewski spotkał sie˛ z Prymasem Polski kard. Józefem Glempem. Przedmiotem rozmów były kwestie dotycza˛ce ratyfikacji konkordatu oraz prac nad nowa˛ konstytucja˛. W dniu 28 maja 1996 r. przewodnicza˛cy Zgromadzenia Narodowego marszałek Sejmu Józef Zych spotkał sie˛ z Zespołem ds. Konstytucji Konferencji Episkopatu Polski. Strona kos´cielna wyraziła gotowos´c´ do prowadzenia rozmów na tematy zwia˛zane z tres´cia˛ konstytucji. W dniu 28 maja 1996 r. przedstawiciel Polskiej Rady Ekumenicznej w Komisji Konstytucyjnej bp Jeremiasz (Jan Anchimiuk) został rektorem Chrzes´cijan´skiej Akademii Teologicznej w Warszawie. W dniu 29 maja 1996 r. w dzienniku „Rzeczpospolita” ukazał sie˛ obszerny tekst przewodnicza˛cego Zespołu Stałych Ekspertów Komisji Konstytucyjnej prof. Piotra Winczorka dotycza˛cy kwestii preambuły do konstytucji. W dniach 30 i 31 maja 1996 r. odbyło sie˛ plenarne posiedzenie Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów pos´wie˛cone ocenie stanu prawa podatkowego. Referat nt. „Konstytucja a prawo podatkowe” wygłosił członek Komisji Konstytucyjnej senator Kazimierz Działocha. W dniu 31 maja 1996 r. Sejm RP dokonał zmiany w składzie osobowym Komisji Konstytucyjnej, odwołuja˛c posła Piotra Chojnackiego (PSL) i powołuja˛c na jego miejsce posła Kazimierza Dejmka (PSL), byłego ministra kultury. Opracował Sławomir Jakubczak