Ferreira, Veloso, Giambiagi Desenvolvimento Econômico Uma perspectiva brasileira
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Organizadores
Fernando Veloso Pedro Cavalcanti Ferreira Fabio Giambiagi Samuel Pessôa
© 2013, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros.
Copidesque: Ivone Teixeira Revisão: Clara Diament e Alvanísio Damasceno Editoração Eletrônica: Estúdio Castellani Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 – 16o andar 20050-006 – Centro – Rio de Janeiro – RJ – Brasil Rua Quintana, 753 – 8o andar 04569-011 – Brooklin – São Paulo – SP – Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 [email protected] ISBN 978-85-352-5155-5 Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem os autores assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação.
CIP-Brasil. Catalogação na fonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ D486
Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira / Pedro Ferreira... et al. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. 24 cm Inclui bibliografia ISBN 978-85-352-5155-5 1. Desenvolvimento econômico – Brasil 2. Economia – Brasil. I. Ferreira, Pedro.
12-7733.
CDD: 330.981 CDU: 338.1(81)
“E você acha que, uma vez dito algo, isso é suficiente? [...] É preciso inculcá-lo nas pessoas, precisa ser repetido de novo e de novo.” (Pierre-Joseph Proudhon, filósofo francês, dirigindo-se ao intelectual russo Alexander Herzen)
“The consequences for human welfare involved in questions like these are simply staggering: Once one starts to think about them, it is hard to think about anything else.” (Robert Lucas Jr., On the Mechanics of Economic Development)
“A produtividade não é tudo, mas no longo prazo é quase tudo.” (Paul Krugman)
“Technological innovation makes human societies prosperous, but also involves the replacement of the old with the new; and the destruction of the economic privileges and political power of certain people. For sustained economic growth we need new technologies, new ways of doing things, and more often than not they will come from newcomers. It may make society prosperous, but the process of creative destruction that it initiates threatens the livelihood of those who work with old technologies.” (Daron Acemoglu e James Robinson, Why Nations Fail)
ORGANIZADORES
FERNANDO VELOSO. PhD em Economia pela University of Chicago. Pesqui-
sador do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro e professor da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da FGV/RJ. Autor de diversos artigos publicados em revistas acadêmicas nacionais e internacionais nas áreas de crescimento e desenvolvimento econômico, educação e políticas públicas. Foi coorganizador dos livros É possível: gestão da segurança pública e redução da violência e Educação básica no Brasil: construindo o país do futuro. PEDRO CAVALCANTI FERREIRA. Ph.D em Economia pela University of Pen-
silvania e Mestre em Economia pela PUC-Rio. Professor da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro e coordenador do Mestrado em Finanças e Economia Empresarial da EPGE/FGV. Desenvolve pesquisas nas áreas de desenvolvimento e crescimento econômico, tendo publicado artigos sobre liberalização comercial e produtividade, sobre as causas das diferenças de renda entre países e sobre infraestrutura e crescimento, entre outros temas. FABIO GIAMBIAGI. Mestre pela UFRJ. Ex-professor da UFRJ e da PUC-RJ. Fun-
cionário do BNDES desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em Washington. Ex-assessor do Ministério de Planejamento. Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural do Ipea entre 2004 e 2007. Autor ou organizador de 20 livros sobre economia brasileira.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Assina uma coluna mensal no jornal Valor Econômico e outra no jornal O Globo. É membro do Conselho Superior de Economia (Cosec) da Fiesp. Atualmente, ocupa o cargo de Chefe do Departamento de Risco de Mercado do BNDES. SAMUEL DE ABREU PESSÔA. Formado em Física pela USP, Doutor em Eco-
nomia pela USP e pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. Autor de diversos artigos acadêmicos sobre temas ligados ao desenvolvimento econômico, publicados em revistas nacionais e internacionais.
AUTORES
ALEXANDRE RANDS BARROS. Ph.D em Economia pela University of Illinois
em 1991. Foi economista da Organização Internacional do Açúcar em Londres. É atualmente professor do Departamento de Economia da UFPE. Possui produção bibliográfica que inclui cerca de 80 artigos científicos escritos. Publicou o livro Desigualdades regionais no Brasil: natureza, causas, origens e soluções, pela Campus/Elsevier. ANDRÉ VILLELA. Bacharel pela UFRJ (1989) e Mestre pela PUC-Rio (1993) em
Economia e Ph.D em História Econômica pela London School of Economics (1999). Sua tese, The Political Economy of Money and Banking in Imperial Brazil, 1850-70, ganhou o Prêmio Haralambos Simeonidis, conferido pela Anpec, em 1999. Trabalhou como economista no Ipea (1992) e no BNDES (1993-1995) e foi consultor e assessor da presidência do IBGE entre 1999 e 2001. Foi professor do Departamento de Economia da PUC-Rio (1993-1995) e do Institute of Latin American Studies da University of London (1997-1998). Atualmente é professor adjunto da EPGE/FGV, onde é responsável pelas disciplinas na área de história econômica nos cursos da graduação. ARILTON TEIXEIRA. Diretor, professor e pesquisador da Fucape Business School e Diretor da Fucape Consulting. Possui graduação em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (1990), mestrado em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (1994) e doutorado em Economia pela University of Minnesota (1999). É Editor Associado da Revista Brasileira de
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Economia, da Revista Brasileira de Finanças e da Brazilian Business Review. Atua principalmente nas áreas de comércio e finanças internacionais, crescimento e desenvolvimento econômico e organização industrial. CARLOS EDUARDO SOARES GONÇALVES. Professor Titular da Universidade de São Paulo (USP). Doutor em Economia pela FEA/USP, com pós-doutorado na London School of Economics. Tem trabalhos publicados em revistas acadêmicas internacionais como Journal of Development Economics e Journal of Money, Credit and Banking. Publicou pela Editora Campus/Elsevier os livros Economia sem truques e Sob a lupa do economista. CLÁUDIO R. FRISCHTAK. Presidente da Inter.B, Consultoria Internacional de
Negócios, e diretor de país do International Growth Center (London School of Economics e Oxford University). Foi principal economist da área de indústria e energia do Banco Mundial (1984-1991) e professor adjunto na Universidade de Georgetown (1987-1990), tendo feito sua pós-graduação na Universidade de Campinas (1976-1978) e na Stanford University (1980-1984). Tem mais de 100 publicações (entre livros editados, artigos acadêmicos e relatórios de pesquisa) e é membro do Think Tank-20 da Brookings Institution e de conselhos de diversas instituições. EDMAR LISBOA BACHA. Diretor do Instituto de Estudos em Política Econô-
mica da Casa das Garças, no Rio de Janeiro. Em 1993-1994, foi membro da equipe econômica do governo, responsável pelo Plano Real. Foi presidente do BNDES, do IBGE e da Anbid e professor de Economia na PUC-Rio, EPGE/ FGV, UnB, UFRJ, Columbia, Yale, Berkeley e Stanford. É bacharel em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Ph.D em Economia pela University of Yale. FERNANDO DE HOLANDA BARBOSA FILHO. PhD em Economia pela Univer-
sidade de Nova York (NYU). Membro do Centro de Desenvolvimento Econômico do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) e professor da EPGE/FGV. Autor de diversos artigos acadêmicos nas áreas de educação, desenvolvimento econômico e políticas públicas. MAURÍCIO CANÊDO-PINHEIRO. Doutor em Economia pela Escola de Pós-Gra-
duação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. Pesquisador do Centro de Economia e Petróleo do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) e professor da Escola Brasileira de Economia e Finanças (EBEF), ambos da FGV/RJ. É autor de diversos artigos acadêmicos nas áreas de
Autores
política industrial, regulação (particularmente em telecomunicações e petróleo) e organização industrial. NAERCIO MENEZES FILHO. Professor titular e coordenador do Centro de Po-
líticas Públicas do Insper, Instituto de Ensino e Pesquisa. É também professor associado da FEA/USP, colunista do jornal Valor Econômico e consultor da Fundação Itaú Social. Tem doutorado em Economia pela University of London e publicou vários artigos em revistas nacionais e internacionais. PAULO MANSUR LEVY. Economista e pesquisador do Ipea. Professor de De-
senvolvimento Econômico e Teoria do Crescimento na PUC-Rio e no IBMEC/ RJ. Entre 2003 e 2007, foi Diretor de Estudos Macroeconômicos do Ipea e, antes disso, entre 1995 e 2003, Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural daquela instituição, responsável pela publicação dos boletins trimestrais com análises e previsões para a economia brasileira. Obteve seu MA pela University of California, Berkeley (1992) e ocupou diversas posições no governo federal entre 1985 e 1988. REGIS BONELLI. Pesquisador sênior do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE)
da FGV/RJ. Foi Diretor Executivo do BNDES, Diretor de Pesquisa do Ipea, Diretor Geral do IBGE, Visiting Research Fellow do Centre for Brazilian Studies e Senior Associate Member do St. Antony’s College, ambos da Oxford University. É bacharel em Engenharia pela PUC-Rio e doutor em Economia pela University of California, Berkeley. RENATO FRAGELLI CARDOSO. Doutor em Economia pela Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) em 1989. Foi Visiting Scholar na Universidade da Pensilvânia em 1989-1990. É professor da EPGE/FGV desde 1990. Foi diretor dessa mesma escola entre 2003 e 2010. Ministra cursos de macroeconomia, economia monetária, crescimento econômico e microeconomia. É colunista regular do jornal Valor Econômico. ROBERTO ELLERY JR. Doutor em Economia pela Universidade de Brasília.
Mestre em Economia pela University of Pensilvânia e pela FGV-RJ. Professor do Departamento de Economia da Universidade de Brasília, onde é Coordenador da Pós-Graduação. Foi Técnico de Pesquisa do Ipea. Atuou em consultoria junto ao Banco Central, Banco Mundial e outras organizações. Desenvolve pesquisa na área de finanças públicas, ciclos econômicos e teoria do crescimento.
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SÉRGIO KANNEBLEY JÚNIOR. Graduado em Economia pela Pontifícia Univer-
sidade Católica (PUC) de São Paulo (1989), com Mestrado em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (1994) e Doutorado em Economia pela Universidade de São Paulo (USP) (1999). Atualmente, é professor titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade do Campus de Ribeirão Preto. Seus trabalhos são aplicações empíricas nas áreas de economia internacional, industrial e de tecnologia. É pesquisador nível 2 do CNPQ, estando atualmente vinculado a projetos de pesquisa relacionados ao estudo de indicadores de Ciência e Tecnologia e de Comércio Exterior. SILVIA MARIA MATOS. Doutora e Mestre em Economia pela Escola de Pós-
Graduação em Economia (EPGE/FGV). Bacharel em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Ex-economista do Departamento de Pesquisa do Banco BBM. Professora do Mestrado Profissional em Economia da EPGE/FGV. Economista do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE/FGV) e Coordenadora Técnica do Boletim Macro IBRE.
APRESENTAÇÃO
objetivo deste livro é apresentar uma visão abrangente acerca das causas do desenvolvimento de um país, com foco na experiência brasileira, colaborando no aprimoramento da formação dos futuros economistas. Pretende-se dar ao professor do curso que tem esse nome e integra o currículo básico da profissão um instrumento para que ele possa transmitir ao aluno boas noções de como se processa o desenvolvimento econômico. O livro procura combinar três características:
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a. uma visão de funcionamento da economia; b. um “sabor” brasileiro, o que representa um diferencial em relação aos livros-texto tradicionais sobre a matéria; c. uma linguagem claramente técnica, mas plenamente acessível ao aluno da graduação, de forma a tornar a leitura agradável e fluida. Embora se trate de uma coletânea, o produto que o leitor tem em mãos não constitui um apanhado de artigos sem grande conexão entre si – fato comum a muitas coletâneas. Pelo contrário, o que se pretendeu foi elaborar um material com coesão, a partir de capítulos escritos por autores que têm entre si visões afins sobre o tema. Em particular – e isso é especialmente importante, dado o foco do livro nas questões locais –, os autores compartilham a análise de que o processo de desenvolvimento brasileiro no século XX – até a crise da década de 1980 – se caracterizou por forte crescimento, mas grande exclusão social associada ao modelo adotado. Além disso, julgam que é impossível compreender a dimensão da pobreza e desigualdade atuais no Brasil, assim como a queda do
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crescimento nas últimas décadas, sem entender as escolhas de política feitas no passado. Em particular, o modelo de substituição de importações, forte presença do Estado na economia e existência de grandes monopólios, foi capaz de gerar, durante algumas décadas, uma expansão importante da economia, mas, ao negligenciar a educação e o potencial de políticas sociais mais sofisticadas, gerou também muita pobreza, péssima distribuição de renda e indicadores sociais pouco condizentes com o nível de uma economia que chegou a se situar entre as dez maiores do mundo. Tal modelo, que gerou diversas distorções, entre as quais uma taxa de inflação muito elevada, entrou em crise no final dos anos 1970, o que resultou em forte queda da taxa de crescimento. A estabilização e as reformas econômicas da década de 1990, assim como a melhoria das políticas sociais, criaram as condições para a retomada do crescimento e a redução da desigualdade e da pobreza nos anos 2000. Nesse sentido, os organizadores não escondem que defendem uma visão do desenvolvimento baseada na importância da produtividade, das instituições e da geração de poupança doméstica como base para um crescimento sustentado, assim como na ênfase à importância de políticas sociais bem desenhadas para reduzir a desigualdade e assegurar a inserção plena da população no processo produtivo. O livro deve ser encarado como uma leitura complementar a um manual de crescimento e desenvolvimento que apresente os modelos tradicionais. Nossa proposta é levar o aluno a pensar no desenvolvimento do Brasil, com base no arcabouço teórico geral e na experiência de crescimento de outros países. Esta obra está estruturada em três partes. Na primeira, com três capítulos, apresenta-se o tema do desenvolvimento em perspectiva teórica e comparada, para fornecer um pano de fundo para a análise da experiência brasileira nas duas partes seguintes. No capítulo inicial, Fernando Veloso, Pedro Cavalcanti Ferreira e Samuel Pessôa apresentam uma análise das experiências de crescimento econômico no pós-guerra e mostram que alguns países que eram relativamente pobres se tornaram desenvolvidos, como os chamados Tigres Asiáticos, outros estagnaram num patamar de renda média, como grande parte da América Latina, e alguns, como a China, tiveram crescimento extraordinário nas últimas décadas, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. A análise também revela a importância da produtividade total dos fatores (PTF) – uma medida de eficiência produtiva – para explicar as diferenças de renda per capita e taxas de crescimento entre países. Na sequência, Carlos Eduardo Soares Gonçalves explica, de forma didática, a trajetória das ideias acerca das razões do desenvolvimento dos países, desde o modelo de Solow até as teorias mais recentes. De forma consistente com as evidências empíricas apresentadas no capítulo inicial, o autor mostra que o foco atual da pesquisa no campo de desenvolvimento econômico é explicar as diferenças de
Apresentação
PTF entre países. A lição mais importante é que a qualidade das instituições é o principal fator por trás da enorme disparidade de PTF no mundo. Finalmente, André Villela aborda, sob uma perspectiva histórica, o desenvolvimento econômico em suas duas principais dimensões: o crescimento e a distribuição de renda. O capítulo mostra que o crescimento econômico mundial foi muito baixo até o advento da Revolução Industrial, na segunda metade do século XVIII, quando deu-se a transição para o crescimento econômico moderno, baseado em progresso tecnológico e aumento sustentado da produtividade. No entanto, pelas diferenças entre países do momento em que se iniciou essa transição, ocorreu grande divergência nos padrões de vida nos últimos dois séculos. Na segunda parte, que possui seis capítulos, discutem-se os temas sob a ótica brasileira, considerando os diversos aspectos gerais que devem ser contemplados na análise do desenvolvimento do país. André Villela estuda o desenvolvimento econômico brasileiro desde suas origens até meados do século passado. O autor apresenta evidências de que o crescimento da renda per capita foi muito baixo nos primeiros 400 anos de nossa história. Esse quadro começou a mudar de forma mais nítida a partir da virada do século XIX para o XX, quando se iniciou a transição para o crescimento econômico moderno no país, e se acentuou a partir da década de 1930. O capítulo também mostra que uma característica marcante do nosso processo de desenvolvimento foi a desigualdade elevada, que começou com a colonização portuguesa e persistiu ao longo dos séculos. Pedro Cavalcanti Ferreira e Fernando Veloso dão continuidade à análise, tratando especificamente do período do pós-guerra. O capítulo mostra que, embora a economia brasileira tenha crescido a uma das taxas mais elevadas do mundo entre 1950 e 1980, nosso modelo de crescimento foi caracterizado por distorções significativas, baixo investimento em educação e forte exclusão econômico-social. Segundo os autores, esses fatores contribuíram em grande medida para o baixo crescimento nas três décadas seguintes. Destacam ainda que a queda da PTF teve um papel fundamental para a desaceleração do crescimento. Finalmente, mostram que, apesar do baixo crescimento, houve melhoria significativa dos indicadores sociais nas últimas décadas. Os dois capítulos seguintes complementam essa análise. Renato Fragelli Cardoso apresenta uma visão panorâmica da política econômica brasileira no pósguerra, com ênfase nos dois planos de estabilização implantados com sucesso no período: o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) e o Plano Real. Eles tiveram um papel muito importante para o desenvolvimento do país ao reduzir a inflação e implantar reformas institucionais que favoreceram o crescimento econômico nos anos seguintes. Fernando de Holanda Barbosa Filho e Samuel Pessôa, por sua vez, destacam as consequências negativas do baixo investimento em educação nas primeiras
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décadas do pós-guerra, como a desigualdade elevada e aumento da violência. Os autores apresentam evidências a respeito do forte impacto da educação sobre os salários no Brasil, o que se traduz em alta taxa de retorno da escolaridade. O capítulo mostra ainda que a educação explica uma parcela expressiva do nosso atraso de renda per capita em relação aos Estados Unidos. Os dois capítulos que se seguem exploram o tema das fontes do crescimento brasileiro. Regis Bonelli e Edmar Bacha enfatizam a importância da acumulação de capital para a dinâmica do crescimento brasileiro no pós-guerra. Inicialmente, constatam forte associação entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa de crescimento do estoque de capital nesse período. Em seguida, investigam os determinantes do colapso da formação bruta de capital fixo a partir de 1980. Por último, os autores analisam o comportamento da produtividade total dos fatores e mostram que a PTF desempenhou papel significativo na queda do crescimento brasileiro depois de 1980. Roberto Ellery e Arilton Teixeira investigam a relação entre PTF e acumulação de capital com o auxílio de um modelo dinâmico de equilíbrio geral, o modelo neoclássico ou modelo Cass-Koopmans. Ele é utilizado para analisar três fases do crescimento econômico brasileiro: o crescimento sem progresso técnico da segunda metade da década de 1970, a queda do crescimento nas décadas de 1980 e 1990 e a retomada do crescimento nos anos 2000. Finalmente, a terceira parte do livro, também com seis capítulos, incorpora análises de temas importantes para a compreensão do desenvolvimento econômico brasileiro. Paulo Levy e Fabio Giambiagi mostram que o investimento é um dos principais determinantes do crescimento, enquanto a poupança doméstica representa uma restrição importante para a aceleração das taxas de crescimento no Brasil diante dos limites à utilização de poupança externa. Constatam ainda que o Brasil é um país que se caracteriza por baixas taxas de poupança doméstica, e que isso pode ser atribuído, entre outros fatores, à baixa poupança do setor público. Cláudio Frischtak destaca a importância da infraestrutura para o desenvolvimento econômico. O autor apresenta evidências de que os gastos em infraestrutura no Brasil vêm caindo nas últimas três décadas, somente se estabilizando em anos recentes, e recomenda a elevação dos investimentos no setor para aumentar o potencial de crescimento do país. Finalmente, argumenta que o aumento expressivo dos investimentos em infraestrutura no país e a melhoria da qualidade de sua gestão dependerão de maior participação do setor privado. Os capítulos seguintes exploram vários aspectos da industrialização brasileira. Regis Bonelli, Samuel Pessôa e Sílvia Matos descrevem as mudanças na estrutura setorial da economia brasileira no século XX e destacam o aumento da participação da indústria no produto. A análise revela que, de meados da
Apresentação
década de 1970 até a segunda metade dos anos 1980, o grau de industrialização do Brasil era elevado em comparação a países com algumas características similares, como grau de desenvolvimento, população, tecnologia, instituições e dotação de recursos naturais. A partir daí, a indústria brasileira convergiu para um padrão compatível com as características do país, reduzindo sua participação no produto. Maurício Canêdo Pinheiro analisa várias experiências de política industrial no pós-guerra, abrangendo países que se tornaram desenvolvidos, como Japão e Coreia do Sul, o caso da China, que experimentou crescimento extraordinário nas últimas décadas, e a experiência brasileira. Segundo o autor, o sucesso da política industrial depende fundamentalmente da maneira como são construídos os incentivos para as empresas e setores contemplados. Em particular, argumenta que, se for adotada, a política industrial deve ser temporária e associada a metas e regras de saída, embora mesmo nesse caso seu impacto seja limitado. Naercio Menezes Filho e Sérgio Kannebley Júnior discutem o efeito da abertura comercial no desempenho das empresas brasileiras e no mercado de trabalho. Os autores mostram que a abertura comercial a partir do final da década de 1980 aumentou a produtividade da indústria no Brasil nos anos 1990. No entanto, não ocorreram aumentos significativos na produtividade após a década de 1990. Segundo os autores, isso se deve, em boa medida, ao baixo investimento em inovação por parte das firmas brasileiras, e recomendam maior articulação do sistema de inovação para superarmos nosso atraso tecnológico em relação aos países desenvolvidos. Por último, Alexandre Rands Barros relaciona os temas das desigualdades regionais e do desenvolvimento. Mostra que desigualdades regionais tendem a ser geradas ao longo do processo de desenvolvimento econômico e que não há tendência de convergência da renda per capita regional no Brasil. Segundo o autor, a desigualdade em educação é o principal determinante dos desequilíbrios regionais no país. Diante disso, argumenta que as políticas regionais devem ter como principal objetivo aumentar a quantidade e melhorar a qualidade da educação nas áreas mais pobres do Brasil. Esperamos que, após cada capítulo, o aluno se interesse em avançar para o seguinte e, ao completar a leitura, sinta que compreendeu melhor as razões do desenvolvimento de um país e, em especial, tenha um melhor entendimento da experiência brasileira. No final de cada capítulo, o professor e o aluno encontrarão um resumo das principais ideias apresentadas, bem como uma pequena lista de leituras especialmente recomendadas sobre o assunto discutido e uma lista mais extensa de referências bibliográficas. Boa leitura! Os organizadores Setembro de 2012
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P R E FÁC I O
PREFÁCIO
Gustavo H. B. Franco
desenvolvimento é um tema antigo, pois diz respeito ao progresso material e à “riqueza das nações”, o assunto de que tratou Adam Smith em 1776. Entretanto, a julgar pelas ansiedades no noticiário sobre o crescimento do PIB brasileiro, nada parece mais contemporâneo. Na verdade, a disciplina, tal como existe na atualidade, nasceu no período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial, quando se percebeu que, se as nações podiam mobilizar recursos humanos e materiais de forma tão intensiva e produzir tantas inovações extraordinárias com o intuito de destruir-se mutuamente, é claro que tinham a capacidade de empreender esforços semelhantes para disseminar a prosperidade econômica para todos os que lutaram pela liberdade. Esse é o momento quando, em toda parte, o desenvolvimento adquire o aspecto de um projeto nacional redentor e se torna uma espécie de cruzada de natureza planetária. A ideia do desenvolvimento como libertação foi rapidamente capturada por governos de viés fáustico, compostos por políticos visionários no comando de vastas estruturas burocráticas de planejamento e regulação, dispostos a patrocinar sacrifícios sociais de várias ordens (inflação, desigualdade etc.) em nome da redenção econômica, muitas vezes identificada com a industrialização e a autossuficiência. No Brasil, esses primeiros anos felizes do desenvolvimentismo foram marcados por heróis, como Juscelino Kubitschek, desafios abertos à natureza, como Brasília, campanhas nacionalistas, como a do petróleo, a da industrialização e contra o FMI, e também pela formação de um ideário ou de um modelo para o desenvolvimento brasileiro. Era “a euforia do desenvolvimento vencendo
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o círculo vicioso de getulismo paralisante e escancarando o país na porta do gol, a porta do futuro”, escrevia Joaquim Ferreira dos Santos sobre 1958.1 Nos anos 1980, todavia, depois de muitas conquistas, tudo isso se interrompe. Talvez parecesse uma sucessão de coincidências negativas, mas a paralisação no crescimento combinada com o agravamento da desigualdade, a crise no balanço de pagamentos e o colapso na produtividade, no investimento e na competitividade, tudo isso achando contundente expressão em uma hiperinflação, fenômeno raro e indicativo de doença séria, fazia crer que o desenvolvimento brasileiro chegara a um momento crítico. A inevitabilidade do progresso era posta em dúvida, e o futuro, que sempre nos pertenceu, parecia nebuloso. Os países podem fracassar, como refletia, assustada, a jornalista Míriam Leitão a propósito desses anos, ao final de seu livro sobre “a longa luta de um povo pela sua moeda”.2 Diante dos múltiplos aspectos negativos da rara patologia representada pela hiperinflação3 e sua impressionante resiliência em um país que não experimenta guerras e tragédias naturais, é difícil deixar de interpretá-la como o sinal mais evidente do esgotamento do modelo de desenvolvimento econômico baseado no inflacionismo e no nacionalismo que havia nos trazido àquele momento. Era preciso reinventar o desenvolvimento em cada um de seus aspectos, rever conceitos e inovar. Um desafio colossal. Essa dura realidade começa a se impor a partir dos sucessivos fracassos de planos de estabilização heterodoxos nos anos 1980 e 1990, todos baseados na ideia de que a inflação era “apenas inercial”, a mais clara expressão da ilusão de que não havia nada de fundamentalmente errado com as práticas fiscais, monetárias e as políticas de desenvolvimento dos últimos anos. Ficou sobejamente evidente que não era possível vencer a hiperinflação se não fossem atacados os “fundamentos” do problema, e esses tinham tudo a ver com as percepções de autoridades e acadêmicos sobre o modus operandi do desenvolvimento brasileiro, ou, mais precisamente, sobre o modo como o keynesianismo degenerou em irresponsabilidade fiscal e como as políticas de fomento tornaram-se protecionismo e clientelismo capturado pelo rent seeking. 1 O ano de 1958 assinalou nossa primeira vitória na Copa do Mundo de futebol. Dos Santos, J. Feliz 1958: o ano que não devia terminar. Rio de Janeiro: Editora Record, 4a edição, 1998, p. 28. 2 Leitão, M. Saga brasileira: a longa luta de um povo por sua moeda, Rio de Janeiro: Editora Record, 2011, p. 441. 3 No Brasil, a inflação “muito alta” (acima de 100% ao ano) durou 182 meses e acumulou nesse período o fantástico número de 20.759.903.275.651%. Entre os 45 casos de “inflação muito alta”, o Brasil registra o segundo episódio mais longo (pouco mais de 15 anos), logo à frente do Congo (pouco menos de 14 anos) e perdendo apenas para a Argentina (mais de 17 anos), Stanley F. et al. “Modern hyper and high inflations”. Journal of Economic Literature XL (3), 2002.
Prefácio
Com o sucesso do Plano Real, o primeiro que atribuiu primazia aos “fundamentos”, o país se encanta com a impressão de que havia recuperado o seu futuro, e não era apenas em razão da sensação de bem-estar derivada da estabilização, ou pela remoção da névoa provocada pela inflação, assim estendendo os horizontes do cálculo econômico. Havia mais, segundo um relato da época: “À medida que os fundamentos fiscais e monetários vão se consolidando, é natural que a agenda da estabilização se confunda com a agenda do desenvolvimento.”4 O desenvolvimento subitamente estava de volta ao centro das cogitações econômicas dos brasileiros, mesmo antes de a vitória sobre a inflação estar completamente consolidada,5 sendo certo que deveria ser reinventado em face da recém-adquirida aversão à inflação, às aspirações distributivas e ao ambiente de globalização. As reformas associadas à estabilização pareciam ser a chave para uma nova equação, mas as resistências às mudanças indicavam que a transição não seria pacífica nem rápida, tampouco o ponto de chegada parecia claro. Mas para onde olhar em busca de orientação? A reflexão sobre desenvolvimento havia ficado suspensa ou anestesiada pelo imperativo de sobrevivência à hiperinflação. E mais: escrevendo em 1995, mas com base em palestras feitas em 1992, Paul Krugman afirmava que o desenvolvimento econômico como campo de estudos cujas “ideias em seus gloriosos anos 1950 eram consideradas revolucionárias e comandavam enorme prestígio intelectual e influência sobre a realidade” simplesmente “havia deixado de existir”.6 O trabalho dos pioneiros, segundo argumentava, tinha se tornado obsoleto em vista da incapacidade de enquadrar-se nos cânones que a profissão havia adotado no tocante à quantificação, aos padrões científicos para observações empíricas, ao uso de modelos com vistas a assegurar a solidez interna de proposições testáveis e a capturar os aspectos essenciais de sistemas complexos. A adesão a um estilo discursivo e não matemático teria levado à formação de “escolas de desenvolvimento construídas sobre metáforas sugestivas, particularismo institucional, raciocínio interdisciplinar e uma postura relaxada no tocante à consistência interna. O resultado foram alguns belos escritos, alguns insights inspiradores, e (na minha visão) um beco sem saída intelectual”.7 Franco, G. H. B. “Inserção externa e desenvolvimento.” In: O desafio brasileiro: ensaios sobre desenvolvimento, globalização e moeda. São Paulo: Editora 34, 1999, p. 28. Grifos meus. 5 Nos primeiros 12 meses de vida da nova moeda a inflação acumulada, medida pelo IPCA, foi de 33%. A inflação caiu abaixo de 20% anuais em abril de 1996, 22o mês, e abaixo de 10% apenas em dezembro, 30o mês da nova moeda. No ano calendário de 1997, o IPCA cresceu 5,2%, e em 1998 a inflação pelo IPCA foi a menor em nossa história: 1,7%. Este é um bom marco para delimitar a conclusão da estabilização da hiperinflação. 6 Krugman, P. Development, Geography, and Economic Theory. Cambridge: The MIT Press, 1995, pp. 6-7. Grifos meus. 7 Krugman, op. cit., p. 81. 4
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Krugman referia-se expressamente a alguns economistas como Paul Rosenstein-Rodan, Albert Hirschman, Arthur Lewis e Gunnar Myrdal, quatro dos dez pioneiros da disciplina que o Banco Mundial homenageou em 1984 com um belo volume de ensaios retrospectivos sobre seu surgimento.8 Sua diatribe era mais geral, e estava centrada no afastamento duradouro e, de toda forma, desnecessário entre a “tradição desenvolvimentista”9 e o mainstream da economia. Como se a incapacidade instrumental da economia em lidar com algumas complexidades especialmente relevantes para países em desenvolvimento – como retornos crescentes de escala, estruturas de mercado não competitivas, aprendizado, externalidades, complementaridades estratégicas etc. – servisse para demarcar uma separação definitiva e de natureza ideológica entre a produção acadêmica do Norte (o mainstream), teimosamente aferrada às limitações associadas aos “modelos neoclássicos”, e a reflexão sobre desenvolvimento relevante para o Brasil, que não podia ficar sujeita a essas restrições instrumentais ou ideológicas. A dificuldade de diálogo entre essas vertentes de pensamento econômico sobre o tema parecia incentivar o sequestro da “tradição desenvolvimentista” pelo heterodoxo e pelas abordagens “alternativas”. E assim, por longo tempo no Brasil, em vez de uma aproximação com o mainstream, de tirar proveito dos progressos instrumentais, metodológicos e conceituais e de desfrutar de “economias de escala” na produção acadêmica, ficamos aprisionados ao isolamento e ao sectarismo, e também ao imperativo de refletir sobre a hiperinflação e sua estabilização. Conforme observa Krugman, “quando se trata das ciências físicas, pouca gente tem problemas com a ideia de que para estudar sistemas complexos é preciso construir modelos simplificados”.10 A resistência em utilizar os mesmos métodos matemáticos para as ciências sociais é conhecida, eis que o Homo economicus, para esses fins, necessariamente haverá de possuir a complexidade psicológica e a estatura moral de uma torradeira. A simplificação inerente ao método científico pode parecer ultrajante, às vezes, o que não a torna menos necessária. O fato é que, diante desse dilema. facilmente caímos na armadilha dos mapas na escala 1:1, cuja inutilidade foi transformada em uma lenda por Jorge Luis Borges. Passados menos de vinte anos de quando Krugman escreveu e da estabilização brasileira, a coletânea que o leitor tem diante de si oferece um belo Meier, G. M.; Seers, D. (Eds.) Pioneers in development. The World Bank & Oxford University Press, 1984. Os dez pioneiros eram: Lord Bauer, Colin Clark, Albert Hirschman, Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Raul Prebish, Paul Rosenstein-Rodan, W. W. Rostow, Hans Singer e Jan Tinbergen. Três desses ganharam o Prêmio Nobel (Lewis, Myrdal e Tinbergen). Não há brasileiros no grupo, mas pelo menos dois poderiam estar, como escolhas fáceis, para ficar em um para cada campo de persuasão: Celso Furtado e Roberto Campos. 9 Que ele designava por “alta teoria do desenvolvimento” (high development theory). 10 Krugman, op. cit., p. 73. 8
Prefácio
resumo dos progressos alcançados por pesquisadores brasileiros no período, sobretudo ao trazer os avanços instrumentais e metodológicos do mainstream da disciplina para o terreno da reflexão brasileira e contemporânea sobre o desenvolvimento. Esta coletânea é composta de textos que estão na fronteira da produção acadêmica sobre o tema, em permanente diálogo com o que se faz no exterior, e seguramente há de surpreender a muitos, especialmente aqueles cuja educação sobre o tema advém apenas dos pioneiros. Vale ressaltar ao menos três inovações metodológicas que dão personalidade a este conjunto. Em primeiro lugar, o “tratadismo” é substituído pelo princípio da obra coletiva. Nos dias de hoje, excetuados os manuais didáticos e as obras de divulgação, raramente se escrevem tratados temáticos de grande escopo e extensão. O conhecimento se especializou profundamente, tirando proveito da organização do esforço científico como obra coletiva, que vai se produzindo de forma incremental e modular em ensaios publicados em revistas acadêmicas sujeitas a peer review. O desenvolvimento passa a funcionar como uma disciplina de “arquitetura aberta”, permanentemente porosa a novos acréscimos, jamais encerrada ou sujeita a “interpretações definitivas”. Essa é a razão para as extensas bibliografias trazidas em cada um dos capítulos, a maior parte formada de trabalhos recentes, funcionando como nódulos de uma rede viva e vibrante, demonstrando não apenas a adesão ao cânone científico nessa disciplina, como também a extraordinária vitalidade da pesquisa nesse campo, que parece desmentir o veredicto de Krugman. O leitor não deixará de se impressionar com as poucas menções aos pioneiros, a despeito de sua constante presença em espírito, pois os trabalhos aqui apresentados já se encontram a várias gerações de distância. Em segundo lugar, o impressionismo é substituído pela quantificação. A avaliação subjetiva, frequentemente tingida pela qualidade literária da prosa do observador, cedeu lugar a números. Nada mais objetivo e independente de julgamentos e vieses. A observação empírica é trazida para o centro do palco, o que torna crucial a correta medição dos fenômenos a serem estudados. Quando se fala de “atraso relativo”, pode-se dizer da exata proporção entre os respectivos PIBs, diferenciais de produto por trabalhador, desigualdade, de tal sorte a evitar a construção de “interpretações” sobre impressões desacompanhadas de medições precisas. É claro que somente podemos tirar proveito desses padrões mais rigorosos depois do esforço de sucessivos exércitos de pesquisadores que, no decorrer do tempo, refinaram, estabeleceram e disseminaram os cânones para as Contas Nacionais e para tantas outras referências estatísticas essenciais para o trabalho do economista. As Contas Nacionais brasileiras tiveram início em 1947; os dados da Penn Tables, principal ferramenta para análises comparativas, contêm informações para 189 países apenas para o período 1950-2009.
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xxiv
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O trabalho dos pioneiros, em boa medida, antecede a disponibilidade dessas informações, ao passo que as análises comparativas feitas por Veloso, Ferreira e Pessôa (Capítulo 1) e Ferreira e Veloso (Capítulo 5), graças à ampla utilização desses dados, obtêm riqueza impressionante de padrões e categorizações de outra forma impossíveis de se discernir. E, para períodos mais remotos, inúmeros historiadores, com destaque para Angus Maddison, trabalharam extensamente para produzir estatísticas para períodos anteriores a 1950, cuja utilização por André Villela (Capítulos 3 e 4) permite um olhar circunstanciado sobre as regularidades de longo prazo no processo de desenvolvimento que, no passado, simplesmente não seriam possíveis. Em terceiro lugar, o amplo recurso à modelagem permite diagnósticos objetivos e respostas quantitativas sobre determinantes do crescimento, ou seja, o recurso ao idioma das letras gregas alavancou consideravelmente as possibilidades de análise. No terreno dos modelos de crescimento, os avanços cumulativos a partir de Roy Harrod, Nicholas Kaldor, Evsey Domar e principalmente Robert Solow, resenhados em seus desenvolvimentos mais recentes por Gonçalves (Capítulo 2), permitiram uma relativa homogeneização de instrumentos de medição e de decomposição do crescimento em seus fatores, inclusive de forma a segregar a contribuição dos fatores de produção e a produtividade “desencorpada”, a “produtividade total de fatores” (PTF). O trabalho de Solow e suas extensões servirão de base para diversos capítulos, e a PTF, variável fundamental para qualquer debate sobre a importância da tecnologia e da inovação no crescimento econômico, será presença constante nesta coletânea, em associação com o crescimento e com alguns de seus determinantes mais importantes, como a educação no texto de Barbosa Filho e Pessôa (Capítulo 7), ou mediante o uso de modelos calibrados, como explorado por Ellery e Teixeira (Capítulo 9). É claro que, para se trabalhar dentro das três premissas acima indicadas, há problemas metodológicos em toda parte; seria difícil imaginar que os problemas de engenharia de transporte não dominassem a discussão sobre o envio de seres humanos ao espaço em missões científicas. Sem os foguetes, todavia, ficaríamos limitados à observação a distância e à formulação de hipóteses que não se poderiam submeter a experimentos empíricos. Por isso tantos capítulos desta coletânea são dedicados a problemas metodológicos, como o escrito por Bonelli e Bacha (Capítulo 8) a propósito de vieses na medição do crescimento e seus determinantes e o de autoria de Levy e Giambiagi (Capítulo 10), sobre o tratamento conceitual da igualdade entre poupança e investimento. São esses os elementos a distinguir esta coletânea, de um prisma metodológico, e assinalar a sua contemporaneidade e sua conexão com o mainstream da disciplina e com a discussão contemporânea dos dilemas do crescimento brasileiro, conforme documentada em suas diferentes etapas no texto de Cardoso
Prefácio
(Capítulo 6). É nesse contexto que o leitor encontrará capítulos que tratam de tópicos específicos e especialmente polêmicos no debate sobre o futuro do crescimento brasileiro. A indústria ocupa espaço importante nos capítulos que compõem a parte 3 da coletânea. Bonelli, Pessôa e Matos (Capítulo 12) tratam de tendências recentes e sobretudo da difícil questão associada à desindustrialização, e Canêdos Pinheiro (Capítulo 13) trata da experiência comparada de política industrial. O texto de Menezes Filho e Kannebley Júnior (Capítulo 14) oferece uma resenha sobre os impactos da abertura sobre a produtividade e a propensão à inovação. Os textos de Frischtak (Capítulo 11) sobre o delicado tema da infraestrutura e de Barros sobre desigualdades regionais (Capítulo 15), temas centrais para as políticas públicas dos próximos anos, completam a coletânea. Em seu conjunto, não creio que escapará ao leitor a impressão de que esta coletânea é um trabalho em andamento, o diálogo vivo de uma vasta coletividade de pesquisadores lidando com uma realidade dinâmica que jamais chegará a relatos conclusivos e definitivos. Assim é a natureza da investigação sobre desenvolvimento econômico: tal qual seu objeto, será sempre tentativa, experimental, ocasionalmente revolucionária, polêmica e instigante, e frequentemente destruição criadora.
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CAPÍT U LO 1
EXPERIÊNCIAS COMPARADAS DE CRESCIMENTO ECONÔMICO NO PÓS-GUERRA Fernando Veloso Pedro Cavalcanti Ferreira Samuel Pessôa
Introdução Uma questão fundamental no estudo do desenvolvimento econômico é por que alguns países são mais ricos do que outros. Em 2009, a renda per capita dos Estados Unidos equivalia a 36 vezes a de Uganda, 13 vezes a da Índia, seis vezes a da China e o dobro da de Portugal. Essas diferenças no padrão de vida, por sua vez, refletem disparidades enormes da produtividade do trabalhador. No mesmo ano, um trabalhador típico norte-americano produzia 30 vezes mais que o de Uganda, quase 10 vezes mais que o indiano, sete vezes mais que o chinês e mais que o dobro do trabalhador português.1 Além disso, existe grande heterogeneidade na trajetória de crescimento dos países. Essas diferenças nas experiências de crescimento, por sua vez, tiveram implicações significativas na desigualdade de renda entre os países. Alguns países relativamente pobres algumas décadas atrás tornaram-se desenvolvidos, como os Tigres Asiáticos, enquanto outros estagnaram num patamar de renda média, como grande parte da América Latina, enquanto alguns, como a China, fizeram grande progresso, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. O objetivo deste capítulo é descrever os principais fatos estilizados de crescimento econômico no pós-guerra e analisar o debate sobre essas evidências na
1 Esses dados são medidos em paridade de poder de compra, ou seja, corrigem pela diferença de custo de vida entre os países. A base de dados utilizada é a Penn World Table 7.0, que será descrita na próxima seção.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
literatura de crescimento econômico. Em particular, iremos tratar de questões como: Qual foi a importância relativa da acumulação de capital físico e humano e do progresso tecnológico para o crescimento dos Tigres Asiáticos? O atraso relativo de países como Uganda ou Índia é causado por escassez de fatores de produção ou por baixa eficiência? Por que o crescimento econômico da América Latina desacelerou fortemente a partir da década de 1980? Quais os fatores responsáveis pelo extraordinário crescimento da China desde o final da década de 1970? Em que medida esse crescimento é sustentável? A literatura de crescimento econômico não oferece respostas definitivas para essas questões, mas o capítulo procura fornecer elementos para o entendimento do debate sobre esses temas. O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta Introdução. A segunda seção apresenta fatos estilizados de crescimento e desenvolvimento econômico no pós-guerra e calcula a contribuição das diversas fontes de crescimento para as variações da produtividade do trabalho entre países e ao longo do tempo. As seções seguintes discutem brevemente três experiências de crescimento. A terceira seção descreve a experiência de crescimento seguida de estagnação da América Latina. Na quarta seção analisamos a trajetória de sucesso dos Tigres Asiáticos. A quinta seção discute o crescimento da China nas últimas décadas.
Fatos estilizados Nesta seção, apresentamos fatos estilizados sobre experiências de crescimento econômico no pós-guerra. A desigualdade de renda per capita entre países em determinado ano (2009, por exemplo) resulta da combinação entre a desigualdade num ano inicial (1960, por exemplo) e o crescimento da renda per capita entre os dois anos. Nosso objetivo é analisar as diversas trajetórias de crescimento no pós-guerra e entender seu impacto na distribuição de renda atual. A análise deste capítulo baseia-se nos dados da versão 7.0 da Penn World Table (PWT). A PWT é a principal base de dados utilizada em análises comparadas de crescimento e desenvolvimento econômico. Ela contém informações sobre 33 variáveis para 189 países, de 1950 até 2009. A maior vantagem da PWT é que os dados de produto, investimento e demais estatísticas das Contas Nacionais são calculados segundo o conceito de paridade de poder de compra (preços internacionais), PPP, que corrige os efeitos de diferenças sistemáticas de custo de vida entre as economias.2 Assim, por exemplo, flutuações na taxa de 2 Os dados da Penn World Table estão disponíveis em . Para maiores detalhes, ver Heston et al. (2011).
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
câmbio não afetam valores relativos das variáveis, o que ocorreria se as variáveis fossem medidas em dólares correntes. A renda per capita é igual, por definição, à multiplicação entre a produtividade do trabalhador e a participação da força de trabalho na população, como mostra a Equação 1: (1)
onde Y é o PIB, N é a população e L é a força de trabalho. Em outras palavras, a renda por habitante pode elevar-se porque os trabalhadores se tornaram mais produtivos ou porque a proporção de trabalhadores na população aumentou, ou ambos. O Gráfico 1.1 apresenta a distribuição de renda per capita e do produto por trabalhador relativo aos Estados Unidos em 2009.3 O gráfico mostra o percentual de países em cada categoria de renda e produtividade relativa aos Estados Unidos. Um primeiro fato fundamental é que existe enorme disparidade de renda per capita entre os países. Como mostra o gráfico, a distribuição de
GRÁFICO 1.1 Distribuição da renda per capita e do produto por trabalhador relativo aos
Estados Unidos (2009) 40 35
Proporção de países (%)
30 Renda per capita Produto por trabalhador
25 20 15 10 5 0 0-10%
10%-20% 20%-30% 30%-40% 40%-50% 50%-60%
60%-70% 70%-80%
80%-90% 90%-100% >100%
Renda per capita e produto por trabalhador relativo aos Estados Unidos Fonte: Penn World Table 7.0.
3 Embora os Estados Unidos sejam a maior economia do mundo, em 2009 sua renda per capita era inferior à de alguns países, como Austrália, Cingapura, Luxemburgo, Noruega e Qatar.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
renda per capita é concentrada em países com baixo nível de renda per capita relativa aos Estados Unidos. Por exemplo, mais de 35% dos países possuem renda per capita inferior a 10% da norte-americana e quase 20% dos países, entre eles a China, possuem renda per capita na faixa entre 10 e 20% da norteamericana. Além disso, o Gráfico 1.1 mostra que a disparidade de renda per capita no mundo resulta de enormes diferenças na produtividade do trabalho entre os países. Em particular, cerca de 50% dos países possuem produtividade do trabalho inferior a 20% da norte-americana. Em 2009, a renda per capita da China correspondia a 17% da norte-americana. A distribuição apresentada no Gráfico 1.1 não pondera os países pela sua população. Caso isso fosse feito, a presença da China na faixa entre 10 e 20% da renda per capita dos Estados Unidos elevaria consideravelmente a proporção desse grupo, embora o quadro geral de desigualdade elevada continuasse válido. A Tabela 1.1 mostra as taxas de crescimento da renda per capita e do produto por trabalhador de diferentes regiões e países entre 1960 e 2009.4 A tabela documenta alguns padrões interessantes. Primeiro, tanto na média mundial como nas diversas regiões, existe forte associação entre crescimento da renda per capita e do produto por trabalhador. Por exemplo, enquanto o crescimento médio da renda per capita no mundo foi de 2,1% ao ano (a.a.), o produto por trabalhador expandiu-se a uma taxa de 1,8% a.a. no período. O crescimento superior da renda per capita deve-se ao aumento da taxa de participação da população mundial na força de trabalho a uma taxa de 0,3% a.a. A Tabela 1.1 também mostra que existem diferenças significativas de crescimento entre as regiões. A região de maior crescimento no período foi o Leste Asiático, onde a renda per capita e o produto por trabalhador cresceram a uma taxa média anual de 4,9% e 4,3%, respectivamente. Por outro lado, a região de menor crescimento foi a África Subsaariana, onde a renda per capita e o produto por trabalhador cresceram, respectivamente, a uma taxa média anual de 1,1% e 1,0%. A América Latina também teve um crescimento do produto por trabalhador de 1,0% a.a., mas um aumento maior da renda per capita (1,6% a.a.).
A amostra utilizada é composta por 84 países. Embora a PWT 7.0 tenha dados de renda per capita e produto por trabalhador a partir de 1950 para vários países, optamos por iniciar a análise em 1960 para aumentar o tamanho da amostra. Além disso, os dados de investimento necessários para construir o estoque de capital usado na análise de decomposição de crescimento a ser feita adiante não estão disponíveis na década de 1950 para vários países. O Apêndice apresenta a lista dos países em cada região.
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Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.1 Taxa de crescimento anual média da renda per capita e do produto por
trabalhador (1960-2009) – regiões e países selecionados (em %) RENDA PER CAPITA
PRODUTO POR TRABALHADOR
Leste Asiático Sul da Europa Sul da Ásia Europa Ocidental Países de língua inglesa Caribe Oriente Médio América Latina África Subsaariana
4,9 3,0 2,4 2,3 2,2 2,1 1,9 1,6 1,1
4,3 2,9 2,0 2,0 1,6 1,5 1,4 1,0 1,0
China Coreia do Sul Japão Índia Brasil Estados Unidos
6,0 5,4 3,4 3,1 2,4 2,0
5,7 4,3 3,2 3,0 1,5 1,5
Mundo
2,1
1,8
Fonte: Penn World Table 7.0.
Portanto, as diferenças de crescimento da renda per capita entre as regiões resultam, principalmente, de diferenças de crescimento da produtividade do trabalho. Esse fato também ocorre para países individualmente, embora haja maior variação nesse caso. Por exemplo, no Brasil a renda per capita cresceu, em média, 0,9 ponto percentual (p.p.) acima do produto por trabalhador entre 1960 e 2009. Isso se deve ao crescimento da população em idade ativa acima do crescimento da população total, o que caracteriza o chamado “bônus demográfico”. O mesmo ocorreu com a Coreia do Sul. No caso da China, por outro lado, praticamente todo o crescimento extraordinário da renda per capita (6,0% a.a.) decorreu de aumento da produtividade do trabalho (5,7% a.a.), assim como na Índia. A Tabela 1.2 mostra a taxa de crescimento do produto por trabalhador em dois subperíodos: 1960-1980 e 1980-2009. Podemos observar a partir da tabela que houve desaceleração generalizada do crescimento entre os dois subperíodos. Em particular, o crescimento médio anual do produto por trabalhador no mundo caiu de 2,8% entre 1960 e 1980 para 1,0% entre 1980 e 2009. Os países desenvolvidos (países de língua inglesa e Europa Ocidental) também tiveram redução do crescimento.5 A queda do crescimento foi particularmente forte na América Latina (de 2,3% para 0,1%) e na África Subsaariana (de 2,1% para 0,3%). O Leste Asiático 5 O fenômeno de queda do crescimento da produtividade nos países desenvolvidos, nas décadas de 1970 e 1980, é conhecido na literatura acadêmica como productivity slowdown.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
também sofreu desaceleração, mas continuou crescendo a taxas elevadas (média de 3,9% a.a.), em grande parte graças à China, que cresceu de forma acelerada a partir do final da década de 1970 (7,8% a.a.). A aceleração do crescimento da Índia, a partir da década de 1980, por sua vez, contribuiu para fazer com que a redução do crescimento no sul da Ásia fosse menos pronunciada.
TABELA 1.2 Taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador em
dois subperíodos (1960-1980 e 1980-2009) – regiões e países selecionados (em %) 1960-1980
1980-2009
Leste Asiático Sul da Europa Sul da Ásia Europa Ocidental Países de língua inglesa Caribe Oriente Médio América Latina África Subsaariana
4,9 4,7 2,7 3,2 1,9 2,3 3,3 2,3 2,1
3,9 1,7 1,6 1,2 1,4 0,9 0,1 0,1 0,3
China Coreia do Sul Japão Índia Brasil Estados Unidos
2,6 4,3 6,1 2,0 4,5 1,5
7,8 4,4 1,3 3,7 –0,6 1,5
Mundo
2,8
1,0
Fonte: Penn World Table 7.0
O próximo passo é analisar as fontes do crescimento da produtividade do trabalhador. O crescimento da produtividade do trabalho depende da acumulação de capital físico (máquinas, equipamentos e construção) e capital humano (educação) e da elevação da produtividade total dos fatores (PTF). A PTF é uma medida da eficiência agregada da economia, que inclui a tecnologia e a eficiência da alocação dos fatores de produção. A pergunta que queremos responder é qual a importância relativa da acumulação de capital físico, do capital humano e da PTF para explicar a diferença de crescimento da produtividade do trabalhador entre países no pós-guerra. Isto é, queremos saber se determinado país cresceu mais rapidamente porque investiu mais em máquinas, estruturas e educação ou porque sua eficiência produtiva e progresso tecnológico cresceram muito. Para isso, faremos um exercício de decomposição do crescimento, com base na seguinte função de produção:
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
yt = At ktα ht1–α
0 < α < 1,
(2)
onde y é o produto por trabalhador, k é o capital físico por trabalhador, h é o capital humano por trabalhador e A é a produtividade total dos fatores (PTF). O parâmetro α é a elasticidade do produto em relação ao capital físico.6 O capital humano será construído seguindo a metodologia de Bils e Klenow:7 ,
(3)
onde s é a escolaridade média da mão de obra. A ideia dessa formulação é que o impacto da educação no capital humano deve ser ponderado por uma medida de produtividade da escolaridade que é capturada pelo seu retorno no mercado de trabalho.8 Vale ressaltar que, em virtude de limitações de dados, essa medida de capital humano não incorpora a qualidade da educação. O estoque de capital físico é construído a partir do método de inventário perpétuo, descrito pela seguinte equação: Kt+1 = It + (1 – δ) Kt,
(4)
onde K é o estoque de capital agregado, I é o investimento e δ é a taxa de depreciação do capital. Essa equação diz que o estoque de capital em determinado período é igual à soma do investimento do período anterior com o capital que restou após ter sido descontada sua depreciação. Dividindo-se o estoque de capital agregado pela força de trabalho, obtemos o capital por trabalhador. A PTF, que nos diz quanto é produzido com determinada quantidade de insumos, é calculada como resíduo a partir da Equação 2: (5)
Os valores dos parâmetros foram escolhidos com base na literatura acadêmica sobre o tema.9 Os dados de produto por trabalhador e investimento a preços 6 Supondo-se a existência de competição perfeita no mercado do produto e a maximização do lucro por parte das firmas, o parâmetro α é igual à participação da renda do capital na renda total gerada na economia. 7 Bils e Klenow (2000). 8 A formulação exponencial do capital humano captura o fato de que existe uma relação empírica entre o logaritmo do salário e o nível de escolaridade, estimada através da chamada regressão de Mincer. O retorno da escolaridade depende dos parâmetros θ e ψ. 9 O valor do parâmetro α é igual a 0,4, e a taxa de depreciação do capital é 5%. Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) usaram valores similares. Os valores dos parâmetros da especificação de capital humano foram obtidos de Bils e Klenow (2000).
9
10
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
internacionais foram obtidos da Penn World Table 7.0. Os dados de educação foram obtidos da base de dados de Barro e Lee.10 A contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada a partir da seguinte fórmula:11 (6)
O lado esquerdo dessa equação é o crescimento médio anual do produto por trabalhador entre dois anos, onde T é a diferença de anos. O lado direito decompõe o crescimento da produtividade do trabalho em três componentes: o crescimento da PTF, a contribuição do capital físico e a contribuição do capital humano. Observe que as contribuições do capital físico e humano são iguais às respectivas taxas de crescimento ponderadas pelos seus coeficientes na função de produção. A Tabela 1.3 apresenta uma decomposição do crescimento para grupos de países ordenados segundo suas taxas de crescimento no período 1960-2009: “milagres”, crescimento rápido, crescimento médio, crescimento baixo e “desastres”.12 A média de crescimento mundial foi de 1,8% a.a., mas existe grande variabilidade entre os países. Enquanto os países classificados como “milagres” tiveram crescimento médio anual de 4,0%, os “desastres” tiveram crescimento negativo do produto por trabalhador (−0,7% a.a.).13 A Tabela 1.3 mostra que a acumulação de capital físico e humano foi o principal responsável pelo crescimento do produto por trabalhador no mundo, com contribuição de 94% para a média do crescimento mundial.14 No entanto, a PTF tem grande importância para explicar as diferenças de crescimento entre os países.15 Enquanto a taxa de crescimento da PTF foi negativa no caso dos Barro e Lee (2010). Para obter a fórmula de decomposição do crescimento, toma-se o logaritmo da função de produção (Equação 2) entre dois anos (t e t + T) e divide-se pela diferença de anos (T). 12 O Apêndice apresenta a lista dos países em cada grupo de crescimento. 13 A terminologia de “milagres” e ”desastres” é comumente usada na literatura de crescimento para designar países que tiveram, respectivamente, crescimento extraordinário e crescimento negativo durante várias décadas. O uso do termo “milagre” não é inteiramente adequado, uma vez que a etimologia da palavra está associada a um fenômeno que não tem explicação, ao passo que todo o esforço da literatura da qual este capítulo trata é justamente no sentido de identificar as causas dos fenômenos analisados. Usamos aqui a expressão “milagre” apenas por conveniência de uso, dada a ampla difusão do termo. 14 A Tabela A.1.1 no Apêndice apresenta uma decomposição do crescimento por décadas. Na década de 1960, quando houve grande crescimento da economia mundial, a participação da PTF foi bem maior: 39%. 15 Esses fatos são conhecidos na literatura e foram documentados em Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Easterly e Levine (2001), entre outros. 10 11
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.3 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (1960-2009)
– grupos de crescimento (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k
h
A
Milagres
4,0
Crescimento rápido
2,4
Crescimento médio
1,5
Crescimento baixo
0,7
2,1 (51) 1,1 (48) 0,7 (50) 0,6 (87) –0,1 (13)
0,8 (20) 0,6 (26) 0,6 (42) 0,8 (122) 0,8 (–114)
1,2 (29) 0,6 (26) 0,1 (8) –0,7 (–109) –1,4 (201)
0,9
0,7
0,1
(54)
(40)
(6)
Desastres Mundo
–0,7 1,8
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
desastres (−1,4% a.a.), ela se eleva juntamente com o crescimento do produto por trabalhador, atingindo 1,2% a.a. nos milagres. Ao compararmos os milagres com a média mundial, podemos observar que a PTF explica uma parcela da diferença de crescimento entre os dois grupos muito similar à do capital.16 A contribuição do capital humano, por outro lado, é muito semelhante para todos os grupos de crescimento.17 A Tabela 1.4 apresenta os resultados de uma decomposição de crescimento para as diferentes regiões. Podemos observar que os fatores de produção explicam a maior parte do crescimento de cada região. Em particular, a acumulação de capital físico e humano explica cerca de 65% do crescimento do produto por trabalhador dos países do Leste Asiático. O crescimento da PTF na China foi bastante expressivo (2,5% a.a.) e contribuiu com 43% do crescimento do produto por trabalhador. No entanto, é preciso observar que existe grande disparidade no desempenho da PTF entre as regiões. Enquanto na América Latina e na África Subsaa-
Os milagres tiveram uma contribuição do capital por trabalhador e da PTF superior em 1,2 e 1,1 pontos percentuais, respectivamente. 17 É importante lembrar, contudo, que a medida de capital humano utilizada nesse cálculo não incorpora a qualidade da educação, que provavelmente é maior em países desenvolvidos, conforme sugere o melhor desempenho de seus estudantes em exames internacionais. 16
11
12
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 1.4 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (1960-2009)
– regiões e países selecionados (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k
h
A
Leste Asiático
4,3
Sul da Europa
2,9
Sul da Ásia
2,0
Europa Ocidental
2,0
Países de língua inglesa
1,6
Caribe
1,5
Oriente Médio
1,4
América Latina
1,0
África Subsaariana
1,0
2,1 (49) 1,5 (50) 1,4 (66) 1,0 (50) 0,9 (54) 0,6 (38) 0,9 (66) 0,5 (50) 0,6 (59)
0,7 (16) 0,7 (24) 0,9 (44) 0,5 (25) 0,3 (21) 0,6 (41) 0,9 (66) 0,7 (71) 0,8 (79)
1,5 (35) 0,7 (25) –0,2 (–10) 0,5 (25) 0,4 (25) 0,3 (21) –0,4 (–31) –0,2 (–21) –0,4 (–38)
China
5,7
Coreia do Sul
4,3
Japão
3,2
Índia
3,0
Brasil
1,5
Estados Unidos
1,5
2,3 (40) 2,7 (61) 2,1 (66) 1,6 (52) 0,8 (53) 0,9 (57)
0,9 (16) 0,9 (21) 0,4 (11) 0,9 (28) 0,9 (61) 0,4 (25)
2,5 (43) 0,8 (18) 0,7 (23) 0,6 (20) –0,2 (–14) 0,3 (18)
Mundo
1,8
0,9 (54)
0,7 (40)
0,1 (6)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
riana o crescimento da PTF entre 1960 e 2009 foi levemente negativo, no Leste Asiático sua expansão foi bastante significativa (1,5% a.a.), principalmente levando-se em conta que, na média mundial, a PTF ficou praticamente estagnada (crescimento de 0,1% a.a.). De fato, a comparação do desempenho
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
das economias do Leste Asiático com a média mundial mostra que a PTF teve contribuição um pouco superior à do capital para explicar as suas diferenças de crescimento, enquanto a contribuição do capital humano foi similar. Em outras palavras, a PTF teve papel fundamental para explicar diferenças de crescimento entre os países e, em particular, foi determinante para a trajetória de sucesso dos países do Leste Asiático. Esse resultado será discutido adiante em mais detalhe. De acordo com o modelo de Solow, quando a economia encontra-se em crescimento balanceado, o estoque de capital e o produto crescem à mesma taxa, o que implica que a relação capital-produto permanece constante.18 Por outro lado, em períodos de transição para uma nova trajetória de crescimento balanceado, o capital cresce mais rapidamente que o produto, o que resulta em elevação da relação capital-produto. Portanto, a evolução da relação capitalproduto fornece informações valiosas para compreender se uma economia se encontra em trajetória sustentável (crescimento balanceado) ou não (dinâmica de transição). Esse fato sugere que é conveniente analisar a evolução da relação capital-produto. Outro resultado importante do modelo de Solow é que a contribuição da tecnologia para o crescimento econômico se dá através de dois canais. Primeiro, existe um impacto direto sobre o produto, devido ao fato de que uma melhoria da tecnologia (elevação de A na Equação 2) eleva a produtividade do trabalho. Além disso, ocorre um efeito indireto, já que a elevação da tecnologia aumenta a produtividade marginal do capital, o que induz maior acumulação de capital. Portanto, uma parcela da acumulação de capital resulta do progresso tecnológico, medido empiricamente pela PTF. Para entendermos melhor o funcionamento do modelo de Solow, é útil acompanhar o comportamento da relação capital-produto após uma elevação permanente da PTF. Imediatamente em seguida à elevação da PTF há uma redução da relação capital-produto, pois o produto elevou-se e o estoque de capital não se alterou. No entanto, a elevação da PTF induz um processo de acumulação de capital: para dada taxa de poupança, a elevação do produto em consequência do aumento da PTF resulta em maior investimento. No modelo de Solow, esse processo de acumulação de capital induzido pela elevação da PTF termina quando o estoque de capital tiver crescido na mesma proporção do crescimento da PTF, de modo que no novo estado estacionário a relação capital-produto retorna ao valor que prevalecia antes da alteração da PTF.
O Capítulo 2, neste livro, apresenta uma descrição dos principais resultados do modelo de Solow.
18
13
14
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
As considerações do parágrafo anterior motivam a seguinte crítica à decomposição de crescimento tradicional, apresentada anteriormente. A decomposição dada pela Equação 6 subestima a contribuição da PTF para o crescimento e, portanto, superestima a contribuição do capital, pois não leva em consideração que parte da acumulação de capital constitui resposta da economia a um nível mais elevado de produtividade. Para capturar esse efeito, reescrevemos a função de produção (equação 2) em termos da relação capital-produto, em vez da relação capital-trabalho: (7)
onde
é a relação capital-produto. Segundo essa decomposição alternativa,
a contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada da seguinte forma:
(8)
Como mostra a comparação entre as Equações 6 e 8, a contribuição da PTF para o crescimento do produto por trabalhador é maior na decomposição alternativa que na tradicional, já que, além do seu efeito direto, ela incorpora o efeito indireto sobre a acumulação de capital. Outra diferença entre 6 e 8 é que, na decomposição alternativa, o impacto do capital humano também é maior.19 O motivo é o mesmo: a elevação do capital humano tem um efeito direto sobre a produtividade do trabalho e, analogamente ao caso da PTF, enseja um processo de acumulação de capital. A Tabela 1.5 apresenta os resultados da decomposição do crescimento alternativa para grupos de países ordenados segundo suas taxas de crescimento no período 1960-2009. Um resultado interessante é que, embora exista disparidade significativa entre os países na acumulação de capital por trabalhador (Tabela 1.3), a relação capital-produto aumentou a taxas similares em países que cresceram muito ou pouco. Na equação 6, a contribuição da PTF é igual a 1 multiplicado pela sua taxa de crescimento, enquanto na equação 8 o coeficiente que multiplica sua taxa de crescimento é igual a 1/1(1 – α) > 1. De forma análoga, a contribuição do capital humano é maior na Equação 8 que na Equação 6. O Apêndice mostra formalmente como a decomposição alternativa captura a soma dos efeitos direto e indireto da PTF e do capital humano sobre a acumulação de capital físico. 19
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.5 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador
(1960-2009) – grupos de crescimento (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k/y
h
A
Milagres
4,0
0,7 (19)
1,4 (34)
1,9 (48)
Crescimento rápido
2,4
0,3
1,1
1,0
(13)
(44)
(43)
Crescimento médio
1,5
0,2
1,1
0,2
(16)
(70)
(13)
Crescimento baixo Desastres Mundo
0,7 –0,7 1,8
0,5
1,3
–1,2
(78)
(204)
(–181)
0,3
1,4
–2,4
(–44)
(–190)
(334)
0,4 (23)
1,2 (67)
0,2 (10)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
Por esse motivo, quando a contribuição do capital físico é medida pela razão capital-produto em vez da relação capital-trabalho, a importância da PTF para explicar diferenças de crescimento entre os países fica ainda mais pronunciada. Por exemplo, a diferença de 2,2 p.p. entre o crescimento dos “milagres” e a média mundial, 0,3 p.p., deve-se a uma maior elevação da razão capital-produto, 0,2 p.p., a uma maior acumulação de capital humano, e os restantes 1,7 p.p., à PTF. Além disso, quase metade do crescimento dos “milagres” é explicada pela PTF, enquanto nos “desastres” a queda da PTF explica a redução do produto por trabalhador. A Tabela 1.6 apresenta os resultados da decomposição de crescimento alternativa para as regiões analisadas anteriormente. Embora a América Latina tenha crescido 3,3 p.p. a.a. menos que o Leste Asiático entre 1960 e 2009, o aumento da sua relação capital-produto foi inferior em apenas 0,4 p.p. a.a. A grande diferença foi na contribuição da PTF, que na América Latina foi negativa (−0,4% a.a.) e fortemente positiva no Leste Asiático (2,5% a.a.), correspondendo a uma diferença de 2,9 p.p. a.a. Também é interessante observar que o crescimento da PTF contribuiu com a maior parcela do crescimento da China (72%). Embora tenha havido forte acumulação de capital por trabalhador na China (Tabela 1.4), a Tabela 1.6 mostra que a relação capital-produto da China ficou praticamente constante.
15
16
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 1.6 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador
(1960-2009) – regiões e países selecionados (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k/y
h
A
Leste Asiático
4,3
Sul da Europa
2,9
Sul da Ásia
2,0
Europa Ocidental
2,0
Países de língua inglesa
1,6
Caribe
1,5
Oriente Médio
1,4
América Latina
1,0
África Subsaariana
1,0
China
5,7
Coreia do Sul
4,3
Japão
3,2
Índia
3,0
Brasil
1,5
Estados Unidos
1,5
Mundo
1,8
0,6 (15) 0,5 (17) 0,9 (44) 0,3 (17) 0,3 (23) 0,0 (–3) 0,6 (43) 0,2 (16) 0,3 (31) 0,0 (1) 1,5 (36) 1,4 (43) 0,6 (20) 0,3 (22) 0,4 (29) 0,4 (23)
1,1 (27) 1,2 (40) 1,5 (73) 0,8 (41) 0,6 (35) 1,0 (68) 1,5 (109) 1,2 (118) 1,4 (132) 1,5 (27) 1,5 (35) 0,6 (19) 1,4 (47) 1,5 (101) 0,6 (42) 1,2 (67)
2,5 (59) 1,2 (42) –0,3 (–17) 0,8 (41) 0,7 (42) 0,5 (35) –0,7 (–52) –0,4 (–34) –0,7 (–63) 4,1 (72) 1,3 (30) 1,2 (38) 1,0 (33) –0,4 (–24) 0,4 (29) 0,2 (10)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
Em função da sua importância para explicar diferenças nas experiências de crescimento entre os países nas últimas décadas, a PTF também explica uma parcela significativa das diferenças atuais no nível do produto por trabalhador entre os países. A Tabela 1.7 mostra uma decomposição do desenvolvimento,
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.7 Decomposição de desenvolvimento tradicional (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y
1990 2000 2009
A
FATORES
47 48 48
53 52 52
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da PTF (A) e dos fatores de produção (relação capital-trabalho [k] e capital humano por trabalhador [h]) para a variação do produto por trabalhador entre os países.
que calcula a contribuição relativa da PTF e dos fatores de produção (capital físico por trabalhador e capital humano) para explicar diferenças no produto por trabalhador entre os países utilizando a razão capital-trabalho como medida do capital físico (decomposição de desenvolvimento tradicional).20 Como mostra a Tabela 1.7, a PTF contribuiu com 48% da variação do produto por trabalhador entre os países em 2009, enquanto os 52% restantes foram explicados pelos estoques de capital físico e humano por trabalhador. Esse resultado tem se mostrado relativamente estável desde 1990 e é similar ao obtido na literatura.21 A Tabela 1.8 apresenta a contribuição relativa da PTF e fatores de produção para explicar diferenças no produto por trabalhador entre os países, com base na decomposição alternativa (isto é, utilizando a relação capital-produto e não capital por trabalhador). Como a variação da relação capital-produto entre os países é bem menor que a da razão capital-trabalho, essa decomposição atribui importância consideravelmente maior à PTF para explicar diferenças de produtividade entre os países (79% em 2009).22
20 Isto é, enquanto a decomposição de crescimento busca medir a contribuição relativa de fatores de produção e PTF para a evolução do produto por trabalhador de um país ou grupo de países ao longo do tempo, a decomposição de desenvolvimento (ou de nível) busca medir essa contribuição para diferenças de produto por trabalhador entre os países em um ponto no tempo. Caselli (2005) faz uma análise dos resultados de várias decomposições do desenvolvimento. Neste capítulo utilizamos a metodologia descrita em Klenow e Rodríguez-Clare (1997). 21 Ver Caselli (2005). 22 Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) utilizam a mesma metodologia e mostram que a PTF explica a maior parte das diferenças de produtividade do trabalho entre os países. Ferreira et al. (2008) mostram que, na década de 1970, a contribuição dos fatores de produção para a disparidade da produtividade do trabalho no mundo era maior que a da PTF. No entanto, ao longo do tempo, a contribuição relativa dos fatores diminuiu, resultando em predominância da PTF a partir da década de 1990.
17
18
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 1.8 Decomposição de desenvolvimento alternativa (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y
1990 2000 2009
A
FATORES
77 79 79
23 21 21
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da PTF (A) e dos fatores de produção (relação capital-produto [k/y] e capital humano por trabalhador [h]) para a variação do produto por trabalhador entre os países.
Em resumo, independentemente da metodologia adotada, a PTF tem grande importância para explicar as diferenças de renda e crescimento entre os países. Mas os fatores de produção também são relevantes, especialmente para explicar o crescimento médio no pós-guerra. As seções seguintes analisam em maior detalhe as experiências de crescimento da América Latina, Tigres Asiáticos e China.
O desastre de produtividade da América Latina Nesta seção, apresentamos alguns fatos estilizados sobre a experiência de desenvolvimento da América Latina nas últimas décadas. O Capítulo 5 analisa em detalhe a experiência brasileira. O Gráfico 1.2 compara a trajetória da produtividade do trabalhador com a da renda per capita na América Latina.23 Entre 1960 e 1980, a renda per capita na América Latina cresceu cerca de 2,5% ao ano. No entanto, na década de 1980, houve uma queda da renda per capita, caracterizando a chamada “década perdida”. Durante o período de reformas da década de 1990, houve uma aceleração do crescimento, seguida de estagnação no final da década.24 Nos anos 2000, houve novamente um episódio de aceleração do crescimento, ainda mais expressivo que o da década anterior, que foi interrompido com a crise internacional de 2008. A renda per capita cresceu aproximadamente à mesma taxa que o produto por trabalhador entre 1960 e 1980. Por outro lado, a partir da década de 1980, o crescimento da renda per capita ficou bastante acima do crescimento da produtividade do trabalho. Essa diferença se deve ao aumento da taxa de participação na força de trabalho ao longo do período.
Ver Apêndice para uma descrição da amostra de países da América Latina. Kuczynski e Williamson (2003) analisam as reformas implementadas na América Latina na década de 1990.
23 24
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
GRÁFICO 1.2 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador
na América Latina (1960-2009) 240 230 220 210
Renda per capita
200
Produto por trabalhador
190 180 170 160 150 140 130 120 110 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
100
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1960 = 100.
Quando analisamos esse desempenho do ponto de vista relativo, o Gráfico 1.3 mostra que, no período pré-1980, houve uma redução na distância da produtividade do trabalho da América Latina em relação à norte-americana. A renda per capita relativa, por outro lado, permaneceu estável em torno de 21%, já que seu crescimento foi semelhante na América Latina e nos Estados Unidos. O período que se seguiu a partir da década de 1980 foi caracterizado por divergência, com uma pequena recuperação nos anos 2000. Em particular, enquanto a produtividade da América Latina atingiu cerca de 30% da norte-americana em 1980, esse valor caiu para 20% em 2009. A renda per capita relativa foi ainda menor em 2009 (18%), já que a taxa de participação na força de trabalho é menor na América Latina. No entanto, a trajetória dos países latino-americanos não foi inteiramente homogênea. O Gráfico 1.4 apresenta a evolução da renda per capita de Argentina, Brasil, Chile e México em relação aos Estados Unidos. A Argentina teve uma queda quase contínua de renda relativa entre 1960 e o início dos anos 2000, com recuperação recente. O Brasil reduziu a distância em relação aos Estados Unidos até 1980, quando sua renda relativa alcançou cerca de 30%, mas desde então divergiu da trajetória norte-americana, retornando em 2009 a um valor próximo do de 1960 (em torno de 20%). O México teve uma trajetória
19
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.3 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador
da América Latina relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %) 30 28
Renda per capita Produto por trabalhador
26 24 22 20 18 16 14 12
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
10
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
GRÁFICO 1.4 Evolução da renda per capita relativa aos Estados Unidos –
Argentina, Brasil, México e Chile, 1960-2009 (em %) 45 Argentina Chile
40
México Brasil
35
30
25
20
15
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
10 1960
20
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
semelhante. Sua renda relativa elevou-se de cerca de 30% em 1960 para quase 40% em 1980, mas nas décadas seguintes houve forte queda e, em 2009, a distância em relação aos Estados Unidos tinha retornado ao valor do início dos anos 1960. O Chile teve trajetória inversa. Entre 1960 e 1984, sua renda relativa caiu de 25% para 15%. Desde então houve forte elevação, fazendo com que atingisse quase 30% em 2009.25 Existe um debate na literatura acadêmica sobre as causas do baixo nível de renda e produtividade da América Latina em relação aos países desenvolvidos em geral e aos Estados Unidos em particular. Um importante estudo argumentou que a principal razão para o atraso latino-americano é o baixo nível da PTF, correspondendo a cerca de 50% da PTF norte-americana.26 Segundo os autores, essa baixa produtividade, por sua vez, decorre de barreiras à competição, como tarifas de importação elevadas e regulação excessiva do ambiente de negócios. No entanto, outra pesquisa mostra que a PTF na América Latina era relativamente elevada nos anos 1960-1970.27 Desde então, houve queda significativa da PTF latino-americana, como mostra o Gráfico 1.5. Após ter se elevado em cerca de 15% na década de 1960, a PTF latino-americana estabilizou-se durante alguns anos e declinou de forma significativa do início da década de 1980 até o início dos anos 1990. Graças às reformas da década de 1990, a queda da PTF foi interrompida, mas não logrou voltar a crescer a taxas elevadas. Após nova queda, no final da década, houve elevação expressiva nos anos 2000, mas em 2009 a PTF era inferior ao seu nível em 1960. Uma questão que se coloca é por que, apesar de inúmeras distorções, como a forte intervenção do Estado na economia e a estratégia de industrialização baseada em substituição de importações, a PTF da América Latina cresceu de forma significativa nas décadas de 1960 e 1970. Uma possível explicação está relacionada a um fenômeno típico do processo de desenvolvimento, conhecido como transformação estrutural. A transformação estrutural é definida como o deslocamento da atividade econômica entre diferentes setores ao longo do processo de desenvolvimento. Como regra geral, toda economia passa por uma redução da participação do setor agrícola e um aumento da importância da indústria e do setor de serviços. Como a produtividade do trabalho na agricultura tradicional é menor que nos outros setores, esse processo provoca um aumento da PTF e da produtividade Ver Bergoing et al. (2002), para uma comparação das trajetórias de México e Chile na década de 1980, e Hopenhayn e Neumeyer (2006) para uma análise das causas da queda do crescimento na Argentina a partir de meados da década de 1970. 26 Cole et al. (2005). 27 Ferreira et al. (2012). 25
21
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.5 Evolução da PTF na América Latina (1960-2009) 120 115 110 105 100 95 90 85
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
80 1960
22
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: 1960 = 100.
agregada das economias.28 Em um segundo momento, a participação da indústria no produto e na força de trabalho também se reduz, e a importância do setor de serviços se eleva ainda mais. Em 1960, cerca de 52% dos trabalhadores mexicanos estavam na agricultura, 18% na indústria e 30% nos serviços. Ao longo do tempo, a força de trabalho deslocou-se para a indústria e, principalmente, para o setor de serviços. Em 1980, a participação dos serviços tinha crescido para 43% da população ocupada, e a da indústria, para 28%.29 O processo de transformação estrutural no México continuou após 1980. Em 2005, 57% da mão de obra trabalhava no setor de serviços e somente 16% na agricultura. Por outro lado, o setor industrial manteve sua participação relativamente constante em torno de 27% do emprego em 2005. Pela grande importância do setor de serviços na geração de emprego e sua elevada participação no PIB, a evolução da produtividade nesse setor afeta de
Ver Herrendorf et al. (2012) para uma discussão da importância da transformação estrutural para o crescimento econômico. Um fenômeno similar tem sido observado no caso chinês, nos últimos 30 anos, como veremos a seguir. 29 Os dados de emprego e produtividade setoriais apresentados no texto foram obtidos do Groningen Growth and Development Centre 10-Sector Database (GGDC) e estão disponíveis em http://www.ggdc.net. Ver Timmer e De Vries (2009) para uma descrição dessa base de dados. 28
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
forma significativa a produtividade agregada. O Gráfico 1.6 mostra a evolução da produtividade do trabalho no setor de serviços para Argentina, Brasil, México, Chile e Estados Unidos entre 1960 e 2005.30 Ao longo de todo o período, a produtividade no setor de serviços norte-americano elevou-se a uma taxa média de 1,6% a.a. Por outro lado, nos países latino-americanos, a produtividade dos serviços é baixa e divergiu em relação à americana.31 Na média do período, o crescimento da produtividade de serviços na Argentina foi de apenas 0,1% a.a. A produtividade brasileira nesse setor cresceu, em média, apenas 0,2% a.a. devido à forte queda verificada a partir da década de 1980. A produtividade mexicana também teve redução a partir dos anos 1980 e, por isso, decresceu, em média, 0,1% a.a. entre 1960 e 2005. No Chile, por outro lado, houve crescimento de 0,9% a.a., em média, ao longo do período. Portanto, a queda da PTF e da produtividade do trabalho na América Latina a partir da década de 1980 parece estar associada ao fato de que a atividade econômica se deslocou cada vez mais para o setor de serviços, cuja produtividade é GRÁFICO 1.6 Evolução da produtividade do setor de serviços – Argentina, Brasil, México,
Chile e Estados Unidos (1960-2005) 120.000 Argentina Chile
100.000
México Estados Unidos Brasil
80.000
60.000
40.000
20.000
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0
Fonte: Timmer e de Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e de Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes e foram convertidos em US$ PPP.
A série de dados termina em 2005. A produtividade é medida em dólares de 2005 segundo a paridade de poder de compra. 31 Pagés (2010) mostra evidências de que o setor de serviços, caracterizado pela informalidade elevada, é o principal responsável pela baixa produtividade do trabalho agregada da América Latina em relação aos Estados Unidos. 30
23
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
baixa e sofreu queda em vários países.32 Pela importância desse setor no emprego e na produção total, sua produtividade condicionará fortemente a evolução futura da produtividade e da renda per capita na América Latina.
O milagre de produtividade dos Tigres Asiáticos Em contraste com a experiência da América Latina, alguns países do Leste Asiático conseguiram sustentar taxas elevadas de crescimento durante várias décadas. Nesta seção vamos analisar brevemente a trajetória de um conjunto de quatro países que ficaram conhecidos como Tigres Asiáticos: Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura. O Gráfico 1.7 evidencia o extraordinário crescimento da renda per capita e do produto por trabalhador desses países a partir de 1960. A renda per capita expandiu-se a uma taxa de 5,3% a.a., o que resultou em um aumento de 13 vezes entre 1960 e 2009. O produto por trabalhador, por sua vez, cresceu 4,4% a.a., o que gerou um aumento de quase nove vezes no período.33 É interessante GRÁFICO 1.7 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador nos
Tigres Asiáticos (1960-2009) 1400 1300 1200 1100
Renda per capita
1000
Produto por trabalhador
900 800 700 600 500 400 300 200 100 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
0 1960
24
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1960 = 100.
Fatores macroeconômicos, como a inflação elevada e a crise da dívida externa, também tiveram papel importante para a queda do crescimento da América Latina na década de 1980. Ver Kuczynski e Williamson (2003) para uma discussão. 33 A elevação da taxa de participação na força de trabalho permitiu que a renda per capita crescesse mais que o produto por trabalhador. 32
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
observar que, ao contrário da América Latina, os Tigres Asiáticos continuaram a crescer fortemente depois de 1980. Após uma breve queda devido à crise da Ásia, no final da década de 1990, o crescimento foi retomado nos anos 2000 até ser interrompido pela crise internacional de 2008. Em razão do crescimento extraordinário durante várias décadas, os Tigres Asiáticos passaram a integrar o grupo de países desenvolvidos. O Gráfico 1.8 mostra que a renda per capita e o produto por trabalhador dos Tigres Asiáticos, que correspondiam a cerca de 20% do nível dos Estados Unidos em 1960, atingiram 80% em 2009.34 Existe um grande debate em torno dos determinantes do “milagre” dos Tigres Asiáticos. Em particular, vários estudos procuraram avaliar se esse crescimento extraordinário decorreu principalmente da acumulação de fatores de produção ou do progresso tecnológico. Essa questão é importante, tanto sob o ponto de vista teórico como em termos de políticas públicas. Caso o principal mecanismo tenha sido a acumulação de capital físico ou humano, o modelo de Solow (aumentado com capital humano) é adequado para interpretar essa experiência. Caso o progresso tecnológico tenha sido determinante, os GRÁFICO 1.8 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador dos Tigres
Asiáticos relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %) 80
70 Renda per capita Produto por trabalhador 60
50
40
30
20
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
10
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
34 Esse valor é uma média dos Tigres Asiáticos. Em 2009, a renda per capita de Cingapura era superior à dos Estados Unidos.
25
26
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
modelos mais apropriados são os que enfatizam a adoção e criação de novas tecnologias.35 No que diz respeito a políticas públicas, uma evidência compatível com o modelo de Solow recomendaria ênfase na elevação da taxa de investimento em capital físico e humano. No segundo caso, o foco seria em políticas de inovação e de incentivo para a adoção de tecnologias produzidas no exterior.36 Um estudo famoso de Alwyn Young mostrou, através de uma análise de decomposição do crescimento, que a maior parcela do crescimento dos quatro Tigres decorreu de aumento da taxa de participação na força de trabalho e da acumulação de capital físico e humano.37 Em outras palavras, segundo Young, o crescimento dos Tigres teria resultado fundamentalmente de uma mobilização extraordinária dos fatores de produção, com um papel relativamente pequeno para o progresso tecnológico, medido pela PTF.38 Uma importante implicação desse resultado, salientada por Paul Krugman, é que, pela existência de retornos decrescentes à acumulação de capital, o crescimento dos Tigres iria necessariamente desacelerar.39 No entanto, esse resultado não é consensual na literatura. Segundo Klenow e Rodríguez-Clare, a metodologia de contabilidade do crescimento utilizada por Young não leva em conta o impacto indireto da PTF no crescimento através da acumulação de capital.40 Utilizando uma decomposição alternativa do crescimento, como a apresentada neste capítulo, os autores mostraram que, levandose em consideração seus efeitos direto e indireto, a PTF explica a maior parcela do crescimento dos Tigres Asiáticos. Como mostra a comparação entre a Tabela 1.4 (decomposição tradicional) e a Tabela 1.6 (decomposição alternativa), enquanto os fatores de produção explicam a maior parte do crescimento dos países do Leste Asiático segundo a decomposição tradicional usada por Young, a PTF torna-se dominante quando se usa a decomposição alternativa, proposta por Klenow e Rodríguez-Clare.41
Parente e Prescott (2005) argumentam que “milagres” econômicos ocorrem quando países muito distantes da fronteira tecnológica, como os Tigres Asiáticos no início da década de 1960, reduzem as barreiras à adoção de tecnologia dos países desenvolvidos. Ver o Capítulo 2 deste livro para uma discussão desses modelos. 36 Para uma análise das políticas adotadas pelos Tigres Asiáticos, ver Banco Mundial (1993) e o Capítulo 13 deste livro. 37 Young (1995). 38 Collins e Bosworth (1996) e Bosworth e Collins (2003) realizaram exercícios de contabilidade do crescimento e chegaram à mesma conclusão que Young (1995). 39 Krugman (1994). 40 Klenow e Rodríguez-Clare (1997). 41 O grupo de países do Leste Asiático que fazem parte das Tabelas 1.4 e 1.6 inclui também Japão, China e Tailândia. 35
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
Uma pesquisa de Hsieh faz outra crítica ao estudo de Young.42 O autor argumenta que, caso tivesse ocorrido nesses países uma acumulação de capital físico da magnitude calculada por Young, a existência de retornos decrescentes deveria ter resultado em grande redução da taxa de retorno do capital, o que não se verificou. Segundo Hsieh, isso indica que os dados usados por Young a partir das Contas Nacionais superestimam o investimento e a acumulação de capital físico dos Tigres. Enquanto os autores citados modificam os resultados de Young com base em diferentes metodologias e bases de dados, Ferreira e coautores argumentam que o que define um “milagre” econômico é um crescimento extraordinário em relação aos demais países. Portanto, a experiência dos Tigres não deve ser analisada isoladamente, mas em comparação com outros países no mesmo período. Utilizando dados da Penn World Table e a metodologia de decomposição tradicional de crescimento usada por Young, os autores mostram que, embora o crescimento da PTF dos Tigres não tenha sido particularmente elevado em termos absolutos, ele foi extraordinário em comparação com os demais países.43 De fato, como vimos na discussão da Tabela 1.4, diferenças na taxa de crescimento da PTF explicam grande parcela das diferenças no crescimento do produto por trabalhador do grupo de países do Leste Asiático (que inclui, além dos quatro Tigres, Japão, China e Tailândia) em relação aos demais. Em particular, enquanto a média de crescimento da PTF no mundo entre 1960 e 2009 foi de 0,1% a.a., a PTF dos países do Leste Asiático cresceu 1,5% a.a. no mesmo período. Outra forma de verificar esse resultado é analisar a evolução da PTF dos Tigres em relação à fronteira tecnológica, representada pelos Estados Unidos. Como mostra o Gráfico 1.9, desde 1960 houve clara convergência da PTF dos Tigres para a fronteira, atingindo 91% da produtividade total dos fatores norteamericana em 2009. Outra característica importante da trajetória de crescimento dos Tigres é que, diferentemente dos países da América Latina, eles foram bem-sucedidos em elevar a produtividade do setor de serviços, como mostra o Gráfico 1.10. Enquanto a produtividade americana cresceu 1,4% a.a. entre 1965 e 2005, a coreana expandiu-se 2% no período. No caso de Taiwan, a produtividade dos serviços cresceu 4,5% a.a. e tem convergido rapidamente para a produtividade americana. Como o setor de serviços concentra a maior parcela do emprego nesses países, isso fornece indicações promissoras sobre a continuidade do crescimento deles.44
Hsieh (2002). Ferreira et al. (2011). 44 Em 2005, a participação do setor de serviços no emprego total era de 64% na Coreia do Sul, 70% em Cingapura, 57% em Taiwan e 85% em Hong Kong. 42 43
27
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.9 Evolução da PTF dos Tigres Asiáticos em relação aos Estados Unidos,
1960-2009 (em %) 100
90
80
70
60
50
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
40
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
GRÁFICO 1.10 Evolução da produtividade do setor de serviços – Coreia do Sul, Taiwan
e Estados Unidos (1965-2005) 120000 Coreia do Sul 100000
Taiwan Estados Unidos
80000
60000
40000
20000
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes e foram convertidos em US$ PPP.
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
0
1965
28
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
O milagre de produtividade da China A China teve um crescimento extraordinário nas últimas décadas, com grande repercussão na economia mundial. O Gráfico 1.11 apresenta a evolução da renda per capita e do produto por trabalhador na China entre 1960 e 2009. A renda per capita chinesa cresceu 2,8% a.a. de 1960 a 1980. Entre 1980 e 2009, houve uma aceleração do crescimento para 8,3% a.a., algo sem precedentes na história, mesmo levando-se em conta a experiência dos Tigres Asiáticos. Como mostra o gráfico, a trajetória do produto por trabalhador é similar, passando de um crescimento de 2,6% a.a. nos primeiros 20 anos para 7,8% a partir da década de 1980. Graças às suas elevadas taxas de crescimento, tanto a renda per capita como o produto por trabalhador da China aumentaram bastante em relação aos Estados Unidos, como mostra o Gráfico 1.12. Enquanto no período 1960-1980 a renda per capita chinesa ficou relativamente constante, em torno de 2% da norteamericana, no período de quase 30 anos que se seguiu houve forte convergência. No entanto, como a China era muito pobre no início da década de 1980, apesar do seu enorme crescimento, a renda chinesa atingiu apenas 17% da norte-americana em 2009. O produto por trabalhador da China seguiu uma trajetória similar, mas no mesmo ano correspondia a apenas 13% da produtividade norte-americana.
GRÁFICO 1.11 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador da China
(1960-2009) 2000
1500
Renda per capita Produto por trabalhador
1000
500
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1960 = 100.
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0
29
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.12 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador da China
relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %) 18 16 14 Renda per capita 12
Produto por trabalhador
10 8 6 4
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
2
1960
30
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
Durante o período de rápido crescimento, a China elevou de forma expressiva suas taxas de poupança e investimento. Em 1978, a taxa de investimento medida em preços internacionais (US$ PPP) já era elevada, em torno de 30% do PIB. Em 2009, o investimento atingiu 45% do PIB. Além do investimento elevado, a PTF teve papel fundamental para o crescimento chinês (Gráfico 1.13). Entre 1960 e 1980, a PTF chinesa ficou relativamente estável em relação à americana, em torno de 12%. Desde o final da década de 1970, a PTF relativa elevou-se continuamente e alcançou 41% em 2009. No entanto, da mesma forma que a renda per capita e o produto por trabalhador, a PTF chinesa ainda encontra-se distante do nível das economias desenvolvidas. A aceleração do crescimento chinês decorreu de uma série de reformas econômicas iniciadas por Deng Xiaoping em 1978. Essas reformas criaram mecanismos de mercado de forma gradual em uma economia que era inteiramente planificada. Inicialmente, as mudanças foram introduzidas na agricultura, através da introdução do direito de propriedade individual sobre a terra (household responsibility system) e da permissão para a comercialização no mercado da parcela da produção agrícola que excedesse uma cota que deveria ser vendida para o governo a um preço preestabelecido (dual-track pricing system).45 Brandt e Rawski (2008) apresentam vários estudos sobre a transformação econômica da China. Qian (2003) apresenta uma análise da estratégia gradualista de reformas da China.
45
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
GRÁFICO 1.13 Evolução da PTF da China em relação aos Estados Unidos,
1960-2009 (em %) 40
35
30
25
20
15
10
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
5
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Essas reformas na agricultura desencadearam um salto na taxa de crescimento da produtividade agrícola, que permitiu a liberação de mão de obra para setores de produtividade mais elevada, como indústria e serviços. Entre 1978 e 2004, a PTF da agricultura cresceu 5,4% a.a, e a participação da agricultura no emprego total caiu de 69% para 32%.46 Outra transformação estrutural de grande importância na China está associada ao deslocamento da força de trabalho do setor estatal para o setor privado. Entre 1978 e 2004, a participação do emprego estatal caiu de 53% para 13% do setor não agrícola (indústria e serviços). Essa realocação da mão de obra teve grande impacto na produtividade, já que, enquanto a PTF do setor privado não agrícola cresceu 4,3% a.a. nesse período, a PTF do setor estatal expandiu-se apenas 1,7% a.a. A combinação das duas mudanças estruturais, ou seja, a redução do setor agrícola e do setor estatal, foi responsável por cerca de um terço do crescimento da produtividade do trabalhador chinês entre 1978 e 2004.47 Embora as transformações estruturais da economia chinesa não tenham se esgotado, os ganhos de produtividade no futuro dependerão cada vez mais de 46 47
Brandt et al. (2008). Brandt et al. (2008).
31
32
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
elevações da produtividade industrial e do setor de serviços. Um estudo de Hsieh e Klenow mostrou que, no período 1998-2005, a redução de distorções à alocação eficiente de capital e trabalho entre as empresas do setor manufatureiro gerou um crescimento da PTF de 2% a.a.48 No entanto, ainda existem grandes ganhos potenciais de eficiência no setor manufatureiro. Segundo os autores, a eliminação das distorções à alocação eficiente de recursos pode gerar um aumento de 115% na PTF do setor.
Resumo Neste capítulo descrevemos os principais fatos estilizados de crescimento econômico do pós-guerra e analisamos brevemente o debate sobre essas evidências na literatura de crescimento econômico, com base nos dados da versão 7.0 da Penn World Table, a principal base de dados utilizada em estudos comparados de crescimento e desenvolvimento econômico. Vários fatos estilizados foram documentados no texto. Primeiro, existe enorme disparidade de renda per capita entre os países. Essas diferenças no padrão de vida refletem grandes disparidades da produtividade do trabalhador. A PTF, que representa uma medida de eficiência agregada da economia, explica uma parcela fundamental das diferenças de produtividade do trabalho entre os países, embora variações de capital físico e humano também sejam relevantes. Além disso, existe grande heterogeneidade na trajetória de crescimento dos países. Essas diferenças nas experiências de crescimento, por sua vez, tiveram implicações significativas na desigualdade de renda entre os países. Alguns países relativamente pobres, algumas décadas atrás, tornaram-se desenvolvidos, como os Tigres Asiáticos; outros estagnaram em um patamar de renda média, como grande parte da América Latina, e alguns, como a China, fizeram grande progresso, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. Diferenças no crescimento da PTF explicam uma parcela significativa das diferenças de crescimento do produto por trabalhador entre os países. Um importante determinante do crescimento da produtividade do trabalho e da PTF é a transformação estrutural, caracterizada pela transferência de fatores de produção da agricultura tradicional, que se caracteriza por baixa produtividade, para setores mais produtivos, como indústria e serviços. Enquanto os países da América Latina tiveram queda ou estagnação da produtividade no setor de serviços, os Tigres Asiáticos obtiveram elevações expressivas de produtividade
48
Hsieh e Klenow (2009).
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
nesse setor. À medida que o setor de serviços se torna preponderante na produção total e na geração de empregos ao longo do processo de desenvolvimento, a evolução da produtividade desse setor torna-se fundamental para a trajetória de crescimento econômico.
Leituras recomendadas Klenow e Rodríguez-Clare (1997) é uma referência fundamental para o estudo de decomposições de crescimento e de desenvolvimento, enquanto Herrendorf et al. (2012) apresentam uma resenha extensiva sobre transformação estrutural. Para o debate sobre o papel da PTF e fatores de produção no crescimento da América Latina nas últimas décadas, ver Cole et al. (2005) e Ferreira et al. (2012). Sobre a controvérsia da importância relativa da PTF e da acumulação de capital físico e humano para o crescimento dos Tigres Asiáticos, ver Young (1995) e Hsieh (2002). Um livro organizado por Loren Brandt e Thomas Rawski (Brandt e Rawski, 2008) apresenta um amplo conjunto de estudos sobre a transformação econômica da China.
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33
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
APÊNDICE
este Apêndice apresentamos a composição dos grupos de países que consideramos no texto, bem como uma tabela com as taxas de crescimento do produto por trabalhador e da PTF para a economia mundial, diversas regiões e alguns países, para cada uma das décadas que compõem a análise deste capítulo. Adicionalmente, descrevemos a metodologia que utilizamos para calcular a decomposição de crescimento alternativa para os grupos de países. Ao longo do capítulo, os países foram classificados em grupos de crescimento e por regiões. A composição dos grupos é a seguinte:
N
A. Lista de países por regiões Países de língua inglesa: Austrália, Canadá, Estados Unidos, Irlanda, Nova Ze-
lândia, Reino Unido. Europa Ocidental: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, França,
Holanda, Islândia, Itália, Noruega, Suécia, Suíça. Sul da Europa: Chipre, Espanha, Grécia, Portugal, Turquia. Leste Asiático: China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Japão, Tailândia,
Taiwan. Oriente Médio: Irã, Israel, Jordânia, Síria, Tunísia. Sul da Ásia: Bangladesh, Fiji, Filipinas, Índia, Indonésia, Malásia, Nepal, Papua-
Nova Guiné, Paquistão. América Latina: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Sal-
vador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela.
35
36
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Caribe: Barbados, Guiana, Jamaica, Trinidad e Tobago. África Subsaariana: África do Sul, Botsuana, Camarões, Gana, Ilhas Maurício,
Lesoto, Malawi, Moçambique, Níger, Quênia, República Centro-Africana, República do Congo, Senegal, Tanzânia, Togo, Uganda, Zâmbia, Zimbábue. Obs.: O grupo do Oriente Médio inclui a Tunísia, que faz parte do Norte da África.
B. Lista de países por grupos de crescimento Milagres: Botsuana, China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Índia, Indo-
nésia, Japão, Malásia, Tailândia, Taiwan, Turquia. Crescimento rápido: Áustria, Bélgica, Chipre, Espanha, Finlândia, França, Gré-
cia, Ilhas Maurício, Irlanda, Israel, Itália, Lesoto, Noruega, Panamá, Papua-Nova Guiné, Paquistão, Portugal, República do Congo, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Tunísia. Crescimento Médio: Alemanha, Argentina, Austrália, Barbados, Brasil, Cana-
dá, Chile, Colômbia, Dinamarca, Equador, Estados Unidos, Filipinas, Gana, Guatemala, Holanda, Irã, Islândia, Malawi, Moçambique, Nepal, Reino Unido, Síria, Suécia, Suíça, Tanzânia, Uganda, Uruguai. Crescimento baixo: África do Sul, Bangladesh, Bolívia, Camarões, Costa Rica,
El Salvador, Guiana, Honduras, Ilhas Fiji, Jamaica, Jordânia, México, Nova Zelândia, Paraguai, Peru, Quênia, Senegal, Zâmbia. Desastres: Nicarágua, Níger, República Centro-Africana, Togo, Venezuela,
Zimbábue.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA A.1.1
Taxa de crescimento anual média do produto do trabalhador e da PTF por décadas – regiões e países selecionados (em %) 1960-1970
1970-1980
y
A
y
Leste Asiático
5,2
4,6
Sul da Europa
6,2
Sul da Ásia
2,6
Europa Ocidental
4,1
Países de língua inglesa
2,5
Caribe
4,7
Oriente Médio
4,0
América Latina
2,4
África Subsaariana
2,8
2,5 (49) 3,2 (51) –0,1 (–4) 1,8 (43) 1,0 (40) 2,5 (54) 1,3 (32) 1,0 (40) 1,0 (37)
China
0,9
4,3
Coreia do Sul
4,7
Japão
8,6
Índia
2,6
Brasil
4,1
Estados Unidos
2,4
–0,8 (–86) 1,4 (30) 4,6 (54) –0,1 (–2) 2,0 (48) 0,8 (35)
Mundo
3,4
1,3 (39)
2,2
1980-1990
1990-2000
A
y
A
y
1,2 (27) 3,1 0,1 (4) 2,9 –0,1 (–3) 2,3 0,4 (17) 1,3 –0,1 (–5) 0,0 –1,2 (2744) 2,6 –1,1 (–45) 2,2 0,1 (4) 1,4 –1,2 (–85)
4,7
1,9 (41) 0,5 (25) –1,0 (–84) 0,3 (21) 0,3 (29) –1,8 (211) –2,5 (218) –2,3 (140) –1,2 (911)
4,0
3,8 3,5 1,4 4,8 0,6
1,4 (33) –0,9 (–24) –0,3 (–10) –0,8 (–56) 2,5 (51) –0,5 (–87) –0,2 (–9)
2,1 1,2 1,2 1,1 –0,8 –1,1 –1,7 –0,1 5,8 6,3 2,6 3,1 –2,1 1,7 0,4
2,9 (49) 2,8 (44) 0,9 (32) 0,9 (28) –4,1 (195) 0,8 (50) –0,8 (–189)
2000-2009
A
y
A
0,8 (21) 1,6 0,1 (4) 1,4 –0,4 (–25) 1,6 0,6 (37) 2,4 1,4 (58) 1,7 1,0 (62) 0,2 –0,2 (–112) 0,8 0,0 (–4) –0,1 –0,8 (603)
3,0
1,1 (35) –0,4 (–34) 0,6 (29) –0,6 (–97) –0,7 (–92) 1,0 (52) 0,5 (42) 0,3 (21) 0,2 (12)
8,2
3,7 (46) 4,2 0,2 (4) 0,5 –1,2 (–240) 2,6 0,5 (21) –0,5 –1,8 (342) 2,2 0,9 (42) 1,2
0,1 (6)
1,2 2,1 0,6 0,8 1,9 1,2 1,4 1,4 9,6
5,4 (56) 2,4 0,4 (15) 0,7 –0,3 (–50) 5,7 2,6 (45) 1,1 0,4 (40) 0,6 –0,8 (–135) 1,5
0,2 (11)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e a taxa de crescimento anual média da PTF (A). Valores entre parênteses indicam a contribuição relativa da PTF para o crescimento.
C. Derivação da fórmula da decomposição do crescimento alternativa Conforme mostrado no texto, a função de produção é dada por: yt = At ktα ht1–α
0 < α < 1,
(2)
Para calcularmos a decomposição de crescimento alternativa, obtemos de (2):
37
38
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(A1)
Elevando ambos os lados da Equação A1 por do texto:
, obtemos a Equação 7
(7)
A Equação 7 pode ser reescrita como: (A2)
A partir da Equação A2, podemos expressar a decomposição alternativa de crescimento da seguinte forma:
(A3)
A expressão A3 é equivalente à Equação 8 do texto. Comparando A3 com a decomposição de crescimento tradicional, dada pela Equação 6 do texto, podemos observar que, na decomposição alternativa, o impacto da PTF no crescimento do produto por trabalhador é maior que na decomposição tradicional. Isso decorre do fato de que a decomposição alternativa captura a soma do efei), enquanto to direto da PTF (igual a 1) e seu efeito indireto (dado por a decomposição tradicional mede apenas o seu efeito direto. Outra diferença entre A3 e 6 é que, na decomposição alternativa, o impacto do capital humano também é maior. O motivo é o mesmo: a elevação do capital humano tem um efeito direto sobre a produtividade do trabalho e, analogamente ao caso da PTF, enseja um processo de acumulação de capital. O efeito direto é dado pelo termo 1 – α, e o efeito indireto é capturado pelo termo α.
CAPÍT U LO 2
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA BREVE INCURSÃO TEÓRICA Carlos Eduardo Soares Gonçalves
Introdução O propósito deste capítulo é apresentar sucintamente os caminhos que foram trilhados, ao longo dos últimos 60 anos, pela pesquisa econômica na área de crescimento/desenvolvimento econômico. Ele fornece, portanto, o substrato teórico que complementa e auxilia o entendimento de outros capítulos do livro. É desnecessário lembrar a impossibilidade de descrever com completude seis décadas de pesquisa em algumas poucas páginas. Um resumo trata necessariamente do essencial, incorporando juízos de valor do autor. Este capítulo não pode fugir a tal regra universal. Antes de iniciar, vale fazer um breve esclarecimento sobre a dicotomia “crescimento” versus “desenvolvimento” econômico, que tem gerado polêmica recente dentro e fora da academia. Antes de tudo, no mundo acadêmico, a distinção entre “teorias de crescimento” e “teorias de desenvolvimento” é relacionada ao objeto de estudo em questão. Segundo a definição mais usual, as primeiras teriam como alvo o entendimento do fenômeno do crescimento de modo geral, enquanto os estudiosos do “desenvolvimento” estariam mais centrados em entender diferenças entre os países. De acordo com essa acepção, este capítulo é neutro, pois aborda e entrelaça as duas questões: expansão da fronteira mundial e diferencial de renda entre os países. Porém a conotação mais comum dada à dicotomia é outra. Críticos das medidas tradicionais de crescimento (e nível) do PIB por habitante enfatizam que essa medida desconsidera outras variáveis também relevantes para o bem-estar
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
econômico-social de uma nação. A crítica é válida, e os principais manuais de teoria econômica de fato enfatizam a diferença entre nível de renda e bem-estar social. Ainda assim, parece-me que a importância desse ponto esteja sendo um pouco inflada. Há países em que altas taxas de crescimento da renda por habitante “convivem” com elevado nível de desigualdade, baixa qualidade e extensão de serviços básicos de educação e saúde, direitos políticos precários, excessiva emissão de poluentes etc.1 Porém, em média, e considerando períodos mais longos, a variável PIB por habitante não é má aproximação para um índice composto de desenvolvimento social que incorpore essas outras dimensões.2 Note-se, além disso, que o reverso também pode ocorrer, isto é, crescimento baixo com aumento mais expressivo do bem-estar. O Brasil do início dos anos 1990, pós-abertura comercial, é um exemplo típico. Naquele período, o crescimento do PIB foi fraco, em parte devido aos custos de curto prazo da abertura. Porém a evolução do bem-estar econômico na mesma janela temporal foi seguramente mais alentadora do que a do PIB, dados os ganhos vivenciados pelos consumidores domésticos em termos de melhores preços e qualidade dos bens antes não disponíveis.3 E também por causa dos benefícios da abertura aos produtores nacionais mais eficientes, que lucraram com a disponibilidade de importar bens intermediários de melhor qualidade. A lógica, ou fio condutor deste capítulo, é descrever os principais modelos teóricos e delinear suas respectivas implicações empíricas, evoluindo do mapeamento das “causas próximas” do crescimento até a discussão corrente sobre suas “causas fundamentais” ou “profundas”.4 O capítulo está dividido em seis seções, incluindo esta breve Introdução. A segunda seção cobrirá os modelos de Solow e Ramsey, pilares da literatura de crescimento. A terceira seção é dedicada ao entendimento do funcionamento e dos problemas empíricos dos modelos de crescimento endógeno. Na quarta seção, que inicia a busca pelos fatores fundamentais do desenvolvimento, veremos o modelo de barreiras à adoção de tecnologias, de Stephen Parente e Edward Prescott, enquanto na quinta seção, sobre instituições e desenvolvimento, entenderemos a importância das instituições na explicação da alta variabilidade da renda por habitante entre os países. Finalmente, na sexta seção, sobre políticas econômicas versus instituições, argumentamos que, além das instituições,
O Brasil, por exemplo, cresceu muito rapidamente no período do “milagre econômico”, entre o final da década de 1960 e o início da década seguinte, mas nesse período testemunhou simultaneamente uma forte piora nos índices de desigualdade de renda. 2 Ver, por exemplo, o debate em Acemoglu (2009). 3 Ver Carvalho Filho e Chamon (2012). 4 A evidência empírica sobre crescimento econômico no pós-guerra é apresentada no Capítulo 1 deste livro. 1
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica
decisões de política econômica também são importantes no entendimento da evolução da renda por habitante dos países.
Modelos de Solow e Ramsey O artigo-mãe sobre crescimento econômico foi escrito por Robert Solow há mais de 50 anos.5 Simples, mas inovador, ele consiste basicamente em combinar uma função de produção com ganhos decrescentes de escala em cada insumo (capital e trabalho) com uma equação dinâmica de acumulação de capital ditada por uma taxa de poupança exógena. Nesse modelo, a produtividade total dos fatores (PTF), que capta a eficiência com que os insumos são utilizados, é tomada como exógena, ou seja, é determinada fora do escopo do modelo. Basicamente, os resultados mais importantes do modelo de Solow são:6 I) Variáveis como taxa de poupança, crescimento populacional e depreciação do estoque de capital afetam o nível da renda por habitante no longo prazo, mas alterações em seus valores têm impacto apenas transitório sobre a taxa de crescimento. II) Controlando-se para características que afetam o estado estacionário, o modelo prevê convergência condicional entre os países. Convergência condicional significa crescimento mais rápido por parte dos países menos desenvolvidos, controlando-se para as variáveis que determinam seu nível de PIB per capita no longo prazo. A diferença em relação à convergência absoluta é importante: esta última diz que países menos desenvolvidos sempre devem crescer mais rapidamente que os desenvolvidos, independentemente dos parâmetros que determinam seu estado estacionário. III) No longo prazo, o modelo prevê que o crescimento do PIB por habitante é igual à taxa de progresso tecnológico. Por que, no modelo de Solow, aumentos da taxa de poupança levam a uma aceleração apenas temporária do crescimento? O motivo é que a função de produção apresenta retornos decrescentes de escala no capital (o mesmo vale para o capital humano)7 e, portanto, cada unidade de capital a mais – financiada com
Ver Solow (1956). Na verdade, o modelo de Harrod-Domar precede Solow, mas no julgamento ele não tem a mesma importância para o desenvolvimento subsequente da literatura de crescimento. 6 Ver Jones (2000) para uma descrição completa desse modelo. 7 A investigação empírica não foi capaz de detectar externalidades positivas do capital humano no que se refere à produção. Ou seja, para nossos fins, o capital humano apresenta a mesma característica de retorno marginal decrescente que o capital físico. 5
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
aumento da poupança – leva a ganhos cada vez menores de PIB na margem. A poupança em Solow não faz milagre: ela não catapulta a taxa de crescimento perenemente, gerando apenas maior nível de renda e consumo no futuro, à custa de menor consumo hoje. Seríamos ao menos capazes de explicar empiricamente boa parte das diferenças de nível de renda por habitante entre as nações com base nas diferenças entre suas taxas de poupança? A resposta é não, e a intuição por trás disso é simples: como, para níveis elevados de PIB por habitante, um aumento do investimento traz pouco aumento na produção (devido à lei do retorno marginal decrescente do capital), é muito difícil explicar que um país seja rico e outro pobre com base apenas nas diferenças observáveis entre suas taxas de poupança domésticas (que apresentam forte associação com o investimento). Dito pelo reverso: seriam necessárias diferenças de taxa de poupança espetacularmente elevadas para explicar por que um país é, digamos, três vezes mais rico que outro (ver demonstração matemática no Apêndice). Mas, enquanto nos dados encontramos enormes diferenças de renda por habitante, que podem chegar, em casos extremos, à ordem de 40, não são detectadas grandes diferenças de taxa de poupança. A respeito da predição de convergência condicional anteriormente mencionada, o que nos diz a realidade dos dados? Nos últimos 50 anos, os países mais pobres do mundo apresentaram taxas de crescimento mais altas que os mais ricos, controlando por variáveis que afetam o estado estacionário, o que caracteriza a existência de convergência condicional.8 Não há, contudo, evidência de convergência absoluta, nem nos dados do pósguerra nem no longuíssimo prazo. Com efeito, a divergência absoluta ao longo dos últimos 200 anos foi expressiva. Há cerca de 200 anos, no começo do século XIX, os países mais desenvolvidos do planeta apresentavam PIB por habitante aproximadamente duas vezes maior que os menos desenvolvidos. Em 2000, essa razão havia pulado para cinco. Mudando de modelo, o clássico modelo de Ramsey, popularizado pela sua versão Cass-Koopmans,9 nada mais é que um modelo de Solow mais sofisticado, no qual a taxa de poupança advém endogenamente de um problema de maximização intertemporal da utilidade de um agente econômico representativo. Por ter uma estrutura baseada em microfundamentos, esse modelo permite uma análise direta de bem-estar econômico e dos trade-offs ligados à escolha intertemporal, além de inserir-se mais confortavelmente no arcabouço Ver Barro (1991). Para aprofundar o entendimento desses modelos, ver o livro-texto de Barro e Sala-i-Martin (2004). O Capítulo 9 deste livro utiliza esse modelo para analisar a experiência de crescimento brasileiro nas últimas décadas.
8 9
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica
metodológico do economista moderno. Nesse sentido, ele é claramente superior ao modelo de Solow. Contudo, no que toca ao entendimento dos determinantes do crescimento econômico e sua dinâmica, o modelo de Ramsey conta uma história extremamente similar à de Solow. Em ambos, o crescimento do PIB por habitante no longo prazo está simbioticamente associado ao misterioso crescimento da produtividade total dos fatores, que cai literalmente do céu. Ou seja, nesses modelos de crescimento, o único fator relevante na explicação das taxas de crescimento de longo prazo, segundo os próprios modelos, não se insere no bojo de sua própria lógica interna. Isso constitui sério defeito porque diversos estudos que decompõem as causas próximas do crescimento nas parcelas de capital físico, capital humano e PTF sugerem que variações nesta última são fundamentais na explicação das variações observadas dos níveis de renda por habitante em uma grande cross-section de países. Com efeito, aproximadamente 50% das diferenças nos níveis de renda per capita se devem a diferenças de produtividade, e esse número é maior ainda quando a variável explicada é a taxa de crescimento em vez do nível de renda.10 Em suma, a PTF parece ser um “fator próximo” importante demais para ser tratada como exógena. A análise econométrica realizada por Mankiw, Romer e Weil (MRW), no início dos anos 1990, testou o modelo de Solow (com capital humano) em um arcabouço estatístico simples de mínimos quadrados ordinários.11 Esse artigo ficou famoso ao sugerir que uma regressão múltipla das mais simples seria capaz de explicar cerca de 80% da variação de nível de renda observada numa amostra relativamente grande de países. Mas o otimismo logo esvaneceu. Em artigo divisor de águas nessa ramificação empírica da literatura, Islam, usando técnicas de econometria de painel, demonstra que o achado daqueles autores não é válido.12 MRW fazem a hipótese de uma PTF comum a todos os países da amostra, mas a eficiência econômica de dado país está claramente correlacionada com sua taxa de poupança (igual ao investimento em capital físico em uma economia fechada). Ao desprezarem esse fato na sua análise empírica, MRW atribuem um peso indevido ao componente do capital, na medida em que este está captando indiretamente as diferenças primárias na PTF. Em jargão econométrico: países mais produtivos tendem também a poupar e investir mais, e, portanto, se a PTF de cada país não estiver “controlada” no 10 Ver, por exemplo, Hall e Jones (1999), Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e o Capítulo 1 deste livro. 11 Mankiw et al. (1992). 12 Islam (1995).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
modelo estimado, seu efeito aparecerá, indiretamente, na forma de um coeficiente artificialmente elevado do parâmetro de investimento. De fato, ao estimar o mesmo tipo de relação, mas com uma técnica que isola a parte da PTF específica ao país, Islam mostra a fragilidade dos achados de MRW e devolve às diferenças de eficiência um papel fundamental na explicação das variações de renda por habitante.13 Na verdade, mesmo antes de esse debate empírico se tornar intenso em meados dos anos 1990, a profissão já estava se voltando para melhorar o entendimento teórico das diferenças de produtividade total dos fatores. Adveio por essa época a febre dos modelos de crescimento endógeno do fim dos anos 1980 e começo dos anos 1990, que discutiremos a seguir. No entanto, antes de entrar nessa discussão, vale dizer que, apesar de suas deficiências aqui ressaltadas, os modelos de Solow e Ramsey guardam importância fundamental na linha evolucionária das teorias de crescimento, pois foi a partir dessas plataformas que a pesquisa teórica nessa área se tornou mais densa.
Modelos de crescimento endógeno É no mínimo curioso que, em um modelo de crescimento econômico, a decisão de quanto investir em capital físico provenha de uma escolha ótima, enquanto a de quanto investir em avanço tecnológico, não. Tendo como ponto de partida essa constatação, a maior parte dos modelos de crescimento endógeno dos anos 1990 se propõe justamente a ideia de incorporar tal escolha dentro de sua lógica interna.
Modelos AK O primeiro modelo da série, contudo, exposto por Paul Romer, ainda não se calca em tais bases.14 Para obter crescimento endógeno de longo prazo – em oposição ao crescimento exógeno de Solow e Ramsey –, o autor postula que Além disso, MRW usam uma medida de capital humano que possui extrema variabilidade na cross-section, isto é, a taxa de matrículas no ensino médio. Isso possivelmente diminui de forma artificial o papel das diferenças de produtividade na explicação das também enormes disparidades de renda. A crítica é: por que essa medida de capital humano é a relevante e não outra com menor variabilidade entre os países (cujo uso levaria a maior potencial explanatório para as diferenças de PTF)? Para uma discussão sobre as diversas formas de se medir o capital humano, ver o Capítulo 7 deste volume. 14 Romer (1986). Lucas (1988) também é artigo pioneiro nessa literatura de crescimento endógeno, mas sua ênfase é nas externalidades geradas pelo acúmulo de capital humano. 13
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica
os investimentos em capital físico de cada firma individual em dada economia geram externalidades positivas para o conjunto de todas elas. Nessa formulação, o progresso tecnológico vem então acoplado, ou melhor, indistinguível do processo de acumulação de capital. A intuição econômica subjacente é que realizar investimentos em máquinas e equipamentos acaba gerando aprendizado tecnológico que, de alguma forma, transborda para todos os agentes da economia. Isso faz com que a PTF global, comum a todas as firmas de certa economia, possa ser expressa como uma função direta do somatório desses investimentos individuais. Com essa estrutura, Romer consegue gerar um modelo de crescimento no qual desaparecem os retornos decrescentes de escala no nível da economia: os ganhos de produtividade global associados aos investimentos individuais contrabalançam os rendimentos decrescentes de escala no nível das firmas. No final das contas, a função de produção da economia toma um formato linear, do tipo AK, e não mais côncavo, como nos modelos tradicionais. Nessa categoria de modelos em que investimento e PTF são quase sinônimos, o crescimento é função de tudo o que afeta a taxa de poupança líquida da economia (pois ela tem ligação íntima com o investimento), como: grau de impaciência do agente representativo (ou seja, suas preferências em relação ao consumo futuro e ao consumo presente), tributação, taxa de depreciação etc. Segue-se que medidas de política econômica que incentivem a poupança e o investimento podem, nesse universo teórico, afetar permanentemente a taxa de crescimento do PIB. Apesar de inovadores em termos de formulação, os modelos AK não internalizam de fato a decisão de investimento em tecnologia por parte de firmas em busca de maiores lucros. A chave que abre a porta para o crescimento de longo prazo é uma externalidade positiva. Talvez mais problemático ainda, em termos de implicações testáveis, esse tipo de modelo prevê que países com maior taxa de poupança apresentam mais rápida expansão da PTF, o que, porém, não se verifica empiricamente. De fato, um artigo de Jones joga uma ducha de água fria sobre o poder explicativo dos modelos AK.15 O autor mostra que a mudança de patamar das taxas de investimento verificada no pós-guerra não levou a mudanças perceptíveis nas taxas de crescimento econômico de longo prazo dos países, como seria de se esperar a partir de construções teóricas nas quais a acumulação de capital afeta a produtividade total dos fatores. De qualquer forma, os modelos AK foram apenas uma plataforma intermediária para os modelos mais bem fundamentados de crescimento endógeno, que discutimos agora. 15
Jones (1995a).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Tecnologia endógena Por que a ideia central dos “novos” modelos de crescimento endógeno, isto é, de que a inovação também provém de uma decisão ótima e deliberada visando à maximização do lucro demorou a aparecer na literatura teórica? Afinal, mais de 30 longos anos se passaram entre Solow e o início dos anos 1990, quando esses novos modelos entraram em cena. O problema parece ter sido uma tecnicalidade que se apresentou insistentemente como a proverbial pedra no meio do caminho. Em termos de estratégia de modelagem, as usuais hipóteses de função de produção com retornos constantes de escala e mercados competitivos levam a que toda receita obtida pelas firmas em uma economia se esgotem na remuneração dos insumos de produção, capital e trabalho. Com que recursos, então, cobrir os grandes custos fixos associados a atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) dentro da lógica de um arcabouço formal? A resposta vem com a quebra do paradigma de competição perfeita em todos os mercados e com a incorporação de uma função de produção de bens finais com formato Dixit-Stiglitz nos modelos de crescimento. Paul Romer é quem lidera a revolução, trazendo a novidade de incorporar em um modelo de escolha intertemporal a la Ramsey um setor produtor de inovações (sob a forma de insumos intermediários) que escolhe preço e quantidades visando a maximizar o lucro.16 A inovação finalmente deixa de ser algo que cai do céu e passa a ser explicada dentro do modelo. O “pulo do gato”, em termos de estratégia de modelagem, está no fato de as firmas produtoras de inovação, diferentemente das do setor de bens finais, não estarem inseridas em um ambiente de competição perfeita. É justamente essa característica de monopolistainventor de certa variedade de insumo produtivo que as possibilita colher lucro econômico positivo, o qual por sua vez financia o custo fixo associado à atividade de inovar. E com uma função de produção de bens finais do tipo Dixit-Stiglitz, maior número de variedades é sinônimo de maior produtividade.17 Os modelos dessa classe, incluindo os de natureza schumpeteriana a la Aghion e Howitt e similares – em que variedades novas de insumos deslocam variedades antigas e de menor qualidade para fora do mercado, em um processo de destruição criativa –, respondem, portanto, a uma das principais críticas feitas a seus antecessores, tornando endógena a evolução do parâmetro tecnológico.18 Romer (1990). Essa função incorpora diversos insumos produtivos com algum grau de “substitutibilidade” entre eles, e seu formato leva a uma associação direta entre produtividade e quantidade de insumos intermediários. Matematicamente, sendo Y o produto, temos: Y = L1 – ρ ∑n1 x ρi (onde L é o tamanho da força de trabalho e xi os insumos intermediários). 18 Aghion e Howitt (1992). 16 17
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica
Assim, em termos de contribuição analítica, essa nova leva de modelos teve o êxito de formalizar a contento a ideia de que a inovação seja algo que decorre de escolhas deliberadas de agentes racionais maximizadores de lucro, jogando uma pá de terra na pouco convincente história do maná caído das alturas. Mas, para além disso, o que mais aprendemos com eles? E quais suas implicações empíricas testáveis? Uma característica que sobressai nesses modelos é a presença conspícua de ganhos de escala (inexistente em Solow): a taxa de crescimento de um país é tanto maior quanto maior a escala da economia – geralmente medida pelo tamanho do mercado de trabalho. O resultado teórico é intuitivo: uma vez inventada uma nova variedade de insumo produtivo, seu impacto sobre a economia será tanto maior quanto mais trabalhadores puderam dela fazer uso. Empiricamente não há evidências de qual escala seja importante para explicar o crescimento em nível de PIB agregado. Porém existem evidências de que a escala de mercado importa na explicação de diferenciais de taxa de inovação em nível mais desagregado, como sugerem Acemoglu e Linn.19 Além disso, como cada inventor, ao adicionar ao estoque de conhecimento agregado a contribuição derivada de seu investimento em P&D, não leva em consideração que essa decisão aumenta a probabilidade de inventar dos outros.20 A taxa de crescimento em uma economia descentralizada é, nesses modelos, sempre socialmente subótima. Como corolário disso, a intervenção pública pode gerar aumento de bem-estar. Explicada a dinâmica, resta a pergunta talvez mais importante: será que esses modelos representam um bom passo na direção de explicar as diferenças de renda por habitante entre os países? Creio que haja certo consenso na profissão de que a resposta é, mais uma vez, não. O crescimento econômico de cada país, segundo tais modelos, está fortemente correlacionado à quantidade de insumos empregados em atividades de P&D. Mas, assim como Jones21 sugere, inexistirem evidências nas séries de tempo ligando maiores taxas de investimento a maior crescimento econômico (lógica dos modelos AK), em outra contribuição22 o mesmo autor realça que não há nos dados vestígios da suposta associação positiva (e, em muitos modelos, linear) entre os insumos que entram na “função de produção de tecnologia” e a taxa de crescimento de longo prazo. Acemoglu e Linn (2004). Em geral, é feita a hipótese de que a função de produção tecnológica depende, entre outras coisas, do estoque de conhecimento agregado (“subindo nos ombros dos gigantes” é mais fácil!). 21 Jones (1995a). 22 Jones (1995b). 19 20
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Como bem resume Barro, o julgamento da profissão sobre a importância empírica dessa classe de modelos parece ter caminhado para o seguinte consenso: a lógica de “endogeneizar” a produção de novas tecnologias como fruto do esforço deliberado e motivado pelo lucro é relevante para explicar a expansão da fronteira tecnológica mundial.23 Mas não parece ser a chave para explicar o enorme diferencial de crescimento e de nível de desenvolvimento entre os países. Note-se que não há contradição no parágrafo precedente, dado que um país não precisa produzir domesticamente sua própria matriz tecnológica para crescer, podendo importar ideias através das fronteiras, adaptando-as às circunstâncias locais a baixo custo. Basta uma pessoa “inventar a roda” para que todas possam usá-la. Mas, por outro lado, se ninguém investe na tentativa de inventála, não surge a tal roda.24 Encerremos esta parte com uma observação sobre os modelos de crescimento endógeno “schumpeterianos”, rapidamente mencionados, que nos servirão de “ponte temática”. Essa categoria de modelos apresenta uma diferença crucial em relação ao modelo de Paul Romer, do artigo de 1990: nela, os “entrantes” tornam obsoletos os produtores estabelecidos ao produzirem a mesma modalidade de insumo que aqueles, mas com melhor qualidade final (o que propulsiona a produtividade). Por causa dessa dinâmica de “destruição criativa”, tal classe de modelo gera como subproduto uma dinâmica de conflito distributivo entre os grupos, que, como veremos, está no cerne das teses de economia política que buscam as causas mais “profundas” dos diferenciais de nível de desenvolvimento entre as nações.
Barreiras à adoção de tecnologias: o argumento de Prescott e Parente Explicar as grandes diferenças de PTF que nos revelam os dados virou importante agenda de pesquisa na área do desenvolvimento econômico. A busca do Santo Graal aqui é a procura pelas “causas profundas” subjacentes.
Barro (1997). Há um corpo de evidências empíricas sugerindo que boa parte da PTF de países em desenvolvimento pode ser explicada pelos esforços de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de seus principais parceiros comerciais mais ricos. Esse efeito transbordamento seguramente é relevante na prática, dado que mais de 95% dos investimentos em P&D em nível mundial ocorrem em um grupo de poucos países. Já para países desenvolvidos, diferenças em gastos com P&D parecem mais relevantes para explicar diferenciais de renda por habitante. Ver Helpman (2004). 23 24
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica
Edward Prescott e Stephen Parente formulam sua tese de economia política a partir da constatação empírica de que alguns países deixam de adotar tecnologias e práticas de produção mais eficientes e amplamente disponíveis em escala mundial sem aparente motivo econômico que justifique tal escolha.25 Os autores se perguntam, primeiro, se esse tipo de ineficiência na escolha tecnológica tem potencial para explicar empiricamente as diferenças observadas de PTF e, segundo, por que isso ocorre. Não é boa a resposta que vem de forma mais imediata à cabeça: “Porque certos países/setores não têm acesso ao conjunto de tecnologias e melhores práticas, estando estas disponíveis apenas a alguns.” “Tecnologia” ou “melhores práticas” são, em boa dimensão, um bem público, e a informação no mundo moderno viaja rapidamente e de modo desimpedido, seja direta (via investimento estrangeiro direto ou licenciamento de patentes, por exemplo), seja indiretamente, embutida em bens intermediários e finais transacionados internacionalmente. Uma segunda tentativa de resposta é: “Desníveis de capital humano explicam a inabilidade de alguns países em adotar técnicas sofisticadas, ainda que elas estejam em princípio acessíveis a qualquer um.” O problema com essa linha de raciocínio é que, mesmo em países ricos, com nível de capital humano similar, existe enorme variabilidade de produtividade setorial. Além disso, quando se fala em “melhores práticas”, não se está necessariamente falando de tecnologias muito sofisticadas que requerem curso universitário para ser manipuladas. Muitas vezes, trata-se de coisa bem mais simples, como uma máquina já usada para outros fins em outros setores e que poderia ser facilmente operada por qualquer um. A tese central de Prescott e Parente é a de que insiders (grupos de trabalhadores empregados em certas indústrias) se organizam habilmente para barrar a adoção de métodos mais eficientes ou novas tecnologias poupadoras do fator trabalho. Assim procedem porque uma mudança do processo produtivo nessa direção, apesar de aumentar a rentabilidade do capitalista, os afetaria adversamente, tornando suas habilidades obsoletas. No modelo teórico, essa ideia é expressa por meio de um custo exógeno de transação que encarece a escolha da firma de investir em modernização do processo produtivo. A modelagem da ineficiência é, portanto, reconhecidamente bastante ad hoc. O que os autores mostram no bojo dessa estrutura é que, para uma escolha razoável dos parâmetros do modelo e intervalos aparentemente intuitivos para os tais “custos de transação”, é possível explicar grandes diferenciais teóricos de produtividade. 25
Parente e Prescott (2000).
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Claro, a escolha de não adotar a melhor técnica disponível só pode se configurar como um equilíbrio caso essa resistência ao progresso não ameace claramente a sobrevivência da firma – e, portanto, do grupo de pessoas que nela trabalha. Isso apenas pode dar-se em um ambiente onde haja barreiras à competição, no qual uma potencial firma “entrante” vislumbre dificuldades elevadas para montar um negócio com vistas a concorrer com as firmas já estabelecidas. Visto pelo prisma oposto, a lógica do modelo implica que apenas quando o risco de desaparecer do mercado por causa de escolhas ineficientes é grande, os insiders não lutarão contra a adoção de métodos produtivos mais eficazes que economizam o fator trabalho. Daí o papel crucial para o desenvolvimento econômico de: (i) políticas públicas de incentivo à entrada (competição exante) no mercado de bens, como, por exemplo, restrições burocráticas leves à abertura de novas firmas e simplificação de procedimentos (por exemplo, concessão de licença ambiental); e (ii) flexibilização do mercado de trabalho, permitindo rápido e fluido processo de destruição de vagas e concomitante geração de novos postos. Parente e Prescott citam diversos casos em que esse mecanismo de barreiras à adoção de tecnologia parece desempenhar papel relevante no diferencial de desenvolvimento econômico, como no exemplo da diferença de produtividade verificada entre os setores têxteis da Inglaterra e da Índia no início do século XX, devido à decisão indiana de subutilizar maquinário já existente nas operações do chão de fábrica para impedir aumento do desemprego setorial. Os autores mencionam ainda as oscilações, ao longo do tempo, da produtividade do trabalho nas minas de carvão dos Estados Unidos no pós-guerra, sugerindo que elas são diretamente associadas a oscilações do poder de barganha dos insiders (advindas de variações exógenas dos preços do carvão). Nos episódios de maior escassez de petróleo, concorrente direto do carvão como fonte de energia, verificam-se altas expressivas do preço do carvão e queda da produtividade dos trabalhadores (o que em princípio não faz sentido econômico algum). Já em períodos de petróleo abundante e barato, com os mineradores virtualmente com a cabeça a prêmio, a produtividade nas minas mostra-se consistentemente mais alta, mesmo na ausência de grandes novidades tecnológicas claramente associadas ao setor.26 O modelo também é consistente com o fato de a Revolução Industrial ter ocorrido na Inglaterra em vez de na França, argumentam Parente e Prescott. Enquanto na ilha britânica o poder político tornara-se fragmentado já desde o
A história da barreira à adoção de melhores práticas em mercados sob baixa pressão competitiva também é consistente com a evidência de que a produtividade da indústria brasileira cresceu vigorosamente na pós-abertura comercial. Ver, por exemplo, Ferreira e Rossi (2003).
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século XIII (principalmente depois da Revolução Gloriosa), na França ele era bem mais centralizado. Por que isso seria relevante? Porque onde há concorrência política por rendas, distribuir monopólios em troca de uma parcela dos lucros extraordinários é uma proposição menos interessante, visto que o poder político concorrente abocanhará parte do bolo também (no mínimo, investirá recursos para tal fim, obrigando o outro a investir em custosa proteção). Nesse caso, o ganho tributário líquido não chega a compensar a ineficiência associada às distorções do monopólio legal. O contrário vale, porém, para o caso de um príncipe com alto poder centralizador: para ele, distribuir monopólios que reenviarão parte da renda apenas para si mesmo é uma estratégia bem mais rentável. Mas, como dito anteriormente, com monopólios legais, os insiders podem, sem grandes prejuízos para eles mesmos, barrar a absorção de novas técnicas e máquinas. Isso ajudaria a explicar por que a fortemente centralizada França ficou para trás da mais descentralizada Inglaterra na corrida pela industrialização. Uma crítica ao mecanismo delineado por Parente e Prescott para explicar diferenciais de produtividade vem expressa na seguinte pergunta: por que os insiders simplesmente não adotam a nova tecnologia e optam por trabalhar menor número de horas (com a mesma renda)? Dado que todos saem ganhando nesse caso, por que o ajuste não se dá aí, nessa margem das horas trabalhadas, em vez de na renda/emprego dos trabalhadores? Creio que parte da resposta resida na dinâmica da interação entre a variável “poder político” e a variável “poder econômico”. A lógica desse argumento, proposta formalmente por Acemoglu e Robinson, é de natureza mais geral e se centra no tradicional problema da dificuldade de comprometimento intertemporal em economia.27 A ideia é que grupos politicamente bem organizados barram reformas que têm potencial de aumentar o tamanho do bolo econômico (e, portanto, em tese, poderia também beneficiá-los) porque maior “poder econômico” por parte dos “entrantes” os capacita, a posteriori, a tomar de assalto também o poder político formal. E é o que importa para a divisão dos frutos da reforma econômica. Por essa lógica, não haveria resistência a uma reforma pró-crescimento se os ganhadores na arena da economia pudessem de algum modo recompensar os perdedores de modo crível, por exemplo, comprometendo-se a não lhes usurpar o poder político formal (que inclui a habilidade de usar o monopólio da força para taxar).28
Acemoglu e Robinson (2000). Repare o leitor que essa lógica explica a resistência a muitas reformas modernizantes nos mais diversos países ao longo dos últimos 20 ou 30 anos. 27 28
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Contudo, uma vez implementadas as reformas e alterado o balanço do poder econômico, os novos ganhadores não têm mais incentivos a se comprometer com tal plano de compensação. Antecipando justamente isso, alterações no poder econômico com potencial para desbancar o grupo que correntemente mantém as rédeas do poder político formal são resistidas ferozmente. A consequência é uma trava ao desenvolvimento, não por restrições tecnológicas, mas políticas.29 Por fim, é importante enfatizar que a chamada PTF não é apenas uma medida de qualidade tecnológica a la Parente e Prescott, mas um índice mais amplo e geral de eficiência econômica. Essa distinção é também empiricamente relevante, visto que a pesquisa recente sugere que uma parcela importante das diferenças de PTF resulta de ineficiências na alocação dos fatores de produção (capital e trabalho) entre as firmas da economia.30
Instituições e desenvolvimento No artigo em que ressaltam a importância da heterogeneidade das PTFs para explicar diferenças de nível de desenvolvimento entre os países, Hall e Jones dão um passo adicional.31 Eles sugerem que as diferenças documentadas de PTF se encontram altamente correlacionadas com a qualidade institucional dos países (no linguajar do artigo, “infraestrutura social”).32 Sua medida de “infraestrutura social”, que busca capturar um desvio teórico entre a taxa de retorno social e a taxa de retorno privada dos investimentos em capital físico e humano, é um índice composto por variáveis que procuram medir a probabilidade de expropriação dos frutos do investimento privado, podendo, em tese, ser o governo ou outro agente privado o ator da expropriação.33 Os autores mostram que essa medida agregada é fortemente associada às PTFs computadas de cada país da amostra. A correlação nesse caso parece sinalizar causalidade, dado que, aplicando a tradicional técnica de variáveis instrumentais
29 No caso de Prescott e Parente, uma vez diminuído o poder de barganha dos “insiders” em vista de sua menor importância para o processo produtivo, por que o dono da firma optaria por seguir empregando um número muito alto de pessoas? 30 Ver, por exemplo, Hsieh e Klenow (2009). 31 Hall e Jones (1999). 32 As bases teóricas para a ideia de que o desenvolvimento econômico depende muito da qualidade das instituições podem ser encontradas nos trabalhos de Douglass North (North e Thomas, 1973; North, 1981). 33 Acemoglu (2004) apresenta evidência sugerindo que o risco de expropriação por parte dos governos seja mais relevante para explicar diferenças de nível de desenvolvimento do que o risco de expropriação por parte de agentes privados.
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– variáveis geográficas e linguísticas são os instrumentos utilizados no artigo para a qualidade institucional –, os resultados se mantêm robustos. Acemoglu e outros autores estabelecem o mesmo resultado com outro conjunto de variáveis instrumentais e uma medida diferente para o conceito de “qualidade institucional”.34 Nesse caso, o instrumento econométrico para a variável de interesse “qualidade institucional” é sua homóloga dos tempos coloniais, a qual, por sua vez, os autores conjeturam que esteja associada a quão ambientalmente inóspitas para os colonizadores eram as diferentes colônias europeias no século XVII. A ideia subjacente é que, nas regiões menos propensas a uma verdadeira “colonização de povoamento”, devido (i) às vicissitudes do ambiente natural; (ii) à presença de recursos facilmente capturáveis e populações nativas bem organizadas que poderiam servir de mão de obra escrava; ou ainda (iii) a um tipo de solo propenso a culturas em que grande escala das propriedades/escravidão era a escolha tecnologicamente eficiente,35 os europeus optaram por implantar “instituições de exploração”, predatórias, com pouco zelo pelos direitos de propriedade. Dado que eles não iriam ficar e objetivavam predar, essa estratégia fazia sentido sob seu ponto de vista. Nesses lugares, as doenças infecciosas e os solos naturalmente muito ricos germinaram instituições socioeconômicas deletérias ao crescimento de longo prazo. Já em lugares climática e ambientalmente mais similares aos seus de origem, onde predar recursos e populações nativas não fazia muito sentido econômico e nos quais o solo não favorecia o plantio em larga escala (e, por conseguinte, instituições escravocratas), os mesmos europeus fincaram pé em “colônias de povoamento”, com divisão igualitária da terra, e implantaram instituições socioeconômicas iniciais garantidoras de direitos de propriedade para uma ampla parcela da população (que eram eles mesmos!).36 Formava-se assim nessas localidades um solo institucional fértil para o desenvolvimento econômico futuro. Enfatize-se que essa diferença inicial no tipo de colonização não seria tão importante para explicar os diferenciais de desenvolvimento economicamente verificados correntemente nos dados não fosse pela enorme inércia do arcabouço institucional dos países. A história ligando o ambiente natural de outras épocas à qualidade institucional atual só fecha com a hipótese adicional – fortemente defendida pelos economistas da vertente Acemoglu et al. (2001, 2002). Ver Engerman e Sokoloff (2000). 36 Ainda que elaborada de forma distinta, o cerne da ideia de diferenças institucionais associadas à presença de colônias de povoamento e de exploração na América já pode ser encontrado em Prado Júnior (1942). 34 35
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institucional, como North – de que instituições, boas ou ruins, tendem a se perpetuar no tempo.37 Não que qualidade institucional seja algo imutável, mas mudanças direcionais nessa variável são demasiadamente suaves e lentas, semelhantes às guinadas de um grande transatlântico. O motivo já foi elaborado anteriormente: qualquer arranjo institucional vigente gera ganhadores que investem pesadamente na manutenção da estrutura que os beneficia – muitas vezes, ineficiente ao extremo para a economia como um todo. Caso ocorra de as instituições nascerem com viés pró-crescimento, como nas colônias da América do Norte, essa inércia é uma bênção, mas caso contrário... A vertente institucional explica satisfatoriamente o intrigante fenômeno conhecido como “reversão das fortunas” – pobres se tornando ricos e ricos se tornando pobres.38 Em 1700, 200 anos após a descoberta da América, a renda por habitante em Cuba ainda era aproximadamente o dobro da dos Estados Unidos. Mesmo com a diferença de escolha institucional mencionada anteriormente: amplos direitos de propriedade que favorecem a inovação e o investimento nos Estados Unidos e o perfeito contrário em Cuba. Isso não deveria ter levado a diferenças de riqueza mais rapidamente? Enquanto a vantagem comparativa associada à produtividade bruta do solo manteve-se como o fator econômico mais relevante, instituições ruins não levaram a baixo nível de desenvolvimento (mas “apenas” a extrema desigualdade). O grande descolamento só veio depois, com a chegada da Revolução Industrial, que muda a importância relativa dos fatores e gera a famosa reversão das fortunas. Sociedades até então ricas por causa de sua abundância de fatores naturais, mas pobres institucionalmente (extremamente desiguais, com estrutura de poder centralizado e vertical, frágil garantia de direitos de propriedade, aversão à competição e baixo capital humano), não foram capazes de absorver para seu proveito o salto descontínuo associado à descoberta de novas tecnologias e às mudanças radicais nos processos produtivos. Já as sociedades menos ricas, mas com boa qualidade institucional, rapidamente copiaram o sucesso inglês, testemunhando enormes saltos de renda a partir do século XVIII. Em suma, o ponto aqui é que a riqueza inicial foi prejudicial, em uma perspectiva de longo prazo, para as colônias europeias, não porque recursos naturais abundantes sejam algo ruim em si, mas pelo fato de essa riqueza facilmente capturável induzir instituições socioeconômicas prejudiciais ao investimento e à inovação. 37 38
North (1990). Acemoglu et al. (2002).
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Após mais de 10 anos de adensamento da pesquisa nessa área, é possível afirmar que há um modesto consenso na literatura de que (i) diferenciais de PTF são extremamente importantes, na maior parte dos casos, para explicar diferenciais de nível de desenvolvimento e (ii) esses diferenciais de PTF se devem, em boa medida, a diferenças na qualidade das instituições.
Políticas econômicas versus instituições É importante evidenciar as origens históricas e a trajetória lenta das instituições socioeconômicas, bem como o seu impacto sobre o desenvolvimento da economia, mas sem recair em fatalismo exagerado. É verdade que a abundante dotação inicial de fatores naturais e solo propício a culturas de larga extensão com mão de obra escrava ajuda a explicar o atraso institucional de vários países (incluindo o Brasil) e, consequentemente, o nível de desenvolvimento econômico. Porém, sem contestar sua importância primordial, o entorno institucional de um país não é tudo e não determina unicamente o nível de desenvolvimento passível de ser atingido. A relação entre essas variáveis não é, definitivamente, biunívoca. A evidência e o bom-senso econômico sugerem que o vetor de políticas econômicas adotadas, dentro do escopo das restrições impostas por um dado arcabouço institucional, também exerce impacto significativo sobre o desenvolvimento socioeconômico.39 Peter Henry e Conrad Miller usam o caso de Barbados e Jamaica para ilustrar esse ponto.40 Essas duas ilhas tropicais têm em comum diversos aspectos institucionais importantes, a saber: (i) foram colonizadas por ingleses (ambas tornando-se independentes na década de 1960); (ii) são países dotados de ambiente natural/geografia similar; (iii) a plataforma econômica inicial de ambos teve por base grandes monoculturas escravagistas; e (iv) o sistema político e a estrutura constitucional das garantias de direitos de propriedade dos dois países no pós-independência foram moldados à feição dos seus homólogos ingleses. Apesar de as instituições serem similares, as taxas de crescimento da renda por habitante nas quatro décadas seguintes à independência foram bem distintas: 0,8% ao ano na Jamaica e 2,2% em Barbados. Uma diferença de nível de renda de estrondosos 75% em 40 anos! Na sua narrativa, os autores argumentam que um conjunto de políticas macroeconômicas equivocadas em um e acertadas no outro, principalmente depois
O Capítulo 6 deste livro analisa a relação entre a política econômica e o desenvolvimento econômico brasileiro. 40 Henry e Miller (2009). 39
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dos choques do petróleo dos anos 1970, explica a diferença. De um lado, em Barbados, houve prudência fiscal, combate inflacionário e ajuste ao choque do petróleo através de uma política de “apertar cintos”; do outro, o jamaicano, houve populismo macroeconômico sob a forma de protecionismo crescente, aumento da intervenção estatal direta na economia, expansão gigantesca do déficit público (em média, igual a 16% do PIB entre 1973 e 1980) e surtos de depreciação cambial/inflação. Repisando o argumento à luz desse exemplo: um mesmo arranjo institucional pode levar a diferentes trajetórias de crescimento em face da qualidade das escolhas sobre as políticas macroeconômicas de curto prazo nas áreas fiscal, monetária e comercial/cambial. O horizonte de influência delas (décadas) é seguramente mais curto que o de aspectos de natureza institucional (séculos), mas o ponto é que um manejo seguidamente equivocado desses pilares macroeconômicos pode levar a custosos “anos perdidos”.41 Há pouco dissenso, também, de que a década perdida da América Latina se deveu majoritariamente a erros na condução da política macroeconômica: frouxidão fiscal, relaxamento monetário excessivo, inúmeras distorções cambiais e de comércio etc.42 Resumindo a discussão, no campo das políticas econômicas temos alguma evidência empírica de que: • Maior abertura comercial gera maiores níveis de desenvolvimento econômico, via ganhos de escala, importação de insumos intermediários de melhor qualidade, aprendizado tecnológico etc.43 • Inflação muito alta (acima de 20% em termos anuais) é prejudicial ao crescimento da economia, possivelmente por gerar migração de recursos escassos para atividades defensivas destinadas à proteção contra a perda inflacionária e também por nublar os sinais emitidos dos preços relativos da economia.44 • Déficits públicos elevados por muito tempo estão negativamente associados ao crescimento do PIB, possivelmente pela instabilidade econômica
É claro que a qualidade das políticas macroeconômicas é endógena ao quadro institucional vigente, mas o ponto é que uma mesma restrição institucional é compatível com uma diversidade de escolhas sobre as políticas macroeconômicas. 42 Da mesma forma, é sempre citado o contraste entre o desempenho no período pós-1980 entre os países asiáticos, de um lado, e a América Latina, de outro. 43 Ver Frankel e Romer (1999). Note-se que a evidência é bem mais frágil para o caso da abertura da conta de capitais. 44 O que não significa que uma taxa de inflação mais baixa, digamos de 10%, por exemplo, não afete de modo adverso e considerável o bem-estar econômico, ao tornar muito custoso o carregamento de meios de pagamento não remunerados. Para a relação entre inflação e crescimento, ver Bruno e Easterly (1996) e Barro (1995). 41
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associada (mudanças de taxação inesperadas, inflação alta e volátil) etc. – se bem que tanto aqui como no caso do item anterior os estudos têm maior dificuldade de estabelecer uma relação de causalidade. • Desigualdade elevada está associada a crescimento subsequente mais baixo, embora o canal ligando as duas variáveis ainda não esteja bem estabelecido na pesquisa empírica.45 • Maior desenvolvimento dos mercados de crédito causa crescimento econômico mais acelerado, possivelmente por permitir melhor diversificação e, assim, assunção maior de riscos associados à atividade de inovar; alocar eficientemente a poupança da economia e, finalmente, atenuar os impedimentos à acumulação de capital humano e físico associados à desigualdade de renda.46 Em todos esses itens, a política pública pode ser um importante agente de mudança, mesmo sem grandes alterações do quadro institucional. Políticas, e não apenas instituições, importam.
Resumo A subárea da teoria econômica dedicada ao entendimento do crescimento econômico de longo prazo evoluiu consideravelmente nas últimas seis décadas, tanto na sua vertente teórica como na empírica. Neste capítulo apresentamos uma breve descrição das contribuições mais importantes desde o surgimento do modelo de Solow. Começamos pela descrição de modelos mais mecânicos de crescimento, com ênfase na decomposição de seus “fatores próximos”. Avançamos então pelas mais elaboradas teorias de crescimento endógeno, das décadas de 1980 e 1990, e finalizamos com a discussão mais moderna das causas “fundamentais” dos diferenciais de desenvolvimento, tocando a superfície da fascinante literatura que trata da “economia política do desenvolvimento”. O tradicional modelo de Solow e sua versão mais sofisticada e microfundamentada, o modelo de Ramsey, apesar de formarem os pilares da área de pesquisa aqui discutida, são, em suas versões mais simples, insuficientes para entendermos a enorme discrepância de desenvolvimento socioeconômico atualmente observado entre as nações. Tampouco fornecem, dentro de sua estrutura Agrada-me mais a explicação de que a desigualdade destrói capital humano na raiz, pois os muito pobres têm enormes dificuldades de se educar, além de faltar-lhes capital inicial para montar empreendimentos com base em ideias inovadoras. Sobre esse tema, ver Benabou (1996) e Persson e Tabellini (1994). 46 Ver a ampla discussão do tema em Levine (2004). 45
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lógica interna, uma boa explicação para taxas positivas de crescimento no longo prazo. Neles, o que determina o crescimento de longo prazo é um parâmetro completamente exógeno. Os modelos de crescimento endógeno dos anos 1980 e 1990 que se seguem são bem-sucedidos em tratar essa última crítica de modo mais consistente, mas pouco nos ajudam a compreender por que alguns países são tão mais desenvolvidos que outros. São importantes para entendermos a expansão da fronteira mundial, mas não para realizarmos comparações entre os países. Dadas a importância empírica dos diferenciais de PTF na explicação da disparidade de renda por habitante e a inabilidade dos modelos de crescimento endógeno de explicar com precisão os diferenciais de PTF, a pesquisa nos últimos 15 anos muda o foco para as chamadas “causas profundas” desses diferenciais, forjando um casamento frutífero entre os modelos de crescimento e as áreas de economia política e economia das instituições. A lição principal aqui é que a qualidade institucional, determinada pela complexa interação entre fatores geográficos, econômicos e políticos, é o principal fator por trás das enormes diferenças de PTF. Ainda que a associação entre as medidas disponíveis de qualidade institucional e o nível de desenvolvimento não seja única e fixada em pedra (as políticas econômicas também importam), o “estado da arte” hoje sugere ser essa a chave principal para o entendimento da forte dispersão entre as rendas por habitante dos países.
Leituras recomendadas Para uma visão formal de parte dos modelos aqui comentados, Jones (2000) é um texto interessante no qual a sofisticação matemática é mantida em nível acessível ao aluno de graduação. Acemoglu (2009) exige conhecimento técnico mais profundo, mas seus quatro primeiros capítulos e seu capítulo final fazem uma abrangente cobertura da realidade dos dados e das principais ideias dessa fascinante área de pesquisa. Por fim, este capítulo não cobre o longuíssimo prazo e, portanto, não aborda questões associadas à dinâmica do desenvolvimento sob uma perspectiva milenar, como por exemplo: por que os europeus se desenvolveram a ponto de chegarem à América e conquistá-la, e não o contrário?47 O clássico imperdível aqui é Diamond (2001).
O Capítulo 3 a seguir apresenta uma perspectiva de longo prazo do desenvolvimento econômico.
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APÊNDICE MATEMÁTICO
o modelo de Solow, em equilíbrio de estado estacionário, a poupança total da economia é apenas suficiente para cobrir os investimentos necessários à manutenção do capital efetivo (capital em unidades de trabalho efetivo, A.L.) fixo (constante). Usando uma função de produção do tipo Cobb-Douglas, Y = (AL)1 – α. Kα – que leva a y = (A)1 – α. (k)α em termos de variáveis per capita e a ye = (ke)α em termos de unidades eficientes48 –, isso significa, para dois países fictícios a e b, que em estado estacionário:
N
Onde Y é o produto, K é o estoque de capital físico, L é a população (igual à força de trabalho), A é a medida de eficiência econômica (produtividade total dos fatores ou PTF), n é o crescimento da população, g é a taxa de progresso tecnológico, δ é a depreciação do capital, s é a taxa de poupança e α é a participação do capital na renda total. Dessa igualdade, chega-se facilmente a:
Tomando, como usual nessa literatura, α = 0,35, e substituindo os valores para a quantidade de equilíbrio do capital em unidades de eficiência na função de produção (per capita),
, chega-se a:
48 Letras minúsculas referem-se a variáveis em termos per capita, enquanto minúsculas acrescidas da letra “e” referem-se a variáveis em unidades eficientes: xe = X/AL.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Essa razão implica que, com produtividades totais dos fatores iguais, ou seja, , a fim de explicarmos uma renda por habitante três para o caso em que vezes maior no país a em relação ao país b, precisaríamos de uma taxa de poupança nove vezes maior no país a! Adicionando capital humano a esse modelo e procedendo a derivações similares, chega-se sem muita dificuldade a
, onde ϕ é o
parâmetro que mede o retorno anual da educação e ha; hb são os anos de educação da população trabalhadora dos respectivos países.49 A capacidade dessa versão expandida do modelo de explicar diferenciais de nível de renda por habitante é claramente maior que a do modelo de Solow sem capital humano. Em alguns casos, quando comparamos países com níveis educacionais muito díspares, adicionar capital humano ajuda a explicar a razão (mesmo desconsiderando diferenças de eficiência econômica). Tome dois países a e b onde a taxa de retorno da educação seja ϕ = 10%, mas os anos de estudo são 12 em um e 7,5 no outro. Além disso, façamos a hipótese de que a taxa de poupança no primeiro seja cerca de 50% superior à do segundo. Com . Em termos aproximados, a e b são Coreia do Sul isso, chegamos a e Brasil. Como o PIB por habitante coreano é cerca de três vezes maior que o nosso, nesse caso específico um exercício simples usando como base o modelo de Solow explica boa parte da diferença de renda entre os dois países.
A forma exponencial está associada ao fato de que o log dos salários (medida de produtividade em mercados competitivos) é função dos anos de educação em uma equação minceriana, que consiste em uma análise de regressão que visa a explicar diferenciais de salários com base em diversas variáveis de controle, incluindo anos de educação, anos de experiência etc. Note-se que, nessa estrutura simples, a taxa de retorno da educação é constante e, portanto, não são incorporadas diferenças na qualidade da educação. A pesquisa recente na área sugere, contudo, que a qualidade da educação importa consideravelmente para explicar a taxa de crescimento da renda (ver, por exemplo, Hanushek e Woessmann, 2010).
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CAPÍT U LO 3
O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO EM PERSPECTIVA HISTÓRICA André Villela
Introdução Em uma passagem de seu celebrado livro Armas, germes e aço, o biólogo evolucionário Jared Diamond relata conversa mantida no início da década de 1970 com Yali, um líder político de Papua-Nova Guiné, na qual este lhe pergunta: “Por que vocês, brancos, produziram tanto ‘cargo’ (artigos manufaturados) e trouxeram tudo para a Nova Guiné, mas nós, negros, produzimos tão pouco ‘cargo’?”1 Essa pergunta singela reflete, no fundo, o enorme fosso econômico que separa algumas sociedades contemporâneas, fruto de trajetórias de crescimento distintas nos últimos séculos. Ao mesmo tempo, toca diretamente nos dois conjuntos de questões que estão no centro dos estudos na área de desenvolvimento econômico: o crescimento e a equidade. Nesse sentido, o estudo da história do desenvolvimento econômico mundial em uma perspectiva de longuíssimo prazo (como a que se pretende tomar aqui) revela dois fatos estilizados importantes, cada um referente a um dos grandes temas de estudo na área: a. Crescimento: a taxa de crescimento da renda per capita foi, historicamente, muito lenta no mundo todo, tendo aumentado substancialmente após a Revolução Industrial; como tal, essa revolução constitui um divisor de águas crucial na história do desenvolvimento.
1
Ver Diamond (2004), p. 14.
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b. Equidade: a desigualdade de renda per capita internacional (isto é, entre os países) cresceu continuamente desde a Revolução Industrial. Em outras palavras, verificou-se divergência nos níveis de renda per capita dos diversos países, tendência que sofreria uma inflexão e modesto recuo a partir da década de 1980;2 já a desigualdade de renda global (ou seja, entre indivíduos do mundo, independentemente do país) cresceu sem interrupção desde o início do século XIX. Este capítulo tem por objetivo analisar o fenômeno do desenvolvimento econômico em suas duas dimensões – o crescimento e a equidade – a partir de uma abordagem histórica. Em outras palavras, seu foco será o como (fatos) mais do que o porquê (teoria) do fenômeno do desenvolvimento econômico ao longo dos séculos. O capítulo está dividido em quatro seções, incluindo esta Introdução. Na segunda seção, são discutidos alguns fatos estilizados sobre o fenômeno do crescimento econômico no longuíssimo prazo. Na terceira seção, resume-se a experiência histórica de crescimento dos últimos dois séculos, dividida em suas principais fases. A quarta seção, por sua vez, analisa a distribuição de renda no mundo ao longo da história, com ênfase nos últimos 200 anos.
O crescimento econômico na história: alguns fatos estilizados Se, à época em que Diamond e Yali mantiveram seu diálogo, era clara a diferença de padrão de vida, por exemplo, entre a Nova Guiné e as economias industrializadas do Ocidente, será que tais diferenças sempre existiram? Dito de outra forma, os desníveis de renda per capita entre os diversos povos são um fato estilizado que descreva razoavelmente a experiência histórica da humanidade? A resposta é sim e não. Não, no sentido de que, durante mais de 99% da história humana, o padrão de vida de todos os povos era, grosso modo, semelhante – e baixo. Vivia-se, em suma, em um mundo de pobreza generalizada, não muito diferente daquele evocado por Thomas Hobbes no Leviatã, para quem a vida do homem em seu estado “natural” era “solitária, pobre, sórdida, brutal e curta”.3 Este resultado se verifica quando se pondera a renda per capita dos países pela sua população e é influenciado pelo crescimento acima da média mundial, nas últimas décadas, apresentado pela China e Índia. Esse ponto será retomado mais à frente. 3 Note-se que, a rigor, a renda per capita e o padrão de vida não são sempre iguais. Em sociedades modernas, com significativa provisão pelo Estado de bens meritórios (educação e saúde, por exemplo), é perfeitamente possível haver uma melhoria do padrão de vida de um indivíduo sem que necessariamente sua renda esteja aumentando. Feita essa ressalva, ao longo do presente capítulo ambos os termos serão utilizados como sinônimos. 2
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
Em princípio, a caracterização da história econômica mundial como sendo dominada por pobreza generalizada parece incompatível com o legado material e cultural das gerações passadas, sob a forma de templos, palácios, obras de arte etc. que chegaram aos dias atuais. Porém, conforme lembra, entre outros, Robert Lucas, era perfeitamente possível às sociedades agrárias do passado sustentarem civilizações impressionantes a partir da extração de excedentes da maioria camponesa e sua posterior canalização aos proprietários de terras e às elites urbanas. O que tais sociedades não conseguiam proporcionar era um aumento significativo no padrão de vida da maioria das pessoas.4 Contudo, nos últimos 200 (vale dizer, os 0,2% mais recentes da história humana) ou, no máximo, 500 anos, tal estado de coisas passou a ficar para trás. Primeiramente, no noroeste da Europa e, em seguida, em outras partes do mundo, houve o início de uma mudança profunda nessa longa história de baixos padrões de vida médios em todas as sociedades – daí o sim como parte da resposta à pergunta levantada no início desta seção. Essa mudança envolveu o início de um processo que ganharia a designação de crescimento econômico “moderno” e que, com o passar do tempo, iria permitir ao habitante médio de várias sociedades contemporâneas, pela primeira vez na história, gozar de um conforto material digno das elites do passado (e, em muitos casos, amplamente superior).5 A história humana de baixa renda média desde sempre, seguida – nos últimos 200 anos – de crescimento sustentado dos padrões de vida, pode ser representada pela curva de renda per capita exibida no Gráfico 3.1.6 A curva de PIB per capita no Gráfico 3.1 resume o primeiro fato estilizado a que se referiu na Introdução deste capítulo, isto é, os séculos de baixíssimo (ou nenhum) crescimento dos níveis de renda per capita. Tal situação decorria, fundamentalmente, do fato de o crescimento econômico em sociedades agrárias estar limitado por uma combinação de dependência extrema de um fator relativamente fixo (a terra) e lento progresso técnico. Sob esse regime, épocas de crescimento econômico vinham acompanhadas de crescimento demográfico (por melhoria da alimentação ou antecipação dos casamentos, com aumento
Ver Lucas (2009). Para experiências bem documentadas de crescimento econômico e demográfico em diversas partes do mundo antes da Revolução Industrial, ver Goldstone (2002). 5 A expressão “crescimento econômico moderno” tornar-se-ia consagrada a partir do livro homônimo de Kuznets (1966). Tal como definido por Kuznets, esse tipo de crescimento envolve, simultaneamente, aumento sustentado do PIB per capita e mudança na estrutura produtiva da economia, representada pela perda de peso relativo da agricultura e avanço dos setores industrial e de serviços. 6 Por conveniência, a data no eixo X do gráfico começa no ano 1 d. C. Para todos os efeitos, porém, ela poderia começar milhares de anos antes, dado que as estimativas disponíveis sugerem que a renda per capita média na Antiguidade não era significativamente diferente daquela que prevalecia no início da Era Cristã. Ver, a respeito, Malanima (s.d.). 4
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GRÁFICO 3.1 Evolução histórica do PIB per capita e população global, 1 – 2008
(PIB per capita em US$ internacionais de 1990, população em milhões) 8000 7000 PIB per capita
6000
População 5000 4000 3000 2000 1000 0 1
1000
1500
1600
1700
1820
1870
1913
1950
2008
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados de Maddison (2010) e Livi-Bacci (2007).
correspondente da fecundidade), daí resultando uma expansão do PIB total. A esse fenômeno dá-se o nome crescimento extensivo, isto é, aquele que envolve maior uso dos fatores de produção (nesse caso, trabalho e terra), principais insumos em economias agrárias. Porém, o crescimento demográfico, ao mesmo tempo, colocava pressão sobre recursos finitos (e a terra era o principal fator de produção em economias pré-industriais), o que – em um contexto de progresso técnico lento – implicava retornos decrescentes na produção. Ao final, o crescimento do PIB total era compensado pelo aumento populacional, de tal forma que, no longo prazo, não havia – em um mundo pré-industrial – crescimento duradouro do PIB per capita. Em suma – e diferentemente das sociedades contemporâneas –, as sociedades agrárias tradicionais respondiam ao crescimento econômico com aumento da população, e não dos padrões de vida. Como resultado, os níveis de renda médios tenderam a gravitar em torno de um patamar baixo, não significativamente distinto do que prevalecia, por exemplo, na Antiguidade. A tal padrão de estagnação que caracterizava todas as sociedades agrárias, pré-industriais – envolvendo altos e baixos de uma renda média pouco acima da renda de subsistência –, dá-se o nome “regime malthusiano”, em alusão ao celebrado pastor inglês, autor do Ensaio sobre o princípio da população, de 1798. Segundo seu conhecido axioma, existe um potencial inerente na espécie humana de se reproduzir mais rapidamente que seus meios de subsistência. Isso levou Malthus a concluir que o embate entre essas duas forças levaria inevitavelmente a crises de mortalidade – os chamados controles “positivos” –, nas quais o
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
crescimento demográfico seria limitado pela desnutrição, doenças e morte. Tal destino seria universal e inescapável, segundo o autor, a não ser que as sociedades cultivassem práticas visando a limitar o crescimento demográfico através de hábitos morais – os chamados controles “preventivos” –, que reduzissem a fertilidade a um nível compatível com a manutenção de determinado padrão de vida. Para Malthus, a chave para tal prudência passava pela restrição ao acesso à instituição do casamento, por exemplo, via celibato.7 Existe grande controvérsia na literatura especializada acerca da prevalência, antes da Revolução Industrial, de uma relação negativa entre crescimento demográfico e padrão de vida (renda per capita). Em outras palavras, em que medida o mundo pré-industrial era universal e inescapavelmente malthusiano é matéria para acalorados debates na academia.8 A razão para tanto deriva da existência no mundo pré-industrial – lado a lado com as forças estagnacionistas malthusianas – de forças progressistas (ditas smithianas, em alusão a Adam Smith), que permitiam avanços da produtividade que não eram totalmente dissipados pela expansão demográfica; em outras palavras, aumentos da renda per capita. A noção de crescimento smithiano está associada aos ganhos de eficiência proporcionados pela especialização. A ideia é que, quanto maiores a população e a demanda, maiores os incentivos para uma intensificação da divisão do trabalho na qual os indivíduos se especializam em fazer determinada tarefa. Com a especialização, aumentam as possibilidades de ganhos de comércio, proporcionando aumento da eficiência alocativa na economia. Mesmo tais ganhos advindos da maior divisão do trabalho não são sustentáveis ao longo do tempo, porém. Em algum momento, uma economia experimentando os ganhos de especialização irá se estabilizar em um nível de eficiência mais elevado, mas deixará de apresentar aumentos da renda per capita. Contudo, os ganhos de produtividade associados à especialização não se esgotam aí. Conforme argumenta Karl G. Persson, a maior divisão do trabalho estimulada pelo crescimento demográfico também abre a possibilidade para ganhos de eficiência associados ao aprendizado (learning by doing).9 Tais ganhos podem ser percebidos quando se atenta para o fato de que, à medida que 7 Para este breve resumo do modelo malthusiano, ver De Vries e Van de Woude (1997), p. 687. Note-se que foi justamente na Europa Ocidental que, pela primeira vez (no século XVI), o casamento deixou de ser universal (e, na média, passou a ocorrer em idades mais avançadas), levando a menor fecundidade e maior controle sobre o número de nascimentos. Tal fenômeno – único no mundo antes do século XX – é conhecido na literatura como padrão europeu de casamento. 8 Exemplo disso é a polêmica gerada pelo livro de Clark (2007), assumindo uma posição extrema do argumento malthusiano. Um simpósio ocorrido pouco após o lançamento do livro reuniu diversos especialistas cujos trabalhos foram publicados em 2008 no volume 12, n. 3, da European Review of Economic History. 9 Ver Persson (2010).
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um indivíduo adquire experiência na produção, maiores os ganhos potenciais advindos da observação de regularidades no processo produtivo, do acaso e da tentativa e erro. O conhecimento novo (e útil) assim adquirido permite alargamento do conhecimento técnico e irá gerar maior produção e/ou melhoria na qualidade dos produtos para um dado emprego de insumos. Em outras palavras, permite aumentos de eficiência (produtividade). Ao final, portanto, as sociedades pré-industriais deparavam-se com dois tipos de forças opostas: as primeiras, de natureza malthusiana, puxavam-nas na direção da estagnação; as segundas, via maior divisão do trabalho e learning by doing na produção, empurravam-na para a frente lentamente, com ganhos de renda per capita. A Figura 3.1 resume essa ideia. FIGURA 3.1 Forças malthusianas e smithianas no crescimento econômico Crescimento populacional + +
+ Divisão do trabalho
+ Progresso técnico baseado em learning by doing
Retornos decrescentes
+ +
– Renda per capita
Fonte: Persson (2010), p. 61.
E o que a evidência histórica revela sobre a resultante dessas duas forças opostas? Será verdade que as forças malthusianas eram de fato universais e inescapáveis antes da Revolução Industrial, conforme argumenta parcela majoritária da literatura moderna de crescimento econômico? Aparentemente, não. Inúmeros trabalhos indicam a existência de regiões no noroeste da Europa (Holanda e, posteriormente, Inglaterra) que, a partir do século XVI, já exibiam uma tendência a romper com o modelo malthusiano e, com isso, conseguiam conjugar aumento populacional com elevação – ainda que modesta (em média, de 0,15 a 0,25% ao ano [a.a.]) – dos níveis de renda per capita.10 Para uma síntese dos resultados dessas pesquisas, ver Van Zanden (2009). A esses dois países deve-se acrescentar o caso das 13 colônias britânicas da América do Norte no século XVIII, que, ao que parece, tampouco estiveram presas ao regime malthusiano. Com isso, apresentaram taxas de crescimento da renda per capita até maiores, estimadas em 0,3-0,5% a.a., em média, no período. O excepcional caso americano será retomado no Capítulo 4.
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O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
Contudo, mesmo a Inglaterra e a Holanda pré-industriais, por mais que não possam ser caracterizadas como economias sujeitas a limites malthusianos estritos, partilhavam com as demais economias da época um limite energético inescapável, que impedia que a sua renda per capita crescesse a taxas muito superiores a 0,15 e 0,25% a.a. Tal limite pode ser percebido a partir da noção de economia “orgânica”, atribuída ao demógrafo histórico Edward Wrigley.11 Nessas economias, a terra era a fonte última de energia. Dela provinham os alimentos para seres humanos e animais – estes últimos empregados na tração de arados, nos transportes, na movimentação de moinhos etc. e na provisão de esterco para a agricultura – e a lenha usada na produção de carvão vegetal (combustível vital para o aquecimento doméstico e diversos processos industriais). Nessas circunstâncias, o crescimento demográfico e a maior demanda por alimentos (grãos) acabavam por competir pela terra anteriormente dedicada à criação de animais ou ocupada por florestas. Esse trade-off entre fontes alternativas de energia (grãos, pastagem, lenha) em um contexto de dependência de uma quantidade relativamente fixa de terra terminava por limitar as possibilidades de crescimento de economias orgânicas. Ao final, tais limites só seriam efetivamente superados a partir do aproveitamento, em larga escala, de uma fonte praticamente inesgotável de energia – o carvão mineral, que não competia com as demais pelo fator terra. E tal aproveitamento teve início na Inglaterra, no século XVI, acentuando-se com a Revolução Industrial. Nesse sentido (energético), a Revolução Industrial foi um divisor de águas na história da humanidade, ao permitir o rompimento definitivo das amarras que prendiam as economias orgânicas. A partir dela, as sociedades passariam a dispor, crescentemente, de fontes (quase) ilimitadas de energia que não competiam com a produção de alimentos pela ocupação de terras agricultáveis. Mas não foi apenas nesse sentido que a Revolução Industrial mudou o mundo. O caráter verdadeiramente revolucionário da Revolução Industrial manifesta-se em, pelo menos, duas outras formas: na economia e na demografia. No primeiro caso, ele reside no fato de a Revolução Industrial ter alterado os parâmetros do crescimento econômico. Ou seja, antes de meados do século XVIII, a maior parte do crescimento econômico – quando ele ocorria – era resultante de melhorias institucionais que permitiam o surgimento do comércio (e os ganhos ditos smithianos, de especialização, a ele associados). Havia progresso técnico antes da Revolução Industrial, mas seu papel no crescimento econômico era modesto. Já durante a Revolução Industrial e após, o crescimento passou a ser cada vez mais dominado por melhorias na tecnologia. Esta, ao 11
Ver Wrigley (2010).
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contrário de outras formas de crescimento econômico, não incorria em rendimentos decrescentes e, portanto, poderia se sustentar no tempo.12 Dito de outra forma, se antes dela o crescimento econômico era fenômeno episódico que, com sorte, poderia alçar uma economia a um nível de renda per capita ligeiramente superior ao de subsistência, a partir da Revolução Industrial o crescimento se tornou uma condição permanente das economias que, seguindo o exemplo britânico, passaram a introduzir continuamente novas técnicas no processo produtivo.13 O resultado desse novo tipo de crescimento, acumulado nos últimos 200 anos, é a enorme prosperidade de que desfruta parcela considerável da humanidade nos dias atuais. Já do ponto de vista demográfico – o segundo aspecto revolucionário que se deseja enfatizar –, nota-se também uma inflexão na trajetória da população mundial a partir da virada do século XVIII para o XIX (ver a curva correspondente no Gráfico 3.1), coincidindo, portanto, com a Revolução Industrial e, em parte, decorrente dela. Assim, nos 17,5 séculos da Era Cristã anteriores à Revolução Industrial, estima-se que a população mundial tenha passado de 250 para 770 milhões de habitantes (isto é, uma taxa de crescimento média de 0,06% a.a.). Nos dois séculos a partir de 1750, essa taxa de crescimento praticamente multiplicou-se 10 vezes (para 0,6% a.a.).14 Tal processo, por sua vez, resultou da rápida acumulação de recursos, do controle do meio ambiente e do declínio da mortalidade, todos eles tornados possíveis pelo crescimento econômico exponencial que a Revolução Industrial inaugurou.15 12 Ainda assim, não são claras as razões para essa aceleração do progresso técnico ao final do século XVIII na Inglaterra. Nas palavras de Joel Mokyr, “não é possível ‘explicar’ por que o crescimento moderno aconteceu após 1800, assim como não sabemos por que o Homo sapiens surgiu quando surgiu e não, digamos, 30 milhões de anos antes”. Ver Mokyr (2002), p. 286 (tradução do autor). 13 Ver Mokyr (2003). 14 A taxa de crescimento populacional aumentou para 1,7% a.a. nos últimos 60 anos. Ver LiviBacci (2007), p. 28. 15 Nos chamados modelos de crescimento “unificados”, a Revolução Industrial é vista, do ponto de vista econômico-demográfico, como uma fase intermediária entre o regime malthusiano e o do crescimento moderno. Segundo essa família de modelos, no mundo pré-industrial malthusiano o crescimento do PIB foi acompanhado de crescimento populacional, resultando em PIB per capita em níveis baixos e com muito pouco crescimento ao longo dos séculos. A Revolução Industrial, por sua vez, seria uma fase “pós-malthusiana”, de transição, na qual já se observa crescimento mais significativo da renda per capita, embora o crescimento populacional ainda esteja positivamente relacionado ao aumento do padrão de vida. Finalmente, a partir da segunda metade do século XIX, entrar-se-ia em uma terceira fase, de crescimento “moderno”, iniciada com uma maior demanda por capital humano (tipicamente, com o emprego da ciência no processo produtivo, na chamada Segunda Revolução Industrial, que envolveu os setores químico, elétrico, de energia e as engenharias) e a chamada transição demográfica. Com esta última, inaugura-se um período de menores taxas de natalidade, permitindo que o crescimento demográfico deixe de contrabalançar, como no passado, o aumento da renda. Para um exemplo desse tipo de modelo, ver Galor e Moav (2002). Para um balanço dessa literatura, ver Snowdon (2008) e Mokyr e Voth (2010).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
Com efeito, o progresso técnico que acompanhou aquela revolução e que se intensificou desde então tornou possível um aumento da produtividade da agricultura e da capacidade de se transportarem excedentes agrícolas em escala global, reduzindo, assim, a incidência de episódios de fome epidêmica que tanto limitavam o crescimento populacional até então. Somem-se a isso as melhorias na saúde pessoal e pública (consumo de sabão, troca frequente de roupas, acesso a água encanada e esgotamento sanitário, casas de alvenaria etc.) – também derivados, de alguma maneira, do aumento da renda e ampliação do consumo de bens privados e públicos que a Revolução Industrial permitiu – e entendese a extensão da queda da mortalidade a partir de então. O resultado agregado dessa conjunção de maior controle do meio ambiente com queda da mortalidade em escala global foi um aumento da população mundial, de cerca de 950 milhões em 1800 (crescimento de 40% em relação à população em 1700) para 1,6 bilhão em 1900 (aumento de 70% em relação a 1800) e seis bilhões em 2000 (crescimento de 375%). Se, conforme visto até aqui, existe grande debate na literatura quanto ao ritmo e à natureza do crescimento econômico no período pré-industrial, a disponibilidade de estimativas mais confiáveis para a renda per capita de diversas partes do mundo a partir de 1820 permite uma interpretação ligeiramente menos controversa dos fatos desde então. A próxima seção se dedica justamente a descrever e interpretar o crescimento econômico mundial – e das principais regiões – nos últimos 200 anos, vale dizer, a história do crescimento econômico moderno disseminado por vários países.
O crescimento econômico moderno Modern Growth Was a Factor of at Least Sixteen.16 Este é o título do Capítulo 6 de um livro de Deirdre McCloskey e serve para denotar o que foi, conservadoramente, a experiência de multiplicação da renda per capita de um país como a Inglaterra nos últimos 200 anos.17 Contraste-se esse desempenho com a estagnação ou, no máximo, baixíssimo crescimento vigente no mundo pré-industrial, discutido na seção anterior, e não resta dúvida de que desde o século XIX a
“O crescimento econômico moderno foi um múltiplo de, pelo menos, dezesseis.” Ver McCloskey (2010). Diz-se conservadoramente porque é possível que a forma como é tradicionalmente calculado o PIB envolva forte subestimativa do bem-estar desfrutado pelos indivíduos, em função de melhorias de qualidade dos produtos e do surgimento de produtos novos ao longo dos anos (e, mais ainda, séculos). Por ora deixam-se de lado questões referentes a quão bem distribuídos foram os frutos desse crescimento notável da renda per capita, vale dizer, a equidade, objeto da próxima seção. 16 17
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humanidade vem passando por uma experiência histórica única, de aumentos jamais vistos do padrão de vida do indivíduo médio. Não obstante, a multiplicação dos níveis de renda per capita ao longo dos dois séculos de crescimento econômico moderno não se deu de forma homogênea no tempo ou no espaço. Em outras palavras, países/regiões diferentes cresceram a taxas distintas em períodos diferentes. A Tabela 3.1 deixa isso claro, ao dividir a experiência de crescimento econômico do mundo e de suas principais regiões desde a Revolução Industrial18 segundo seis períodos, a saber: 1820-1870, 1870-1913, 1913-1950, 1950-1973, 1973-1990 e 1990-2008.19 TABELA 3.1 Taxa média anual de crescimento do PIB per capita mundial e por região (em %)
Europa Ocidental Europa Oriental Antiga URSS Western Offshoots* Estados Unidos América Latina Brasil Ásia Japão China Índia África Mundo
1820-70
1870-1913
1913-50
1950-73
1973-90
1990-2008
0,98 0,63 0,63 1,41 1,34 –0,03 0,20 –0,10 0,19 –0,25 0,00 0,35 0,54
1,33 1,39 1,06 1,81 1,82 1,82 0,30 0,53 1,48 0,10 0,54 0,57 1,30
0,76 0,60 1,76 1,56 1,61 1,43 1,97 0,08 0,88 –0,62 –0,22 0,92 0,88
4,05 3,81 3,35 2,45 2,45 2,58 3,73 3,87 8,06 2,86 1,40 2,00 2,92
1,98 0,50 –0,01 1,92 1,96 0,67 1,41 2,89 2,96 4,73 2,66 0,16 1,38
1,72 2,54 0,76 1,66 1,66 1,78 1,50 3,97 1,08 7,11 4,56 1,24 2,17
*Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Maddison (2010).
Tomando-se a série como um todo, isto é, de 1820 a 2008, verifica-se que a renda média por habitante do mundo se multiplicou no período por mais de 11 vezes em termos reais. Tal desempenho equivale a uma taxa de crescimento médio anual da renda per capita de 1,3% ou, ainda, a uma renda individual que 18 O Capítulo 1 deste livro apresenta uma análise da experiência comparada de crescimento em várias regiões no pós-guerra, com foco na América Latina, Tigres Asiáticos e China. O Capítulo 5 analisa a experiência brasileira. 19 A balizar os diferentes subperíodos estão os seguintes anos-chave, em torno dos quais se deram importantes transições: 1820 (fim dos efeitos econômicos das guerras napoleônicas); 1870 (unificação alemã, Restauração Meiji, montagem do sistema de padrão-ouro, Segunda Revolução Industrial); 1913 (Primeira Guerra Mundial); 1950 (pós-Segunda Guerra e início da Era de Ouro); 1973 (fim do Sistema de Bretton Woods e primeiro choque do petróleo); e 1990 (colapso do império soviético, ascensão da China, Consenso de Washington). Ver, a respeito, Maddison (1997) e Maddison (2007).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
dobrou a cada 55 anos. Insistindo nesse ponto: comparada à virtual estagnação dos padrões de vida médios no mundo pré-industrial, tem-se a real dimensão do avanço material observado nos últimos dois séculos.20 Quanto aos diversos subperíodos, um primeiro exame dos dados da Tabela 3.1 revela taxa de crescimento da renda per capita entre 1820 e 1870 já em ritmo claramente “moderno” (isto é, muito superior ao observado no mundo pré-industrial), mesmo que à época vários países ainda estivessem presos ao regime malthusiano. Essa taxa se acelera durante a primeira onda de globalização (1870-1913) para arrefecer no entreguerras. A chamada Era de Ouro (19501973), por sua vez, irá se caracterizar pelas mais elevadas taxas de crescimento do PIB per capita na história, após o que a expansão desse indicador se dará em um ritmo mais lento – ainda que um pouco superior ao que prevaleceu nas décadas que antecederam a Primeira Guerra. E o que dizer dos fatores explicativos dessa trajetória de crescimento que envolve variações marcantes, tanto no tempo como no espaço? Para abordar essa questão, um ponto de partida útil é a distinção, devida a Angus Maddison, entre os determinantes “próximos” e “últimos” do crescimento econômico. Os primeiros dizem respeito, respectivamente, à acumulação de fatores (isto é, ao crescimento em sua forma extensiva) e à eficiência (crescimento da produtividade ou intensivo) e servem de base para os exercícios empíricos de decomposição das fontes de crescimento econômico encontrados na literatura. Já os determinantes “últimos” do crescimento são muitos, mas a literatura tem enfatizado a importância de três, a saber: a geografia (latitude, proximidade a cursos de água, clima etc.); o comércio internacional (no sentido amplo, incluindo benefícios e custos de participar dos fluxos internacionais de mercadorias, serviços, capitais e mão de obra); e as instituições (definidas como arranjos sociopolíticos formais e informais que desempenham importante papel em promover ou retardar o crescimento).21 A geografia influencia as taxas de crescimento econômico através de diversos canais. Diretamente, através da existência de depósitos de recursos naturais comercializáveis, a exemplo de petróleo, diamantes e outros minerais que sirvam de fonte de renda para um país. A qualidade do solo e a pluviosidade, por sua vez, determinam a produtividade da terra e, em última instância, a renda. 20 Salvo indicação em contrário, todos os dados de PIB ou PIB per capita (e sua variação no tempo) apresentados nesta seção têm como fonte Maddison (2010). Esses dados são calculados em paridade de poder de compra, ou seja, são ajustados em função das diferenças de custo de vida entre os países. 21 Ver Rodrik (2003), p. 5, e o Capítulo 2 neste volume. Para autores que enfatizam a importância de cada um desses determinantes “últimos” do crescimento econômico (a saber, geografia, comércio internacional e instituições), ver, respectivamente, Diamond (2004), Williamson (2011) e North (1990).
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A geografia também influencia o ambiente epidemiológico de um país, com efeitos sobre morbidade e crescimento. Indiretamente, ela afeta o crescimento econômico via dois outros canais. Primeiramente, ao limitar a extensão em que um país consegue se integrar ao mercado internacional (pensar em países montanhosos e sem acesso ao mar, como a Bolívia e o Butão). Em segundo lugar, ao ajudar a moldar as instituições de um país, a exemplo do que ocorreu com as colônias de povoamento que viriam a dar origem aos Estados Unidos, contrastadas com a América portuguesa tropical, típica colônia de exploração, com instituições (posse de terra, acesso ao voto etc.) distintas daquelas vigentes nas 13 colônias britânicas na América do Norte.22 Parte da literatura dá destaque ao papel da integração na economia mundial (isto é, comércio) como sendo um fator adicional por trás do crescimento econômico. Segundo esse argumento, o grau de abertura de uma economia tem impacto positivo sobre o crescimento, através dos ganhos de especialização e do poder das importações de forçarem um aumento na produtividade dos produtores domésticos. Finalmente, as instituições têm recebido atenção crescente da literatura de crescimento, à medida que, por exemplo, o respeito aos direitos de propriedade, a existência de estruturas regulatórias adequadas, a qualidade e independência do poder judiciário e a capacidade da burocracia estatal são elementos importantes para o início do processo de crescimento econômico e sua sustentação no tempo. Esses três determinantes “últimos” servirão de base, no restante desta seção, para uma breve análise do crescimento econômico agregado e das principais regiões do mundo nos seis subperíodos em que se dividiu a história moderna.23 O crescimento econômico no “longo século XIX” (isto é, até as vésperas da Primeira Guerra) comporta duas fases distintas, separadas pelo ano de 1870. Entre 1820 e 1870, o crescimento da renda per capita mundial se deu em ritmo mais lento, ainda que notavelmente superior ao observado nos séculos anteriores à Revolução Industrial. O resultado até 1870 deveu-se, quase exclusivamente, ao desempenho dos primeiros países a se industrializarem, na Europa e Estados Unidos. Por seu turno, os chamados países “retardatários” continuavam, em sua maioria, ainda imersos em um mundo malthusiano de pouco avanço na renda per capita (e, em alguns casos, possíveis recuos, como na Ásia e América Latina). O ritmo de crescimento da maior parte das economias iria se acelerar a partir Esse tema será retomado na discussão da experiência de colonização brasileira no Capítulo 4. Inevitavelmente, no que se segue apresenta-se não mais que um breve resumo da experiência internacional com o crescimento econômico moderno. Para uma discussão mais alentada, recomenda-se ao leitor interessado a consulta a Cameron (1997) e, para o século XX, Frieden (2006). 22
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dos anos 1870, fruto dos avanços tecnológicos trazidos pela chamada Segunda Revolução Industrial, combinados aos ganhos trazidos pela maior integração entre as economias (globalização).24 Conforme nota Rondo Cameron, a expansão do comércio mundial foi um dos principais motores dos ganhos de produtividade (e, portanto, do crescimento) no século XIX, seja diretamente, ao permitir melhor alocação dos recursos dentro das economias e entre elas, seja como veículo para a difusão de conhecimento tecnológico através do mundo.25 Para a intensificação do comércio internacional no século XIX (quando cresceu em um ritmo quatro vezes superior ao da economia), contribuiu uma combinação de avanços tecnológicos e institucionais. Entre os primeiros destacam-se melhoramentos na tecnologia de transportes e comunicações (ferrovias e navios a vapor; telégrafo elétrico). Do lado institucional, ressaltam-se: o desmantelamento gradativo das restrições mercantilistas que emperravam as trocas até então (ver os processos de independência nas Américas e o fim das restrições coloniais); a redução das tarifas médias de importação (até o final dos anos 1870); e, a partir de 1871, a consolidação do sistema de padrão-ouro internacional (e as taxas de câmbio fixas a ele associadas).26 É provável que, mais que em qualquer outra época, tenha sido durante o século XIX que a geografia exerceu um papel decisivo na determinação das trajetórias de crescimento econômico das diversas regiões do globo. Nessa linha, Jeffrey Williamson argumenta que os padrões de especialização produtiva dos países – determinados pela dotação relativa de fatores e, em última instância, por condições climáticas, tipos de solo etc. – foram reforçados durante o período.27 Para o autor, os ganhos generalizados proporcionados pela chamada “grande especialização” da época (na qual os países do “centro” se especializaram na produção e exportação de manufaturados e os da “periferia” na produção e exportação de commodities) se deram na direção “correta” prevista pelo modelo ricardiano de vantagens comparativas – ou seja, todos os países se beneficiaram da ampliação do comércio internacional no período. Contudo, tais ganhos teriam sido parcialmente contrabalançados, nos países da periferia, por Vale ressaltar que a ênfase conferida na literatura ao papel da indústria para a aceleração do crescimento econômico no último quarto do século XIX não deve servir para ofuscar a importância, para esse processo, dos ganhos de produtividade alcançados também no setor de serviços. Para uma discussão, no contexto do catch-up e posterior ultrapassagem dos Estados Unidos e Alemanha em relação à pioneira industrial Grã Bretanha, ver Broadberry (1998). 25 Cameron (1997). Para um argumento na mesma linha, ver Findlay e O’Rourke (2007) e Lucas (2009). 26 Para o papel desempenhado pelo padrão-ouro e a estabilidade cambial na expansão da economia global na segunda metade do século XIX, ver Estevadeordal et al. (2003). 27 Williamson (2011). 24
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três fatores, a saber: a desindustrialização de algumas economias (a exemplo de Índia, China, México e Império Otomano); práticas de rent-seeking por parte dos proprietários de terras e de minas nos países primário-exportadores, que se fortaleceram econômica e politicamente a partir do boom dos termos de troca experimentado pela periferia no período; os efeitos deletérios, sobre o nível e a composição do investimento doméstico, associados à extrema volatilidade dos preços de algumas commodities. O primeiro fator é facilmente explicado. Diante do barateamento dos custos de produção na indústria têxtil algodoeira (o principal setor industrial à época) trazido pela Revolução Industrial, países com expressiva produção baseada em manufaturas rurais passaram a sofrer a concorrência avassaladora de têxteis britânicos produzidos por maquinofaturas (fábricas). O resultado foi a expansão das exportações têxteis britânicas, solapando não apenas a produção doméstica naqueles países como também o predomínio de têxteis indianos no mercado internacional. Já os outros dois fatores ressaltados por Williamson exigem um pouco mais de elaboração. O primeiro caso (práticas de rent-seeking por parte da elite de fazendeiros e donos de minas) decorre da especialização que se seguiu ao início da globalização “clássica”, na segunda metade do século XIX. Países asiáticos e latino-americanos, em particular, passariam crescentemente a produzir e exportar commodities, movimento que seria impulsionado, ainda, pela melhoria dos termos de troca dos países primário-exportadores então observada. Consequentemente, reforçou-se, nesses países, o poder de grandes proprietários rurais e de minas, que impuseram domesticamente políticas que excluíam a maior parte da população do acesso ao voto e, crucialmente, à educação (nesse último caso, com efeitos perversos sobre as perspectivas de crescimento econômico no longo prazo). Por fim, o terceiro ponto destacado por Williamson envolve a chamada “loteria das commodities”. A ideia aqui é que as dotações climáticas e geográficas dos países da periferia os levaram a se especializar na produção e exportação de uns poucos produtos primários. Isso, por sua vez, tornava o investimento (cujos recursos provinham, em geral, dos lucros derivados do comércio exterior) muito suscetível à oscilação dos preços internacionais daqueles produtos. Ao final, países como Cuba (açúcar) e, em menor grau, Brasil e Colômbia (café) enfrentaram – por força da maior volatilidade (e, no caso do açúcar, tendência inequívoca de queda) dos preços desses produtos comparativamente, por exemplo, a lã, trigo e carnes exportados pela Argentina e Uruguai – taxas de investimento igualmente voláteis, prejudicando assim a sua trajetória de crescimento no longo prazo.
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Seja como for, a globalização “clássica” do século XIX chegaria ao fim com a eclosão da Primeira Guerra Mundial e o freio imposto ao comércio internacional de bens, capitais e mão de obra. À destruição física trazida pelo conflito bélico e a retomada descoordenada do padrão-ouro nos anos 1920 seguirem-se a crise de 1930 (a Grande Depressão) e o colapso da cooperação internacional, com a maior parte dos países implementando medidas comerciais e cambiais protecionistas, visando a “empobrecer o vizinho” (beggar-thy-neighbor policies). Esse processo de “desglobalização”, revertendo a integração dos mercados de bens e fatores observada na segunda metade do século XIX, contribuiu para desacelerar ainda mais o ritmo de crescimento econômico. Uma nova guerra em escala mundial, de proporções ainda mais destruidoras, ajudou a compor um quadro de baixo crescimento médio no mundo no período 1913-1950 (0,88% a.a., contra 1,3% a.a. entre 1870-1913).28 Enquanto o entreguerras configura subperíodo de crescimento da renda per capita mundial atipicamente lento, as duas décadas e meia do pós-Segunda Guerra entrariam para a história como a Era de Ouro (1950-1973), assim chamada por ter testemunhado as mais elevadas taxas de crescimento do PIB per capita na Europa Ocidental, Estados Unidos, Japão e diversas economias em desenvolvimento (inclusive o Brasil). Com efeito, todas as regiões e principais economias do mundo à época se beneficiaram dessa fase de crescimento, fossem elas capitalistas ou socialistas, países do (então) chamado Primeiro, Segundo ou Terceiro Mundo. Assim, entre 1950 e 1973, o PIB per capita mundial aumentou, em média, 2,92% a.a., com desempenho particularmente elevado na Europa (tanto Ocidental como Oriental) e, sobretudo, no Japão. O PIB per capita dos Estados Unidos e da América Latina também cresceu a taxas recordes nesse período – respectivamente, de 2,45% a.a. e 2,58% a.a., tendo o Brasil crescido ainda mais (3,73% a.a.), conforme se vê na Tabela 3.1. Um dos propulsores dessa fase foi a retomada dos fluxos de comércio, em mais um exemplo do papel desse último como determinante “último” do crescimento. A criação e posterior ampliação da Comunidade Econômica Europeia – um novo arranjo institucional, favorecendo o comércio no continente – reforçam esse ponto. Tanto a liberalização comercial como, em um segundo momento, a dos fluxos de capitais em nível internacional observados no período pós-Segunda Guerra Cumpre destacar que o ritmo de crescimento relativamente mais baixo que se observou no entreguerras se deveu aos choques “externos” provocados pelas duas grandes guerras e a Grande Depressão, e não a características “naturais” do funcionamento das economias capitalistas. Prova disso foi o avanço continuado da produtividade do trabalho e do ritmo de progresso técnico observado nas economias europeias e nos Estados Unidos, mesmo em meio a esses choques. Para esse argumento, ver Feinstein et al. (1997) e Field (2003).
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foram capitaneadas pelos Estados Unidos, responsáveis maiores pela montagem e posterior operação do chamado Sistema de Bretton Woods no período.29 Essa fase testemunharia, ainda, a transferência, em diversos países (inclusive no Brasil), de recursos da agricultura para os setores industriais e de serviços, de maior produtividade, contribuindo, assim, para o seu catching up em relação aos Estados Unidos e demais economias industrializadas. O progresso técnico havido na fase anterior e, não menos importante, a exportação de tecnologia e instituições norte-americanas para antigos aliados e inimigos também contribuíram para essa expansão.30 A Era de Ouro chegou ao fim devido a uma combinação de choques adversos (colapso do sistema de taxas de câmbio fixas sob Bretton Woods e primeiro choque do petróleo) e, nos casos europeu e japonês, ao próprio esgotamento dos benefícios, em termos de aumento da produtividade, trazidos pela transferência de recursos da agricultura para a indústria. Os retornos decrescentes associados às estratégias de desenvolvimento econômico voltadas “para dentro”, tanto em sua versão socialista como entre os países em desenvolvimento que seguiram o modelo de industrialização por substituição de importações (ISI), também se tornaram explícitos ao final do período 1973-1990. O resultado global para o período foi uma queda, à metade, do ritmo de crescimento médio da economia mundial – para 1,4% a.a. Nesse contexto, os maiores contrastes ficaram a cargo, de um lado, do colapso do ritmo de crescimento da renda per capita na África e, de outro, da emergência de novas economias industrializadas na Ásia (os quatro Tigres e, mais para o final do período, o despertar do dragão chinês). Já a América Latina entraria, a partir da eclosão da crise da dívida no início dos anos 1980, em uma profunda crise, que faria cair a menos de 0,7% a.a. o crescimento médio da região entre 1973 e 1990. O Brasil também sofreria os efeitos da chamada “década perdida”, embora tenha apresentado taxa de crescimento do PIB per capita superior à média do continente – 1,41% a.a. O último subperíodo destacado na Tabela 3.1 (1990-2008) inicia-se com a derrocada do comunismo e o triunfo do ideário (neo)liberal, dentro dos princípios reunidos no chamado Consenso de Washington. Com isso, assiste-se a um movimento generalizado no sentido de liberalização comercial e desregulamentação econômica na maior parte dos países, envolvendo uma redefinição do papel do Estado nas economias – passando de produtor direto de bens e 29 Vale notar que o processo de gradual liberalização comercial e dos fluxos internacionais de capitais no período envolveu um número relativamente pequeno de países capitalistas avançados, não abarcando o Terceiro Mundo ou as economias centralmente planificadas. Ver, a respeito, Frieden (2006). 30 Para os fatores determinantes da Era de Ouro na Europa, ver Temin (2002). Eichengreen (2007) analisa o papel exercido pelas instituições exportadas pelos Estados Unidos.
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serviços para regulador e provedor de bens públicos. Em termos econômicos, os impactos desse duplo movimento foram sentidos tanto nas antigas economias centralmente planificadas como nos países em desenvolvimento, cujo modelo de crescimento econômico “voltado para dentro” foi abandonado em favor de privatizações e liberalização econômica em geral. Os resultados concretos, sobre as taxas de expansão do PIB per capita, dessa estratégia liberalizante nos anos 1990 não foram os esperados nos países em desenvolvimento e, nas economias em transição (ex-socialistas), podem ser considerados muito ruins. Assim, enquanto a América Latina jamais retomou as taxas de expansão do PIB per capita observadas nos anos 1950 e 1960, as ex-repúblicas soviéticas cresceriam menos de 0,8% a.a. entre 1990 e 2008.31 Já nas economias industriais avançadas (exceto o Japão), o crescimento do PIB per capita entre 1990 e 2008 ocorreu em um ritmo ligeiramente inferior – mas ainda bastante razoável – ao verificado nas duas décadas anteriores, embora em meio a menor volatilidade (o que ficaria conhecido como “Grande Moderação”, combinando crescimento econômico sustentado e baixa inflação). Também na década de 1990, ganhou corpo importante fenômeno na Ásia, na qual o crescimento espetacular da economia da China (e, em menor ritmo, da Índia) contrasta com o início de longa estagnação da economia japonesa, até então um exemplo de “milagre” econômico. Dado o ritmo em que vem se dando o crescimento dos dois gigantes asiáticos – compreendendo cerca de 40% da população global –, seus efeitos se fazem sentir sobre as diversas regiões do globo. Em particular, a América Latina e a África, tradicionais fornecedores de matérias-primas no mercado mundial, foram claramente beneficiadas pela expansão asiática; suas taxas de crescimento econômico no período 1990-2008 (de 1,8% e 1,2% a.a., respectivamente), se não são extraordinárias, ao menos representam avanço em relação à virtual estagnação do período anterior. A especialização no fornecimento de commodities agrícolas e os ganhos obtidos a partir daí são testemunho, outra vez, de dois dos determinantes “últimos” referidos do crescimento (a geografia e o comércio). Da breve história do crescimento econômico moderno vista aqui, fica claro o padrão desigual daquele fenômeno, tanto no tempo como no espaço. Experiências de crescimento regional em ritmos diversos em diferentes períodos, ao longo de quase 200 anos de história, teriam de resultar, inevitavelmente, em níveis distintos de renda per capita nos países. Considerando-se, ademais, tamanhos de população variados, tem-se que, nos últimos dois séculos, a participação de
31 Para Rodrik (2007), a frustração quanto aos resultados das reformas liberalizantes decorreria da demora em perceber o quanto as instituições que funcionam bem em um contexto podem não apresentar iguais resultados em outros.
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cada país/região no total da renda mundial mudou drasticamente, conforme mostra a Tabela 3.2. Assim, tomadas em conjunto, as Tabelas 3.1 e 3.2 permitem concluir que as rendas per capita de todas as regiões do mundo cresceram nos últimos dois séculos, embora algumas tenham crescido mais que outras. O resultado desse crescimento em ritmos distintos ao longo do tempo foi uma mudança da distribuição da renda no mundo desde 1820. TABELA 3.2 Distribuição regional do PIB global, 1820-2008 (em %)
Europa Ocidental Europa Oriental Antiga URSS Western Offshoots* Estados Unidos América Latina Brasil Ásia Japão China Índia África Mundo
1820
1870
1913
1950
1973
1990
2008
23,0 3,6 5,4 1,9 1,8 2,2 0,4 59,5 3,0 32,9 16,0 4,5 100,0
33,0 4,5 7,5 10,0 8,9 2,5 0,6 38,4 2,3 17,1 12,1 4,1 100,0
33,0 4,9 8,5 21,3 18,9 4,4 0,7 24,9 2,6 8,8 7,5 2,9 100,0
26,2 3,5 9,6 30,7 27,3 7,8 1,7 18,6 3,0 4,5 4,2 3,8 100,0
25,6 3,4 9,4 25,3 22,1 8,7 2,5 23,5 7,8 4,6 3,1 3,4 100,0
22,2 2,4 7,3 24,6 21,4 8,3 2,7 31,9 8,6 7,8 4,1 3,3 100,0
17,1 2,0 4,4 21,5 18,6 8,0 2,5 43,7 5,7 17,5 6,7 3,4 100,0
*Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Maddison (2010).
Assim, de centro da economia mundial em 1820 (pelo menos em termos de sua participação total), a Ásia cederia o lugar, já em 1870, para o Ocidente (Europa + Western Offshoots). Às vésperas da Primeira Guerra, a Europa Ocidental atingiria o maior peso na economia mundial. Essa posição passaria a ser desempenhada em seguida pelos Estados Unidos, que, em 1950, produziam mais de ¼ do PIB mundial. Também nessa época, a ex-União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e seus satélites atingiram o seu ponto de maior participação no PIB mundial, recuando drasticamente a partir daí. Em paralelo – primeiramente com o Japão e, mais recentemente, em função do extraordinário desempenho da China e da Índia –, a Ásia começou a recuperar o seu peso relativo na economia mundial.32 As participações no PIB global que são apresentadas na Tabela 3.2 devem ser vistas com cuidado, uma vez que o tamanho absoluto (medido em dólares, ajustados pelo conceito de paridade do poder de compra) das economias da China e Índia foi, recentemente, revisto para baixo. Como resultado, seu peso na economia mundial seria sensivelmente menor que o indicado na tabela. Para as estimativas revistas para 2005, ver Banco Mundial (2008). 32
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Em suma, ao cabo de dois séculos, taxas distintas de crescimento da renda per capita nos diversos países e regiões tiveram impacto drástico sobre a segunda dimensão do desenvolvimento econômico – a equidade –, ao produzirem alterações na distribuição de renda em nível global. A próxima seção vai aprofundar esse ponto, examinando a evolução histórica da distribuição de renda no mundo, tanto dentro dos países como entre eles.
A desigualdade de renda na história Conforme se viu, as sociedades pré-industriais eram essencialmente pobres. Como exemplo disso, Angus Maddison estima que a renda de um japonês médio em 1886 (ou seja, menos de 20 anos após a Restauração Meiji e o início da industrialização moderna daquele país) fosse cerca de 1/25 daquela observada no início do século XXI.33 E o que dizer da distribuição dessa renda? Será que, além de pobre, o Japão (e, de modo geral, as sociedades pré-industriais) também era desigual? Ou, ao contrário, a desigualdade de renda seria um subproduto do processo de industrialização e do crescimento econômico moderno a ele associado? À primeira vista, pode parecer que tal pergunta é de difícil resposta. Afinal, se, como já argumentado neste capítulo, as estimativas de renda per capita para o período anterior ao século XIX (e mesmo naquele século) devem ser vistas com reservas, o que se dirá de esforços de mensurar a distribuição de renda em sociedades antigas? Na realidade, é possível ter uma razoável aproximação da distribuição de renda em um grupo relativamente extenso e variado de países através dos séculos. Trabalhando com as chamadas “tabelas sociais” (social tables) – conjuntos de estimativas de renda média e população de diferentes classes sociais de determinada sociedade, feitas por contemporâneos –, Branko Milanovic, Peter Lindert e Jeffrey Williamson conseguiram estimar indicadores de concentração de renda em 28 economias pré-industriais, indo desde Roma antiga (no ano 14 d. C.) à Índia às vésperas de sua independência, em 1947.34 Seus resultados variam muito, em um espectro que vai de uma distribuição de renda bastante equitativa da China de 1880 (com Gini estimado em 0,245) ao Chile de 1861 (apresentando Gini de 0,637).35 Note-se que tais padrões de Maddison (2010). Milanovic, Lindert e Williamson (2011). O grau de desigualdade de renda é estimado pelos autores através do cálculo do índice de Gini a partir das informações trazidas pelas diversas “tabelas sociais”, lembrando que tal indicador assume valores entre 0 (perfeita igualdade na distribuição de renda) e 1 (máxima desigualdade). 35 Ibid., Tabela 2, p. 263. 33 34
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distribuição de renda não diferem significativamente daqueles observados em economias industriais modernas: o Brasil, por exemplo, apresentava, em 1991, um coeficiente de Gini da distribuição de renda (0,612) não muito diferente do chileno em 1861, ao passo que um Gini em torno de 0,25, como o da China em 1880, caracteriza a maior parte dos países escandinavos nos dias atuais. Até aqui a discussão se ateve ao exame da desigualdade dentro dos países individualmente. Conforme visto, as sociedades antigas não apresentavam padrões de distribuição de renda fundamentalmente diversos daqueles observados modernamente. E com relação às diferenças de renda entre países diferentes? Será que, também nesse caso, o mundo pré-industrial (malthusiano) e o industrial (moderno) se assemelham? Antes de responder a essa indagação, convém definir o que se entende por desigualdade de renda entre países. Para tanto, é útil recorrer aos três conceitos de desigualdade definidos na literatura: Conceito 1: desigualdade internacional não ponderada; nesse caso, cada país entra com uma renda per capita única e o coeficiente de Gini é calculado como se todos os países tivessem o mesmo tamanho. Conceito 2: permanece a hipótese de que todos os habitantes de determinado país recebem o equivalente à sua renda per capita; diferentemente do conceito 1, porém, cada país entra com um número de observações proporcional à sua população. Conceito 3: a unidade de análise deixa de ser os países e passa a ser os indivíduos; é como se estivéssemos interessados na distribuição de renda entre cidadãos do mundo e não (como nos conceitos 1 e 2) na distribuição de renda entre brasileiros, chineses, argelinos etc. “médios”.36 Na prática, os dois primeiros conceitos buscam medir o que se pode designar como desigualdade internacional (entre nações) e estão na base da enorme literatura acerca da existência (ou não) de divergência entre a renda per capita dos diversos países. Já o conceito 3 capta o grau de desigualdade global (isto é, entre indivíduos, independentemente de seu país de residência) no mundo. O Gráfico 3.2 mostra o comportamento, ao longo dos últimos 200 anos, desses três conceitos de desigualdade de renda. Começando pela medida de desigualdade internacional (conceitos 1 e 2), percebe-se nítido fenômeno de divergência após a Revolução Industrial à medida que uns poucos países europeus (acrescidos dos Estados Unidos) começavam 36
Ver Milanovic (2005).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
GRÁFICO 3.2 Desigualdade global em perspectiva histórica (Gini, 1820-2000) 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3
Conceito 1 Conceito 2
0,2
Conceito 3 0,1 0 1820 1870 1890 1900 1913 1929 1938 1952 1960 1978 1988 1993 2000 Nota: Para a definição dos Conceitos 1, 2 e 3 de desigualdade, vide texto. Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Bourguignon e Morrison (2002), Milanovic (2009a) e Milanovic, Lindert e Williamson (2011).
a se industrializar e auferir os benefícios, sobre os níveis de renda per capita, do crescimento econômico moderno.37 A maior parte dos demais, por seu turno, ainda estava presa à dinâmica malthusiana, apresentando renda per capita estagnada no século XIX. Como resultado, a diferença da renda média dos países mais ricos para os mais pobres, que era de, no máximo, 4:1 em 1820, saltou para mais de 60:1 no início do século XXI.38 Da combinação de crescimento moderno de uns poucos e estagnação (ou crescimento lento) da maior parte dos países resultou um aumento contínuo (brevemente interrompido no entreguerras) do coeficiente de Gini segundo o conceito 1. Já a desigualdade internacional medida pelo conceito 2 apresenta trajetória ligeiramente distinta: um salto mais abrupto no pós-guerra seguido de recuo modesto a partir da década de 1980 (em função, sobretudo, dos avanços na renda per capita de dois países pobres e populosos: China e Índia). Não obstante o sucesso recente dos dois gigantes asiáticos, o grau de desigualdade internacional de renda observado no início do século XXI é o mais elevado da história (ao menos segundo o conceito 1).
Ver Pritchett (1997) e Friedman (2005). Além disso, passados dois séculos desde a Revolução Industrial, a hierarquia dos países (em termos de sua renda per capita) permaneceu praticamente inalterada, com a Europa Ocidental e os Western Offshoots ocupando a dianteira. A exceção notável a esse fato estilizado foi a incorporação, no clube dos países ricos, de alguns países asiáticos no pós-Segunda Guerra (Japão, Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong). Ver Milanovic (2005). 37 38
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Com relação à medida de desigualdade global de renda (captada pelo conceito 3), a série se inicia em um patamar significativamente mais elevado que nos outros dois indicadores e cresce ininterruptamente até os dias atuais, quando revela um nível de desigualdade também superior ao indicado pelos outros dois conceitos. Como se vê, entre o início do século XIX e o início do XXI, houve um aumento de cerca de 20 p.p. no coeficiente de Gini (conceito 3). Adicionalmente, ocorreu uma mudança na natureza dos determinantes desse conceito de desigualdade global. Enquanto no início do século XIX o principal determinante da desigualdade entre cidadãos do mundo eram as diferenças de renda dentro dos países, no início do século XXI ela decorre majoritariamente de diferenças nas rendas per capita entre os países. Nos termos de Branko Milanovic, até o século XIX a posição de um indivíduo na distribuição da renda global era determinada, principalmente, por sua classe social; modernamente, o que conta é, sobretudo, o seu local de residência.39 Já a estabilidade recente (ainda que em um patamar nitidamente elevado – com um Gini em torno de 0,70) desse indicador de desigualdade é resultante de três forças que vêm atuando nas últimas décadas, duas no sentido de agravar a desigualdade e outra a atenuando.40 As duas primeiras referem-se ao aumento da desigualdade dentro dos principais países do mundo (Estados Unidos, China e Índia, por exemplo), ao qual se soma a divergência na renda média dos diferentes países (já que os países muito pobres vêm crescendo menos que os demais nas últimas décadas). Agindo em sentido contrário está o rápido crescimento da renda per capita de China e Índia, dois países que ainda são pobres, no sentido de que sua renda per capita é inferior à renda média mundial. Do comportamento da renda per capita desses dois países dependerá a tendência futura da desigualdade global.
Resumo O presente capítulo abordou, sob uma perspectiva histórica, o desenvolvimento econômico em suas duas principais dimensões: o crescimento e a distribuição de renda. Na segunda seção, argumentou-se que, historicamente, os Ver Milanovic (2009b) e Milanovic (2011). As estimativas mais precisas de desigualdade global (conceito 3) são obtidas a partir de pesquisas domiciliares (como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio – PNAD brasileira). Para o período anterior a 1988, porém, os dados encontrados na literatura (e reproduzidos no Gráfico 3.2) baseiam-se em informações dos sistemas de Contas Nacionais dos diversos países. Essa também é a fonte de dados (basicamente a renda per capita, ajustada pelas paridades de poder de compra de cada país) utilizada no cômputo dos indicadores de desigualdade de renda internacional (conceitos 1 e 2). 39 40
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padrões de vida médios dos indivíduos eram baixos. Dito de outra forma, o nível médio de renda durante a maior parte da história da humanidade era baixo e sua variação no tempo era quase imperceptível. Tal realidade decorria, fundamentalmente, da extrema dependência das economias agrárias de um fator de produção relativamente fixo – a terra. Nesse mundo dito malthusiano, caracterizado por progresso técnico muito baixo, o crescimento econômico e a expansão populacional, mais cedo ou mais tarde, esbarravam em um limite físico, e a “lei” dos rendimentos marginais decrescentes passava a predominar. Conforme se observou, tal caracterização da dinâmica econômico-demográfica das sociedades pré-industriais não significa que, naquele contexto, não houvesse avanço econômico de qualquer natureza. Na realidade, havia épocas de maior expansão econômica e populacional nas economias agrárias tradicionais. Contudo, tais períodos não se sustentavam indefinidamente e, como tal, não eram capazes de proporcionar um aumento significativo e duradouro da renda per capita dos indivíduos. Esse estado de coisas só começaria a mudar – e, ainda assim, de forma muito lenta e concentrada espacialmente no noroeste da Europa – a partir do século XVI. Para alguns autores, encontram-se na Holanda, e em seguida na Inglaterra, os primórdios do crescimento econômico dito “moderno”, envolvendo aumentos sustentados – ainda que modestos para os padrões atuais – nos níveis de renda per capita. Não obstante, será apenas com a Revolução Industrial britânica, na virada do século XVIII para o XIX, que efetivamente as portas para o crescimento econômico moderno começarão a se abrir de forma mais clara e permanente. A Revolução Industrial, nesse sentido, é um claro divisor de águas na história humana. A partir dela, os limites malthusianos começam a ser rompidos em definitivo – primeiramente na Inglaterra e, a partir da disseminação da nova tecnologia produtiva, em outros países. Com isso, o crescimento econômico sustentado no tempo, baseado em ganhos de produtividade (por sua vez, decorrentes do avanço tecnológico permanente), torna-se a norma. Também a partir da Revolução Industrial promovem-se duas mudanças revolucionárias: de um lado, o alargamento da base energética à disposição da humanidade, com a transformação de energia de fontes fósseis (carvão) em trabalho; em segundo lugar, a dinâmica demográfica começa a se alterar, de um padrão no qual a expansão econômica leva a aumento populacional que inibe a elevação da renda per capita (regime malthusiano) para outro no qual reduções das taxas de natalidade permitem crescimento continuado da renda per capita. Concluindo, com a disseminação da industrialização e do progresso técnico a partir de seu “berço” europeu, outras regiões do mundo também passaram a experimentar o crescimento econômico moderno, refletido em taxas de expansão
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da renda per capita jamais vistas. Com isso – e dado o diferente timing em que se deu a transição para o crescimento econômico moderno nos diversos países ao longo dos últimos dois séculos – produziu-se uma divergência nos padrões de vida (renda per capita) entre eles. De uma situação há cerca de 200 anos em que a diferença de renda per capita dos países mais ricos para os mais pobres era de não mais que 4:1, chegou-se aos dias atuais a desníveis que podem alcançar 60:1. Em outras palavras, desde a Revolução Industrial, a humanidade como um todo ficou muito mais rica (em média, cerca de 11 vezes mais, em termos reais), mas os habitantes de determinados países se tornaram muito mais ricos do que os de outros. Além dessa enorme disparidade de renda per capita entre países, o capítulo mostrou que a desigualdade de renda entre indivíduos (cidadãos do mundo) também aumentou nos últimos dois séculos. Enquanto, no início do século XIX, tal desigualdade decorria sobretudo das diferenças de renda (classe) dentro dos países, crescentemente a desigualdade de renda global é explicada pela divergência da renda per capita dos diversos países.
Leituras recomendadas Diamond (2004) é uma história econômica fascinante da humanidade desde as suas origens, escrita por um não historiador (ou economista). A relação entre os limites energéticos ao crescimento econômico nas economias agrárias, a Revolução Industrial e o advento do crescimento econômico “moderno” é explicada de forma original em Wrigley (2010). Para uma história econômica verdadeiramente mundial (embora com ênfase no Ocidente), combinando habilmente fatos e teoria, recomenda-se Cameron (1997). O crescimento econômico e as crises do século XX são discutidos de forma detalhada e elegante em Frieden (2006). Milanovic (2011) oferece uma introdução leve ao importante tema da distribuição de renda no mundo. Para um tratamento ligeiramente mais técnico, sugere-se consultar Milanovic (2005).
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O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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CAPÍT U LO 4
O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO NO BRASIL PRÉ-1945 André Villela
Introdução As diversas interpretações sobre a experiência brasileira de desenvolvimento econômico trazem implicitamente a ideia de que, de alguma maneira, o país não conseguiu realizar plenamente o seu verdadeiro potencial. Tal percepção parece derivar de uma comparação com a experiência bem-sucedida de crescimento econômico dos Estados Unidos, país que, tal como o Brasil, também teve sua história moldada decisivamente pela colonização europeia. Lá, como aqui, à etapa colonial também se seguiu a formação de um Estado nacional de dimensões continentais, dotado de amplos recursos naturais e com forte influência de imigrantes (escravos e livres). Os Estados Unidos, como se sabe, se tornaram a nação mais rica e poderosa do mundo no século XX, ao passo que o Brasil continua sendo uma promessa, um país “emergente”, com potencial inegável, mas ainda marcado por grandes carências e desigualdade também elevada. Este capítulo tem por objetivo analisar as raízes desse atraso relativo do Brasil. Para tanto, tomará como ponto de partida, na segunda seção, o conceito – apresentado no Capítulo 3 – de regime “malthusiano”, usado para designar contextos pré-industriais de crescimento muito lento (ou nulo) da renda per capita. Ainda nesta seção, será apresentado, em linhas bem gerais, o quadro histórico em que se deram, no Brasil, a superação desse regime e o início do crescimento econômico moderno no país, na virada do século XIX para o XX. As seções seguintes detalham mais o argumento geral da segunda seção, adotando
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uma cronologia coincidente com a história política do país, a saber: o período colonial, na terceira seção; o Império, na quarta seção; a Primeira República, na quinta seção; e a Era Vargas, na sexta seção. A sétima seção traz um breve histórico da evolução da distribuição de renda no Brasil desde 1500.
O desenvolvimento econômico do Brasil: um panorama histórico Uma avaliação quantitativa do desempenho da economia brasileira desde a chegada dos primeiros europeus até o final da Segunda Guerra Mundial é tarefa virtualmente impossível, dada a ausência de estimativas confiáveis do produto agregado para o período anterior a 1900. O que há – e que, portanto, servirá de base para a discussão nesta e nas próximas duas seções deste capítulo – são indícios esparsos sobre a economia e a população no território daquilo que viria a ser o Brasil independente a partir de 1822. Esses indícios, complementados com a história um pouco mais bem documentada das 13 colônias britânicas da América do Norte (antes e depois de sua independência), conferirão um pouco mais de robustez a avaliações necessariamente especulativas sobre níveis e taxas de variação do produto (agregado e per capita) brasileiro ao longo de cerca de quatro séculos. De acordo com Angus Maddison – o mais prolífico e conhecido gerador de estimativas de desempenho das economias em longos períodos da história –, o PIB per capita brasileiro cresceu a uma taxa média de 0,28% ao ano (a.a.) entre 1500 e 1945, isto é, grosso modo equivalente ao crescimento médio do PIB per capita mundial em igual período, estimado por ele em 0,29% a.a.1 Dividindo-se esses quase 450 anos de história brasileira (desde a chegada dos europeus) em subperíodos, percebe-se que uma taxa média de crescimento do PIB per capita dessa ordem de magnitude vigorou do início do Ciclo do Ouro (c. 1700) até o término do século XIX (ver Tabela 4.1).2 Dito de outra forma, nos dois primeiros séculos de colonização, a renda per capita pouco cresceu, e foi apenas a partir do fim do Império e início da era republicana que se começaram a perceber indícios de um crescimento que se pode denominar “moderno”. Nos termos discutidos no Capítulo 3, esse tipo de crescimento envolve avanço sustentado do produto per capita e, conforme se verá na sexta seção, mudança da estrutura produtiva da economia, no sentido de se observar um peso cada vez maior do setor industrial.
Maddison (2006, 2010). Esses dados são calculados em paridade de poder de compra, ou seja, são ajustados em função das diferenças de custo de vida entre os países. 1 2
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
TABELA 4.1 Renda per capita no Brasil, Estados Unidos e mundo, 1500-1945 (em
dólares internacionais de 1990)
Brasil Estados Unidos (Brasil/Estados Unidos) Mundo Taxa de crescimento (em %)c Brasil EUA Mundo
1500
1700
1820
1890
1945
400 400 (1:1) 566
459 527 (1:1,1) 615
646 1.257 (1:1,9) 666
794 3.392 (1:4,3) 1261a
1.390 11.709 (1:8,4) 2.111b
0,07 0,14 0,04
0,29 0,73 0,07
0,30 1,43 0,80
1,02 2,28 1,04
a
Dado referente a 1900. Dado referente a 1950. c Média anual em relação ao ano da coluna anterior. Fonte: Elaboração própria a partir de Maddison (2010). b
Uma ressalva importante aos números de Maddison reportados envolve reconhecer sua natureza essencialmente conjectural para o período anterior ao século XIX. No caso específico do Brasil, a qualidade das estimativas só melhora a partir do século XX.3 Feito esse alerta – e diante da ausência de outras estimativas com igual abrangência geográfica e temporal –, optou-se pelos números de Maddison, cujos resultados aparecem na Tabela 4.1. Eles indicam que, até o início do século XIX, a economia brasileira cresceu a taxas médias acima das do conjunto da economia mundial, mas que tal fato deixou de ocorrer a partir do momento em que a Revolução Industrial abriu caminho para o crescimento econômico sustentado em algumas partes do mundo. Da mesma forma, é a partir de então que se começa a notar com maior clareza (dadas as taxas de crescimento estimadas da renda per capita brasileira e americana) um descolamento da economia brasileira em relação à dos Estados Unidos, ainda que a diferença entre o padrão de vida nos dois países já viesse crescendo há um século, quando ainda eram colônias europeias. De fato, se até 1700 o PIB per capita das duas economias do Novo Mundo (as Américas portuguesa e britânica) era, grosso modo, equivalente, à época da independência do Brasil a renda per capita norteamericana já correspondia a quase o dobro da brasileira. Tal proporção dobraria até o final do Império e, novamente, até o término da Segunda Guerra Mundial, quando a renda per capita americana era mais de oito vezes superior à do Brasil. A fim de se compreender melhor o porquê de desempenhos contrastantes dessas duas economias continentais – ambas, a seu modo, produto da interação de populações indígenas e africanas com colonizadores europeus no início da 3 Para uma crítica contundente e outra mais sóbria aos números produzidos por Maddison ao longo de décadas, ver, respectivamente, Clark (2009) e Federico (2002).
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Era Moderna –, convém recorrer à distinção entre as noções de crescimento “extensivo” e “intensivo”. O primeiro tipo decorre de um aumento no uso de insumos de produção (capital, terra, capital humano), ao passo que o segundo diz respeito ao aumento da produção por unidade de insumo, isto é, a eficiência. Conforme visto no Capítulo 3, durante a maior parte da história da humanidade houve crescimento econômico do tipo extensivo, que era absorvido pelo aumento populacional, daí resultando um produto per capita estagnado ou, no máximo, crescendo muito lentamente. Somente a partir da Revolução Industrial abriu-se a possibilidade de as economias romperem em definitivo as barreiras que limitavam historicamente a expansão da renda per capita. Foi argumentado, porém, que antes disso algumas poucas economias já vinham experimentando um padrão distinto, sob a forma de crescimento (mesmo que modesto para os padrões do século XX em diante) de sua renda por habitante. Foram mencionados explicitamente os casos da Holanda (séculos XVI e XVII) e Inglaterra (séculos XVII e XVIII), mas esse parece ter sido também o caso das 13 colônias britânicas da América do Norte durante o século XVIII. O caso das 13 colônias é tão mais notável quando se atenta para o fato de haver indícios de aumento (estimado entre 0,3-0,5% a.a., em média, entre 1700-1820) do PIB per capita de seus habitantes em meio a crescimento espetacular de sua população (não se considerando os índios), da ordem de 3,5% a.a., em média, no século XVIII.4 Na América do Norte britânica observou-se crescimento sobretudo extensivo, por sua vez assegurado por uma oferta infinitamente elástica de terras de alta qualidade e recursos naturais, permitindo o constante alargamento da fronteira produtiva. A tal crescimento extensivo é provável que tenham se somado, nas 13 colônias, ganhos de eficiência (crescimento do tipo intensivo) associados à especialização (por exemplo, nos casos da produção de tabaco – o principal item de exportação colonial – e nas atividades portuárias e comerciais).5 Como é que a experiência da América portuguesa se compara com o exemplo norte-americano? Enquanto, no caso das 13 colônias, existem ao menos conjeturas acerca da trajetória da renda per capita nos séculos XVII (estagnação) e XVIII (crescimento), nem mesmo essa informação está disponível para o Brasil colonial. No máximo, pode-se inferir, através de estimativas da evolução Cabe notar que essas estimativas do comportamento da renda per capita americana na época colonial indicam um crescimento mais lento do que aquele estimado por Angus Maddison para o período 1700-1820, cujos resultados aparecem na Tabela 4.1. Contudo, elas são as mais aceitas pela literatura especializada. Para detalhes, ver McCusker (1999). 5 Para os ganhos de eficiência no setor de tabaco e nas atividades comerciais, ver Atack e Passell (1994), Capítulo 2. O caso das 13 colônias chamou a atenção do próprio Malthus, que percebeu que, na ausência da abundância de terras e recursos naturais, característica da América britânica, outras sociedades contemporâneas experimentando acelerado crescimento demográfico esbarrariam inevitavelmente em crises de subsistência. 4
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
da população nos primeiros séculos de presença europeia, que o crescimento agregado da economia do Brasil Colônia não foi tão notável quanto o das 13 colônias. De fato, de uma população (incluindo brancos, negros e índios “pacificados”) estimada em 100 mil indivíduos em 1600, a América portuguesa contava com 3,6 milhões de habitantes em 1819, perfazendo uma taxa média de crescimento de 1,65% a.a., ou seja, aproximadamente metade daquela estimada para os Estados Unidos colonial.6 Concretamente, ambas as economias dispunham de uma oferta de terras e recursos naturais que permitia crescimento demográfico – dada a tecnologia da época – muito superior ao verificado na Europa Ocidental em igual período (abaixo de 0,3% a.a.). Nesse sentido, o aumento populacional nas Américas não esbarrava na “fixidez” do fator terra, implícita no modelo de Malthus (e característica da Europa) e que fazia com que a pressão demográfica resultasse em retornos decrescentes no uso da terra e, assim, em crises de subsistência. Na prática, o crescimento extensivo (alargamento da fronteira) norte-americano, somado a algum crescimento intensivo em setores da agricultura de exportação e serviços comerciais e marítimos, permitiu um aumento muito mais rápido da população com padrão de vida médio seguramente melhor que no caso da América portuguesa na época colonial.7 Em 1820, conforme indicado na Tabela 4.1, a renda média norte-americana já seria quase o dobro da brasileira. Ao longo do século XIX e na primeira metade do século XX, esse hiato entre o PIB per capita dos Estados Unidos e o do Brasil aumentaria ainda mais. Enquanto os Estados Unidos se juntavam ao ainda restrito grupo de países europeus que experimentavam taxas de crescimento econômico mais elevadas, o Brasil independente se viu preso a um regime caracterizado por padrões de vida médios estagnados.8 Assim, embora o crescimento demográfico se acelerasse no Império (para perto de 2% a.a.), tudo indica que tal expansão – à semelhança 6 Dados de população da América portuguesa estão disponíveis em Marcilio (1999). As informações sobre crescimento da população dos Estados Unidos colonial foram obtidas em Atack e Passell (1994). 7 A conclusão de que a população da América portuguesa era comparativamente pobre exige uma qualificação importante. Conforme notado por Celso Furtado, durante a primeira metade do século XVII, quando o Brasil se firmou como o principal exportador mundial de uma especiaria – o açúcar –, é bem provável que a renda per capita da pequena população colonial (estimada entre 100-200 mil indivíduos) estivesse entre as mais elevadas do mundo. Não obstante, com a queda dos preços do açúcar a partir de meados do século XVII, à qual se somou a expansão da população colonial, a renda per capita cairia e se estabeleceria em um patamar baixo. Para estimativas da renda colonial durante o ciclo do açúcar, ver Furtado (1970), Capítulos 8 e 9. 8 Note-se que as taxas de crescimento do PIB per capita no Brasil da ordem de 0,3% a.a. entre 1700-1890, estimadas por Maddison (ver Tabela 4.1), ainda que baixas para os padrões modernos, a rigor não são estritamente compatíveis com a estagnação comumente associada ao regime malthusiano.
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do verificado durante a época colonial – fosse garantida, essencialmente, pela oferta ilimitada de terras no país. O padrão de vida médio do habitante do Brasil, enquanto isso, pouco se alterou ao longo do século XIX. Ao que parece, portanto, durante quatro séculos viveu-se, no Brasil, sob um regime malthusiano, mas com uma importante particularidade: à semelhança do que ocorria nas 13 colônias, a existência de uma oferta “ilimitada” de terra e recursos naturais impedia a ocorrência de crises de subsistência e, com isso, de freios à expansão da população. A longa história de baixo crescimento secular da renda per capita no Brasil só começaria a mudar ao término do século XIX, coincidindo com o fim do Império, a expansão ferroviária e os primeiros surtos de industrialização. A Primeira República (1889-1930) inauguraria um período de transição entre um regime dominado por um baixo crescimento extensivo para outro, de crescimento econômico cada vez mais “moderno”, em que adquirem importância os ganhos de eficiência. As próximas quatro seções do capítulo discutirão em mais detalhe essa experiência histórica de crescimento econômico no Brasil, obedecendo a uma divisão, em grande medida, análoga à da história política brasileira entre 1500 e1945 (isto é, Colônia, Império, Primeira República e Era Vargas).
Tristes trópicos: a América portuguesa, 1500-c. 1820 Em dois artigos publicados no início dos anos 2000, Daron Acemoglu e coautores ajudaram a aproximar a literatura empírica de crescimento econômico dos estudos na área de história econômica. Resumidamente, no primeiro deles os autores argumentaram que há evidências estatísticas de forte correlação positiva entre a incidência de doenças e a capacidade de colonizadores europeus se estabelecerem em outras regiões do mundo no início da Era Moderna.9 Mais do que isso: afirmaram que, em regiões onde os europeus puderam se estabelecer em maior número – e o fizeram –, trouxeram consigo instituições “boas” (regime legal, corpos políticos deliberativos, direitos de propriedade bem assegurados), que favoreceram o desenvolvimento de longo prazo daquelas economias. Tais instituições originais, sustentam os autores, estão na base de instituições atuais de algumas das regiões mais prósperas do mundo (essencialmente, Estados Unidos, Canadá e Australásia) e ajudam a explicar o desempenho excepcional das economias dessas ex-colônias europeias ao longo dos últimos 200 anos.
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Acemoglu et al. (2001).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Em trabalho complementar, os mesmos autores se afastam ligeiramente da perspectiva do artigo anterior e adotam um argumento de natureza demográfica para explicar a razão pela qual as áreas originalmente mais pobres do Novo Mundo se tornariam, após a colonização europeia, as mais dinâmicas.10 Sua resposta, de forma sucinta, é que as áreas mais ricas e densamente povoadas do globo em 1500 (China, Império Mogul ou o Império Asteca) atraíram estilos de colonização ou semicolonização europeia de caráter mais predatório. Em contrapartida, regiões pobres e pouco povoadas das Américas à época da chegada dos europeus (por exemplo, a futura Argentina e os Estados Unidos) exigiram uma quantidade muito maior de insumos de capital e trabalho europeu, e terminaram por desenvolver instituições mais favoráveis ao crescimento econômico de longo prazo. Como os próprios autores reconhecem, essa ligação entre instituições e desempenho econômico no longo prazo não é original.11 Anos antes, Stanley Engerman e Kenneth Sokoloff publicaram texto muito influente comparando o crescimento das ex-colônias britânicas da América do Norte (Canadá e Estados Unidos) e as ex-colônias ibéricas da América Latina.12 Nele, os autores já faziam a ligação entre instituições e desempenho econômico, sendo aquelas o produto, sobretudo, da dotação de fatores original da área colonizada pelos europeus. Curiosamente, porém, nem Acemoglu e coautores nem Engerman e Sokoloff, embora trabalhem com a noção de “colônias de povoamento”, fazem qualquer referência a Caio Prado Júnior, que a emprega de forma explícita em sua Formação do Brasil contemporâneo – colônia.13 Em contraposição a esse tipo de colônia, situada em zonas temperadas, o autor brasileiro designa como colônias de “exploração” aquelas situadas em regiões tropicais (como na América portuguesa e Caribe), cujo objetivo precípuo foi a produção e exportação de gêneros que complementassem a economia europeia – e em benefício desta última. Em grande medida, portanto, Caio Prado já antecipara o argumento desses autores neoinstitucionalistas, ligando dotação de fatores (clima tropical ou temperado), tipo de colônia (de exploração ou povoamento) e desempenho econômico de longo prazo. Segundo Caio Prado, são três as características das colônias de exploração que, no caso da América portuguesa, ajudam a compreender a formação do Brasil “contemporâneo” (isto é, em 1942, quando o livro foi originalmente publicado): Acemoglu et al. (2002). Acemoglu et al. (2001), p. 1373. 12 Engerman e Sokoloff (1997). 13 Prado Júnior (1963). A edição original é de 1942, e desde 1967 existe tradução para o inglês do livro, que apareceu nos Estados Unidos pela University of California Press como The Colonial Background of Modern Brazil. 10 11
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a escravidão, a grande propriedade rural e a orientação da economia para o exterior. Para ele, a extroversão das colônias tropicais (levando a que o excedente colonial fosse apropriado pela metrópole), combinada com a prevalência de mão de obra escrava (à qual se juntavam os pobres livres – os chamados “desclassificados”), tornava irrisório o desenvolvimento do mercado interno e conspirava para o baixo desenvolvimento daquele tipo de colônia. Em suas palavras, esse tripé terminou por produzir “pobreza e miséria na economia”.14 Implícita ou explicitamente, tal diagnóstico informa a maior parte da historiografia posterior, que enxerga nesses três elementos as raízes daquilo que seria um atraso econômico atávico do Brasil. Mas em que medida escravidão, grande propriedade e extroversão da economia colonial brasileira de fato explicam um desempenho econômico modesto ao longo de três séculos de história? Conforme assinalado na seção anterior, as evidências disponíveis dificultam enormemente o esforço de se construírem estimativas confiáveis de níveis e taxas de variação do PIB per capita do Brasil no período. Contudo, a própria evidência contemporânea de outras colônias de exploração organizadas em bases semelhantes às do Brasil sugere que o pessimismo de Caio Prado quanto ao dinamismo de economias exportadoras baseadas na escravidão africana talvez seja infundado (ou, ao menos, exagerado). De fato, é consensual na literatura que as Índias Ocidentais eram, de longe, as possessões coloniais mais ricas da Grã-Bretanha às vésperas da independência americana, apresentando exportações per capita sete vezes superiores, em média, às das 13 colônias continentais. A riqueza (excluindo a posse de escravos) média dos homens livres da Jamaica, por exemplo, era 10 vezes superior à que prevalecia nas 13 colônias entre esse mesmo grupo da população.15 As economias coloniais escravistas e primário-exportadoras eram desiguais, por certo, mas ricas, ao contrário do que o pessimismo pradiano poderia levar a crer. Mais ainda: não apenas o trinômio “escravidão, grande propriedade e orientação para o exterior” é incapaz de explicar, em princípio, o baixo crescimento econômico que, provavelmente, caracterizou o período colonial do Brasil, como também vem sendo questionado como uma síntese acurada da realidade da economia da América portuguesa. Nesse sentido, uma série de trabalhos publicados a partir da década de 1990 vem criticando a ênfase – julgada excessiva, segundo seus autores – conferida por Caio Prado e seguidores à extroversão da economia do Brasil Colônia. Em seu lugar, esse revisionismo propõe um quadro Prado Júnior (1963), p. 355. Ver Galenson (1996), Tabelas 4.9 e 4.10. Mesmo entre as 13 colônias continentais, as que apresentavam maiores exportações e riqueza (entre homens livres) per capita eram as localizadas no sul, tipicamente organizadas para a produção escravista de artigos de exportação, como o Brasil e as Índias Ocidentais.
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mais matizado, no qual o instituto da escravidão e a orientação da economia para o exterior conviveriam com uma realidade colonial em que predominavam homens livres e sem escravos, atuando em um mercado interno mais vigoroso do que a literatura tradicional admite e que gozava de relativa autonomia em relação à agricultura de exportação.16 Recentemente, essa crítica ao paradigma tradicional ganhou uma nova versão, ainda mais radical, em que se propõe a própria revisão daquilo que até agora parecia ser consensual, isto é, o caráter de polo dinâmico, durante o período colonial, desempenhado pelo setor exportador. Em particular, Jorge Caldeira argumenta que o mercado interno colonial seria o motor daquela economia.17 Para o autor, a miscigenação entre brancos e nativos na América portuguesa permitiu a formação de famílias estendidas, o que, pelas relações de parentesco e confiança, teria facilitado o desenvolvimento de um vigoroso comércio no sertão colonial e entre esse vasto interior e o litoral, envolvendo a compra e venda de escravos, alimentos e manufaturas produzidas na colônia. Esse seria o embrião daquilo que Caldeira identifica como o empreendedorismo no Brasil. Comparando-se essas duas abordagens da economia do Brasil Colônia – tanto a associada a Caio Prado, com sua ênfase no papel do setor exportador, como a revisionista, que privilegia o mercado doméstico –, qual delas lança mais luzes sobre a realidade da economia do Brasil no período 1500-1800, tanto em termos de nível de renda per capita como de sua evolução ao longo do tempo? Em relação ao modelo pradiano, como visto, ele transmite um profundo pessimismo quanto às possibilidades de desenvolvimento econômico na América portuguesa, o que é compatível com os dados apresentados na Tabela 4.1, indicando baixo crescimento no período. Não obstante, conforme se ressaltou, essa caracterização do comportamento agregado da economia colonial – por mais acertada que possa estar – não decorre logicamente do trinômio “escravidão, grande propriedade e monocultura de exportação”. A razão do baixo crescimento não seriam esses elementos em si. O trabalho escravo, por exemplo, não era sempre menos produtivo do que o trabalho livre, ao contrário. Para atividades repetitivas e extenuantes, que se prestavam à organização da força de trabalho em grupos disciplinados e monitorados, trabalhando em longas jornadas, ele se mostrava até mais eficiente. O mesmo se pode dizer dos outros dois elementos. A grande propriedade não é, essencialmente, ruim do ponto de vista de sua eficiência. A depender da cultura (como no caso do açúcar, por exemplo), é até provável que a exploração em grandes extensões de terra permita o aproveitamento de economias de escala. 16 17
Ver Fragoso (1992) e Fragoso e Florentino (1998). Caldeira (2009).
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Finalmente, o fato de o artigo colonial ser exportado não é, por si só, algo negativo. Sua capacidade de estimular o crescimento econômico interno dependerá da evolução de seu preço no mercado internacional, dos efeitos de encadeamento que porventura exerça sobre a economia doméstica e da habilidade do setor em se manter competitivo, através de ganhos de produtividade. Esse, aliás, parece ter sido o principal obstáculo enfrentado pelo setor exportador colonial na América portuguesa – o baixo nível de progresso técnico na produção e na comercialização, levando à perda de mercados para fornecedores mais competitivos no exterior.18 Em suma, o problema não parece ter sido a dependência da economia do Brasil Colônia em relação à exportação de artigos produzidos em grandes propriedades à base de escravos, mas a falta de ganhos de eficiência (crescimento intensivo) de atividades assim organizadas ou em outras que lhes eram conexas, como o comércio ou a produção de alimentos para o mercado doméstico.19 Com relação a esse último, o que dizer do revisionismo radical proposto por Jorge Caldeira, alçando a economia interna à condição de setor dinâmico da colônia? Será ele capaz de oferecer melhores indícios de como se comportou, no agregado, a economia colonial?20 Ao que tudo indica, não. A lógica sugere que a possibilidade de um vigoroso mercado interno prover a economia colonial com uma fonte de particular dinamismo é baixa. De fato, custa acreditar que o comércio interno de escravos, manufaturados e alimentos ressaltado por Caldeira tenha sido tão pujante como ele afirma. Certamente não envolveu uma integração de mercado semelhante à que se verificou, por exemplo, nas 13 colônias britânicas, dadas a topografia e a rede de rios navegáveis comparativamente muito mais favoráveis dessa região. Some-se a isso a escolaridade média muito baixa da população da América portuguesa (em contraste, por exemplo, O progresso técnico não estava, contudo, totalmente ausente, conforme se verifica no caso da introdução da chamada “moenda de entrosas” (ou engenho “de três paus”) no início do século XVII no Brasil. Ao reduzir os custos de capital na etapa da moagem de cana, essa importante inovação permitiu, entre outras coisas, o aumento do número de engenhos, a redução da escala produtiva da unidade fabril e a desconcentração espacial da produção açucareira na colônia. Para detalhes, ver Castro (1980). 19 Para um argumento semelhante, aplicado ao século XIX e comparando a economia do sul dos Estados Unidos e o Brasil Império, ver Graham (1983). 20 É difícil concordar com Caldeira quando, em outra obra, afirma que em 1800 o Brasil era “possivelmente a maior economia das Américas”. Com efeito, diante de uma população em 1798 estimada em três milhões de habitantes (há autores que falam em “mais de dois e menos de três milhões”), ao passo que, à mesma época, os Estados Unidos contavam com 5,3 milhões de habitantes, a afirmação de Caldeira implica assumir que a renda per capita brasileira ao final do período colonial era o dobro da americana, o que é pouco provável. A citação encontra-se em Caldeira (1999), p. 7. Para a estimativa de três milhões de habitantes na América portuguesa em 1798, ver Marcilio (1999). A estimativa mais conservadora da população brasileira em 1800 é de Alden (1999). 18
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com a alfabetização de 2/3 dos homens brancos na Nova Inglaterra em meados do século XVIII) e tem-se mais um aspecto que militava fortemente contra a mercantilização da economia no Brasil Colônia.21 Por fim, a virtual ausência de indícios de urbanização no interior da colônia antes do Ciclo do Ouro seria evidência adicional do baixo grau de divisão do trabalho e especialização econômica à época. Em suma, com mercados menos integrados no caso da América portuguesa, a especialização foi, forçosamente, limitada, reduzindo assim a possibilidade de se auferirem ganhos de eficiência. Já no que diz respeito às técnicas agrícolas no setor produtor de alimentos, as perspectivas de avanço de produtividade tampouco eram boas. Os europeus que aqui se instalaram adotaram o sistema indígena de pousio prolongado com revestimento florestal, praticando, com isso, uma agricultura itinerante, extensiva. Predominavam, ainda, machados de pedra e o pau (ou chuço) de cavar, sendo raro o uso de enxadas, arados, foices e outros instrumentos de metal.22 Daí decorreu uma baixa produtividade do setor agrícola, o que, por sua vez, contribuiria decisivamente para a estagnação dos níveis de renda per capita durante o Brasil Colônia. Conclui-se então que, nos três séculos de colonização portuguesa do território que viria a se tornar o Brasil independente, a economia não era capaz de escapar ao padrão de estagnação da renda per capita que caracterizava todas as economias do mundo à época – exceção feita, como já dito, a Inglaterra, Holanda e 13 colônias britânicas. Tanto o setor exportador como a economia interna não davam mostras de ser capazes de crescer consistentemente de forma intensiva. Restou apenas o crescimento extensivo, o qual permitiu, dada a abundância de terras e recursos naturais na colônia, absorver um aumento populacional elevado para os padrões da época. Porém – e crucialmente – a expansão demográfica que se observou se deu sem ganhos notáveis de padrão de vida (renda per capita). A bem da verdade, tal fato não deveria surpreender ninguém. Afinal, Inglaterra, Holanda e as 13 colônias eram exceções em um mundo que, anteriormente à Revolução Industrial, estava preso em um regime de aumento irrisório da renda per capita. No caso das duas economias europeias, séculos de crescentes avanços na agricultura, maior urbanização, divisão do trabalho, mercantilização da economia, desenvolvimento manufatureiro, progresso técnico, maior consumo energético etc. possibilitaram aumentos médios da renda per capita estimados em 0,15% a 0,25% a.a. Dispondo de condições geográficas mais favoráveis que a Inglaterra ou a Holanda, as 13 colônias conseguiram crescer extensivamente A ideia aqui é que maior grau de alfabetização facilita a comunicação (correspondência comercial), estabelecimento de contratos, domínio de noções de contabilidade etc., que são elementos que contribuem para maior mercantilização das atividades econômicas. 22 Ver Linhares e Silva (1981), p. 138 e seguintes. 21
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e ainda apresentar ganhos de eficiência na agricultura e em serviços. Com isso, puderam crescer no século XVIII a taxas possivelmente até maiores que as apresentadas pelas “estrelas” europeias. Como esperar que o Brasil Colônia, que não possuía nenhuma das características presentes nas outras regiões (à exceção da ampla fronteira, tal como nas 13 colônias), pudesse se juntar a esse grupo e ser, ele também, uma exceção em um mundo majoritariamente malthusiano? A partir da Revolução Industrial e do início da transição operada em diversas economias, de um mundo com padrão de vida estagnado para o do crescimento sustentado, essa mesma pergunta assume outra feição. Potencialmente, ao menos, o caminho para escapar da estagnação já se tornara conhecido e aberto a um número maior de países. Porém, como se verá, não foi dessa vez que o Brasil rompeu as travas inerentes ao mundo pré-industrial. A próxima seção buscará reunir elementos que expliquem o atraso econômico de fato do Brasil, isto é, aquele verificado no século XIX, quando – e à semelhança de outras economias que não se industrializariam senão tardiamente – o país permaneceu preso em um regime de baixo crescimento da renda per capita.
Ficando para trás de verdade: o século XIX O desempenho da economia brasileira durante o período monárquico (18221889) pouco diferiu daquele que se verificou no século imediatamente anterior. De fato, como se nota na Tabela 4.1, estima-se que a taxa de crescimento do PIB per capita entre 1820 e 1890 tenha sido da ordem de 0,3% a.a., denotando um quadro de lento crescimento não muito diferente daquele que prevaleceu no período 1700-1820.23 Não obstante, esse contexto de baixas taxas de crescimento da renda per capita não deve encobrir diferenças importantes, tanto no tempo como no espaço. É praticamente consensual a ideia de que a primeira metade do período imperial – caracterizada por grande instabilidade política, em meio a conflitos regionais e internacionais – foi pior que a segunda do ponto de vista do comportamento agregado da economia do Brasil. Atingida a estabilidade política, em meados do século XIX, a economia pôde, enfim, crescer em um ritmo mais acelerado, ainda que longe de extraordinário. Há ainda que se destacar a diferença entre uma economia cafeeira em expansão no Sudeste e os setores açucareiro e algodoeiro em crise no Nordeste do Império. Dado o peso demográfico dessa última região no total (cerca de 40%), tem-se de imediato uma das razões para o lento crescimento da renda por habitante no Brasil no século XIX. 23 Houve mudança notável, contudo, na taxa de crescimento demográfico, que, de pouco menos de 0,5% a.a. durante o período colonial, subiu para 1,65% entre 1820 e 1890.
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Voltando à Tabela 4.1, constata-se que o desempenho da economia brasileira entre 1820 e 1890 foi medíocre também em termos internacionais, ficando abaixo da taxa de crescimento do PIB per capita mundial (0,80% a.a.) e muito aquém do crescimento da economia dos Estados Unidos (1,43% a.a.). Como resultado desse último fato, a relação entre o PIB per capita dos Estados Unidos e o do Brasil mais que dobrou no período e, em 1890, o PIB per capita norteamericano correspondia a 4,3 vezes o brasileiro. A explicar esse atraso relativo da economia brasileira está a grande novidade da história econômica mundial no século XIX: a Revolução Industrial. Apenas a partir dessa última se tornou possível, em definitivo, escapar aos limites malthusianos e ingressar na era do crescimento econômico moderno, o que envolve a transferência de recursos de setores de produtividade menor (agricultura) para maior (indústria e serviços) e, portanto, a mudança na estrutura produtiva da economia. É nesse sentido que se pode afirmar que foi no século XIX que o Brasil efetivamente ficou para trás em termos econômicos. Ao contrário do período anterior, agora havia a possibilidade concreta de os países escaparem de um contexto de estagnação econômica típico de economias imersas em uma dinâmica malthusiana. E o Brasil, definitivamente, não seguiu esse caminho. Como se sabe, o fenômeno do crescimento sustentado da renda per capita após a Revolução Industrial não se circunscreveu à Inglaterra. Outros países – a exemplo de Bélgica, Estados Unidos, Suíça, França, Alemanha e, mais tardiamente, Japão – também lograram crescer a taxas superiores às que eram possíveis em um contexto pré-industrial. Embora a experiência de cada um desses países encerre inúmeras particularidades ditadas pelas respectivas história, geografia, instituições etc., em todos eles verificaram-se crescentes índices de industrialização e urbanização ao longo do tempo, com avanço também no setor de serviços. Diante desses fatos, é natural que se pergunte por que o Brasil não se juntou a esse grupo de países que iniciaram seu processo de industrialização poucas décadas após a pioneira Inglaterra. Foram muitas as razões para tal atraso. Em primeiro lugar, há que se destacar que, diante de termos de troca que melhoraram (ou seja, os preços dos produtos agrícolas exportados pelo Brasil cresceram relativamente aos dos manufaturados importados pelo país) durante boa parte da segunda metade do século XIX, as atividades ligadas ao setor primário-exportador eram, em princípio, mais atraentes aos investidores.24 A esse fato somaramse inúmeras barreiras práticas ao início do processo de industrialização do Brasil à época, a exemplo da pouca disponibilidade de energia (carvão mineral), oferta limitada de capital, ausência de um mercado nacional integrado, baixos níveis médios de educação da população, para ficar em apenas alguns.25 24 25
Para dados sobre os termos de troca do Brasil nesse período, ver Gonçalves e Barros (1982). Ver Bethell e Carvalho (2001).
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Essas barreiras à industrialização foram percebidas por Celso Furtado, para quem [...] num país sem técnica própria e no qual praticamente não se formavam capitais que pudessem ser desviados para novas atividades, a única saída que oferecia o século XIX para o desenvolvimento era o comércio internacional.26 Esse último ponto merece ser enfatizado: a industrialização é, de fato, a maneira, por excelência, de se escapar dos limites malthusianos típicos de economias agrárias, de baixa produtividade. Ao promover a transferência de recursos do setor primário da economia para o secundário e o terciário, auferem-se ganhos de eficiência alocativa, aos quais se somarão os ganhos de eficiência produtiva tornados possíveis pelo progresso técnico que caracteriza mais a indústria e o setor de serviços do que a agricultura (ao menos no século XIX). Contudo, é perfeitamente possível que o crescimento vigoroso das exportações de artigos primários por parte de um país resulte em uma combinação de crescimento extensivo (acumulação de fatores) e intensivo (com ganhos de produtividade) tanto no próprio setor líder como em outras atividades a ele associadas, daí resultando aumento sustentado da renda per capita. Tendo isso em mente, cabe refazer a pergunta anterior, nos seguintes termos: por que o Brasil cresceu tão pouco no século XIX? Note-se que isso é diferente de se indagarem as razões para a não industrialização (ou, ao menos, a industrialização tardia) do país, visto que o crescimento em uma economia caracterizada por enorme ineficiência produtiva e alocativa, como a do Brasil Império, poderia ocorrer sem que se tivesse ainda iniciado o processo de transformação estrutural que acompanha a industrialização. Na prática, era como se a estrutura produtiva do Brasil estivesse situada numa posição muito aquém da fronteira tecnológica de economias pré-industriais, havendo espaço, portanto, para ganhos de eficiência produtiva e alocativa antes mesmo de ter início sua revolução industrial. Para se entender melhor esse último ponto e, a partir dele, a dinâmica da experiência de crescimento da economia brasileira no século XIX (e depois), é útil recorrer, novamente, ao arcabouço analítico desenvolvido originalmente por Angus Maddison, envolvendo a distinção entre os determinantes “próximos” e “últimos” do crescimento econômico (ver Figura 4.1).
Furtado (1970), p. 110. A importância do comércio exterior foi amplamente demonstrada pelo caso dos Estados Unidos, que tiveram na exportação do algodão o esteio de seu notável crescimento na primeira metade do século XIX. Para esse ponto crucial, ver North (1961) e o próprio Furtado (1970), pp. 110-111.
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FIGURA 4.1 Determinantes próximos e últimos do crescimento econômico RENDA ENDÓGENOS
DOTAÇÃO DE FATORES
COMÉRCIO
GEOGRAFIA
PRODUTIVIDADE
INSTITUIÇÕES
PARCIALMENTE ENDÓGENOS
EXÓGENOS
Fonte: Rodrik (2003).
Conceitualmente, o crescimento do PIB per capita se dá através de uma combinação de acumulação de fatores de produção (terra, capital físico e capital humano) e aumentos da produtividade. Essas duas formas de crescimento econômico – respectivamente, a extensiva e a intensiva –, por sua vez, resultam de diversas fontes “últimas”. A copiosa literatura de desenvolvimento econômico tem destacado as três assinaladas na Figura 4.1: geografia, comércio e instituições. O exame de cada uma delas no tempo oferece importantes pistas para se compreenderem as razões do fraco desempenho da economia brasileira durante a maior parte do século XIX, bem como o início do crescimento sustentado, na transição do Império para a República, objeto da próxima seção deste capítulo. Começando pela geografia, ela foi determinante para o tipo de produto em que a economia de exportação brasileira se especializou: no período colonial, açúcar, sobretudo, mas também algodão, cacau, drogas do sertão, couros, charque etc. Ao longo do século XIX, o café se somaria a esse grupo, passando a dominar as exportações do Império já na década de 1830. Nesse particular, chama a atenção o desempenho longe de extraordinário das exportações brasileiras no século XIX: em termos per capita, as vendas do Brasil no exterior (medidas em libras esterlinas correntes) cresceram, em média, 1,3% a.a entre a década de 1820 e a década de 1880.27 Olhando-se período ligeiramente diferente – 1850-1913, o que inclui o boom do café em São Paulo e da borracha amazônica –, chega-se a taxas um pouco superiores: 1,7% a.a.28 Tal resultado contrasta desfavoravelmente com o de outras ex-colônias da região, como a Argentina e o Chile, que, da metade do século às vésperas da Primeira
Ver Leff (1991), p. 91, Tabela 5.1. Valores em dólares correntes em Bulmer-Thomas (2003), p. 62, Tabela 3.3. A preços constantes, a taxa de crescimento das exportações per capita é ligeiramente menor: 1,4% a.a. 27 28
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Guerra Mumdial, lograram expandir suas exportações per capita em 3% a.a em termos nominais.29 Em suma, o comércio internacional – uma das fontes “últimas” de crescimento econômico anteriormente destacadas – não se expandiu a taxas significativas no Brasil no século XIX. Em certa medida, esse pouco dinamismo resultou da especialização do país na exportação de café, por sua vez resultante da geografia (ecologia) do território brasileiro. O fato é que a demanda por café no mercado internacional não crescia a taxas tão elevadas quanto a de artigos (trigo, lã, carnes etc.) provenientes de países temperados, reduzindo o impacto do comércio exterior sobre a economia como um todo. Exportando menos, o Brasil também importava menos, daí limitando o acesso do país a máquinas e tecnologias provenientes do exterior e que poderiam contribuir para a acumulação de capital e aumentos da produtividade da economia. Mas não era apenas o comércio exterior que crescia pouco no período imperial. Possivelmente mais importante ainda para se entender o baixo crescimento da economia brasileira no século XIX era o fraco desenvolvimento do comércio interior. Os ganhos de comércio (tanto estáticos como dinâmicos) podem resultar da especialização e da troca, tanto entre os países como dentro deles. Esse último efeito costuma ser particularmente importante em economias continentais, como a brasileira, cujo potencial para a especialização e os ganhos de comércio dentro das próprias fronteiras é superior àquele que existe em países pequenos. Se, potencialmente ao menos, a economia do Brasil poderia se beneficiar de ganhos de comércio interno (a exemplo do ocorrido nos Estados Unidos no século XIX), na prática isso não aconteceu. Com efeito, antes do advento e disseminação do transporte ferroviário, no último quartel do século, não havia algo que se assemelhasse a um mercado integrado no Império, que permitisse se auferirem ganhos de especialização significativos. E aqui, novamente, a geografia foi decisiva. A topografia do território brasileiro, marcada, entre outros obstáculos, pela escarpa da Serra do Mar separando uma estreita faixa litorânea do vasto interior, somada à virtual ausência de rios plenamente navegáveis nas regiões de maior adensamento populacional, dificultava enormemente o transporte de mercadorias e indivíduos. O resultado prático foi um encarecimento do custo de transportes, que ficaram por muito tempo dominados pela tecnologia das tropas de mulas e do carro de boi, limitando em muito a formação de mercados mais amplos. Com a barreira representada por custos de transporte elevados (e, dependendo da mercadoria, proibitivos), os produtores rurais, que constituíam a maior 29 A preços constantes, o crescimento das exportações per capita foi de 2,7% na Argentina e de 2,5% no Chile. Dados de comércio retirados de Bulmer-Thomas (2003).
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parte da força de trabalho na época, confinavam-se a uma agricultura de subsistência, de baixa produtividade. Na falta de um sistema de transportes eficiente, possuíam pouco incentivo para melhorar suas práticas e gerar um excedente, visto que este jamais chegaria ao mercado. O mesmo valia para a produção manufatureira. Na impossibilidade de contar com mercados mais amplos, devido aos elevados custos de transporte, as unidades produtivas frequentemente operavam em uma escala subótima, impondo uma perda de eficiência adicional à economia da época. A superação desse quadro geral caracterizado por baixos ganhos de eficiência (por sua vez, resultantes de lento crescimento do comércio, tanto o internacional como o doméstico), no Brasil Império, tem início lentamente nas décadas finais da monarquia, após a Guerra do Paraguai. Um conjunto de fatores contribuiu para tal. Primeiramente, o próprio esforço de guerra, tendo requerido forte ampliação do gasto público (por sua vez, financiado tanto por expansão monetária como por aumento da dívida), ajudou a impulsionar o nível de atividade doméstico. Coincidindo com uma elevação nas receitas de exportação de algodão e café, o aumento da demanda do setor público contribuiu para uma primeira elevação mais notável da importação de máquinas e equipamentos do exterior, na virada da década de 1860 para 1870 (ver o Gráfico 4.1).30 Isso, por sua vez, permitiu a instalação de pequenas fábricas de tecidos de algodão no país, bem como o estabelecimento de fundições e a mecanização da fabricação de chapéus e calçados.
GRÁFICO 4.1 Investimento em máquinas e equipamentos na indústria de transformação,
1855-1913 (em £1.000 de 1913) 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1855
1865
1875
1885
1895
1905
1915
1925
1935
Fonte: Suzigan (2000).
30 Ver Suzigan (2000), Capítulo 2. Em uma época em que o setor produtor de bens de capital doméstico era praticamente inexistente, importações de máquinas e equipamentos constituíam a principal fonte de acumulação de capital fixo (excetuando-se construções) na economia.
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Coincidindo com esse breve surto industrial, ocorreram mudanças institucionais no início da década de 1870, cujos efeitos de médio/longo prazo e mostrariam de grande importância para a dinâmica de crescimento da economia brasileira. Duas dessas mudanças merecem destaque: o início da imigração subsidiada pela província de São Paulo, em 1871, e a Lei 2.450, de setembro de 1873, que autorizou o governo imperial a oferecer garantia de juros (dividendos mínimos) ao capital investido em ferrovias. No primeiro caso, pretendia-se estimular a vinda de imigrantes para a lavoura cafeeira de São Paulo. Mesmo que os resultados imediatos tenham se mostrado modestos, passados 15 anos, com mudanças na legislação, mais recursos e a iminência da Abolição, assistiu-se a aumento significativo da entrada de imigrantes no país.31 Esses indivíduos, conforme nota Warren Dean, seriam agentes importantes do processo de industrialização do Brasil a partir do final do século XIX, na qualidade, por exemplo, de empresários, operários fabris e fornecedores de capitais para bancos estrangeiros que se instalavam aqui.32 Já no tocante às ferrovias, seu efeito tampouco foi imediato, ainda que o impacto final tenha sido possivelmente mais significativo. Na década de 1880 verificou-se aumento no ritmo de expansão da malha ferroviária brasileira quando foram assentados mais de 6.500 quilômetros de novas linhas, ou seja, cerca de duas vezes a extensão acumulada nos 25 anos anteriores.33 Para tanto, contribuíram não apenas o incentivo proporcionado pela legislação de 1873 como também, pelo lado da oferta, a queda do preço de insumos ferroviários e o aumento dos fluxos de capital britânico para o exterior, que tiveram nas ferrovias o principal setor de destino no Brasil.34 É difícil exagerar o impacto das ferrovias sobre a economia brasileira na virada do século XIX para o XX. Em um contexto, como notado, de mercados de produtos e fatores pouco desenvolvidos e, no máximo, tenuemente integrados por uma tecnologia de transportes antiquada, as ferrovias ajudaram a reduzir drasticamente os custos de transação. Com isso, possibilitaram a criação de mercados, se não em escala nacional, ao menos em nível regional, isto é, na região cafeeira (RJ, SP, MG), no Sul e em partes do Nordeste (BA, PE, AL, MA). E, com mercados mais bem integrados pela nova tecnologia,
Entre 1872 e 1879, o ingresso bruto de imigrantes no país foi de menos de 180 mil pessoas, aumentando para cerca de 450 mil na década de 1880 e 1,2 milhão nos anos 1890. Ver Merrick & Graham (1979), Tabela V.1, p. 91. 32 Dean (1985). 33 Ver Summerhill (2003), Tabela 3.1, p. 53. 34 Ibid., p. 38. 31
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[...] baixaram os preços pagos por consumidores, aumentaram os preços recebidos pelos produtores, aumentou a mobilidade do trabalho, a produção e a renda cresceram e foram assentadas as bases para as mudanças estruturais que viriam na primeira metade do século XX.35 Os ganhos de eficiência atribuíveis às ferrovias no Brasil foram substanciais, tendo sido estimados por William Summerhill em 8% a 16% do PIB em 1913.36 E, conforme demonstra o autor, tais ganhos incidiram proporcionalmente mais sobre o setor produtor de artigos para o mercado interno, beneficiado por uma regulação agressiva do governo imperial, que impunha redução real das tarifas de frete cobradas sobre aquela categoria de produto.37 Ao final do período imperial, portanto, a economia do Brasil começava a dar sinais de estar escapando de uma trajetória marcada pelo baixo crescimento em favor de outra, de maior dinamismo. A expansão ferroviária, conjugada à entrada maciça de imigrantes europeus, contribuía para o alargamento da fronteira cafeeira no oeste paulista, em processo que resultava, naturalmente, em maior demanda por moeda e, com ela, pleitos por um alargamento da oferta monetária por parte do governo. Mudanças na legislação monetária implementadas ainda no último gabinete imperial e aprofundadas no Governo Provisório do Marechal Deodoro dariam início a uma fase de euforia nos negócios nos anos iniciais da República. Era o Encilhamento, e, com ele, o início de uma revolução industrial no país.
Revolução industrial à brasileira, c. 1890-1930 Aquilo que aqui se designa por revolução industrial brasileira guarda semelhanças com a sua congênere inglesa mais famosa, mas, sobretudo, diferenças. Primeiramente – e mais importante –, em ambos os casos a industrialização mais intensa abriu as portas para o crescimento econômico sustentado. Os ganhos de
Ibid., p. 10. Tradução livre do original em inglês. Trata-se do conceito de “poupança social”, ou seja, o quanto deixou de ser gasto em transporte de carga e de passageiros pelos contemporâneos naquele ano pelo fato de poderem contar com as ferrovias, em vez dos modais tradicionais de transporte. Comparativamente à experiência da Rússia e dos Estados Unidos, estudada por outros autores utilizando metodologia semelhante à de Summerhill, o impacto da ferrovia no Brasil foi quatro e duas vezes maior, respectivamente. Ibid., p. 97. 37 O impacto da ferrovia sobre o setor exportador não foi menos significativo. No caso específico do café, estima-se que o novo modal de transporte tenha promovido uma redução de ¾ no custo do frete das mesmas toneladas/km, comparativamente aos meios tradicionais. Ver Abreu e Lago (2010), p. 21. 35 36
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eficiência produtiva possibilitados pelo avanço da indústria foram sentidos em ambos os casos, bem como o aumento do grau de urbanização, que, com ele, traz a possibilidade de ganhos de eficiência alocativa associados a maior divisão de trabalho e especialização.38 Contudo, se no caso inglês as taxas de crescimento da renda per capita estimadas no período clássico de sua revolução industrial (0,3% a.a. entre 1760 e 1830) não foram significativamente superiores às observadas nas décadas precedentes, o mesmo não ocorreu no Brasil. De fato, operou-se uma mudança no ritmo de crescimento da economia brasileira entre a segunda metade do século XIX e a Primeira República. No primeiro período, estima-se que a renda per capita no Brasil tenha crescido cerca de 0,4% a.a. contra uma expansão de 0,9% a.a. entre 1889 e 1930, em meio a crescimento também mais acelerado da população (1,72% versus 2,18% a.a.).39 Outra diferença significativa entre as respectivas revoluções industriais foi que, no caso inglês, o processo se deu em uma sociedade que, ao final do século XVIII, já era “moderna” para os padrões da época, ao apresentar elevado grau de urbanização, uso de energia, mercados de bens e fatores de produção bem desenvolvidos, uma parcela decrescente da força de trabalho ocupada no campo e uma longa tradição manufatureira. Todos esses elementos estavam ausentes no Brasil na virada do século XIX para o XX, quando teve início sua transição para o crescimento econômico moderno. Em outras palavras, o Brasil constitui exemplo de país retardatário do ponto de vista de sua industrialização, e, como tal, o setor primário-exportador (café, em particular) continuou a ter papel decisivo na passagem de uma economia tradicional para uma industrial. A combinação de expansão ferroviária e ingresso maciço de imigrantes europeus na transição do Império para a República contribuiu para uma expansão da cultura cafeeira (e foi alimentada por ela) para o interior de São Paulo.40 Nesse contexto, aumentou o clamor por expansão da oferta monetária, prontamente atendido pelo governo. Uma reforma monetária introduzida pelo ministro Rui Barbosa levou ao crescimento acelerado dos meios de pagamentos, o que, conjugado a relaxamento da legislação societária nos primeiros anos da República, 38 A parcela da população brasileira vivendo em cidades de 20 mil habitantes ou mais aumentou de 7,9% em 1872 para 13% em 1920. Ver Merrick e Graham (1979), Tabela VIII-2, p. 188. 39 Ver Maddison (2006), p. 76. A metodologia de contabilidade social foi implantada no Brasil ao final dos anos 1940 na Fundação Getulio Vargas, e as primeiras séries de PIB têm início em 1947. Para o período 1900-1945, existem estimativas da evolução do chamado “produto real” (calculado a partir da agregação individual de índices de produção física nos setores primário, secundário e terciário), feitas por Claudio Haddad. Para detalhes, ver Haddad (1978). 40 O número de cafeeiros em produção no oeste de São Paulo passaria de 154 milhões em 1886 para mais de 570 milhões em 1900. Ver Holloway (1984), Tabela 3, p. 264. O melhor tratamento das reformas monetárias do período e suas consequências é Franco (1987).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
alimentou uma euforia no mercado de capitais do Rio de Janeiro, no episódio que ficou conhecido como Encilhamento. Em um cenário de taxa de câmbio apreciada em 1888-1889, assiste-se à ampliação dos investimentos industriais, daí resultando um pico nas importações de máquinas e equipamentos em 1890-1891, que não seria ultrapassado em quase duas décadas (ver o Gráfico 4.1). O colapso cambial que se seguiu à ampliação excessiva dos meios de pagamento, por seu turno, ajudou a proteger as manufaturas instaladas nos anos anteriores (têxteis, sobretudo) dos concorrentes importados. Vivia-se, então, o primeiro surto mais significativo de industrialização substitutiva de importações no Brasil, assentando as bases para o crescimento da produção industrial a um ritmo duas vezes superior ao da agricultura, na primeira metade do século XX.41 Mais uma vez, o arcabouço resumido na Figura 4.1 ajuda a compreender os principais contornos dessa primeira experiência de crescimento econômico mais acelerado nos primórdios da Primeira República. Como se nota, a geografia reforçou a especialização da economia brasileira na produção e exportação de café, dadas as condições privilegiadas de clima e solo do oeste paulista para aquela cultura.42 A ampliação da malha ferroviária contribuiu para esse fenômeno (ao aproximar a região dos portos litorâneos), mas também para a intensificação do comércio interno, com todos os benefícios associados a isso. Mudanças institucionais ocorridas no período imperial e no início da República também tiveram papel decisivo. Com efeito, nova legislação ferroviária, abolição da escravatura, imigração subsidiada, Lei das S.A. e reforma monetária, por exemplo, permitiram tanto maior acumulação de fatores (aumento do investimento industrial, ingresso de imigrantes com melhores níveis de instrução,43 maior entrada de capitais estrangeiros, ampliação da fronteira agrícola), como ganhos de produtividade e, consequentemente, aumentos da renda per capita e do padrão de vida.44 Os três grandes ciclos de expansão econômica no Brasil antes de 1930 – nos primeiros anos da República, no período que antecedeu a Primeira Guerra e
41 Segundo estimativas de Claudio Haddad, o índice de produto real da indústria cresceu a uma taxa média de 6% a.a. entre 1900 e 1902 e 1945 e 1947, contra 2,9% no caso da agricultura. Ver Haddad (1978), Tabela 4, p. 17. 42 As exportações brasileiras de café aumentaram de uma média de cinco milhões de sacas de 60 kg nos anos 1880 para sete milhões de sacas na década de 1890. Em termos de valor, o aumento foi mais expressivo ainda: de £12 milhões anuais, em média, para £22 milhões. Ver IBGE (1990), Tabela 6.43, p. 350. 43 Em 1900, a taxa de alfabetização dos moradores do Brasil nascidos no exterior era de 43,1%, contra apenas 23% no caso da população nativa. Ver Merrick e Graham (1979), p. 91 e 111. 44 Estima-se que a expectativa de vida aumentou no Brasil em cerca de três anos entre 1872 e 1890 e 1890 e 1920. Ibid., pp. 40-1.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
na segunda metade dos anos 1920 – foram marcados por uma combinação de crescimento das exportações cafeeiras, expansão ferroviária (menos importante nos anos 1920), grandes influxos de capital humano (imigrantes estrangeiros) e capital físico (importações de máquinas e equipamentos). Tratava-se, essencialmente, de um crescimento liderado pelas exportações, mas que, cada vez mais, envolvia a expansão e a diversificação dos setores industrial e de serviços, à medida que o país se tornava também mais urbano. Após o surto industrial que se deu na transição da monarquia para a república, em outras duas ocasiões verificou-se um ciclo de expansão obedecendo a uma sequência como se segue: em um primeiro momento, um período de bonança no balanço de pagamentos, com crescentes exportações de café (e borracha, na primeira década do século XX) e ingresso de capitais estrangeiros45 provocando apreciação cambial, maior importação de bens de capital e ampliação dos investimentos; em seguida, uma fase dominada por retração das exportações e capitais estrangeiros, crise do balanço de pagamentos, depreciação cambial e queda de investimento, porém com aumento da demanda pela produção industrial doméstica (devido ao efeito protetor da desvalorização do câmbio). A primeira onda de expansão dos investimentos industriais no século XX ocorreu nos anos que precederam a Primeira Guerra, em meio a novo boom cafeeiro e auge nas exportações de borracha. A expansão cafeeira foi estimulada, pelo lado da oferta, por preços “garantidos” pelo esquema de retenção de estoques inaugurado com o Convênio de Taubaté (1906), um novo ciclo de expansão ferroviária (acrescentando 7.000 km à malha entre 1908 e 1913), a continuidade do forte ingresso de imigrantes europeus e o aumento real da oferta de moeda. Tal como no início da República, a combinação de crescimento do setor primário-exportador com ampliação da oferta monetária (agora em um contexto de taxa de câmbio fixa, sob um regime de padrão-ouro) proporcionou aumento significativo da importação de máquinas e equipamentos do exterior, que atingiria um pico em 1912-1913 (ver o Gráfico 4.1).46 Dessa vez, os setores contemplados com investimentos foram além do têxtil e outros manufaturados leves, como à época do Encilhamento, e envolveram também as indústrias de óleo de caroço de algodão, carnes processadas e seda.47
45 O estoque de capital estrangeiro (investimento direto + dívida pública externa) no Brasil passou de £47,6 milhões em 1885 para £78,1 milhões em 1895 e £164 milhões em 1905. A maior expansão, contudo, ocorreria na Belle Époque que precedeu a Primeira Guerra, chegando a £394 milhões em 1914. 46 Para uma análise detalhada da condução da política econômica no período, ver Fritsch (1990). 47 Ver Suzigan (2000), pp. 88-89.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Passada a Primeira Guerra, a estrutura manufatureira que emergia ainda era típica de um país nos estágios iniciais de seu desenvolvimento industrial, com peso marcante de setores produtores de bens de consumo não duráveis, de pouca sofisticação (representando cerca de 80% do valor adicionado industrial em 1919). As importações ainda respondiam pela maior parte da oferta de produtos mais elaborados, como máquinas, motores, diversos bens intermediários e bens de consumo duráveis (ver Tabela 4.2).48 A segunda onda de investimentos industriais ocorreria na década de 1920, período áureo da economia primário-exportadora. Mais uma vez, esquemas de defesa do preço do café, em um contexto de forte expansão monetária, levaram a acréscimo sem precedentes no estoque de cafezeiros em São Paulo e das exportações do produto (que passaram de uma média de £28,7 milhões nas duas primeiras décadas do século para £53,4 milhões nos anos 1920). Exportações em elevação, às quais se somou ingresso recorde de capitais do exterior (sobretudo na segunda metade da década), permitiram aumento da importação de máquinas e equipamentos para o setor industrial, a fim de ampliar a capacidade produtiva doméstica (ver o Gráfico 4.1). Conforme observa Wilson Suzigan, durante esse ciclo de investimento industrial nos anos 1920 ganhou força uma tendência que já vinha desde a década anterior, segundo a qual o próprio setor manufatureiro incipiente estimulava investimentos nos seus diversos ramos, como, por exemplo, na produção de sacaria de algodão para ensacar farinha de trigo e açúcar refinado (eles próprios artigos manufaturados), garrafas de vidro para cerveja e outras bebidas, latas para embalar produtos industrializados, maquinaria industrial mais simples etc.49 Contudo, a Primeira Guerra, ao reduzir as importações de insumos industriais e maquinário, havia tornado claras as limitações da estrutura manufatureira do país. Com base, em parte, em incentivos e subsídios governamentais, na década de 1920 os investimentos industriais se diversificaram, passando a abranger – além dos setores tradicionais (têxtil, calçados, processamento de alimentos) – também o setor de bens intermediários (cimento, papel, siderurgia, borracha, química e farmacêutica) e metal-mecânico.50 Em suma, pode-se dizer que a revolução industrial brasileira, em seu início, dependeu fortemente da expansão do setor exportador. Essa relação direta e de dependência do setor industrial com a agricultura de exportação foi sendo gradualmente reduzida, à medida que a própria demanda do setor industrial esComo nota Albert Fishlow, a participação agregada dos importados na oferta doméstica de manufaturados é, na verdade, bem superior aos 24,7% indicados na Tabela 4.2, sendo mais próxima de 50%. Para detalhes, ver Fishlow (1972), pp. 322-324. 49 Ver Suzigan (2000), p. 72. 50 Ibid., pp. 90-92. 48
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 4.2 Distribuição setorial do valor adicionado da indústria e exportações como
percentual da oferta doméstica (em %) IMPORTAÇÃO COMO DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL
Bens de consumo não duráveis Têxtil Vestuário Alimentos Bebidas Fumo Borracha Editorial Química Couros e peles Minerais não metálicos Diversas Bens duráveis Material elétrico Material de transporte Mobiliário Bens intermediários Metalurgia Minerais não metálicos Couros e peles Química Madeira Papel e papelão Borracha Material elétrico Bens de capital Mecânica Material elétrico Material de transporte Total
1919
1939
80,2 24,4 7,3 32,9 5,4 3,4 0,1 n/d 4,2 0,2 1,2 1,2 1,8 – – 1,8 16,5 3,8 2,8 2,0 0,8 5,7 1,4 – – 1,5 0,1 – 1,4 100,0
69,7 22,0 4,8 23,6 4,3 2,3 0,2 3,6 6,5 0,2 1,0 1,2 2,5 0,4 – 2,1 22,9 7,6 4,3 1,5 4,2 3,2 1,5 0,4 0,1 4,9 1,3 0,3 3,3 100,0
PERCENTUAL DA ORFERTA 1919
1939
13,7 6,2 11,5 23,8 0,3 70,7 n/d 57,0 32,0 40,5 53,4
5,7 3,5 2,8 8,5 0,0 40,7 4,2 37,5 7,7 13,6 40,5
100,0 53,5 2,2
65,8 56,2 0,8
64,2 40,5 32,0 57,0 6,1 58,3 70,7 100,0
41,4 13,6 7,7 38,7 4,3 37,5 40,7 65,8
96,7 100,0 53,5 24,7
79,5 65,8 56,3 20,4
n/d = Não disponível Fonte: Fishlow (1972).
timulava investimentos dentro dele. A ruptura definitiva da relação entre “café e indústria”, porém, só ocorreria após a crise que se abateu sobre a economia exportadora ao final dos anos 1920, adentrando a Grande Depressão da década de 1930. Esse fenômeno, que Celso Furtado consagraria como o “deslocamento do centro dinâmico” da economia, exige um tratamento específico, dada a sua importância para a história do desenvolvimento econômico do Brasil.51 51
Furtado (1970), Capítulo 32.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
A Era Vargas e o “deslocamento do centro dinâmico” da economia O aumento excessivo da capacidade produtiva do setor cafeeiro nos anos 1920 – estimulado, como se viu, pela expansão monetária e preços do produto mantidos artificialmente altos – culminou com duas supersafras seguidas, em 1927 e 1929, que levaram à derrocada do esquema de retenção de estoques do produto. O colapso da defesa do café, por seu turno, arrastou consigo o próprio regime político, derrubado pela Revolução de 1930. A crise do café, seguida do início da Grande Depressão, abriu espaço para uma nova era na história econômica do Brasil. A partir daquele momento, o setor exportador deixava de ser o carro-chefe da economia, papel que exercera por quatro séculos. Crescentemente, a indústria assumiria essa posição.52 Agora, tal como em episódios anteriores, ela avançaria também através de um processo de substituição de importações. E, da mesma forma que nas ocasiões precedentes, tal substituição foi levada adiante, fundamentalmente, pelo setor privado, que reagia a sinais de mercado. Com efeito, a partir da Crise de 30, os preços relativos passaram a desestimular tanto a produção cafeeira (setor do qual foi desviada parte dos capitais que se direcionaram ao investimento industrial) quanto a importação de manufaturados. O “deslocamento do centro dinâmico”, no sentido dado por Furtado, correspondeu à substituição do mercado externo pelo interno como fonte de demanda pela produção doméstica, tanto agrícola como industrial. Em um contexto de crise do setor exportador, a economia brasileira se recuperaria e passaria a crescer a taxas elevadas já a partir de 1932, configurando um dos casos de recuperação mais precoces, em nível internacional, dos efeitos da Grande Depressão. Tal feito só foi possível a partir de uma combinação de forte depreciação cambial e sustentação do nível de demanda agregada. A primeira resultou do colapso das exportações de café (que, de uma média de £66 milhões, entre 1927 e 1929, caíram para £34 milhões em 1930-1932), combinado a fuga de capitais estrangeiros, em um contexto de câmbio flutuante ao final da Primeira República e início do Governo Provisório de Vargas. Entre 1930 e 1931, o milréis perdeu mais da metade de seu valor externo, e as importações caíram cerca de 60% (de uma média de £85 milhões entre 1927 e 1929 para £35 milhões em 1930-1932). Já a sustentação da demanda agregada derivou da política deliberada de déficits do governo central, em parte resultantes dos gastos incorridos na compra e posterior destruição, pelo novo governo, de fração significativa das safras de 52 Note-se, porém, que até o final da década de 1960 a economia brasileira ainda dependeria crucialmente do café como gerador quase único de divisas cambiais essenciais ao seu funcionamento.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
café. Entre 1931-1932 e 1944-1945, cerca de 70 milhões de sacas de café foram compradas pelo governo e incineradas, isto é, o equivalente a 3-4 anos de produção. Os efeitos contracíclicos dessa política se fizeram sentir rapidamente, e, após uma queda de pouco mais de 5% do nível de atividade em 1930-1931, a economia brasileira cresceria de forma ininterrupta de 1932 até o final da década, a uma taxa média de 6,6% a.a. A chave para a recuperação precoce da economia brasileira dos efeitos da crise do café e início da Grande Depressão, portanto, encontra-se na combinação de demanda agregada sustentada e mudança profunda de preços relativos em favor de artigos produzidos domesticamente. Políticas monetária e fiscal expansionistas evitaram um colapso do nível de atividade. Diante da forte desvalorização cambial, parte da demanda que outrora vazava para o exterior via maiores importações agora se voltava ao mercado interno, inclusive a produção doméstica de manufaturados. Desse mix resultou forte impulso à industrialização substitutiva de importações nos anos 1930, a qual contaria, ainda, com o reforço de elevações nas tarifas de importação entre 1931 e 1934 e a introdução de controles cambiais para lidar com a escassez de divisas. De início baseando-se, ainda, em capacidade instalada ociosa, a recuperação da indústria (que cresceria, em média, 10% a.a. entre 1932 e 1939) contou, a partir de 1933, com o aumento das importações de bens de capital do exterior (ver o Gráfico 4.1). Os setores a que se destinaram essas máquinas e equipamentos foram, sobretudo, aqueles que substituíram importações, a exemplo de cimento, metal-mecânico, ferro e aço, papel e celulose, produtos de borracha e produtos químicos e farmacêuticos.53 Como se nota, são ramos industriais que atendem, sobretudo, à demanda de outros ramos da própria indústria, bem como às necessidades dos setores de construção civil, transportes e serviços urbanos. Na prática, portanto, a demanda exercida direta e indiretamente pelo setor primário-exportador sobre a indústria havia se reduzido, em função da crise que o café atravessava. Com isso, abria-se espaço para novas fontes de dinamismo para a indústria, radicalizando a tendência que já vinha se observando desde o início do século, quando parte da demanda por produtos e insumos industriais provinha do setor não agrícola. Em 1939, o valor adicionado no setor produtor de bens intermediários alcançava 22,9% do total, um incremento de mais de seis pontos percentuais (p.p.) em relação à situação em 1919. A produção de bens de capital e bens de consumo durável também avançara, apontando para uma maior sofisticação do tecido industrial (ver a Tabela 4.2).
53
Ver Suzigan (2000), pp. 95-96.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Com a eclosão da Segunda Guerra Mundial, em 1939, caíram os investimentos industriais e a economia brasileira passou a crescer a um ritmo mais lento do que vinha experimentando anteriormente, em função, especialmente, do fraco desempenho do setor agrícola. Enquanto perdurou o conflito (1939-1945) a renda per capita cresceria apenas 3,3% a.a., o que correspondia a metade da taxa observada desde o início da recuperação da crise, em 1932. De início, as consequências da guerra foram desastrosas para a economia brasileira, levando a queda das exportações e do PIB, dificuldades cambiais, menores importações, desequilíbrio fiscal e aceleração da inflação.54 Uma vez adaptada à nova conjuntura internacional, a produção industrial tornou a crescer a uma taxa mais elevada no triênio 1942-1945, liderada pelas exportações de manufaturados têxteis e artigos de borracha (pneus e câmaras de ar), no bojo do esforço de guerra aliado.55 Tomando-se o período 1930-1945 em seu conjunto, vê-se que a economia brasileira expandiu cerca de 4% a.a., em média, o que, em meio a crescimento demográfico de 2% a.a., resultou em aumento médio de 2% a.a. da renda per capita (ver o Gráfico 4.2). Nota-se, portanto, uma mudança de ordem de magnitude em relação à Primeira República: agora o PIB per capita cresce a um ritmo duas vezes superior ao verificado nas quatro décadas anteriores (da mesma forma como, entre 1889-1930, ele aumentara três vezes mais rápido do que durante os períodos colonial e imperial).
GRÁFICO 4.2 Crescimento do produto per capita, 1901-1945 (em %) 15,0 10,0 5,0 0,0 1900
1910
–5,0 –10,0 Fonte: Bonelli (2003).
54 55
Ver Abreu (1994), p. 124. Ver Bonelli (1996), pp. 96-98.
1920
1930
1940
117
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
É possível que essa aceleração do ritmo de crescimento da renda per capita também tenha decorrido de uma melhoria nos ainda sofríveis níveis de instrução da população brasileira, em um momento em que o crescimento industrial passava a exigir trabalhadores mais qualificados.56 Não obstante essa notável expansão, os níveis de alfabetização ainda eram muito modestos no país, inclusive na comparação com outras economias primário-exportadoras, como Argentina, Chile, Cuba e Jamaica (ver a Tabela 4.3). TABELA 4.3 Taxas da alfabetização nas Américas (1860-1950) PAIS
ANO
IDADE
TAXA (EM %)
Argentina
1869 1895 1900 1925 1946
6+ 6+ 10+ 10+ 10+
23,8 45,6 52,0 73,0 92,7
Brasil
1872 1890 1900 1920 1939
7+ 7+ 7+ 10+ 10+
15,8 14,8 25,6 30,0 57,0
Chile
1865 1875 1885 1900 1925 1945
7+ 7+ 7+ 10+ 10+ 10+
18,0 25,7 30,3 43,0 66,0 76,0
PAÍS
ANO
IDADE
TAXA (EM %)
Cuba
1861 1899 1925 1946
7+ 10+ 10+ 10+
23,8 40,5 67,0 77,9
Jamaica
1871 1891 1911 1923 1943
5+ 5+ 5+ 5+ 10+
16,3 32,0 47,2 67,9 76,1
Canadá
1861
Todas
82,5
Estados Unidos
1870 1890 1910
10+ 10+ 10+
80,0 86,7 92,3
Fonte: Mariscal e Sokoloff (2000).
O período que se seguiu à crise de 1930 marca uma inflexão importante na história econômica do Brasil, não apenas em termos da velocidade da expansão do PIB per capita. Duas mudanças adicionais merecem ser destacadas. Em primeiro lugar, a virtual morte do liberalismo econômico na prática, não apenas no Brasil, mas no mundo todo. O avanço da regulação do Estado varguista sobre
56 O crescimento na provisão de educação durante a Primeira República se deu, sobretudo, a partir do Estado, como resultado da Constituição de 1891. Esta, por um lado, descentralizou a responsabilidade pela provisão de educação pública (que passou a ficar a cargo dos estados) e, por outro, permitiu aos governos estaduais taxar as exportações a fim de financiarem os seus gastos. Ver, para detalhes, Chaudhary et al. (2012). Para a crescente complementaridade entre o investimento em capital fixo e a qualificação (instrução) da mão de obra a partir do início do século XX, ver Goldin (2001).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
a economia se deu de forma drástica com a política cafeeira, mas também na imposição de uma série de controles nas áreas cambial e comercial já a partir de 1931. A tendência a maior intervenção estatal ganharia força com o golpe do Estado Novo (1937) e seria complementada com a atuação direta do Estado na criação de empresas públicas emblemáticas – a Companhia Siderúrgica Nacional e a Companhia Vale do Rio Doce. Contudo, há razões para se duvidar de uma estratégia industrializante por parte de Vargas e seu governo, havendo também evidências de suficiente flexibilidade para manter sob controle privado (inclusive estrangeiro) diversos setores econômicos importantes, como bancos, seguradoras, empresas de mineração etc.57 A segunda mudança que se deseja ressaltar diz respeito à significativa alteração operada na estrutura produtiva da economia, fenômeno sem paralelo na história brasileira por sua extensão e velocidade, inclusive nas décadas posteriores. Com efeito, tomando-se a divisão canônica das economias entre os setores primário (agropecuária), secundário (industrial) e terciário (serviços), em 1900 cerca de metade do PIB era gerada no setor primário, com 10% na indústria e pouco menos de 40% em serviços. Em 1930, tal divisão era 41%, 14% e 45%, com perda, portanto, de 10 p.p. na participação do setor agropecuário e maior avanço no terciário. Finalmente, em 1945, nova perda de 10 p.p. no setor primário, que passa a responder por 30% do PIB. Dessa vez, porém, o maior ganho se dá na indústria, que alcança 21%, sendo os demais 49% gerados no setor de serviços (ver o Gráfico 4.3).
GRÁFICO 4.3 Distribuição setorial do PIB brasileiro, 1900-1945 (em %) 60,0% 50,0% 40,0% Agropecuária 30,0% 20,0%
Indústria Serviços
10,0% 0,0% 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 Fonte: Bonelli (2003).
57 Ver Abreu (1994), pp. 124-129. Para uma visão discordante, que procura ressaltar o caráter intencional das políticas industrializantes de Vargas no período, ver Fonseca (1989).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Crescimento mais rápido do PIB per capita (à taxa de 2% a.a., em média, entre 1930 e 1945) conjuntamente com mudança acentuada na estrutura produtiva constituem elementos característicos do chamado crescimento econômico “moderno”. Passados mais de quatro séculos da chegada dos primeiros europeus, a estagnação dos padrões de vida médios, finalmente, ficava para trás no Brasil.
Desigual desde sempre? Breve história da distribuição de renda no Brasil A América Latina é uma região do mundo notória pelo elevado grau de desigualdade de renda, e, dentro dela, o Brasil aparece como um dos países mais desiguais, ainda que os indicadores de concentração de renda venham caindo nos últimos anos no país. Essa característica vem sendo apontada por uma literatura neoinstitucionalista recente como responsável, em última instância, pelo atraso econômico da região em relação a países como Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia.58 Conforme já assinalado, de certa forma tais autores retomam a distinção entre colônias de povoamento e de exploração, difundida na historiografia brasileira a partir da obra de Caio Prado Júnior, e nela tecem um argumento enfatizando o papel das instituições na determinação do desempenho de longo prazo das economias. Nota-se nessa literatura neoinstitucionalista a premissa de que as sociedades latino-americanas, incluindo o Brasil, foram particularmente desiguais desde sempre ou, para ser mais preciso, a partir da chegada dos colonizadores europeus. Existem fortes razões para acreditar que isso seja verdade, isto é, que a desigualdade (de renda, riqueza, oportunidades) seja, de fato, um traço atávico da formação da região. Na ausência de informações estatísticas referentes ao passado remoto, não há como se afirmar com exatidão qual o grau de desigualdade existente entre os povos seminômades que ocupavam as terras em que aportou a frota de Cabral em 1500. Mas a lógica sugere que – na ausência de grandes excedentes econômicos e diante do baixo grau de hierarquização socioeconômica, típicos daquelas sociedades – o grau de desigualdade de renda antes da chegada dos portugueses na América era baixo. Tomando-se por base estimativas de um índice de Gini de concentração de renda na Índia em 1807 – uma sociedade com produção, comparativamente ao Brasil pré-Cabral, muito maior de excedentes
58
Ver Engerman e Sokoloff (1997, 2005) e Acemoglu et al. (2001, 2002).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
apropriáveis por uma elite – da ordem de 0,33, não seria absurdo imaginar um índice equivalente variando de 0,20 a 0,30 entre os tupis em 1500.59 Se é possível chegar a uma estimativa crível do grau de desigualdade de renda existente no Brasil em 1500 a partir da comparação com sociedades igualmente pobres no período mais recente, o mesmo não se aplica quando se procura descrever a sua evolução ao longo do tempo. Perguntas como “Qual teria sido o impacto, sobre a desigualdade, da chegada dos europeus e o início da colonização do território daquilo que viria a ser o Brasil?” ou, ainda, “Como é que a evolução econômica da Colônia/Império, através dos séculos, afetou a distribuição de renda?” comportam respostas não mais que especulativas. Contudo, a lógica e o uso de teoria econômica simples ajudam ao menos na indicação de trajetórias mais prováveis da desigualdade ao longo dos séculos, como veremos a seguir. Um primeiro impacto da chegada dos portugueses à América e do posterior estabelecimento de atividades de extração de pau-brasil e de plantio de canade-açúcar foi justamente o de permitir a ampliação do excedente econômico gerado aqui. É razoável inferir que esse excedente, ao ser apropriado de forma desigual pela elite colonial e metropolitana, produziu um aumento dos níveis de desigualdade de renda, comparativamente àqueles que prevaleciam antes de 1500. A partir do início da colonização, portanto, a tendência era de piora da distribuição de renda, conforme destacado pela literatura neoinstitucionalista mencionada. Partindo dessa primeira constatação – do impacto imediato da colonização europeia sobre a distribuição de renda colonial –, a teoria econômica sugere que a tendência se deu no sentido de seu agravamento ao longo do tempo. Com efeito, a própria natureza da empreitada colonial, com a onipresença de imperfeições nos mercados de bens (monopólios) e fatores de produção, contribuiu para tal, em um processo que se pode denominar “institucionalização da desigualdade”.60 Assim, pode-se citar imperfeições nos mercados de capitais, que resultavam em custo elevado do dinheiro e, portanto, em rendas desproporcionais aos possuidores desse fator de produção. O mercado de trabalho também era fortemente distorcido pelo instituto da escravidão, que, obviamente, contribuía para um agravamento da desigualdade de renda. Por fim, o acesso à terra (ao menos, pela via da concessão de sesmarias) também era limitado a uns poucos na colônia, conferindo aos detentores daquele fator de produção rendas de escassez – e, com isso, ajudando a piorar a desigualdade. Tal tendência, provavelmente, teve continuidade no século XVIII, durante o chamado ciclo do ouro. A lógica dessa atividade extrativa – proporcionando 59 60
O Gini estimado para a Índia se encontra em Milanovic et al. (2011). A expressão é de Frankema (2009).
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maiores chances de êxito a indivíduos que já dispusessem de riqueza prévia que lhes permitisse adquirir quantidade maior de escravos e equipamentos – tendia a perpetuar (ou mesmo agravar) a desigualdade em uma sociedade altamente hierarquizada (e com muita pobreza), como foi a mineira.61 Essa representação não deve ser tomada como indicativa do comportamento da desigualdade ao longo de todo o tempo e tampouco em todos os lugares do Brasil entre os séculos XVI e XIX. Ainda assim, parece razoável afirmar, como se fez até aqui, que, partindo de um nível baixo, a desigualdade de renda no Brasil tendeu a se agravar com o avançar dos séculos. Nesse sentido, ela seguiria o padrão em formato de “U invertido” capturado pela chamada curva de Kuznets, indicando um agravamento da desigualdade de renda como algo inerente ao próprio processo de desenvolvimento econômico. Os resultados de pesquisas recentes parecem confirmar a hipótese de Kuznets (pelo menos no que se refere ao ramo ascendente da curva) para o caso brasileiro.62 A primeira estimativa mais rigorosa sobre a desigualdade de renda no Brasil no século XIX se deve a esforço pioneiro de Luis Bértola e coautores.63 Com base em dados do Censo do Império, de 1872, complementados por informações sobre rendimentos médios obtidas de registros de votantes contemporâneos, os autores calcularam indicadores de desigualdade de renda no Brasil naquele ano e chegaram a um coeficiente de Gini de 0,55. Trata-se, claramente, de patamar elevado de desigualdade de renda.64 Segundo Jeffrey Williamson, ainda que tal grau de concentração de renda seja comparável àquele estimado para países europeus em estágios semelhantes de desenvolvimento – ou seja, no século XVIII, às vésperas de suas respectivas revoluções industriais –, o verdadeiro momento de agravamento da concentração de renda no Brasil (e, de forma geral, na América Latina) teria se dado a partir da década de 1870, com o início da primeira onda de globalização.65 A razão para tal se deve aos efeitos daquele movimento de intensificação de fluxos de capital, trabalho e mercadorias em escala global sobre a oferta relativa de fatores de produção (e, portanto, seu retorno) em economias periféricas como o Brasil.
61 Para a relação entre riqueza prévia e êxito na atividade mineradora, ver Cano (1977). Para a pobreza e hierarquização da sociedade mineira, ver Souza (1990). 62 Ver, por exemplo, Frankema (2009). 63 Para os resultados mais atuais, ver Bértola et al. (2010). 64 Semelhante ao grau de desigualdade verificado no país no início do século XXI. 65 Williamson (2010). Em contrapartida, estimativas de distribuição de riqueza no Rio de Janeiro e em São João del-Rei no século XIX revelam graus de concentração equiparáveis aos existentes em cidades como Boston, Filadélfia e Baltimore à mesma época. Ver, para detalhes, Johnson e Frank (2006).
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Fundamentalmente, a chamada “globalização clássica” aumentou a demanda por terras no Brasil (onde eram cultivados artigos de exportação, como o café), o que, dada uma oferta relativamente inelástica daquele fator (devido às dificuldades de transporte já ressaltadas), levou a um aumento da renda da terra. Ao mesmo tempo, a imigração em massa – conjugada, a partir de 1888, com a entrada de ex-escravos no mercado de trabalho livre – contribuiu para reduzir a remuneração do fator trabalho. Some-se a isso o baixo nível de escolaridade geral da população brasileira à época – e o consequente prêmio recebido por uma minoria (geralmente filhos da elite) de detentores de algum capital humano – e entende-se por que a globalização, na virada do século XIX para o XX, tendeu a agravar ainda mais a concentração de renda no Brasil. O raciocínio de Williamson faz todo sentido e aponta para a tendência de piora da distribuição de renda no Brasil a partir da década de 1870. Contudo, o autor não parece estar com a razão quando afirma que somente a partir da globalização clássica a América Latina se tornaria, destacadamente, uma região desigual. No caso específico do Brasil, os resultados mais recentes de Bértola e equipe mostram que, entre 1872 e 1920, houve aumento do coeficiente de Gini da distribuição de renda no país – que passou de 0,55 para 0,60. Trata-se, é certo, de aumento significativo de 5 p.p. no indicador. Porém – e conforme visto anteriormente –, a partir de um patamar de desigualdade já bastante alto. Da mesma forma que a globalização contribuiu para a piora da distribuição de renda no Brasil entre as décadas de 1870 e 1920, o movimento de “desglobalização” que se seguiu à crise de 1930 atuou no sentido inverso. Assim, o colapso da economia cafeeira – implicando desvalorização das terras e perda de capital (pela destruição de parte dos cafezais) –, somado às restrições à imigração estrangeira, promoveu um aumento da renda do trabalho relativamente à renda da terra e do capital, com ganhos para os detentores do primeiro fator de produção. Estimativas da participação dos salários na renda total, para o período 1930-1945, apontam nessa direção: de 40% do total, os salários chegaram a cerca de 55% da renda em 1945.66 Não há estimativas para o índice de Gini nesse período, mas é certo que ele diminuiu em relação a 1920. Em suma – e respondendo à pergunta no título desta seção –, pode-se afirmar, com elevado grau de segurança, que a história de elevada desigualdade de renda no Brasil tem início com a colonização europeia. Tal desigualdade aumentou ao longo do período colonial e imperial, e se agravaria durante a globalização clássica, na virada do século XIX para o XX – conforme sugerido pela teoria econômica – e sofreria algum recuo entre 1930 e 1945.
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Ver Frankema (2009), Figura 6.5b, p. 168.
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Resumo A renda per capita avançou muito lentamente nos primeiros 400 anos de história do Brasil. Uma combinação de população dispersa por um imenso território, topografia e vias de comunicação adversas, bem como imperfeições nos mercados de bens e de fatores de produção, dificultou a obtenção dos ganhos de eficiência que surgem com a especialização e o comércio. Ao mesmo tempo, o baixo ritmo de progresso técnico – em particular, na agricultura de alimentos, atividade que ocupava a maioria esmagadora da força de trabalho – conspirou para que a taxa de crescimento do PIB per capita tenha sido muito lenta, tanto no período colonial como no Império. Existiu crescimento econômico nesses quatro séculos, mas ele foi, essencialmente, de natureza extensiva, ou seja, decorrente do maior uso de fatores de produção (terra e trabalho), e não de ganhos de produtividade (crescimento intensivo). Além disso, o crescimento demográfico acompanhou de perto o crescimento da produção, daí resultando pouco avanço, no tempo, da renda por habitante. Vivia-se, em suma, em um regime malthusiano. Somente a existência de oferta praticamente infinita de terra na América portuguesa (e, posteriormente, no Brasil Império) impediu que os chamados controles “positivos” enfatizados por Malthus (fome, miséria, peste e guerra) limitassem, na prática, o crescimento demográfico. Como resultado, a população brasileira cresceu, no período, ao ritmo de cerca de 1,6% a.a., em média, mas sem desfrutar de avanço significativo de seu padrão de vida médio. Nesse sentido, portanto, o Brasil ficou atrasado em relação a países que, como os Estados Unidos e outros, lograram se industrializar pouco após a pioneira Inglaterra, já a partir do início do século XIX e onde, como consequência, o PIB per capita cresceu a taxas mais elevadas. Tal cenário só iria mudar de forma mais nítida a partir da virada do século XIX para o XX, coincidindo com o advento do regime republicano no Brasil. A partir daí, assiste-se aos primórdios daquilo que se pode considerar a revolução industrial brasileira, abrindo o caminho para o crescimento econômico “moderno” no país, isto é, aquele que envolve avanços sustentados da produtividade a partir do progresso técnico, conjugados com mudança da estrutura da economia (isto é, perda de importância da agricultura a favor da indústria e serviços). Tal inflexão na longa experiência de baixo crescimento do PIB per capita no Brasil iria se acentuar ainda mais a partir da crise de 1930. O “deslocamento do centro dinâmico” da economia, tornado célebre por Celso Furtado, consolidaria em definitivo o papel da indústria – e, junto dela, do progresso técnico – como motor do crescimento econômico “moderno” no Brasil. Com isso, as taxas de expansão do PIB per capita alcançariam níveis jamais vistos até então por aqui.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Com relação à distribuição dessa renda ao longo dos primeiros quatro séculos e meio de história brasileira, pode-se afirmar, com elevado grau de certeza, que a chegada dos europeus inaugurou uma tendência de piora, a partir de uma situação de baixa desigualdade existente entre os povos ameríndios. Conforme se argumentou, a própria natureza econômica e política da empresa colonial contribuiu para que a desigualdade se institucionalizasse entre nós, em processo que teria continuidade no período monárquico e na Primeira República – e no qual teve influência, entre as décadas de 1870 até 1920, o fenômeno da globalização clássica. A maior demanda por terra e maior oferta de mão de obra, características desse período da história brasileira, levaram a aumento da renda da terra relativamente à renda do trabalho, contribuindo, com isso, para piorar um já elevado nível de desigualdade de renda no país. Tal tendência iria sofrer uma reversão apenas a partir da crise de 1930 e do processo de “desglobalização” que ela inaugurou.
Leituras recomendadas A leitura (ou releitura) dos clássicos Formação do Brasil contemporâneo, de Caio Prado Júnior, e Formação econômica do Brasil, de Celso Furtado, é fortemente recomendada aos interessados nas raízes históricas da formação socioeconômica do Brasil. Leff (1991) retoma muitos dos tópicos levantados originalmente por esses autores, abordando-os com instrumental teórico mais moderno e maior quantidade de dados (ainda que de qualidade, às vezes, duvidosa). Há poucos trabalhos tratando da distribuição de renda no Brasil em perspectiva histórica. Para uma primeira aproximação à pesquisa mais atual sobre o tema, recomenda-se a leitura do artigo de Bértola e coautores no número especial da Revista de Historia Económica/Journal of Iberian and Latin American Economic History (vol. 28, n. 2, setembro 2010).
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CAPÍT U LO 5
O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO BRASILEIRO NO PÓS-GUERRA Pedro Cavalcanti Ferreira Fernando Veloso
Introdução Em 1950, o Brasil era um país pobre e agrícola. Embora já estivesse experimentando crescimento mais acelerado desde o início do século, sua renda per capita ainda era muito baixa e seus indicadores sociais bastante precários. Em termos relativos, o quadro também configurava-se desalentador, já que nossa renda per capita correspondia a somente 15% da norte-americana e encontravase muito abaixo do nível de outros países latino-americanos, como Argentina, Venezuela, México e Colômbia. Ao mesmo tempo, a escolaridade média da população era a menor da América do Sul, e os indicadores de pobreza e desigualdade de renda estavam entre os mais elevados. Entre 1950 e 1980, o Brasil passou por uma profunda transformação. Nesse período, a economia brasileira cresceu a uma das taxas mais elevadas do mundo, e o país deixou de ser predominantemente rural e agrícola para tornar-se urbano, com sua produção concentrada na indústria e no setor de serviços. O rápido crescimento foi viabilizado em boa medida pela maciça transferência de recursos da agricultura, caracterizada por baixa produtividade média, para setores mais produtivos, como indústria e serviços. Com exceção do período de reformas associadas ao Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) entre 1964 e 1967, com forte impacto posterior sobre o crescimento, a tônica das estratégias de desenvolvimento do período centrou-se na industrialização via substituição de importações, com ativa participação do Estado na economia. Os investimentos em educação foram relegados
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
a um papel secundário, com gastos inferiores aos realizados em infraestrutura. Além desse descaso com a educação, as políticas sociais (por exemplo, em saúde e saneamento) foram insuficientes ou mal focadas. Assim, embora a economia tenha crescido vigorosamente, os indicadores sociais no período avançaram muito pouco. Em 1980, a escolaridade média da população continuava baixa, e a desigualdade e a pobreza permaneciam elevadas. A partir de 1980, houve forte desaceleração do crescimento. A renda per capita sofreu uma queda até 1992, seguida de recuperação na década de 1990 e uma aceleração do crescimento a partir de 2003. A produtividade total dos fatores (PTF), que representa uma medida de eficiência agregada, teve forte redução na década de 1980 e não recuperou posteriormente sua tendência de crescimento das primeiras décadas do pós-guerra. Por outro lado, nesse período ocorreu uma grande melhoria dos indicadores sociais. A escolaridade média da população aumentou de forma expressiva, e desde meados da década de 1990, e especialmente nos anos 2000, a pobreza e a desigualdade tiveram queda significativa. Neste capítulo analisamos o desenvolvimento econômico do Brasil no pósguerra e as relações entre suas dimensões econômicas e sociais. Buscaremos mostrar que nosso padrão de desenvolvimento excludente e as escolhas de política econômica e social do período 1950-1980 – substituição de importações e baixo investimento em educação, por exemplo – não só agravaram as enormes desigualdades sociais herdadas do passado, mas estão em larga medida na raiz da estagnação posterior. O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta Introdução. A segunda seção apresenta fatos estilizados do crescimento brasileiro e calcula a contribuição das diversas fontes de crescimento. A terceira seção apresenta uma interpretação do desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra. Na quarta seção mostramos a importância da PTF para explicar nosso atraso em relação aos países desenvolvidos e discutimos o papel do ambiente de negócios para explicar nossa baixa eficiência. A quinta seção discute a evolução de vários indicadores sociais no pós-guerra e sua relação com o crescimento.
As fontes do crescimento econômico brasileiro no pós-guerra A renda per capita brasileira elevou-se de forma significativa no período do pós-guerra. Como mostra o Gráfico 5.1, a renda per capita aumentou cinco vezes entre 1950 e 2011, de acordo com os dados das Contas Nacionais. No entanto, grande parte desse crescimento ocorreu entre 1950 e 1980, quando a renda per capita expandiu-se a uma taxa de 4,4% ao ano (a.a.) e praticamente
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
quadruplicou no período. A partir de 1980, houve grande desaceleração do crescimento, e, nos pouco mais de 30 anos seguintes, a renda per capita cresceu apenas 0,9% a.a. Portanto, nossa experiência no pós-guerra caracterizou-se por rápido crescimento até o início da década de 1980 seguido de um longo período de baixo crescimento. Para que se tenha uma ideia de magnitude, um país com a taxa de crescimento que o Brasil experimentou entre 1950 e 1980 dobra sua renda per capita aproximadamente a cada 16 anos. Isso implica que, se o país tivesse mantido essa taxa de crescimento nos 31 anos que se seguiram, nossa renda per capita atualmente seria cerca de 14 vezes a de 1950, em vez de cinco.
GRÁFICO 5.1 Evolução da renda per capita (Brasil, 1950-2011) 500 450 400 350 300 250 200 150
1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
100
Fonte: Contas Nacionais. Obs.: 1950 = 100.
Existem, no entanto, importantes variações dentro de cada período. Durante a década de 1950, a renda per capita cresceu 4,1% a.a., mas o dinamismo da economia brasileira perdeu fôlego na primeira metade da década de 1960. No período 1968-1973, ocorreu o “milagre” econômico brasileiro, com crescimento anual da renda per capita de notáveis 7,9%. Entre 1973 e 1980, o crescimento desacelerou para 4,5% a.a., embora continuasse elevado. Da mesma forma, a trajetória do crescimento entre 1980 e 2011 não foi homogênea ao longo do período. Entre 1980 e 1992, houve grande flutuação da
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
renda per capita, e, no final do período, seu valor era 8% menor que no início, o que corresponde a uma redução anual média de 0,7%. Esse processo foi revertido entre 1992 e 2003, quando ocorreu uma expansão média anual de 1,1%. Em 2003, no entanto, a renda per capita superava seu valor em 1980 em pouco mais de 4%. Entre 2003 e 2011, houve uma aceleração do crescimento da renda per capita para 3,1% a.a., o que representou um crescimento acumulado de 28% nesse período. Nesta seção faremos uma análise do crescimento da economia brasileira no pós-guerra com base nos dados da versão 7.0 da Penn World Table, que abrange o período 1950-2009.1 A principal vantagem da Penn World Table é que os dados de produto, investimento e demais estatísticas das Contas Nacionais são calculados segundo o conceito de paridade de poder de compra (preços internacionais), PPP, que corrige os efeitos de diferenças sistemáticas de custo de vida entre as economias.2 Isso permite que a experiência brasileira de crescimento no pós-guerra possa ser comparada com a de outros países durante o mesmo período, a qual é descrita em outro capítulo deste livro.3 A renda per capita é igual, por definição, à multiplicação entre a produtividade do trabalhador e a participação da força de trabalho na população, como mostra a Equação 1: (1)
em que Y é o PIB, N é a população e L é a força de trabalho. Em outras palavras, a renda por habitante pode elevar-se porque os trabalhadores se tornaram mais produtivos ou porque a taxa de participação na força de trabalho4 aumentou, ou ambos. O Gráfico 5.2 compara a trajetória da produtividade do trabalhador com a da renda per capita no Brasil. Entre 1950 e 1980, a trajetória da renda per capita praticamente coincidiu com a do produto por trabalhador. Isso resultou da estabilidade da taxa de participação na força de trabalho no período. Entre 1980 e o início da década de 1990, houve uma queda da produtividade do trabalho, seguida de estabilidade O Capítulo 8 deste livro analisa a experiência de crescimento brasileiro no pós-guerra com base nos dados das Contas Nacionais. 2 Os dados da Penn World Table estão disponíveis em . Para mais detalhes, ver Heston et al. (2011). 3 O Capítulo 1 deste livro utiliza a Penn World Table 7.0 para fazer uma análise comparativa das experiências de crescimento no pós-guerra. 4 A taxa de participação é usualmente definida como a proporção da população em idade ativa que faz parte da força de trabalho. Neste capítulo, usaremos esse nome para nos referirmos à proporção da população total que compõe a força de trabalho. 1
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
GRÁFICO 5.2 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador
(Brasil, 1950-2009) 500 450 Renda per capita
400
Produto por trabalhador 350 300 250 200 150
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
100
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1950=100.
até o início dos anos 2000. Entre 2003 e 2009, a produtividade passou a crescer a uma taxa média anual de 2,3% a.a. Como mostra o Gráfico 5.2, o crescimento da renda per capita foi maior que o da produtividade nos últimos 30 anos. Isso se deve ao aumento da taxa de participação na força de trabalho ao longo do período. Um fator importante para esse aumento foi a queda da taxa de crescimento populacional a partir da década de 1960, associada à chamada transição demográfica, que alterou a composição etária da população brasileira.5 Em particular, houve uma elevação da proporção da população em idade de trabalhar, o que gerou um “bônus demográfico”, que permitiu que a renda per capita crescesse acima da produtividade do trabalhador nas últimas décadas. Além disso, assim como em outros países, houve aumento da participação das mulheres na força de trabalho desde a década de 1970. À medida que a taxa de participação se estabilizar nos próximos anos, a evolução da renda per capita brasileira será inteiramente determinada pelo crescimento da produtividade. Quando olhamos esse desempenho do ponto de vista relativo, comparando-o ao da maior economia do mundo, os Estados Unidos, o Gráfico 5.3 mostra que o período pré-1980 foi de convergência, quando reduzimos nossa distância em 5
A transição demográfica será discutida mais adiante.
133
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
relação aos Estados Unidos, seguido por um período de divergência, quando ficamos relativamente mais pobres que os habitantes daquele país. Em particular, entre 1950 e 1980, tanto a renda per capita como o produto por trabalhador do Brasil cresceram em relação aos Estados Unidos. No início da década de 1980, a renda per capita brasileira correspondia a pouco mais de 30% da norte-americana, enquanto nossa produtividade relativa era de 40%. Devido à forte queda do crescimento brasileiro e à continuidade da expansão da economia norte-americana, ambas as variáveis caíram nas décadas seguintes, estabilizando-se em torno de 20% na segunda metade dos anos 2000, o que corresponde ao mesmo nível relativo do início da década de 1960. Outro aspecto do Gráfico 5.3 que deve ser ressaltado é que, durante várias décadas, a renda per capita relativa do Brasil era menor que a produtividade relativa. Isso se deve ao fato de que a taxa de participação na força de trabalho era menor no Brasil que nos Estados Unidos. Com sua elevação a partir do final dos anos 1970, a taxa de participação brasileira acabou igualando-se à norte-americana no final da década de 2000, o que fez com que a diferença de renda per capita entre os dois países passasse a ser inteiramente explicada pela diferença de produtividade do trabalhador. A partir da década de 1980 houve uma desaceleração do crescimento em vários países, inclusive nos Estados Unidos. No entanto, enquanto a América
GRÁFICO 5.3 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador do Brasil relativo
aos Estados Unidos, 1950-2009 (em %) 45
40 Renda per capita 35
Produto por trabalhador
30
25
20
15
Fonte: Penn World Table 7.0
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
10 1950
134
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Latina teve forte queda do crescimento, os Tigres Asiáticos (Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong) tiveram apenas pequena desaceleração e continuaram crescendo a taxas elevadas. Outros países, por sua vez, experimentaram uma aceleração do crescimento após 1980, como China, Índia e – caso único na América Latina – Chile. Em razão disso, a produtividade relativa do trabalhador brasileiro caiu não somente em relação à norte-americana, mas também em comparação com outros países. Por exemplo, em 1960, a produtividade coreana correspondia a 70% da produtividade brasileira. Em 1980, essa razão era um pouco menor (67%), mas hoje a produtividade coreana é quase três vezes superior à brasileira. Já a produtividade do trabalhador chileno, que em 1980 correspondia a 72% da brasileira, passou a ser o dobro em 2009. Estabelecida a importância da produtividade do trabalho para explicar a evolução da renda per capita brasileira e sua diferença em relação aos Estados Unidos e outros países, o próximo passo é analisar as fontes do crescimento da produtividade do trabalhador brasileiro. O crescimento do produto por trabalhador depende da acumulação de capital físico (máquinas, equipamentos e construção) e capital humano (educação), e da elevação da produtividade total dos fatores (PTF). A PTF é uma medida da eficiência agregada da economia, que inclui a tecnologia e a eficiência da alocação dos fatores de produção.6 A pergunta que queremos responder é: qual importância relativa da acumulação de capital físico, do capital humano e da PTF para o crescimento da produtividade do trabalhador brasileiro no pós-guerra? Para isso, faremos um exercício de decomposição do crescimento, com base na mesma metodologia utilizada para analisar as fontes do crescimento no pós-guerra em outro capítulo deste livro.7 A função de produção é descrita por: 0 < α < 1,
(2)
onde y é o produto por trabalhador, k é o capital físico por trabalhador, h é o capital humano por trabalhador e A é a PTF. O parâmetro α é a elasticidade do produto em relação ao capital físico. O capital humano será construído seguindo a metodologia de Bils e Klenow:8
A PTF também depende da alocação setorial da mão de obra. Por exemplo, quando um trabalhador se transfere para setores mais produtivos, a PTF e o produto por trabalhador tendem a aumentar, como veremos adiante. 7 Ver o Capítulo 1. Gomes et al. (2003), Bacha e Bonelli (2005), Ferreira, Ellery Jr. e Gomes (2008), Bugarin et al. (2010) e Barbosa Filho et al. (2010) fazem exercícios de decomposição do crescimento para a economia brasileira. 8 Bils e Klenow (2000). 6
135
136
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(3)
em que s é a escolaridade média da mão de obra. A ideia dessa formulação é que o impacto da educação no capital humano deve ser ponderado por uma medida de produtividade da escolaridade, que é capturada pelo seu retorno no mercado de trabalho.9 Vale ressaltar que, em virtude de limitações de dados, essa medida de capital humano não leva em consideração a qualidade da educação. Caso a qualidade fosse incorporada, o capital humano do Brasil seria ainda menor, como se percebe pelo baixo desempenho dos estudantes brasileiros em exames nacionais e internacionais.10 O estoque de capital físico é construído a partir do método de inventário perpétuo, descrito pela seguinte equação: Kt+1 = It + (1 – δ)Kt
(4)
em que K é o estoque de capital agregado, I é o investimento e δ é a taxa de depreciação do capital. Segundo a Equação 4, o estoque de capital em determinado período é igual à soma do investimento do período anterior com a parcela do capital que não foi depreciada. Dividindo o estoque de capital agregado pela força de trabalho, obtemos o capital por trabalhador. A PTF, por sua vez, é calculada como resíduo a partir da Equação 2: (5)
Os valores dos parâmetros foram escolhidos com base na literatura sobre o tema no Brasil e em outros países.11 Os dados de produto por trabalhador e 9 A formulação exponencial do capital humano captura o fato de que existe uma relação empírica entre o logaritmo do salário e o nível de escolaridade, estimada através da chamada regressão de Mincer. O retorno da escolaridade depende dos parâmetros θ e ψ. 10 Ferreira et al. (2012) ajustam o capital humano do Brasil e de outros países da América Latina usando a relação professor-aluno como medida de qualidade da educação. Segundo Hanushek e Woessmann (2012), no entanto, a melhor medida de qualidade da educação é o desempenho de estudantes em exames internacionais. Embora existam dados recentes de notas de alunos brasileiros em testes internacionais, não existe uma base de dados que permita a construção de uma série de capital humano brasileiro nas últimas décadas ajustado por essa medida de qualidade. 11 O parâmetro α é igual a 0,4 e a taxa de depreciação do capital é 5%. Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) usaram valores similares para uma grande amostra de países, assim como vários estudos aplicados ao Brasil (por exemplo, Araújo e Ferreira [1999], Gomes et al. [2003] e Ferreira, Ellery Jr. e Gomes [2008]). O estoque de capital inicial utilizado na série de inventário perpétuo é igual ao valor do estoque de capital físico a preços constantes do Ipeadata em 1950. Os valores dos parâmetros da especificação de capital humano foram obtidos de Bils e Klenow (2000).
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
investimento a preços internacionais foram obtidos da Penn World Table 7.0. Os dados de educação foram obtidos da base de dados de Barro e Lee.12 A contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada a partir da seguinte fórmula:13
(6)
O lado esquerdo dessa equação é o crescimento médio anual do produto por trabalhador entre dois anos, onde T é a diferença de anos. O lado direito decompõe o crescimento da produtividade do trabalho em três componentes: o crescimento da PTF, a contribuição do capital físico e a contribuição do capital humano. Observe que as contribuições do capital físico e humano são iguais às respectivas taxas de crescimento ponderadas pelos seus coeficientes na função de produção. O Gráfico 5.4 apresenta a evolução do produto por trabalhador e da contribuição das fontes de crescimento entre 1950 e 2009. O gráfico mostra a importância da PTF e da acumulação de capital para a dinâmica de crescimento da economia brasileira. Durante o período de forte crescimento, a PTF expandiuse a taxas elevadas, principalmente durante o “milagre” econômico, entre 1968 e 1973. Por outro lado, o período de redução da produtividade do trabalhador entre 1980 e 2009 está associado a um forte declínio da PTF. A produtividade total dos fatores, que já estava estagnada na segunda metade da década de 1970, sofreu queda significativa na década de 1980. Nos anos 1990, a PTF continuou a cair, embora de forma mais lenta. A partir de 2003, ela passou a crescer, mas em 2009 ainda estava um pouco abaixo do seu nível do início da década de 1990. O capital físico por trabalhador (e, consequentemente, sua contribuição) cresceu continuamente entre 1950 e o final dos anos 1960, e de forma acelerada na década de 1970. No entanto, ficou praticamente estagnado nos 30 anos que se seguiram. Em relação ao capital humano, há que se levar em conta que ele partia de um patamar muito baixo. Em 1950, a escolaridade média da população com 15 anos ou mais de idade no Brasil era de somente um ano e meio completos, passando para 2,1 em 1960 e permanecendo em torno de 2,8 entre 1970 e 1980. Isto é, em 30 anos, a escolaridade média dos brasileiros cresceu menos que um ano e meio. 12 Barro e Lee (2010). Os dados utilizados nas decomposições de crescimento estão disponíveis no Apêndice. 13 Para obter a fórmula de decomposição do crescimento, toma-se o logaritmo da função de produção (Equação 2) entre dois anos (t e t + T) e divide-se pela diferença de anos (T).
137
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.4 Evolução do produto por trabalhador e das fontes de crescimento
(Brasil, 1950-2009) 400 380 360 340 320 300 280
h
k
y
A
260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
60 1950
138
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: 1950 = 100.
Isso explica sua pequena contribuição para o crescimento no período. Nos 30 anos seguintes observa-se forte aceleração no ritmo de acumulação de capital humano no país, e a escolaridade média cresce mais de um ano escolar por década, atingindo 7,5 anos em 2010. A elevação expressiva do capital humano a partir dos anos 1980 compensou parcialmente o efeito da queda da PTF e da estagnação do capital por trabalhador sobre o crescimento do produto por trabalhador. Na Tabela 5.1, apresentamos os resultados da decomposição do crescimento para o período 1950-2009 e alguns subperíodos. Ao se examinar o período como um todo, a contribuição da PTF para o crescimento do produto por trabalhador é praticamente nula. Por outro lado, entre 1950 e 1980, a PTF teve forte crescimento (1,9% a.a.) e foi responsável por 44% do crescimento do produto por trabalhador. A razão para a baixa contribuição da PTF no período 19502009 foi que, entre 1980 e 2009, ela teve uma queda de quase 2% a.a. Uma análise mais detalhada dos subperíodos revela variações significativas. Entre 1950 e 1968, a PTF cresceu em média 1,5% a.a., o que correspondeu a 39% do aumento do produto por trabalhador no período. O crescimento extraordinário da PTF (5% a.a.) foi o principal responsável pelo “milagre” econômico (19681973), com contribuição de 70%. No período 1973-1980, a PTF ficou praticamente estagnada.14 Entre 1980 e 1992, houve um colapso da PTF (−4,2% a.a.). O crescimento da PTF entre 1973 e 1979 foi de apenas 0,3% a.a. O crescimento de 0,7% a.a. no período 1973-1980 deve-se ao efeito cíclico do forte crescimento da economia e da PTF em 1980.
14
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
TABELA 5.1 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (Brasil, em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k
h
A
1950-1968
4,0
1968-1973
7,1
1973-1980
3,4
1980-1992
–2,6
1992-2003
0,2
2003-2009
2,1
1,7 (41) 2,0 (28) 2,5 (76) 0,1 (–5) 0,1 (55) 0,0
0,8 (20) 0,1 (1) 0,2 (5) 1,5 (–59) 1,3 (764) 0,6
1,5 (39) 5,0 (70) 0,7 (19) –4,2 (164) –1,2 (-719) 1,5
(–2)
(29)
(73)
1,9 (44) 0,1
0,5 (12) 1,2
1,9 (44) –1,9
(–14)
(–223)
(337)
1,0 (52)
0,9 (45)
0,0 (2)
1950-1980
4,4
1980-2009
–0,6
1950-2009
1,9
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
No período 1992-2003, a PTF continuou caindo, mas a uma taxa menor (−1,2% a.a.), e, entre 2003 e 2009, houve uma reversão da tendência de queda, tendo sido verificado crescimento de 1,5% a.a. Nesse período recente, a PTF contribuiu com a maior parcela do crescimento do produto por trabalhador (73%). De forma condizente com a queda do investimento e da PTF, que reduziu a taxa de retorno da acumulação de capital, a contribuição do capital físico decresceu de forma significativa a partir de 1980.15 Entre 1950 e 1980 houve forte acumulação de capital, com contribuição igual à da PTF (44%) para o crescimento. No período 1980-2009, no entanto, o capital por trabalhador ficou praticamente estagnado. Em direção contrária, a contribuição do capital humano foi modesta entre 1950 e 1980, devido à baixa expansão da escolaridade no período. A partir de 1980, no entanto, o capital humano teve crescimento expressivo. Segundo dados da Penn World Table 7.0, a taxa de investimento no Brasil, medida em paridade do poder de compra, foi de 22,9%, em média, entre 1950 e 1980, mas caiu para 18,3% nos 30 anos seguintes. O Capítulo 10 deste livro apresenta uma discussão da trajetória da taxa de investimento no Brasil. O Capítulo 8 mostra a importância da queda da acumulação de capital para a desaceleração do crescimento da economia brasileira após 1980. 15
139
140
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Uma interpretação do desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra Nesta seção interpretamos a experiência de desenvolvimento brasileiro no pós-guerra com base na literatura acadêmica e em evidências empíricas. Uma questão que se coloca é: em que medida o crescimento brasileiro no período 1950-1980 era sustentável? Em outras palavras, a desaceleração que se seguiu era inevitável diante da natureza do processo de desenvolvimento anterior? Esta seção não tem como objetivo responder a essa pergunta, que tem sido objeto de várias pesquisas, mas pretende fornecer elementos que podem contribuir para um melhor entendimento.16 Segundo o modelo de Solow, quando a economia encontra-se em crescimento balanceado, o estoque de capital e o produto crescem à mesma taxa, o que implica que a relação capital-produto permanece constante.17 Por outro lado, em períodos de transição para uma nova trajetória de crescimento balanceado, o capital cresce mais rapidamente que o produto, o que resulta em elevação da relação capital-produto. Portanto, a evolução da relação capital-produto fornece informações valiosas para compreender se uma economia se encontra em uma trajetória sustentável (crescimento balanceado) ou não (dinâmica de transição). Outro resultado importante do modelo de Solow é que a contribuição da tecnologia para o crescimento econômico se dá através de dois canais. Primeiro, existe um impacto direto, devido ao fato de que uma melhoria da tecnologia (aumento de A na Equação 2) eleva a produtividade do trabalho. Além disso, ocorre um efeito indireto, já que a elevação da tecnologia aumenta a produtividade marginal do capital, o que induz maior acumulação de capital. Portanto, uma parcela da acumulação de capital resulta do progresso tecnológico, medido empiricamente pela PTF. Quando a economia se encontra em crescimento balanceado, o capital por trabalhador e a produtividade do trabalho crescem à taxa de progresso tecnológico. Essas considerações indicam que, para interpretarmos a experiência brasileira de desenvolvimento à luz do modelo de Solow, é conveniente, em primeiro lugar, analisar a evolução da relação capital-produto. Segundo, é preciso levar em conta os efeitos diretos e indiretos de uma elevação da PTF. Para isso, re-
Para uma análise econométrica da experiência brasileira de crescimento, ver Cardoso e Teles (2010). 17 O Capítulo 2 deste livro apresenta uma descrição dos principais resultados do modelo de Solow. O Capítulo 9 utiliza o modelo neoclássico de crescimento para investigar a relação entre PTF e acumulação de capital na economia brasileira. 16
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
escrevemos a função de produção (Equação 2) em termos da relação capitalproduto, em vez da relação capital-trabalho:18 (7)
onde k é a relação capital-produto. Segundo essa decomposição alternativa, a y contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada da seguinte forma:
(8)
Como mostra a comparação entre as equações 6 e 8, a contribuição da PTF para o crescimento do produto por trabalhador é maior na decomposição alternativa que na tradicional, já que, além do seu efeito direto, ela incorpora o efeito indireto sobre a acumulação de capital.19 Nessa metodologia alternativa de decomposição do crescimento, a contribuição do capital humano também captura a soma do seu efeito direto e do efeito indireto sobre a acumulação de capital.20 O Gráfico 5.5 apresenta a evolução do produto por trabalhador e da contribuição das fontes de crescimento entre 1950 e 2009, calculada a partir da Equação 8. Embora o capital por trabalhador tenha crescido de forma expressiva entre 1950 e 1980, conforme visto no Gráfico 5.4, a relação capital-produto ficou relativamente estável até meados da década de 1970. Isso indica que a economia brasileira se encontrava aproximadamente em crescimento balanceado no período. O crescimento do produto por trabalhador entre 1950 e 1980 ocorreu principalmente devido à rápida expansão da PTF e ao aumento do capital humano. Por outro lado, a queda do produto por trabalhador a partir de 1980 deveu-se fundamentalmente ao colapso da PTF. Embora tenha havido uma redução da taxa
Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) apresentam uma discussão dessa metodologia de decomposição do crescimento. Ferreira, Pessôa e Veloso (2008) a utilizam para analisar os determinantes das diferenças de produtividade do trabalho entre países e sua evolução ao longo do tempo. 19 Na Equação 6, a contribuição da PTF é igual a 1 multiplicado pela sua taxa de crescimento, enquanto na Equação 8 o coeficiente que multiplica sua taxa de crescimento é igual a 1/(1 – α) > 1. 20 De forma análoga ao caso da PTF, a contribuição do capital humano é maior na Equação 8 que na 6. 18
141
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.5 Evolução do produto por trabalhador e das fontes de crescimento –
decomposição alternativa (Brasil, 1950-2009) 400 380 360 340 320 300
h
k/y
280
y
A
260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
60 1950
142
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: 1950 = 100.
de investimento, a relação capital-produto aumentou até meados da década de 1980.21 A partir de então, a razão capital-produto ficou relativamente estacionária, o que sugere que a economia brasileira atingiu uma nova trajetória de crescimento balanceado, caracterizada por baixa expansão do produto por trabalhador. Na Tabela 5.2 apresentamos os resultados da decomposição de crescimento alternativa para o período 1950-2009 e alguns subperíodos. Da mesma forma que na Tabela 5.1, a contribuição da PTF é pequena ao longo de todo o período. No entanto, existe grande contraste no seu desempenho entre os dois grandes subperíodos. Enquanto no período 1950-1980 a PTF foi responsável por 73% do crescimento do produto por trabalhador, a partir de 1980 sua contribuição foi fortemente negativa. Sua maior contribuição em comparação com a Tabela 5.1 reflete o fato de que seu efeito sobre a acumulação de capital foi positivo no período 1950-1980 e negativo entre 1980 e 2009. Um fator que teve contribuição importante para o rápido crescimento brasileiro nas primeiras décadas do pós-guerra foi a transformação estrutural, definida A queda da taxa de investimento reduziu a acumulação do capital, mas a desaceleração do crescimento do produto foi maior nesse período, devido à queda da PTF e da taxa de crescimento populacional. Isso fez com que o capital tivesse crescimento maior que o produto até meados da década de 1980. A série do estoque de capital a preços constantes disponível no Ipeadata também revela aumento da relação capital-produto a partir do início da década de 1970.
21
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
TABELA 5.2 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador
(Brasil, em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k/y
h
A
1950-1968
4,0
1968-1973
7,1
1973-1980
3,4
1980-1992
–2,6
1992-2003
0,2
2003-2009
2,1
0,1 (2) –1,4 (–19) 2,0 (60) 1,9 (–74) 0,0 (25) –1,5
1,3 (33) 0,1 (2) 0,3 (8) 2,5 (–99) 2,2 (1.273) 1,0
2,6 (64) 8,3 (117) 1,1 (32) –7,0 (273) –2,0 (–1.198) 2,6
(–70)
(49)
(121)
1950-1980 1980-2009 1950-2009
4,4
0,3
0,9
3,2
–0,6
(7) 0,5
(20) 2,1
(73) –3,1
(–89)
(–372)
(561)
0,4
1,5
0,1
(20)
(76)
(4)
1,9
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
como o deslocamento da atividade econômica entre diferentes setores ao longo do processo de desenvolvimento.22 Como regra geral, toda economia passa por uma redução da participação do setor agrícola e um aumento da importância da indústria e do setor de serviços na força de trabalho e no PIB. Como a produtividade média do trabalho na agricultura, em geral, é menor que nos outros setores, esse processo provoca aumento da produtividade agregada das economias.23 Em um segundo momento, a participação da indústria também se reduz. O Gráfico 5.6 mostra a evolução da participação relativa do emprego na agricultura, indústria e serviços no Brasil entre 1950 e 2005.24 Em 1950, cerca de 63% dos trabalhadores brasileiros estavam na agricultura, 17% na indústria O Capítulo 12 deste livro trata desse tema, com foco na indústria. Ressalte-se que esse padrão também foi observado na China nas três últimas décadas. Ver Herrendorf et al. (2012) para uma discussão da importância da transformação estrutural para o crescimento econômico. 24 Os dados de emprego e valor adicionado setoriais apresentados no texto foram obtidos do Groningen Growth and Development Centre 10-Sector Database (GGDC), que abrange o período 1950-2005, e estão disponíveis em . Ver Timmer e De Vries (2009) para uma descrição dessa base de dados. 22 23
143
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.6 Evolução do emprego setorial (Brasil, 1950-2005) 70
60 Participação no emprego total (%)
50 Agricultura Indústria
40
Serviços
30
20
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
10 1950
144
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores.
e 20% nos serviços. Ao longo do tempo, a força de trabalho deslocou-se para a indústria e, principalmente, para o setor de serviços. Trinta anos depois, a participação dos serviços tinha crescido para 39% da população ocupada, e a da indústria, para 23%. O processo de transformação estrutural continuou após 1980. Em 2005, 62% da mão de obra trabalhava no setor de serviços e somente 19% na agricultura. Por outro lado, o setor industrial teve seu pico no início da década de 1980 e então decresceu para 19% do emprego em 2005.25 O Gráfico 5.7 mostra a evolução da produtividade do trabalho na agricultura, indústria e serviços entre 1950 e 2005.26 Ao longo de todo o período, a produtividade na agricultura foi bem mais baixa que na indústria e serviços. Por exemplo, em 1950, a produtividade agrícola correspondia a somente 15% da produtividade na indústria e 12% da observada no setor de serviços. Entre 1950 e 1980, a relação entre a produtividade da agricultura e de serviços se manteve relativamente estável, dado que os setores cresceram a taxas semelhantes (2,7% a.a.), enquanto o setor industrial cresceu a uma taxa superior (4,1% a.a.). No entanto, a partir do início da década de 1980, ocorre queda marcante da produtividade do trabalho no setor de serviços, e, em 2005, ela era 40% menor que 25 anos antes. A produtividade da indústria também sofreu forte redução É interessante notar que o emprego na indústria fica abaixo da agricultura durante todo o processo de industrialização e que a indústria, em nenhum momento, foi responsável pela maior parcela do emprego no Brasil. Nesse sentido, o Brasil passou de país agrícola a país de serviços. 26 A produtividade é medida em dólares de 2005 segundo a paridade de poder de compra. 25
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
GRÁFICO 5.7 Evolução da produtividade setorial (Brasil, 1950-2005) 45000
Produtividade do trabalho (US$ PPP)
40000 35000
Agricultura Indústria
30000
Serviços
25000 20000 15000 10000 5000
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
0
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes e foram convertidos em dólares PPP.
na década de 1980, mas na década de 1990 teve aumento expressivo. Entre 1998 e 2005, não houve crescimento da produtividade da indústria. Devido à baixa produtividade da agricultura, o deslocamento dos trabalhadores desse setor para a indústria e serviços contribuiu para o aumento da produtividade brasileira, especialmente entre 1950 e 1980. O Gráfico 5.8 apresenta uma simulação que quantifica a importância da transformação estrutural para o crescimento do produto por trabalhador. Ela compara o crescimento observado do produto por trabalhador brasileiro com aquele que teria ocorrido sem transformação estrutural, ou seja, se a participação de cada setor na força de trabalho tivesse permanecido constante no nível de 1950. Em 1980, o produto por trabalhador simulado sem transformação estrutural seria um terço menor que o observado, o que representa uma contribuição substancial. Em vez de crescer 4,6% ao ano, o produto por trabalhador teria crescido 3,2%, ainda uma taxa elevada, porém não mais um “milagre” de crescimento.27 Embora esse processo tenha continuado nas décadas seguintes, no início dos anos 1980 a participação do emprego na agricultura já era pequena. Além disso, o setor de serviços, que possui a maior participação no emprego, teve redução de produtividade a partir da década de 1980. Esses fatores diminuíram a margem para que a economia brasileira pudesse continuar crescendo através 27 Note que os valores desta subseção são ligeiramente diferentes dos anteriores porque estamos usando os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) e não da Penn World Table.
145
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.8 Impacto da transformação estrutural na produtividade do trabalho
(Brasil, 1950-2005) 460 410 360 310
Produtividade observada
260
Produtividade simulada
210 160 110 60
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
10 1950
146
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: 1950 = 100.
da transformação estrutural. Ao contrário, a transferência de trabalhadores da indústria – mais produtiva – para o setor de serviços – menos produtivo – após 1980 impactou negativamente o crescimento da produtividade agregada. Sob o ponto de vista das decomposições de crescimento analisadas anteriormente, a transformação estrutural está associada a aumento da PTF. Em outras palavras, o deslocamento de mão de obra de um setor de baixa produtividade, como a agricultura, para setores mais produtivos, como indústria e serviços, faz com que cada trabalhador passe a produzir mais com a mesma quantidade de capital físico e humano, o que equivale a uma elevação da produtividade total dos fatores. Segundo a Tabela 5.1, a PTF contribuiu com 44% do crescimento da produtividade do trabalho entre 1950 e 1980. Como mostra a simulação do Gráfico 5.8, a transformação estrutural contribuiu com cerca de 1/3 do crescimento do produto por trabalhador brasileiro no mesmo período. Portanto, os resultados indicam que o deslocamento da atividade econômica da agricultura para a indústria e serviços pode ter contribuído para uma grande parcela do crescimento da PTF brasileira nessas três décadas. Na medida em que grande parte do aumento de produtividade associado a essa mudança estrutural tinha se esgotado no início dos anos 1980, o crescimento da PTF tendia a desacelerar. De fato, como mostra o Gráfico 5.4, após um crescimento elevado nos anos do “milagre”, a PTF ficou estagnada na segunda metade da década de 1970.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Além disso, o processo de transformação estrutural da economia brasileira foi caracterizado por distorções significativas, sob o ponto de vista tanto de alocação microeconômica como de estabilidade macroeconômica, que foram se acumulando ao longo do tempo.28 A seguir, discutimos brevemente essas distorções, que são aprofundadas em mais detalhe em outros capítulos deste livro.29 Outra característica marcante do modelo de crescimento vigente no pós-guerra foi o baixo investimento em educação e a exclusão econômico-social. A quinta seção discute o papel da exclusão social verificada nas primeiras décadas do pósguerra para a queda posterior do crescimento.30 A política de industrialização via substituição de importações implantada no Brasil no pós-guerra foi uma estratégia de desenvolvimento caracterizada por uma natureza sequencial. Ela começou no setor de bens de consumo duráveis nos anos 1950 e culminou com a substituição da importação de bens de capitais e bens intermediários pela produção doméstica através do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), na década de 1970.31 Durante o II PND, foram implementadas várias barreiras à importação de bens intermediários e de capital, e diversos produtos tiveram suas tarifas elevadas entre 30% e 100%. Em vários casos, depósitos prévios tornaram-se obrigatórios para o recebimento de certificados de importação, e foram usadas diversas barreiras não tarifárias, incluindo uma lista negativa de importações, conhecida como “Anexo C”, e uma aplicação mais rigorosa da Lei de Similar Nacional. Outra dimensão do II PND foi um aumento significativo da participação de empresas estatais na produção de bens intermediários. Em consequência da política de substituição de importações, houve declínio acentuado na quantidade de bens de capital importados no Brasil após 1974. Em 1985, as importações desses bens corresponderam a apenas 19% da sua quantidade em 1974.32 Adicionalmente, ao longo da década de 1980 foi implantada uma reserva de mercado no setor de informática, que envolveu a proibição de importação de computadores e a obrigatoriedade de utilização de componentes produzidos Franco (1998) mostra a tendência declinante da taxa de crescimento da PTF entre 1950 e 1980 e atribui essa evidência aos efeitos negativos sobre a eficiência e o progresso tecnológico decorrentes do aumento progressivo dos níveis de proteção da economia brasileira, culminando em um estágio próximo da autossuficiência nos anos 1980. 29 O Capítulo 13 analisa a política de substituição de importações no pós-guerra. O Capítulo 6 analisa a relação entre políticas macroeconômicas, reformas institucionais e o crescimento brasileiro entre 1945 e 2010. 30 O Capítulo 7 deste volume analisa as consequências do baixo investimento em educação no pós-guerra. 31 Ver Hirschman (1968) para uma discussão sobre o caráter sequencial da estratégia de substituição de importações. 32 É preciso observar, contudo, que a crise externa do início dos anos 1980 também contribuiu para a redução das importações. 28
147
148
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
domesticamente na fabricação de computadores. Como resultado, atrasou-se a introdução de tecnologias de ponta em vários setores da economia, prejudicando, por exemplo, a automação. Como a importação de máquinas e equipamentos de países desenvolvidos é um canal importante de inovação tecnológica, a política de substituição de importações de bens de capital adotada no Brasil pode ter contribuído para a queda da taxa de crescimento da PTF.33 Existem evidências de que isso ocorreu no caso da reserva de mercado na informática.34 Adicionalmente, houve grande elevação do preço relativo dos bens de capital no Brasil, que pode ter decorrido de uma queda da PTF no setor de bens de capital.35 Devido à reserva de mercado na informática, os preços dos computadores brasileiros ficaram entre 70% e 100% acima dos preços internacionais. Finalmente, estudos mostram que a produção de bens de investimento pelo governo reduz a PTF e a produtividade do trabalho.36 Embora o foco da atuação das empresas estatais no Brasil tenha sido o setor de bens intermediários, o mecanismo por trás da redução de produtividade seria muito semelhante. Em suma, existem justificativas teóricas e evidências empíricas que indicam que o aumento da intervenção do governo na atividade produtiva e o fechamento progressivo da economia brasileira, culminando na reserva de mercado no setor de informática durante a década de 1980, contribuíram para a queda da PTF e a estagnação da produtividade do trabalho observada a partir de 1980. A reforçar esse ponto há forte evidência de que o aumento da produtividade e da PTF do setor manufatureiro brasileiro nos anos 1990 está associado à abertura comercial iniciada no início da década.37 A forte queda da produtividade do setor de serviços, no entanto, não permitiu que a elevação da produtividade da manufatura se propagasse para o resto da economia. Também há forte evidência econométrica relacionando infraestrutura, de um lado, e PTF e/ou produtividade do trabalho, de outro.38 Em particular, a infraestrutura tem um papel importante para a transformação estrutural, na medida em que facilita o deslocamento da atividade econômica para setores mais produtivos, 33 Lee (1995) e Majumdar (2001) mostram que a importação de equipamentos de países desenvolvidos aumenta a taxa de crescimento da PTF dos países em desenvolvimento. 34 Luzio e Greenstein (1995) mostram que a reserva de mercado na informática gerou uma forte redução da produtividade brasileira. 35 Bacha e Bonelli (2005) discutem as possíveis causas da elevação do preço relativo do investimento no Brasil, a partir da década de 1970, e seu efeito sobre o investimento. Os autores também analisam essa questão no Capítulo 8 deste livro. Hsieh e Klenow (2007) mostram que países em que o preço relativo do investimento é mais elevado possuem PTF mais baixa no setor de bens de investimento. 36 Ver Schmitz (2001). 37 Ferreira e Rossi Jr. (2003) mostram que a liberalização comercial da década de 1990 teve um impacto significativo sobre a produtividade do trabalho e a PTF da indústria brasileira. Ver também o Capítulo 14 deste volume. 38 Ver o Capítulo 11 deste livro.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
através de uma redução dos custos de transporte. O comportamento dos investimentos no setor ao longo do tempo coincide com o da PTF e da produtividade do trabalho. Os investimentos em infraestrutura no Brasil aumentaram vigorosamente até o final dos anos 1970 e depois caíram de forma acelerada, sem jamais recuperar os valores mais altos. Por exemplo, a capacidade de geração de energia aumentou 10,6% ao ano entre 1960 e 1980, mas somente 3,5% entre 1980 e 2000. Dados os resultados da literatura acadêmica, essa redução nos gastos do setor provavelmente afetou a evolução da PTF no período. Outro fator por trás da desaceleração do crescimento foram os problemas macroeconômicos da economia brasileira após os dois choques do petróleo dos anos 1970. A situação se agravou no final dessa década com a elevação da taxa de juros norte-americana e culminou na crise da dívida externa e na aceleração da inflação na década de 1980 (ainda que reprimida por sucessivos programas de estabilização malsucedidos). Isso gerou uma desorganização da economia que contribuiu para o colapso da PTF e do investimento. A experiência brasileira de desenvolvimento também mostra que reformas estruturais e medidas de política econômica afetaram positivamente a produtividade da economia brasileira. Nesse caso, temos dois episódios relevantes, o Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) e as reformas dos anos 1990, que são analisados em mais detalhe em outro capítulo deste livro.39 Como mostra o Gráfico 5.4, na primeira metade da década de 1960 a PTF encontrava-se estagnada, após um período de grande crescimento econômico. Além disso, havia grande desorganização macroeconômica, caracterizada por inflação ascendente e dificuldades de financiamento do balanço de pagamentos. Nesse contexto, foi implantado entre 1964 e 1967 o Paeg, que combinou um programa de estabilização com reformas institucionais.40 As reformas do Paeg envolveram forte ajuste fiscal com redução dos gastos; ampla reforma tributária; criação do Banco Central e reforma do sistema financeiro; e, finalmente, a implementação de diversas medidas para incentivar maior grau de abertura da economia brasileira ao comércio e ao movimento de capitais com o exterior. Todas essas medidas estão potencialmente associadas a um aumento da eficiência da economia. Existem evidências de que a aceleração do crescimento do produto por trabalhador e da PTF entre 1968 e 1973 – o chamado “milagre econômico” – decorreu em boa medida das reformas institucionais do Paeg.41 Ver o Capítulo 6. Simonsen e Campos (1974) descrevem detalhadamente as reformas implantadas pelo Paeg. 41 Veloso et al. (2008) utilizam técnicas econométricas de painel para testar as principais explicações do “milagre brasileiro”. Em particular, os autores analisam em que medida o “milagre” decorreu da situação externa favorável, da política econômica do período e das reformas do Paeg. O principal resultado é que a aceleração do crescimento no período 1968-1973 está em larga medida associada às reformas estruturais do período 1964-1967. 39 40
149
150
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Um segundo episódio no qual reformas estruturais afetaram o crescimento da economia, novamente com alguma defasagem, foram as reformas da década de 1990. Além da estabilização de preços com o Plano Real, houve nesse período aumento do grau de abertura da economia e foram feitas privatizações em vários setores, incluindo serviços de utilidade pública, como telefonia e energia, além de bancos públicos. Ao mesmo tempo, implantaram-se mecanismos de regulação e defesa da concorrência. Com o regime de metas de inflação e a Lei de Responsabilidade Fiscal, consolidou-se a estabilização de preços. Várias outras reformas melhoraram o ambiente de negócios e aumentaram a eficiência da economia. Com isso, foram criadas as bases para a aceleração do crescimento nos anos 2000. Note, entretanto, que o impacto não foi inteiramente defasado. Como se pode ver no Gráfico 5.4, as reformas do início dos anos 1990 e do Plano Real, notadamente a abertura, reduziram substancialmente a intensidade da queda da PTF observada na década anterior. No que diz respeito à evolução do produto por trabalhador, sua queda foi inteiramente interrompida. Além disso, como já dito anteriormente, há evidência de que a liberalização comercial do período afetou positivamente a produtividade do trabalho e a PTF da indústria.
Eficiência e ambiente de negócios Uma questão importante é o quanto de nosso atraso relativo em dado momento no tempo é causado por carência relativa de fatores de produção e o quanto por ineficiência, isto é, baixa PTF. Uma maneira simples de responder a essa questão é utilizar decomposições de desenvolvimento.42 Nesse caso, usamse técnicas semelhantes às da decomposição de crescimento, com a diferença de que agora queremos analisar diferenças do nível do produto por trabalhador e não das suas taxas de crescimento. Para isso, partindo da função de produção escrita em termos da relação capital-produto, dada pela Equação 7, utilizaremos a seguinte expressão para medir a contribuição de cada componente da função de produção para explicar diferenças de produto por trabalhador do Brasil em relação aos Estados Unidos:43
(9) Caselli (2005) apresenta um levantamento dos principais resultados de decomposições de desenvolvimento (development accounting). Neste capítulo utilizamos a metodologia descrita em Klenow e Rodríguez-Clare (1997). 43 Utilizamos os Estados Unidos como referência, mas os resultados são similares quando comparamos o Brasil com outras economias desenvolvidas. 42
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
A Tabela 5.3 apresenta os resultados da decomposição de desenvolvimento para o Brasil em relação aos Estados Unidos para três anos selecionados. Em todos os anos, principalmente nos mais recentes, nota-se o papel preponderante da PTF para a explicação de nosso atraso relativo. Enquanto, em 1990, pouco mais da metade da nossa diferença de produtividade do trabalho em relação aos Estados Unidos era explicada por diferenças na eficiência, em 2009 a importância relativa da PTF tinha se elevado para quase 2/3. Da parcela restante, a maior parte é explicada por diferenças de capital humano. Essa contribuição vem se reduzindo devido ao crescimento da educação no Brasil nas últimas décadas. Em 1990, o capital humano explicava quase 60% de nossa diferença de produtividade do trabalho em relação aos Estados Unidos, ao passo que em 2009 essa contribuição era de 27%.44 TABELA 5.3 Decomposição de desenvolvimento para o Brasil em relação aos Estados
Unidos (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y
1990 2000 2009
k/y
h
A
–9 –7 9
58 37 27
51 69 64
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A) para a diferença entre o produto por trabalhador do Brasil e dos Estados Unidos.
Diferenças na relação capital-produto têm importância relativamente pequena (9% em 2009).45 Isso se deve ao fato de que a taxa de investimento brasileira não está muito abaixo da norte-americana.46 Isso naturalmente não significa que o Brasil não deva se preocupar em elevar a taxa de investimento. Afinal, países que cresceram muito nas últimas décadas, como China e Coreia do Sul, possuem taxas de investimento bastante elevadas. Além disso, como mencionado na seção anterior, a importação de máquinas e equipamentos, que compõem o
Conforme observamos anteriormente, devido a limitações de dados, a medida de capital humano não incorpora a qualidade da educação. Devido ao baixo desempenho dos estudantes brasileiros em exames internacionais, uma medida de capital humano que incluísse a qualidade da educação provavelmente revelaria uma contribuição maior dessa variável para explicar nosso atraso em relação aos Estados Unidos. 45 Os valores negativos da contribuição da relação capital-produto em 1990 e 2000 significam que nesses anos a razão capital-produto era maior no Brasil que nos Estados Unidos. 46 Segundo dados da Penn World Table, a taxa de investimento média do Brasil medida em paridade de poder de compra foi de 18% entre 2000 e 2009, enquanto a taxa de investimento americana foi de 21% no mesmo período. 44
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
investimento, contribui para elevar a PTF. De qualquer forma, a mensagem da Tabela 5.3 é que simplesmente buscar aumentar a taxa de investimento sem que se eleve também a PTF dificilmente reduzirá nossa distância para os Estados Unidos e outros países desenvolvidos de forma significativa. Além disso, um aumento da eficiência eleva o retorno do investimento e, com isso, estimula a acumulação de capital. Dado que a baixa eficiência é o principal responsável pelo atraso relativo do Brasil, algumas questões se colocam. Em particular, o que explica a baixa PTF do Brasil? Quais as políticas que poderiam elevar a PTF? Um primeiro passo na direção de responder essas questões é ter em mente que o desenvolvimento econômico é caracterizado por um processo de deslocamento da atividade econômica para setores mais produtivos. Em uma economia eficiente, as firmas menos produtivas perdem participação e, eventualmente, saem do mercado, liberando os fatores de produção para que as firmas mais produtivas se expandam, contratando mais trabalhadores e utilizando um número maior de máquinas e equipamentos. Quando esse mecanismo de realocação de fatores não funciona de forma satisfatória, firmas ineficientes permanecem no mercado absorvendo recursos, o que compromete o potencial de crescimento da economia. A transferência de recursos da agricultura para a indústria e serviços pode ser vista como o estágio inicial desse processo. À medida que a transformação estrutural se completa, os ganhos potenciais de eficiência passam a depender da realocação de recursos dentro dos setores mais avançados, como os setores manufatureiro e de serviços.47 Pesquisas recentes mostram que ineficiências na alocação de fatores de produção entre as firmas têm forte impacto na PTF agregada. Por exemplo, a eliminação da ineficiência na alocação de fatores entre as firmas na China elevaria a PTF da indústria manufatureira chinesa em até 115%. Se o capital e o trabalho fossem alocados de forma eficiente entre as firmas na Índia, a elevação na PTF da indústria manufatureira indiana poderia atingir 128%.48 A existência de ineficiências na alocação de fatores entre as firmas também pode explicar uma parcela significativa da baixa PTF na América Latina. Uma realocação de capital e trabalho de firmas menos produtivas para firmas mais produtivas pode elevar a PTF média da América Latina no setor manufatureiro em até 60%. A magnitude dos ganhos de produtividade varia entre os países. Isso naturalmente não significa que não possam ocorrer ganhos de produtividade na agricultura. Como mostra o Gráfico 5.7, a produtividade do trabalho na agricultura elevou-se no Brasil entre 1950 e 2005. Além disso, algumas atividades agrícolas podem ter produtividade elevada em função de vantagens comparativas e utilização de novas tecnologias. No entanto, em média, a produtividade agrícola no Brasil e em outros países é menor que na indústria e serviços. 48 Hsieh e Klenow (2009). 47
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
No Chile, a elevação da PTF seria de cerca de 50%, enquanto no México, onde a ineficiência é maior, o aumento da PTF seria de quase 100%.49 Uma das principais manifestações de ineficiência na América Latina é a proliferação de firmas pequenas com produtividade muito baixa, particularmente no setor de serviços. Por isso, os ganhos de produtividade resultantes de uma alocação eficiente de recursos no setor de serviços podem ser ainda maiores que na indústria manufatureira. No caso do comércio varejista, a PTF pode elevar-se no México em 260%.50 No caso do Brasil, um estudo mostra que a eliminação da ineficiência na alocação de fatores de produção entre as firmas elevaria a PTF da indústria manufatureira em até 49%.51 Os ganhos potenciais de produtividade provavelmente são ainda maiores, já que os dados disponíveis no Brasil só permitem que seja feita uma estimativa para firmas com pelo menos 30 trabalhadores. Os estudos citados para os outros países utilizam dados de firmas com 10 ou mais trabalhadores, o que permite incluir firmas pequenas de produtividade muito baixa. No setor de serviços, o potencial de elevação da eficiência é ainda maior. Segundo uma pesquisa, os ganhos potenciais de PTF no setor de comércio varejista brasileiro são superiores a 200%.52 Esse resultado indica que uma melhoria na alocação dos recursos no setor de serviços poderia elevar a PTF de forma significativa no Brasil. Diante dessas evidências, o passo seguinte é entender por que a alocação de fatores entre as firmas é tão ineficiente nos países em desenvolvimento, em geral, e em particular na América Latina e Brasil. Um importante determinante de uma alocação ineficiente de fatores é a existência de regulação excessiva do ambiente de negócios.53 Por exemplo, uma estrutura tributária mal desenhada, que imponha altos custos de operação e de entrada em mercados, pode gerar elevada informalidade e excesso de firmas pequenas. Firmas pequenas e informais, via de regra, são menos produtivas, dado que têm pouco ou nenhum acesso ao crédito e oportunidades limitadas para inovar, treinar trabalhadores e crescer. Como não pagam impostos, possuem uma vantagem competitiva em relação às firmas formais, o que permite que sobrevivam mesmo sendo ineficientes. Assim, utilizam recursos que poderiam ser alocados de forma mais eficiente. Uma regulação excessiva também torna as recessões mais longas e eleva o impacto de choques adversos no produto. Isso ocorre porque a regulação cria barreiras à entrada de firmas mais produtivas no mercado e torna mais difícil Pagés (2010). Pagés (2010). 51 Ferraz e Monteiro (2009). 52 De Vries (2009). 53 Loayza e Servén (2010). 49 50
153
154
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
a saída de firmas menos produtivas. Barreiras regulatórias à alocação eficiente de recursos entre as firmas, e à entrada e saída de firmas do mercado, podem explicar grande parte da diferença de PTF entre a América Latina e os Estados Unidos.54 Portanto, políticas que reduzam a regulação excessiva do ambiente de negócios podem contribuir para elevar a PTF na América Latina e, em particular, no Brasil. O relatório anual Doing Business, do Banco Mundial, mensura diversas dimensões do ambiente regulatório no qual as firmas produzem. O Doing Business 2012 calculou indicadores para 183 países.55 A Tabela 5.4 apresenta a colocação do Brasil no ranking global do ambiente de negócios e em algumas dimensões específicas, como abertura e fechamento de empresas, cumprimento de contratos, pagamento de impostos e acesso a crédito.
TABELA 5.4 Ranking do Doing Business, 2012 AMBIENTE DE ABERTURA DE NEGÓCIOS
Brasil Estados Unidos Chile México Coreia do Sul China Índia
126 4 39 53 8 91 132
FECHAMENTO
EMPRESAS DE EMPRESAS
120 13 27 75 24 151 166
136 15 110 24 13 75 128
CUMPRIMENTO
PAGAMENTO ACESSO A
DE CONTRATOS DE IMPOSTOS
118 7 67 81 2 16 182
150 72 45 109 38 122 147
CRÉDITO
98 4 48 40 8 67 41
Fonte: Banco Mundial (2012).
Como mostra a Tabela 5.4, o Brasil ocupa a posição n.º 126 no ranking global do ambiente de negócios. Os indicadores de abertura e fechamento de empresas mostram que existem barreiras significativas à entrada e saída de firmas do mercado no Brasil. A posição relativa do país é particularmente baixa no indicador de pagamento de impostos (150), refletindo a complexidade e o custo elevado do sistema tributário. Embora tenham crescido muito nas últimas décadas, China e Índia também não estão bem colocadas no ranking de ambiente de negócios, particularmente a última. Isso é possível porque uma parcela significativa do crescimento desses países nas últimas décadas se deveu ao deslocamento da atividade econômica da agricultura para a indústria e serviços. Além disso, até o início da década de
54 55
Restuccia (2009). Banco Mundial (2012).
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
1990 esses países eram muito pobres. Pequenas reformas em países distantes da fronteira tecnológica, mesmo que modestas, podem ter forte impacto na produtividade.56 Isso permitiu grandes ganhos de produtividade apesar de um ambiente de negócios desfavorável. Ao longo do tempo, caso não sejam feitas reformas, os efeitos negativos da regulação excessiva tenderão a reduzir o crescimento da produtividade nesses países. Segundo Acemoglu e Robinson, a inclusão econômico-social é fundamental para o crescimento sustentado, ao permitir que a economia utilize de forma plena os talentos das pessoas.57 Segundo os autores, alguns países podem crescer sem inclusão durante algum tempo, através da transferência de recursos de setores menos produtivos, como a agricultura, para setores mais produtivos, como a indústria e serviços. Quando esse processo se completa, a incapacidade da economia de gerar novos ganhos de eficiência – por exemplo, através de um aumento da produtividade em setores tecnologicamente mais sofisticados – resulta em um colapso do crescimento. A experiência brasileira de desenvolvimento nas primeiras décadas do pósguerra é uma boa ilustração desse argumento. Políticas inclusivas são fundamentalmente diferentes das que prevaleceram no período de crescimento rápido. O objetivo de políticas inclusivas é fazer com que as pessoas sejam incorporadas de forma efetiva na economia de mercado. Elas possuem duas dimensões. A primeira está relacionada à discussão anterior sobre ambiente de negócios e consiste em facilitar o surgimento de novos empreendedores, para que a economia seja capaz de inovar e se adaptar às mudanças trazidas pelo próprio processo de desenvolvimento. Isso envolve políticas de incentivo à competição e melhoria do ambiente de negócios, entre as quais podem ser citadas a redução da incerteza jurídica e de entraves burocráticos para abertura e fechamento de empresas, uma reforma tributária que simplifique e reduza distorções do sistema, maior garantia de cumprimento de contratos e fortalecimento de mecanismos de defesa da concorrência. A segunda dimensão é oferecer condições para que os indivíduos adquiram o capital humano compatível com suas habilidades, o que envolve o desenho de políticas eficazes de combate à pobreza e a oferta de serviços públicos de qualidade em educação e saúde. Esse é o tema da próxima seção.
56 Kehoe e Ruhl (2010) mostram que, enquanto no México – um país de renda média – reformas estruturais tiveram pequeno efeito, na China – um país de baixa renda – elas tiveram forte impacto sobre o crescimento. Os autores afirmam, entretanto, que se as reformas não continuarem o crescimento chinês poderá diminuir drasticamente, talvez deixando o país com um nível de produto por trabalhador menor que o do México. 57 Acemoglu e Robinson (2012).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Educação, inclusão e crescimento Vimos que, até os anos 1980, o padrão de desenvolvimento brasileiro atribuiu pouca importância para o capital humano e a educação. Em 1980, a escolaridade média da população com 15 anos ou mais de idade no Brasil era de somente 2,8 anos, e 27% dessa população não tinham qualquer escolaridade. Nesse mesmo ano somente 2,8% tinham o ensino médio completo.58 Esses números estavam entre os mais baixos da América Latina e decorreram da combinação de um nível baixo de escolaridade em 1950 e um modesto crescimento entre 1950-1980.59 De todos os países da América Latina e Caribe, somente o Haiti tem indicadores de escolaridade piores que o Brasil nesse período. Segundo dados do IBGE, nossa taxa de analfabetismo em 1980 era de 25,5% da população com 10 anos ou mais de idade, o que representou um avanço pequeno em relação aos 32% de 10 anos antes. A taxa de matrícula bruta no ensino médio era de somente 34% e, portanto, muito distante da universalização. O maior avanço foi registrado na taxa de matrícula bruta do ensino fundamental, que aumentou de 45% em 1950 para 96% em 1980. No entanto, isso não significa que todas as crianças da faixa etária correspondente estavam matriculadas, já que a taxa de matrícula bruta inclui crianças e jovens acima da idade adequada que ainda cursavam o nível fundamental.60 Se levarmos em conta a alta repetência nas primeiras séries e a baixa qualidade do ensino, teremos um quadro de enorme precariedade educacional nesse período. Essa situação resultou de vários fatores, mas refletiu principalmente a pouca importância historicamente dada pelo setor público à educação no Brasil. Em 1950, o gasto público em educação era de somente 1,4% do PIB. Ao longo do tempo esse valor aumentou, mas correspondia a somente 2,4% do PIB em 1980.61 Além disso, esses gastos eram distribuídos de forma desigual, privilegiando o ensino superior e beneficiando uma parcela muito pequena da população que tinha acesso a esse nível de ensino. Em 1950, o gasto público por aluno do ensino fundamental era somente de 10% da renda per capita, enquanto a despesa equivalente no ensino superior era igual a mais de sete vezes e meia o valor da renda per capita. Essa razão de gasto caiu ao longo do tempo, mas em 1980 ainda se gastava 15 vezes mais por aluno do ensino superior que do ensino fundamental.
Os dados foram obtidos de Barro e Lee (2010). Por exemplo, a escolaridade média em 1980 no México, Venezuela e Peru era de 4,9, 5,6 e 6,2 anos, respectivamente. 60 A taxa de matrícula líquida considera somente os alunos matriculados que estão na idade correta, mas esses dados não estão disponíveis para aquele período. 61 Os dados de taxa de matrícula e gasto público em educação citados no texto foram obtidos de Maduro Júnior (2007). 58 59
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Além de explicar a pequena contribuição do capital humano para o crescimento da renda e produtividade da economia até 1980, a pouca ênfase na educação teve implicações em várias dimensões da vida no país. Os exemplos não são poucos. Pobreza e distribuição de renda, por exemplo, estão ligadas diretamente à educação. A acirrada competição pela limitada força de trabalho com maior escolaridade provocou forte elevação de seus salários em relação aos dos demais trabalhadores. De fato, a pesquisa pioneira de Langoni62 mostrou que o aumento da desigualdade de renda na década de 1960 resultou de uma forte elevação da demanda por trabalho qualificado durante o “milagre” econômico.63 Outro fator que influenciou a piora da distribuição de renda foi o aumento da desigualdade educacional, parcialmente explicado pela assimetria de gastos públicos entre níveis de ensino. A combinação de grande desigualdade educacional e retorno elevado da escolaridade fez com que a educação tivesse um papel importante para explicar a desigualdade no Brasil. Barros e Mendonça mostram que desigualdades de educação podem explicar mais de 50% da desigualdade de renda no país.64 Além da educação, outra dimensão do capital humano brasileiro, representada pelas condições de saúde da população, teve pouco progresso no período. Em particular, os índices de mortalidade infantil eram muito elevados e melhoraram de forma lenta entre 1950 e 1980.65 Da mesma forma, a expectativa de vida ao nascer no Brasil era inferior à de países mais pobres e avançou pouco nas primeiras décadas do pós-guerra.66 Esse quadro também está associado ao padrão de crescimento populacional do período. Desde o começo dos anos 1930, o Brasil vinha passando por uma transição demográfica. A primeira fase de uma transição demográfica é carac-
Langoni (2005). A versão original do livro de Langoni é de 1973. O índice de Gini é o indicador de desigualdade mais utilizado. Ele varia entre 0 e 1, e quanto mais próximo de 1, maior a desigualdade. Dados do Centro de Pesquisa Social da FGV mostram que o índice de Gini da renda, que já era alto em 1960 (0,54), subiu para 0,58 em 1970. 64 Barros e Mendonça (1995). 65 De acordo com dados do IBGE, a taxa de mortalidade infantil (mortes antes de um ano por mil nascidos vivos) era de 135 em 1950, atingindo 124 em 1960 e 82 em 1980. Para efeito de comparação, a taxa de mortalidade infantil no Congo e no Paraguai em 1960 era de 105 e 65, respectivamente. Nos países ricos essa taxa estava em torno de 25 nesse mesmo ano. Os dados foram obtidos da Unicef e estão disponíveis em . 66 Em 1950, a expectativa de vida no Brasil era de 51,6 anos, subindo para 61 em 1980. Em 1960, o Brasil possuía somente a 85.ª maior expectativa de vida entre 177 países, em situação pior do que Paraguai e Belize. Em 1980, estávamos ainda pior, na 106.ª posição. Os dados foram obtidos do World Development Indicators do Banco Mundial e estão disponíveis em . 62 63
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
terizada por um aumento da taxa de crescimento da população, dado que a mortalidade infantil começa a cair, enquanto a taxa de natalidade permanece elevada. Essa fase de alta taxa de crescimento populacional (em torno de 3% a.a.) foi particularmente longa no Brasil, durando até o início dos anos 1970. Como, em geral, a taxa de fecundidade de famílias pobres é maior que a de famílias com maior nível de renda, a população não só cresceu a taxas elevadas, mas a proporção de famílias com pouca renda expandiu-se ainda mais rapidamente. Combinando esse fato com a baixa escolaridade média da população, o resultado é que durante muitos anos um número elevado de pessoas entrou no mercado de trabalho sem as qualificações necessárias para trabalhar em setores mais intensivos em tecnologia e/ou capital, e acabaram sendo empregadas no setor de serviços e no mercado informal, caracterizado por baixa produtividade. De forma condizente com esse fato, a escolaridade dos trabalhadores informais correspondia à metade da escolaridade dos trabalhadores formais em 1981.67 Isso pode explicar parte da queda da produtividade dos serviços a partir do início da década de 1980. A partir dos anos 1970, o Brasil entrou na segunda fase da transição demográfica. Em particular, a taxa de crescimento populacional caiu de cerca de 3% a.a. na década de 1960 para algo pouco acima de 1% a.a. nos anos 2000.68 Conforme notamos anteriormente, isso resultou em aumento da proporção de pessoas em idade de trabalhar, o que permitiu que a renda per capita crescesse acima da produtividade do trabalho a partir do final da década de 1970. A partir dos anos 1980, e especialmente na década de 1990, houve forte expansão da educação no país. A escolaridade média da população com mais de 15 anos elevou-se para 7,5 anos em 2010. Desde meados da década de 1990, o acesso ao ensino fundamental no Brasil foi praticamente universalizado, e houve aumento expressivo nas taxas de conclusão do ensino fundamental e ensino médio.69 Além do aumento da escolaridade, ao longo dos últimos 30 anos uma série de políticas contribuiu para a redução da pobreza e a melhoria da distribuição da renda e de vários indicadores sociais. O Gráfico 5.9 apresenta a evolução 67 Ver Soares (2004). Os trabalhadores formais foram definidos como aqueles com carteira assinada, e os informais, como aqueles sem carteira. 68 Isso se deu, principalmente, devido à queda na taxa de fecundidade. Entre 1950 e 1970, a mulher brasileira tinha em média seis filhos, enquanto em 2010 essa média tinha diminuído para 1,9, segundo dados do Censo Demográfico. 69 Em 2009, 98% das crianças entre 6 e 14 anos frequentavam a escola. Entre 1995 e 2009, a proporção de jovens com 16 anos que haviam concluído o ensino fundamental elevou-se de 29% para 63%. No mesmo período, a proporção de jovens de 19 anos com ensino médio completo aumentou de 17% para 50%. Os dados são do Movimento Todos pela Educação e estão disponíveis em .
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
GRÁFICO 5.9 Taxa de pobreza e extrema pobreza (Brasil, 1981-2009, em %) 55 50 45 40 35 Extrema pobreza
30
Pobreza 25 20 15 10 5
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1999
1998
1997
1996
1995
1993
1992
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
0
Fonte: Ipeadata.
da taxa de pobreza e extrema pobreza entre 1981 e 2009.70 A taxa de pobreza flutuava em torno de 41% até 1995, quando caiu para 35% graças à queda da taxa de inflação propiciada pelo Plano Real. A taxa de pobreza permaneceu nesse nível até 2003, quando passou a cair de forma contínua até atingir 21% em 2009. A evolução da taxa de extrema pobreza é semelhante. Assim como a pobreza, a desigualdade caiu fortemente. No início da década de 1990, houve uma elevação da desigualdade devido ao processo hiperinflacionário. Após a implantação do Plano Real, o índice de Gini teve uma queda e se estabilizou em patamar elevado, em torno de 0,60. A partir de 2001, ocorreu uma queda expressiva da desigualdade, e, em 2009, o índice de Gini tinha caído para 0,54.71 Um estudo recente também mostra que, durante a década de 1990, o crescimento do bem-estar, medido pelo consumo, foi bem maior que o crescimento da renda, particularmente entre os mais pobres. Em função disso, se a desigualdade for medida pelo consumo, ela começou a cair de forma significativa logo após o Plano Real.72
Os dados são do Ipeadata (). Os dados referem-se à renda domiciliar per capita e foram obtidos da Pesquisa por Amostra de Domicílios (PNAD). Barros et al. (2007) analisam os principais determinantes da queda da desigualdade nos anos 2000. 72 Carvalho Filho e Chamon (2012). 70 71
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Também houve melhoria expressiva dos indicadores de saúde. Por exemplo, ocorreu forte redução da taxa de mortalidade infantil.73 Isso pode ser atribuído a medidas sanitárias e médicas simples, disseminadas por todo o país, mas também ao aumento da renda e à menor taxa de fecundidade. Ao mesmo tempo, houve significativa elevação da expectativa de vida.74 Enquanto as melhorias ocorridas a partir de 1995 podem ser atribuídas à política de estabilização do Plano Real, aquelas observadas após 2003 estão relacionadas ao aumento da educação desde o início dos anos 1980 e às políticas de transferência de renda, bem como à retomada do crescimento. No primeiro caso, o fim da inflação significou o fim da corrosão da renda dos mais pobres, que em geral possuem menos mecanismos de defesa contra o aumento dos preços. No segundo caso, as políticas sociais passaram a focar de forma mais efetiva as camadas mais pobres da sociedade através de programas de transferência de renda, como o Bolsa Família. Uma conclusão imediata do que se viu até aqui é que o crescimento econômico não está necessariamente associado a melhoria social. No período de crescimento rápido de 1950-1980, os benefícios aos mais desfavorecidos foram pequenos, e grande parte da população permaneceu pobre, pouco educada e com saúde precária. No período de crescimento lento (que vai de 1980 a 2011, mas principalmente até 2000), os avanços sociais foram grandes, refletidos em melhoria dos indicadores de pobreza, educação, desigualdade e saúde. Naturalmente, isso não significa que exclusão (inclusão) social cause alto (baixo) crescimento, mas que o padrão de desenvolvimento pré-1980 não beneficiou a maior parte da população brasileira, apesar de o país crescer de forma acelerada. Além disso, o descaso com a educação e a baixa inclusão social desse período, assim como as políticas agressivas de substituição de importações e intervenções governamentais no setor produtivo, contribuíram em larga medida para a queda da PTF e a estagnação posterior. Por outro lado, o aumento da escolaridade e as políticas sociais bem desenhadas e corretamente focadas contribuíram para avanço significativo dos indicadores sociais após 1980, mesmo que o crescimento econômico no período tenha sido decepcionante.
A taxa de mortalidade infantil foi de 15,6 em 2010, o que correspondeu a quase metade da taxa de 2000 e a um décimo daquela de 1960. 74 A expectativa de vida aumentou para 73,1 anos em 2009, o que representou um crescimento de mais de 10 anos em relação ao valor de 1980 (62,6 anos) e de três anos em relação ao valor em 1999. 73
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Resumo Entre 1950 e 1980, a economia brasileira cresceu a uma das taxas mais elevadas do mundo e o país deixou de ser predominantemente rural e agrícola para se tornar urbano, com sua produção concentrada na indústria e no setor de serviços. Embora tenha havido grande acumulação de capital no período, o rápido crescimento resultou principalmente da elevação da produtividade total dos fatores (PTF), uma medida de eficiência agregada da economia. O crescimento da PTF, por sua vez, foi viabilizado em boa medida pela maciça transferência de recursos da agricultura, caracterizada pela baixa produtividade média, para setores mais produtivos, como a indústria e serviços. No início dos anos 1980, a maior parte dos ganhos de produtividade associados à transformação estrutural tinha se esgotado. Além disso, o modelo de crescimento brasileiro do pós-guerra foi caracterizado por distorções significativas sob o ponto de vista de alocação microeconômica e de estabilidade macroeconômica, que foram se acumulando ao longo do tempo. Outra característica marcante do modelo de crescimento vigente no pós-guerra foi o baixo investimento em educação e a exclusão econômico-social. Esses fatores contribuíram em grande medida para o baixo crescimento nas três décadas seguintes. A PTF teve forte queda e foi a principal responsável pela desaceleração do crescimento. Com isso, a baixa eficiência passou a ser o principal entrave para o Brasil atingir o padrão de vida dos países desenvolvidos. Por outro lado, nesse período ocorreu uma grande melhoria dos indicadores sociais. A escolaridade média da população aumentou de forma expressiva, e desde meados da década de 1990, especialmente nos anos 2000, a pobreza e a desigualdade tiveram queda significativa.
Leituras recomendadas Klenow e Rodríguez-Clare (1997) são uma referência fundamental para o estudo de decomposições de crescimento e de desenvolvimento, enquanto Herrendorf et al. (2012) apresentam uma resenha extensiva sobre transformação estrutural. Gomes et al. (2003) estudam a evolução da PTF no Brasil, e Ferreira e Rossi Jr. (2003) investigam o impacto da abertura comercial sobre a produtividade e a PTF da indústria brasileira. Langoni (2005) é uma referência básica sobre distribuição de renda e educação no Brasil, e corresponde a uma nova edição da obra pioneira de 1973. Barros e Mendonça (1995) analisam os determinantes da desigualdade no Brasil.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
APÊNDICE
TABELA A.5.1
Produto por trabalhador (y) – US$ PPP (Brasil, 1950-2009)
1950 5.707,7
1960
8.631,9
1970 13.019,5
1980 21.132,0
1990 17.149,6
2000 16.274,0
1951 5.874,4
1961
9.547,1
1971 14.098,9
1981 19.111,5
1991 16.450,5
2001 16.279,6
1952 6.293,5
1962
9.734,5
1972 15.227,4
1982 18.762,6
1992 15.531,7
2002 16.245,5
1953 6.327,7
1963 10.013,4
1973 16.704,2
1983 17.423,5
1993 15.890,8
2003 15.824,7
1954 6.751,2
1964 10.121,3
1974 17.583,7
1984 17.559,8
1994 16.327,6
2004 16.310,8
1955 6.993,4
1965 10.521,2
1975 17.670,3
1985 17.895,5
1995 16.500,0
2005 16.440,1
1956 7.033,3
1966 10.597,8
1976 19.049,3
1986 19.557,2
1996 16.881,1
2006 16.688,4
1957 7.581,0
1967 10.854,6
1977 19.117,8
1987 19.119,9
1997 16.847,2
2007 17.562,6
1958 7.853,3
1968 11.721,0
1978 19.391,2
1988 18.411,6
1998 16.527,7
2008 17.896,5
1959 8.250,9
1969 12.057,9
1979 20.142,5
1989 18.124,4
1999 15.951,4
2009 17.964,6
TABELA A.5.2
Capital por trabalhador (k) – US$ PPP (Brasil, 1950-2009)
1950
9.310,5
1960 15.642,2
1970
21.548,3
1980 39.434,4
1990 43.856,2
2000 42.379,3
1951
9.863,0
1961 16.244,4
1971
22.523,8
1981 41.263,2
1991 42.270,0
2001 42.704,3
1952 10.615,1
1962 16.906,3
1972
23.741,0
1982 42.383,4
1992 40.876,0
2002 42.281,5
1953 11.463,8
1963 17.542,0
1973
25.257,5
1983 42.857,7
1993 40.581,9
2003 41.934,6
1954 11.888,1
1964 17.878,1
1974
27.245,0
1984 42.948,4
1994 40.386,5
2004 41.174,4
1955 12.487,3
1965 18.276,4
1975
29.460,9
1985 43.028,8
1995 40.522,7
2005 40.704,0
1956 13.016,6
1966 18.774,4
1976
31.773,6
1986 43.117,6
1996 41.812,1
2006 40.145,1
1957 13.391,8
1967 19.306,0
1977
34.065,4
1987 43.157,8
1997 41.730,3
2007 40.509,8
1958 14.127,1
1968 19.624,9
1978
35.952,5
1988 43.776,6
1998 42.314,8
2008 40.763,3
1959 14.746,0
1969 20.221,6
1979
37.748,0
1989 44.077,2
1999 42.271,4
2009 41.663,6
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
TABELA A.5.3 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
1,6 1,7 1,7 1,8 1,8 1,8 1,9 1,8 1,8 1,8
TABELA A.5.4 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
2,5 2,5 2,5 2,6 2,6 2,6 2,7 2,7 2,7 2,8
TABELA A.5.5 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
100,0 99,8 103,1 99,8 104,1 104,9 103,0 108,9 109,6 112,3
Relação capital-produto (k/y) – Brasil, 1950-2009 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
1,8 1,7 1,7 1,8 1,8 1,7 1,8 1,8 1,7 1,7
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 1,7 1,7 1,8 1,9 1,9
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
1,9 2,2 2,3 2,5 2,4 2,4 2,2 2,3 2,4 2,4
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5 2,5 2,6 2,7
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,4 2,3 2,3 2,3
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
5,3 5,4 5,4 5,5 5,6 5,7 5,8 5,8 5,8 5,9
Capital humano por trabalhador (h) – Brasil, 1950-2009 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
2,8 2,8 2,9 2,9 3,0 3,0 3,0 3,1 3,1 3,2
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
3,2 3,2 3,2 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,2 3,2
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8 3,9 4,0 4,1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
4,2 4,3 4,4 4,5 4,6 4,7 4,8 4,9 5,0 5,1
Produtividade total dos fatores (A) – 1950 = 100 (Brasil, 1950-2009) 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
113,8 123,1 122,5 123,2 122,6 125,4 123,8 124,2 131,9 132,8
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
138,4 148,1 157,4 169,3 173,8 170,2 177,2 172,2 170,2 172,7
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
177,2 154,7 147,6 134,0 132,5 132,3 142,7 137,7 130,1 126,1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
118,0 113,3 107,0 108,3 110,0 109,5 109,1 107,4 103,2 98,2
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
98,6 97,4 96,7 93,6 96,2 96,5 98,0 102,4 103,6 102,6
165
CAPÍT U LO 6
POLÍTICA ECONÔMICA, REFORMAS INSTITUCIONAIS E CRESCIMENTO: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA (1945-2010) Renato Fragelli Cardoso
Introdução Este capítulo contém uma visão panorâmica da política econômica brasileira do pós-guerra, enfatizando-se os dois planos de estabilização implantados com sucesso no período: o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) e o Plano Real. Ambos tiveram importantes impactos de curto prazo, ao reduzir a inflação, e de longo prazo, ao implantar reformas institucionais que favoreceram o crescimento econômico ulterior. O capítulo está dividido em nove seções, incluindo esta Introdução. A segunda cobre os anos democráticos de 1946-1964, de acelerado crescimento em ambiente inflacionário. Na terceira seção, descrevem-se as reformas estruturais implantadas pelo Paeg entre 1964 e 1967. A quarta seção aborda o período 1968-1973, alcunhado de milagre brasileiro, quando a colheita dos frutos plantados pelo Paeg, acompanhada por uma conjuntura internacional favorável ao país, viabilizou a até então inédita conjugação de crescimento vigoroso, baixa inflação e equilíbrio no balanço de pagamentos. Na quinta seção, descrevemse os anos 1974-1978, marcados pelo primeiro choque do petróleo, quando se implantou a indústria substitutiva de importações de bens de capital financiada por endividamento externo. A sexta seção dedica-se ao ocaso do governo militar entre 1979 e 1984, caracterizado pela crise da dívida externa, estagnação econômica e inflação de três dígitos anuais. A sétima seção cobre o período 1985-1992, quando a redemocratização conviveu com a hiperinflação, na mais instável experiência econômica do país. A oitava seção dedica-se ao Plano Real,
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
concebido e implantado entre 1993 e 2002. A nona seção cobre os anos 2003 a 2010, nos quais a maturação das reformas implantadas pelo Plano Real, auxiliada por termos de troca favoráveis ao país, permitiu a retomada do crescimento com baixa inflação e equilíbrio no balanço de pagamentos.
O pós-guerra democrático (1946-1964) Eurico Gaspar Dutra elegeu-se presidente da República em 1945, com 55,3% dos votos, após 15 anos de ditadura Vargas. A incipiência industrial do país se refletia em uma pauta de exportações ainda muito concentrada em bens primários. No quadriênio 1947-1950, o café representou 50% da receita de exportações. A partir de 1947, a industrialização substitutiva de importações ascendeu à condição de política governamental de desenvolvimento. Para promovê-la, descartou-se a adoção de uma taxa de câmbio desvalorizada, por dois motivos. Primeiro, temia-se sua consequência sobre a inflação doméstica; segundo, julgava-se que, sendo o Brasil o maior exportador mundial de café, um produto com demanda internacional inelástica, mas produção doméstica (no médio prazo) elástica, a adoção de uma taxa real de câmbio mais desvalorizada provocaria a queda de seu preço no mercado internacional. Preferiu-se o sistema de licenças para importações que, aliado ao câmbio valorizado, funcionava como subsídio à importação de bens de capitais. Durante o governo Dutra, negociou-se a formação da Comissão Mista BrasilEstados Unidos (CMBE), importante grupo de estudos econômicos que funcionaria entre julho de 1951 e julho de 1953.1 Mais do que financiamentos, o principal legado da CMBE consistiu em introduzir no país sistemáticas de análise custo/benefício para orientar decisões públicas de investimento. Em junho de 1952, em sequência aos trabalhos da CMBE, criou-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), importante órgão de fomento que desempenharia papel central na industrialização do país. Em outubro de 1950, Getúlio Vargas elegeu-se presidente com 48,7% dos votos.2 Em outubro de 1953, instituiu-se o monopólio estatal do petróleo e criou-se a Petrobras. A medida resultou de uma inusitada confluência de comunistas, militares nacionalistas e até de políticos da União Democrática Nacional (UDN), partido teoricamente composto de liberais. Enquanto mexicanos, venezuelanos e países árabes monopolizavam a exploração do petróleo já localizado,
Sobre a CMBE, recomenda-se a leitura de Campos (1994). Pela Constituição de 1946, as eleições ocorriam em um único turno, elegendo-se o candidato com maior número absoluto de votos.
1 2
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
o Brasil monopolizava o risco de sua localização e exploração. No mesmo ano, substituíram-se as licenças para importação de diversos produtos por leilões de câmbio realizados em cinco categorias de setores, em que a quantidade vendida variava em função da importância atribuída pelo governo a cada setor. O ágio desses leilões constituía importante fonte de recursos para o governo, pois este vendia aos importadores os dólares comprados dos exportadores à taxa oficial. Em agosto de 1954, após intensa campanha de denúncias de corrupção contra seu governo, a radicalização política culminou no suicídio de Vargas. Seu vice, João Café Filho, adotou uma política econômica de atração de capitais estrangeiros por meio da Instrução Sumoc n.º 113, que autorizou a importação de equipamentos industriais sem cobertura cambial.3 Por essa medida, as empresas multinacionais puderam trazer equipamentos do exterior sem que o país gastasse reservas internacionais na sua importação. Para efeito de tributação das remessas de lucro futuras, registrava-se o investimento estrangeiro pelo valor em dólares do equipamento. A medida contribuiu amplamente para atrair investimentos diretos estrangeiros para o setor industrial. Eleito em outubro de 1955 com 35,7% dos votos, Juscelino Kubitschek governou de janeiro de 1956 a janeiro de 1961, período em que o crescimento econômico se tornou uma bandeira política.4 Seu Programa de Metas priorizou investimentos nos setores de energia elétrica, carvão, petróleo, ferrovias, aço e cimento. Data dessa época a implantação das indústrias automobilística e naval, além da construção de Brasília e muitas rodovias. Ao longo do período, a construção da nova capital custou 2-3% do PIB, sem que para isso houvesse fonte de recursos definida.5 Não dispondo de recursos para financiar tão ousados investimentos, recorreu-se amplamente à expansão monetária, o que provocou a elevação da inflação. A taxa média geométrica de crescimento do PIB nos cinco anos compreendidos entre 1957 e 1961 foi de 9,3%. Durante o Governo Kubitschek ocorreu a acirrada controvérsia estruturalista-monetarista. Sob influência de Raúl Prebisch e da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), os estruturalistas sustentavam que a deterioração dos termos de troca – representada pela desvalorização dos bens primários em relação aos industriais – tornava a industrialização substitutiva de importações o único caminho para superar o subdesenvolvimento e as recorrentes crises cambiais. Alguns chegavam a ponto de afirmar que o financiamento de obras de infraestrutura, mediante expansão monetária, estimularia investimentos privados Antes da Instrução no 113, importações sem cobertura cambial dependiam de autorização de conselhos sujeitos a pressões políticas. 4 Alegando fraudes nas eleições, os adversários de Kubitschek tentaram impedir sua posse. A reação legalista das Forças Armadas, em 11 de novembro, garantiria a investidura de Kubitschek. 5 Orenstein e Sochaczewski (1990). 3
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
até então inviáveis devido a gargalos logísticos, contribuindo para promover o crescimento econômico. Essa visão menosprezava o impacto nefasto da inflação sobre a eficiência econômica. Em contraste, os monetaristas identificavam na acomodação monetária dos conflitos decorrentes da limitação de recursos fiscais a causa da inflação. Julgavam que as distorções microeconômicas geradas pela inflação, por reduzirem a eficiência da alocação de recursos na economia, tinham impacto negativo no crescimento de longo prazo do produto. Em janeiro de 1961, ao final do Governo Kubitschek, o produto real crescia ao ritmo de 9% ao ano, mas a inflação anual alcançara 30,5% no ano precedente, e o déficit no balanço de pagamentos atingia a escala de crise cambial.6 Numa vã tentativa de controlar pelo lado da oferta uma pressão inflacionária de demanda, o governo controlava as tarifas públicas, os aluguéis residenciais, e mantinha sobrevalorizada a taxa de câmbio. A opção pelas taxas de câmbio múltiplas, na qual a sobrevalorizada taxa de câmbio oficial se aplicava às exportações e à importação de bens de capital, enquanto as desvalorizadas taxas definidas nos leilões destinavam-se às importações de bens de consumo, desestimulou investimentos em setores exportadores, contribuindo para agravar a penúria cambial. No último mês do governo, entre atrasados comerciais, coberturas de câmbio vendidas mas não transferidas, swaps liquidáveis e demais débitos de curto prazo, as obrigações montavam a US$1,8 bilhão, o equivalente a um ano e meio da receita de exportações. Eleito com 48,3% dos votos em outubro de 1960, pelo pequeno Partido Trabalhista Nacional (PTN) com apoio da UDN, Jânio Quadros assumiu um país à beira da bancarrota cambial, com inflação crescente. Como vice-presidente, elegeu-se João Goulart, do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).7 Iniciou-se o restabelecimento do realismo cambial, com o fim das taxas múltiplas de câmbio e recomposição das tarifas públicas. Chegou-se a um acordo com os bancos internacionais envolvendo uma extensão de prazos de pagamento, o que aliviou a penúria de dólares. Após apenas seis meses de mandato, Jânio Quadros renunciou à presidência, o que levou ao abandono de seu programa econômico. A resistência militar à posse de João Goulart levou a uma solução de compromisso que introduziu o parlamentarismo em setembro de 1961. A emenda
6 Adota-se a variação do IGP-DI como representativa da taxa de inflação do período compreendido entre 1945 e junho de 1994, pois esse índice definiu a inflação oficial do país por muitos anos do referido período. 7 Pela Constituição de 1946, o eleitor votava para presidente e para vice-presidente. A chapa de Jânio Quadros apresentou dois candidatos a vice (Milton Campos e Fernando Ferrari). A chapa oponente, encabeçada por Henrique Lott, tinha apenas Goulart como candidato a vice. Goulart recebeu 4,5 milhões de votos, 300 mil a mais que Milton Campos.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
constitucional parlamentarista previa para o início de 1965 a realização de um plebiscito sobre a permanência desse sistema de governo. Durante o primeiro gabinete, as divergências entre o presidente e o primeiro-ministro Tancredo Neves impediram a implantação de um plano de estabilização consistente. A partir de julho de 1962, o novo primeiro-ministro Brochado da Rocha passou a defender as reformas de base preconizadas por Goulart – reforma agrária, voto do analfabeto, restrições ao capital estrangeiro, entre outras –, bem como a antecipação do plebiscito, medidas repudiadas pelo Congresso. Em agosto de 1962, o Comando Geral dos Trabalhadores ameaçou deflagrar uma greve geral em 15 de setembro caso o plebiscito não fosse antecipado para as eleições legislativas de 7 de outubro. Em 14 de outubro, o Congresso rejeitou a antecipação, ocorrendo a renúncia de Brochado da Rocha. No dia seguinte, o Congresso aprovou a antecipação do plebiscito para 6 de janeiro de 1963. Em deferência aos sindicatos que o haviam apoiado, Goulart reuniu-se com quatro importantes líderes sindicais para consultá-los sobre a formação do gabinete de transição, cuja liderança coube a Hermes Lima. Nas eleições de outubro, embora o PTB tenha ampliado sua bancada no Congresso, o perfil conservador da maioria parlamentar se manteve. No plebiscito, o presidencialismo venceu com 82% dos votos. Diante de uma inflação anual de 51,6% em 1962, em janeiro de 1963 iniciou-se a implantação do Plano Trienal, elaborado sob liderança do ministro do Planejamento, Celso Furtado. O plano apresentava um conjunto de medidas consistentes destinadas a reduzir gradualmente a inflação, entre as quais redução do déficit público, correção de preços administrados e controle do crédito. Ao final de abril, quando o plano já apresentava algumas vitórias no combate à inflação, diante dos primeiros sinais de desaceleração da atividade econômica, Goulart começou a retirar-lhe apoio, concedendo uma elevação salarial de 60% aos servidores e de 56,25% ao salário mínimo. Por falta de apoio político, o plano teve sua implantação paulatinamente abandonada.8 No início de 1964, o quadro econômico incluía inflação ascendente – apesar dos diversos controles de preços administrados –, produto estagnado e balanço de pagamentos em rápida deterioração. A instabilidade econômica refletia uma crescente fragmentação política e polarização ideológica, levando a uma grande paralisia decisória.9 As reformas de base defendidas por Goulart encontravam forte resistência do Congresso. À medida que o impasse retirava gradualmente do Congresso o papel de mediador de conflitos, as partes antagônicas levaram suas disputas para as ruas. 8 9
Furtado deixou o Ministério ao final de junho. Santos (1986).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
No dia 13 de março, em comício na Central do Brasil, no Rio de Janeiro, que reuniu centenas de milhares de pessoas, Goulart anunciou a desapropriação das refinarias de petróleo privadas, bem como facultou à Superintendência da Política Agrária desapropriar terras numa faixa de 10 quilômetros à margem das ferrovias e rodovias federais.10 Em resposta, no dia 19, a oposição conservadora organizou, em São Paulo, a Marcha com Deus pela Família e a Liberdade, à qual compareceu um público comparável ao daquele comício.11 No dia 25, Goulart anistiou prontamente um grupo de marinheiros que haviam participado de uma rebelião, ato considerado pelos oficiais das Forças Armadas uma exortação à indisciplina. No dia 30, Goulart compareceu pessoalmente a uma festa de sargentos realizada no Automóvel Clube, no Rio de Janeiro. Em 31 de março eclodiu a rebelião militar que, com apoio de amplos setores do empresariado e da classe média, dos governadores de São Paulo, Minas Gerais e Guanabara, e tácita simpatia da maioria parlamentar,12 afastou Goulart do poder. Muitos dos que apoiaram o golpe acreditavam que os militares permaneceriam no poder apenas até o final do mandato de Goulart. A história se revelaria diferente.
O Paeg de Castello Branco (1964-1967) Escolhido presidente em pleito indireto realizado em 11 de abril no Congresso,13 Humberto Castello Branco assumiu a presidência em 15 de abril. Seu Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) constituiu o mais abrangente plano de estabilização implantado no Brasil até então, tendo plantado as sementes que, a partir de 1968, permitiriam ao desenvolvimento industrial vicejar aceleradamente durante uma década e meia. Concebido pelos ministros Roberto Campos (Planejamento) e Octavio Gouveia de Bulhões (Fazenda), o Paeg tinha como diagnóstico que o modelo de crescimento em ambiente inflacionário se exaurira, minado pela desorganização provocada pela inflação e falhas institucionais que reduziam a eficiência da economia. As medidas do Paeg atuaram em três frentes: equacionamento da restrição do balanço de pagamentos, redução da inflação e criação de condições institucionais favoráveis à retomada do crescimento econômico após a queda da inflação.
10 Segundo os adversários de Goulart, ao instalar na faixa de 10 quilômetros populações simpáticas ao presidente, os sindicatos poderiam bloquear facilmente o transporte em todo o país. 11 Em 2 de abril, outra marcha semelhante ocorreu no Rio de Janeiro. Novas marchas ocorreriam em outras capitais do país ao longo daquele mês. 12 Em 1o de abril, quando o presidente do Senado declarou vaga a presidência da República, Goulart encontrava-se em território nacional no Rio Grande do Sul. 13 Castello Branco recebeu 361 votos favoráveis, ocorrendo 72 abstenções e 37 ausências.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
No que tange ao combate à inflação, o diagnóstico do Paeg coincidia com o do Plano Trienal: necessidade de redução do déficit público, realinhamento de preços administrados e controle do crédito. Mas o tratamento prescrito pelo Paeg se mostraria menos ortodoxo do que o adotado pelo Plano Trienal, pois incluiria também uma política de rendas. Embora a agressiva política de substituição de importações, levada a cabo entre 1947 e 1964, tenha logrado um acelerado crescimento, muitas distorções se acumularam ao longo do processo, dificultando a manutenção do modelo. Entre os principais problemas econômicos destacavam-se:14 1. Excessiva proteção elevou os custos e reduziu a competitividade. O racionamento de divisas para importações, as elevadas tarifas aduaneiras e os controles quantitativos das importações de bens com produção similar nacional – não raro com um único produtor doméstico – geraram preços abusivos no mercado doméstico. Os altos índices de nacionalização exigidos das novas empresas automotivas impuseram-lhes custos exorbitantes. A Lei de Similaridade Nacional aplicada aos bens de capital elevou os custos da indústria de bens de consumo, sob a justificativa de estimular a indústria de bens de capital. Os elevados custos da indústria, transferidos aos sucessivos segmentos da cadeia de produção, provocaram uma gradual elevação generalizada de custos na economia. 2. O câmbio valorizado gerava viés anticomércio e anti-investimento externo. A crônica valorização da taxa de câmbio desestimulou investimentos em setores exportadores, contribuindo para agravar a penúria cambial. Numa tentativa de neutralizar a valorização cambial, adotavam-se instrumentos casuístas, como subsídios às exportações e tarifas diferenciadas sobre importação de bens de consumo, gerando elevados custos administrativos. A valorização cambial estimulava as empresas estrangeiras a remeter lucros para o exterior, em vez de reinvesti-los. Em momentos de grande valorização, diante da perspectiva de uma desvalorização iminente, ocorriam uma aceleração de remessas e adiamentos de exportações, agravando-se a escassez de divisas. 3. A inflação inviabilizava instrumentos de financiamento de longo prazo. A implantação da indústria destinada a substituir importações coincidiu com uma trajetória crescente de inflação. Na época, as taxas nominais de juros eram limitadas a 12% ao ano pela Lei da Usura, promulgada em 1933. Essa restrição legal gerava taxas reais de juros negativas para o aplicador, inviabilizando a cap-
14
Esta seção baseia-se em Campos e Simonsen (1974) e Campos (1994).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
tação de depósitos a prazo, a emissão de debêntures e outros instrumentos de financiamento de longo prazo a investimentos e bens duráveis de consumo. A elevada inflação, numa economia regida por contratos nominais, solapou a saúde financeira dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs), raros exemplos de investidores institucionais de longo prazo criados pela Lei Elói Chaves de 1922. Credores de hipotecas imobiliárias denominadas em valores nominais, os IAPs tiveram seu patrimônio corroído pela inflação. Entre 1930 e 1964, esses institutos concederam apenas 120 mil novos financiamentos imobiliários, o que caracterizou substancial transferência de riqueza para alguns mutuários privilegiados que a eles tiveram acesso. 4. A inflação gerava entraves fiscais à capitalização das indústrias. A legislação contábil em valores nominais, em um ambiente de inflação elevada, funcionava como mecanismo perverso de descapitalização das empresas. O cálculo das depreciações com base no custo histórico dos equipamentos, bem como o não reconhecimento legal do conceito de manutenção do valor real do capital de giro das empresas, levava à apuração de lucros elevados em valores nominais, mas na realidade ilusórios. Somente essa segunda forma de lucro ilusório representou cerca de 60% dos lucros nominais declarados pelas sociedades anônimas entre 1960-1964. Os lucros ilusórios eram tributados e frequentemente agravados pela incidência de imposto sobre lucros extraordinários, constituindo forte fonte de corrosão do capital das empresas. 5. A inflação dificultava a programação financeira das empresas. A inflação crescente, em uma economia regida por contratos nominais, impedia uma programação financeira minimamente eficiente, devido a recorrentes estouros de orçamento que estendiam os prazos de maturação de investimentos, gerando grande ineficiência alocativa. 6. O arranjo institucional favorecia o descontrole fiscal e monetário. Três instituições conduziam a política cambial e de crédito: a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), o Banco do Brasil (BB) e o Conselho da Sumoc. Cabiam à Sumoc as atividades típicas de um banco central, como a fixação da taxa de juros para o redesconto bancário, a definição do percentual de depósitos compulsórios, o registro de capitais estrangeiros e a fiscalização bancária. O BB atuava como órgão executor, concedendo créditos de liquidez, atuando como emprestador de última instância aos bancos,15 responsabilizando-se pela 15 A Carteira de Redesconto do Banco do Brasil chegou a ser dirigida por políticos, entre os quais Tancredo Neves e José Maria Alkmin.
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compensação de cheques, bem como comprando e vendendo câmbio de acordo com as diretrizes da Sumoc. O BB também atuava como agente financeiro do Tesouro, recebendo a arrecadação tributária do governo federal, efetuando seus pagamentos e concedendo-lhe empréstimos. Ao Conselho da Sumoc cabiam as atividades normativas. No entanto, a emissão de moeda permanecia prerrogativa do Tesouro. O intrincado sistema descrito gerava conflitos de interesse na gestão monetária, creditícia e fiscal, dificultando o controle da inflação. Na prática, o Banco do Brasil funcionava como um banco comercial não sujeito às amarras de reservas bancárias aplicáveis aos demais bancos, e o Tesouro não tinha limites ao seu financiamento. Não havia distinção clara, no âmbito federal, entre as autoridades fiscal e monetária. O BB atuava como banco comercial e também como autoridade monetária, além de conceder empréstimos ao Tesouro. O conceito de depósitos compulsórios não se aplicava ao BB. 7. Hostilidade em relação ao capital estrangeiro de risco. Apesar da baixa poupança nacional – em torno de 17% do PIB, na ocasião –, o nacionalismo tornara-se política oficial a partir da adoção do monopólio do petróleo em 1953. A decisão provocou o fechamento progressivo das instituições internacionais de fomento a solicitações de financiamento brasileiras, pois elas não viam motivação para destinar capitais de empréstimo governamentais a países que desprezavam capitais de risco privados. Entre 1953 e 1964, o único financiamento obtido pelo Brasil junto ao Banco Mundial foi o concedido para a construção da hidrelétrica de Furnas. O contencioso do país em relação a credores estrangeiros incluía investidores franceses (mas também ingleses e suíços) detentores de títulos originários das encampações de Getúlio Vargas durante a Segunda Guerra Mundial. Em setembro de 1962, a Lei no 4.131 limitou as remessas de lucros a 10% do capital registrado.16 Remessas acima desse limite passaram a ser deduzidas do capital registrado para efeito de futuras remessas. Dessa forma, excluíam-se da base de capital das empresas estrangeiras, para efeito de cálculo da tributação sobre remessas legais de dividendos, os lucros gerados domesticamente e reinvestidos. A medida levou muitas empresas a enviar o lucro ao exterior e, posteriormente, internalizá-los de volta sob forma de investimento direto de capital novo, o que gerava custos administrativos desnecessários.
Após a aprovação da lei, Octavio Gouveia de Bulhões, então diretor executivo da Sumoc, recusou-se a regulamentá-la, renunciou ao cargo e denunciou-a como “crime de lesa-pátria” em entrevista à imprensa.
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8. Má reputação em relação ao capital estrangeiro de empréstimo. O crônico descumprimento dos termos contratuais junto a bancos internacionais e as sucessivas renegociações de dívidas solapavam a capacidade de financiamento de inversões do país. A exploração política do nacionalismo exacerbado levou Kubitschek à espalhafatosa ruptura com o FMI em 1959. 9. Defasagem tarifária. A fixação de tarifas das prestadoras de serviços de utilidade pública se dava em função dos valores históricos dos investimentos, gerando crescente defasagem em relação aos custos decorrentes da inflação galopante, o que desestimulava investimentos de expansão, com queda da qualidade dos serviços. Em represália, por motivação política, ocorreram encampações de empresas estrangeiras, sem a devida indenização.17 10. A inflação corroía a arrecadação tributária. Ao longo do interregno compreendido entre o fato gerador de um imposto e seu efetivo recolhimento aos cofres públicos, o valor real arrecadado sofria uma grande desvalorização, agravando o desajuste fiscal. Muitas empresas atrasavam deliberadamente o recolhimento de impostos, pois a redução real do tributo superava as multas de mora. Embora se tenham implantado, ao longo dos anos, algumas adaptações à realidade inflacionária – como a fixação das faixas de renda do imposto sobre pessoas físicas em unidades do salário mínimo e a transformação dos impostos indiretos específicos em advalorem –, elas se revelaram insuficientes para impedir a queda real da arrecadação. 11. Inexistência de instrumento de financiamento do déficit público. Diante da ausência de um mercado dinâmico de títulos públicos, a única fonte de financiamento de déficits públicos consistia na emissão monetária. 12. Crise habitacional. A explosão demográfica, acompanhada do êxodo rural decorrente da industrialização, exigia gigantescos investimentos em habitações urbanas. Mas a atrofia do sistema financeiro devido à elevada e instável inflação – agravada pela Lei da Usura – inviabilizava o financiamento de longo prazo a moradias. O mercado de imóveis para aluguel encontrava-se paralisado por sucessivas leis do inquilinato promulgadas após a Segunda Guerra Mundial. Temerosos de perderem a posse de fato de seus imóveis, em benefício de inquilinos protegidos pela legislação, muitos proprietários os mantinham vazios como Em maio de 1959, Leonel Brizola, governador do Rio Grande do Sul, encampou a Companhia de Energia Elétrica Rio-Grandense, subsidiária da American & Foreign Power. Em março de 1962, foi a vez da Companhia Telefônica Nacional, subsidiária da norte-americana ITT. Em ambos os casos, a indenização foi simbólica.
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reserva de valor. Em resposta, o governo os ameaçava com a adoção de locações compulsórias de imóveis desocupados. Diante de uma política habitacional incoerente, pululavam favelas nos centros urbanos. 13. Mercado de trabalho ineficiente. O estatuto da estabilidade no emprego, instituído pela legislação trabalhista da década de 1930, proibia as empresas privadas de demitirem funcionários após 10 anos de serviço. Considerada uma “conquista social” herdada do governo Vargas, a estabilidade no emprego não passava, na realidade, de uma grande ficção. Receosos da indisciplina e/ou indolência induzida pela estabilidade, as empresas demitiam seus empregados à véspera de atingirem o citado período de carência. Perdiam-se, dessa forma, preciosos anos de investimento em formação profissional. Em 1964, de cada 100 trabalhadores formalmente empregados, 29 tinham menos de um ano de serviço, 35, entre 1-4 anos, e apenas dois atingiam a barreira quase intransponível de 9-10 anos de serviço na mesma empresa.18 14. Conflitos no meio rural. Em uma tentativa de solucionar problemas sociais no campo, em março de 1963 aprovou-se o Estatuto do Trabalhador Rural, que transpunha para o campo muitos dispositivos da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), desconsiderando diferenças entre as realidades da atividade econômica no campo e na cidade. A enorme sazonalidade da atividade agrícola e os pagamentos in natura,19 usuais no campo, não se compatibilizavam com as rígidas normas aplicadas pela CLT nas cidades. Ao romper essas relações tradicionais, o estatuto elevou o desemprego rural e acelerou a migração para as cidades, acirrando tensões sociais no campo e grandes centros urbanos. As distorções listadas evidenciam as contradições do modelo de crescimento a qualquer custo em ambiente inflacionário. O mesmo Estado que subsidiava a expansão da indústria, mediante diversos instrumentos de proteção, solapavalhe a eficiência devido às distorções decorrentes da tolerância com a inflação. A queda do crescimento do produto, a partir de 1963, indicava que o modelo havia se exaurido. A desorganização econômica provocada pela inflação acabou por solapar a jovem democracia brasileira. Quando Castello Branco assumiu o poder, o país encontrava-se estagnado – em 1963, o PIB crescera apenas 0,6% – e a inflação em aceleração – no primeiro trimestre de 1964 atingiu 27,6%, um valor anualizado de 165%. Havia uma inflação não apenas elevada e ascendente, mas também reprimida por controles Campos (1994). Como alimentos produzidos na própria fazenda, cessão a colonos de casas e lotes para cultivo individual.
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de preços diversos. Do lado externo, a situação aproximava-se da insolvência: a dívida externa montava a US$3,8 bilhões – dos quais 48% exigível no biênio 1964-1965 –, frente a exportações anuais de US$1,4 bilhão. Diante da iminente bancarrota cambial, a prioridade a curtíssimo prazo centrou-se nas negociações com o FMI e bancos credores internacionais. Com o acordo stand by alcançado em maio, reescalonou-se 70% da dívida externa. Ao longo de 1964, a taxa de câmbio sofreu sucessivas correções acima da inflação.20 Os frutos vieram relativamente rápido: nos anos de 1965 e 1966, o país logrou superávit em transações correntes (não apenas no balanço comercial). No que tange ao ritmo do combate à inflação, o FMI preconizava um tratamento de choque ortodoxo com redução rápida da inflação. Devido à má reputação do país depois de vários programas de estabilização abandonados pouco após a adoção, o FMI temia que uma queda lenta da inflação acabasse por dispersar a determinação política necessária para se levar a cabo o programa.21 O governo, entretanto, preferia um combate gradual, pois julgava que, diante do fato de muitas empresas operarem com baixo capital de giro no intuito de reduzir a perda decorrente de juros reais negativos, um programa ortodoxo de abrupto aperto monetário e creditício as levaria à insolvência. Além disso, antes de proceder à asfixia do ritmo de crescimento de todos os preços, considerava essencial corrigir preços relativos – câmbio, tarifas públicas, aluguéis, preços de combustíveis, entre outros –, pois disso dependiam a redução de parte do déficit público, o equacionamento da crise cambial e a restauração da eficiência econômica. Para aceitar a abordagem gradualista, o FMI exigiu a fixação de metas numéricas que acabaram descumpridas. Paradoxalmente, o Paeg, que internamente sofria críticas por apresentar ingredientes ortodoxos, externamente era considerado um plano heterodoxo. Entre abril de 1964 e o final de 1965, corrigiram-se as tarifas de serviços de utilidade pública, de transportes, de combustíveis, e os aluguéis residenciais sujeitos a controles por muitos anos, o que constituiu uma pressão de curto prazo sobre a inflação já elevada. As desvalorizações reais da taxa de câmbio contribuíram adicionalmente para pressionar a inflação. Esse período ficou conhecido como o da inflação corretiva. A recomposição dos preços atrasados respondeu por boa parte da elevação do custo de vida no período compreendido entre 1964 e 1965. Em abril, o dólar foi elevado de 600 cruzeiros para 1.200, em setembro, para 1.610 cruzeiros, e em dezembro, para 1.825 cruzeiros. 21 No governo Café Filho, o plano do ministro Eugênio Gudin vigorou de setembro de 1954 a abril de 1955. No governo Kubitschek, o plano do ministro Lucas Lopes, apresentado em outubro de 1958, foi abandonado em junho de 1959. No governo Goulart, o Plano Trienal preparado por Celso Furtado vigorou de janeiro a abril de 1963. 20
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Do lado fiscal, a redução do déficit da União deveu-se: (1) à eliminação de subsídios às importações de trigo, petróleo e papel de imprensa; (2) à suspensão de subvenções a autarquias e sociedades de economia mista, devido à correção de tarifas; (3) ao corte de investimentos não prioritários; (4) à contenção dos vencimentos do funcionalismo a partir de 1965; (5) ao aumento de impostos sobre consumo e renda; (6) à melhoria dos métodos de arrecadação e fiscalização, decorrente da introdução da correção monetária sobre débitos atrasados. Como resultado dessas medidas, o déficit da União caiu de 4,2% do PIB em 1963 para 1,1% em 1966. Ao longo dos dois primeiros anos do programa, manteve-se uma política monetária acomodatícia. Em 1964, devido à deliberada opção por apenas impedir a elevação da inflação durante o período de correção de preços relativos, a base monetária cresceu 78,5%. Em 1965, a pressão monetária decorrente da intensa acumulação de reservas, bem como a compra de estoques reguladores de uma excepcional safra agrícola, em um ambiente onde ainda não havia um mercado aberto de títulos públicos, provocou aumento da base monetária de 72,7%. Nesses dois anos, a inflação situou-se em 92,1% e 34,2%, respectivamente.22 O aperto monetário ocorreu somente a partir do segundo trimestre de 1966, quando se observou uma expansão da base monetária de 23,1%, auxiliado pelo recém-criado mercado de títulos públicos, que eliminou a monetização do déficit fiscal e da acumulação de reservas cambiais. Em 1966, a inflação atingiu 39,4%, e em 1967 atingiu 25%. A decisão de adiar a contenção monetária por tanto tempo deveu-se ao diagnóstico de que, estando a inflação em um patamar muito elevado, havia um grande componente de realimentação em seu processo, de modo que um tratamento puramente monetarista traria um longo período recessivo. Antes de aplicar a contenção monetária, urgia quebrar o vínculo entre a inflação passada e a futura. A realimentação decorria do fato de que cada agente econômico, após constatar perda de poder aquisitivo devido à elevação dos preços dos demais agentes, reajustava seu preço na tentativa de preservar o poder de compra perdido desde a última correção. A eliminação do déficit público constituía a condição necessária para o sucesso do programa, pois sem ela não se poderia convencer os agentes econômicos de que o governo prescindiria da emissão monetária para financiar-se; mas não era suficiente, pois a confiança de um agente isolado na solidez das contas públicas só o induziria a interromper unilateralmente a correção de seu preço se tivesse certeza de que os demais agentes também interromperiam. Devido à dificuldade de coordenação das ações de diversos agentes, uma tentativa de reduzir a inflação por instrumentos exclusivamente 22
Pelo IPC-RJ-FGV, a taxa foi de 81,0% em 1964 e 46,1% em 1965.
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de demanda – como eliminação do déficit público e aperto monetário – exigiria um longo período recessivo a fim de convencer os agentes econômicos a reduzirem o ritmo de correção de seus preços. Em uma primeira fase necessitava-se estabilizar o patamar da inflação, o que só poderia ocorrer após o período de inflação corretiva. Uma vez estabilizado o patamar da inflação e alinhados os preços relativos, precisava-se coordenar a fixação de preços pelos agentes econômicos, de sorte a induzi-los a reduzir o ritmo de correções. Em um regime de inflação crônica em que os salários nominais recebiam correções descontinuamente, permanecendo fixos durante intervalos de tempo regulares, enquanto o nível geral de preços subia continuamente, havia grande oscilação do salário real entre duas correções nominais. Logo após uma correção do salário nominal, o salário real encontrava-se em um pico, caindo paulatinamente até atingir um vale às vésperas da próxima correção nominal. A queda da inflação futura, mantido o tradicional método de correção periódica, implicaria a elevação do salário real médio, o que tenderia a elevar o desemprego. Para se assegurar o mesmo nível de emprego observado antes da queda da inflação, a correção do salário nominal teria de manter o mesmo salário real médio anterior. Isso se alcançou mediante a regra salarial definida pela Lei 4.725, de julho de 1965. Além da regra salarial descrita, criaram-se incentivos à adesão voluntária das empresas à coordenação da contenção dos reajustes de preços. A partir de fevereiro de 1965, a Comissão Nacional de Estímulo à Estabilização de Preços (Conep) instituiu estímulos de ordem fiscal, creditícia e cambial às empresas que aderissem voluntariamente. Tendo optado por uma abordagem gradualista ao combate à inflação, precisava-se criar um arcabouço institucional que reduzisse as distorções por ela causadas. Do ponto de vista de incentivos econômicos perversos gerados pela inflação, mais grave do que seu nível é sua volatilidade. No caso hipotético de uma inflação perfeitamente previsível, no momento da negociação de um contrato de médio ou longo prazo entre dois agentes econômicos, pode-se embutir a previsão nos montantes pactuados, viabilizando-se uma barganha sob perfeita previsão quanto aos valores reais a serem pagos e recebidos no futuro. Mas, diante de uma taxa de inflação incerta, mesmo que os agentes tenham a mesma previsão quanto à sua magnitude, se a inflação observada posteriormente se revelar superior à inflação que se previa no momento da negociação, o agente que recebe sofrerá perda idêntica ao ganho auferido por aquele que paga. Mutatis mutandis, se a inflação observada ficar abaixo da inflação prevista, o agente que paga perderá para aquele que recebe. A instabilidade da inflação transforma cada contrato em valores nominais fixos em um arriscado jogo de soma zero, inibindo a atividade econômica. O papel da correção monetária consiste em
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eliminar o risco corrido por cada uma das partes, favorecendo o bom funcionamento da economia mesmo em um ambiente de inflação instável. Entre as principais medidas implantadas pelo Paeg, destacam-se: 1. Instituto da correção monetária. Uma das principais inovações do Paeg, o instituto tinha como objetivos principais: (1) a atualização monetária dos débitos fiscais em atraso; (2) a correção monetária dos ativos de empresas; e (3) a criação das Obrigações do Tesouro Nacional (OTNs), título cujo valor unitário recebia atualização monetária periodicamente. Entre as consequências dessas medidas, destacaram-se: a elevação da arrecadação fiscal; a eliminação da tributação sobre lucros ilusórios que desestimulavam investimentos; a criação do mercado de títulos públicos de longo prazo para financiamento não monetário de déficits públicos, bem como esterilização da acumulação de reservas internacionais; e o estímulo à poupança individual, antes atrofiada pela inflação e a Lei da Usura. A emissão de OTNs revelou-se determinante para o controle monetário. Enquanto, em 1963, a parcela do déficit da União financiada por empréstimos das autoridades monetárias correspondeu a 85,7% do total, em 1966 essa proporção caiu a apenas 13,6%. 2. Criação do Sistema Financeiro da Habitação. Instituiu-se a correção monetária nos contratos imobiliários e o sistema financeiro para aquisição da casa própria, criaram-se o Banco Nacional da Habitação (BNH), Sociedades de Crédito Imobiliário e as Letras Imobiliárias, entre outras providências. Competiam também ao BNH as funções de coordenação e orientação do sistema. A opção por criar um banco, em vez de uma autarquia, para liderar o programa habitacional objetivava dar uma solução de mercado ao problema habitacional, dispensando-se subsídios. 3. Flexibilização da remessa de lucros. Isentaram-se de imposto de renda suplementar remessas de lucro que, na média de um triênio, não excedessem 12% do capital registrado. Remessas acima de 12% sofriam tributação a alíquotas crescentes entre 40% e 60%. Autorizou-se a incorporação ao capital registrado de lucros não remetidos. Após a promulgação da nova política, a entrada de capital voltou a crescer. 4. Estatuto da Terra. Estabeleceu, para efeito de desapropriações, diferentes critérios a serem aplicados nas diferentes regiões, em função da heterogeneidade da realidade agrária de um país continental como o Brasil. Para viabilizar o Estatuto da Terra, aprovou-se a Emenda Constitucional no 10 (9/11/1964), que
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permitia o pagamento da indenização sob forma de títulos federais com cláusula de correção monetária.23 O estatuto partia do diagnóstico de que o Brasil tinha um excesso de latifúndios improdutivos e de minifúndios antieconômicos. Ele priorizava a tributação crescente sobre latifúndios improdutivos, em alternativa a expropriações em massa, de elevado custo fiscal e ominoso potencial gerador de conflitos. Sua ênfase consistia em promover a modernização do campo em bases capitalistas, em vez do ineficiente modelo coletivista de produção. As políticas agrícolas baseadas em créditos subsidiados a grandes produtores, que se tornariam a regra em governos futuros, acabaram por subverter a visão pró-mercado subjacente ao Estatuto da Terra. Uma prioridade do governo Castello Branco, o Estatuto da Terra não teria dos governos seguintes empenho na sua implantação.24 5. Reforma bancária e criação do Banco Central.25 Em substituição à Sumoc, criou o Banco Central do Brasil, com diretoria de cinco membros, incluindo seu presidente.26 Em substituição ao antigo Conselho da Sumoc, criou o Conselho Monetário Nacional (CMN). As decisões relevantes de política monetária, creditícia e cambial couberam ao CMN,27 competindo ao Bacen implantá-las.28 O CMN era composto de 10 membros: o ministro da Fazenda, o presidente do Banco do Brasil (BB), o presidente do BNDE e sete membros nomeados pelo presidente da República, após aprovação do Senado Federal, escolhidos entre brasileiros de ilibada reputação e notória capacidade em assuntos econômicofinanceiros, com mandato de sete anos, admitindo-se a recondução. Nesses sete membros incluíam-se os cinco diretores do Bacen, cuja eventual exoneração dependeria de motivos relevantes, expostos em representação fundamentada do CMN. Por esse arranjo institucional, 70% dos membros do CMN, bem como 100% dos diretores do Bacen, tinham mandatos legalmente assegurados para resistir a pressões políticas.
A Constituição de 1946 exigia que desapropriações fossem pagas em dinheiro. Campos (1994) atribui a falta de zelo na implantação do Estatuto da Terra ao fato de os três presidentes militares que sucederam Castello Branco – Costa e Silva, Médici e Geisel – serem oriundos do Rio Grande do Sul, estado onde a forte ocorrência de minifúndios gerava menor tensão social que nos estados do Nordeste, de onde se originava Castello. 25 Lei 4.595, de 31/12/1964. 26 A comissão parlamentar que examinou o projeto de criação do Bacen teve como relator o deputado Ulisses Guimarães, que se tornaria futuramente líder da oposição ao regime. 27 Entre as quais: fixação da alíquota de depósitos compulsórios; definição da porcentagem máxima dos recursos que as instituições financeiras podiam emprestar a um mesmo cliente; regulamentação das operações de redesconto; e regulamentação das operações de câmbio. 28 Entre os importantes órgãos absorvidos do Banco do Brasil pelo Bacen estavam a Carteira de Redesconto e a Caixa de Mobilização bancária. 23 24
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Entre as grandes reformas do Paeg, a bancária revelar-se-ia a mais frágil.29 Quatro desvios impediram ao Bacen o exercício pleno da função de guardião da moeda. O primeiro foi o fato de o poderoso lobby do BB ter conseguido manter nesse banco a conta corrente do Tesouro. Denominada “conta movimento”, ela se tornou gradualmente uma fonte de empréstimos automáticos ao Tesouro, dificultando imensamente a tarefa de controle monetário do Bacen. O segundo consistiu na manutenção dos depósitos compulsórios dos bancos comerciais no BB, o que estava previsto para ocorrer apenas durante um período de transição. O terceiro desvio foi a assunção pelo Bacen de tarefas promocionais atípicas para uma autoridade monetária, como a gestão dos fundos de fomento. O lobby agrícola queria transferi-las para o BB e/ou BNDE, bancos mais suscetíveis a ceder à pressão para isentar de correção monetária o financiamento à agricultura, o que equivalia a transferir o encargo para o Tesouro. Para impedir essa pressão fiscal, o Bacen julgou um mal menor assumir tarefas que geravam conflitos de interesse em relação ao controle monetário.30 O quarto, que acabou por provocar muitos outros, consistiu na violação dos mandatos dos membros do CMN pelos sucessores de Castello Branco. 6. Lei salarial.31 Calculava os reajustes de modo que, ao longo dos 12 meses em que vigorasse o novo salário nominal, o salário real médio correspondesse ao valor observado durante os 24 meses precedentes, acrescido de um fator correspondente ao aumento de produtividade. A fórmula incluía um termo adicional correspondente à inflação prevista para os 12 meses à frente. Sendo a inflação prevista inferior à passada, a regra implicava uma correção nominal inferior à inflação acumulada desde o último reajuste, de modo que não se repunha o pico prévio. A aplicação da regra salarial descrita recebeu críticas de alguns autores, que a consideraram um “arrocho” responsável pela queda dos salários reais entre 1965-1968, pois o termo da fórmula salarial que representava a inflação prevista para os 12 meses à frente revelou-se inferior à inflação efetivamente observada.32 Em meados de 1968, a fórmula sofreria uma modificação, com a inclusão de um terceiro termo destinado a repor a diferença acumulada em 12 meses Campos (1994) comenta rancorosamente a existência, no Brasil, de “leis que pegam e leis que não pegam”. 30 Nogueira (1993), economista designado por Bulhões para acompanhar no Congresso a tramitação da lei de criação do Bacen e futuramente seu primeiro presidente, explica que, devido aos mandatos assegurados pela Lei 4.595 à diretoria do Bacen, acreditava que o novo banco poderia, melhor que o BB e o BNDE, resistir às pressões políticas sobre os órgãos de fomento. 31 A fórmula salarial de 1965 foi concebida por Mário Henrique Simonsen, futuro ministro da Fazenda no governo Geisel. 32 Veja Resende (1982). 29
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entre a inflação ocorrida e a inflação esperada, interrompendo-se a tendência de queda dos salários reais. Em defesa da fórmula salarial, levantou-se o fato de o período ter coincidido com outras mudanças estruturais, como a criação do FGTS, que constituía uma complementação salarial não levada em conta nos cálculos dos críticos da fórmula, bem como a fase final de recomposição das tarifas de serviços de utilidade pública e da taxa real de câmbio iniciada em 1964, que contribuíram para a queda do salário real independentemente da fórmula.33 A fórmula salarial pode ter reduzido a renda de trabalhadores do setor formal, mas não tinha efeito sobre o setor informal, que, por incluir os trabalhadores mais desfavorecidos da economia, se tornaram os maiores beneficiados da queda da inflação. 7. Regulamentação e promoção do mercado de capitais. Autorizou a adoção de cláusulas de correção monetária em contratos de longo prazo entre agentes econômicos privados, eliminando uma grande fonte de ineficiência econômica. Delimitou funções dos bancos comerciais, bancos de investimento, sociedades de crédito e financiamento, sociedades de crédito imobiliário, sociedades distribuidoras e corretoras de valores. 8. Estímulo à construção civil. Autorizou a adoção de cláusulas de correção monetária em contratos de construção civil de longo prazo, em complemento aos dispositivos da Lei n.º 4.591. No caso de financiamento em valor inferior a 300 salários mínimos, tornou-se obrigatória a contratação de seguro de vida para dar quitação automática em caso de falecimento do mutuário. Essa lei eliminou uma grande fonte de incerteza que inibia a expansão da construção civil. 9. Criação do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Facultou aos trabalhadores optar entre conservar o direito à estabilidade no emprego após 10 anos de serviço ou passar a receber do empregador um depósito mensal de 8% do salário no FGTS. Os recursos seriam atualizados pela correção monetária e juros reais, e geridos pelo BNH. No caso de demissão sem justa causa, o trabalhador teria acesso aos recursos acrescidos de 10% do valor do saldo. Enquanto empregado, o trabalhador podia utilizar o saldo na aquisição de casa própria. O FGTS trocou o direito virtual à estabilidade no emprego pelo pecúlio real do saldo no FGTS. Além de dinamizar o mercado de trabalho, pois a troca de emprego por demissão voluntária do trabalhador não afetava o saldo de sua conta, o FGTS tornou-se um valoroso instrumento de poupança de longo prazo.
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Veja Simonsen (1972), Capítulo III.
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10. Reforma do sistema fiscal. Os tributos deixaram de ser classificados pela instância arrecadadora, passando a sê-lo por incidência: impostos sobre comércio exterior, sobre patrimônio e renda, sobre produção e circulação e impostos especiais. Eliminou-se a incidência cumulativa, substituindo-a por impostos sobre o valor adicionado. O Imposto de Consumo (IC), de âmbito federal, foi substituído pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), de âmbito estadual, pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). Extinguiram-se vários impostos.34 No âmbito municipal, criou-se o Imposto sobre Serviços (ISS). Estados e municípios, além de seus próprios impostos, tiveram direito a parcelas da receita do Imposto de Renda (IR) e do IPI, bem como dos impostos únicos que incidiam sobre combustíveis e lubrificantes, energia elétrica e mineração. Os novos impostos, de fácil dedução na apuração de custos das exportações, eliminaram o viés antiexportador dos antigos impostos indiretos que incidiam em cascata sobre as sucessivas etapas de produção. Adicionalmente, a implantação da correção monetária sobre impostos em atraso e o enquadramento penal da sonegação contribuíram para a elevação da receita fiscal. 11. Projeto de lei de participação nos lucros. Enviado no último dia do governo Castello Branco, o projeto estimulava as empresas a distribuírem entre seus empregados uma parcela de seus lucros. Contabilizados como despesa para fins de apuração do lucro tributável, os valores distribuídos não se incorporariam permanentemente aos salários nem constituiriam remuneração passível de encargos fiscais ou previdenciários. Os sucessores de Castello Branco não se empenharam em aprovar o projeto.35 12. Redução linear de tarifas de importação. Em fevereiro de 1967, implantou-se uma redução linear de tarifas de importação, destinada a aumentar a eficiência econômica em uma economia excessivamente protegida. Uma das últimas medidas do Paeg consistiu na criação do cruzeiro novo (NCr$). A nova moeda, que equivaleria a mil cruzeiros antigos, representou o coroamento simbólico das reformas do governo Castello Branco.
Milagre econômico (1968-1973) Quando Costa e Silva assumiu o poder, em 15 de março de 1967, encontrou um quadro econômico muito distinto do que herdara Castello Branco. A Entre eles, o imposto sobre diversões públicas, indústrias e profissões, o imposto municipal de licença e o imposto do selo. 35 Somente no governo Cardoso, com a Lei n.º 10.101, regulamentou-se a participação nos lucros. 34
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inflação caíra para 39% no ano anterior,36 e os dois anos de superávits na conta corrente, bem como a atração de investimentos diretos, haviam eliminado a penúria cambial. Mas o aperto monetário implantado desde 1966 havia desaquecido severamente a economia. A falta de legitimidade do regime levou seus líderes a optar por uma retomada do crescimento, reduzindo a ênfase antes dada à queda da inflação.37 Para essa decisão, muito contribuiu a avaliação de que a indexação – de salários, tarifas públicas e instrumentos financeiros – poderia neutralizar as distorções causadas pela inflação. Como se constataria no futuro, a indexação, exatamente por viabilizar o convívio com a inflação, acabaria por reduzir a determinação política necessária para combatê-la. Em junho de 1968, a fórmula salarial passou a incluir o termo de reposição da diferença acumulada entre a inflação ocorrida e a inflação esperada nos 12 meses anteriores. Costa e Silva ignorou a independência do Bacen.38 Antes mesmo de sua posse, já circulavam boatos a respeito do nome do substituto do presidente do Bacen a ser designado pelo novo presidente.39 A política monetária rígida herdada de 1966 tornou-se mais folgada e o crédito, largamente ampliado, especialmente para a agricultura e o financiamento de bens de consumo duráveis. A partir de agosto de 1968, substituiu-se o sistema de desvalorizações cambiais abruptas efetuadas em intervalos de tempo arbitrários40 pelo das minidesvalorizações frequentes, eliminando-se a especulação que ocorria quando a taxa de câmbio permanecia inalterada por um longo período. As minidesvalorizações asseguravam um conforto no setor externo, mas reduziam a independência monetária.41 A preservação do equilíbrio externo contou, adicionalmente, com incentivos fiscais e creditícios às exportações, como crédito prêmio do IPI em favor do exportador. Nos seis meses anteriores, a inflação acumulada já caíra para 13,5% (ou 28,9% ao ano). Costa e Silva teve como ministros da área econômica Antonio Delfim Netto (Fazenda) e João Paulo dos Reis Veloso (Planejamento), que foram mantidos nos cargos por Médici. 38 Campos (1994) relata que, dois meses antes da posse de Costa e Silva, recebeu de Castello Branco a incumbência de explicar ao futuro presidente os capítulos econômicos da Constituição de 1967. Quando lhe sugeriu que desse termo aos boatos de substituição do presidente do Bacen, pois a Lei 4.595 lhe dava mandato fixo, lembrando-o de que “o Bacen é o guardião da moeda”, recebeu como resposta de Costa e Silva uma frase que representava o prenúncio dos novos tempos: “O guardião da moeda sou eu.” 39 Dênio Nogueira, diante da iminência de sua destituição, preferiu renunciar ao cargo de presidente do Bacen, sendo acompanhado por sua diretoria. 40 Nogueira (1993) lembra que, pelas dificuldades de comunicação entre a sede do Bacen e suas diversas sucursais espalhadas pelo território nacional – “o telefone levava meia hora para dar ruído de discar, o telex só existia entre Rio e São Paulo, e assim mesmo o Bacen não os possuía” –, as desvalorizações eram implantadas durante fins de semana longos, para que pudessem ser amplamente divulgadas nos jornais, impedindo-se o uso de informações privilegiadas. 41 Veja Pastore e Pinotti (2007). 36 37
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O período coincidiu com o fechamento do regime42 a partir da promulgação, em 13 de dezembro de 1968, do Ato Institucional no 5, que concedeu amplos poderes ao presidente da República. Costa e Silva sofreu um derrame cerebral em 31/8/1969, tendo sido substituído interinamente por uma junta militar43 até a posse de Emílio Médici em 30/10/69. Os anos 1968-1973 caracterizaram-se por elevados investimentos privados na indústria de bens de consumo. Favorecido pela precedente reforma do sistema bancário, o consumo de bens duráveis ampliou-se aceleradamente. O ritmo de crescimento do PIB tornou-se estupendo. Nos seis anos compreendidos entre 1968 e 1973, a taxa média geométrica de crescimento do PIB alcançou 11,2% ao ano, tendo atingido incríveis 14% no ano de 1973. No mesmo período, a taxa média de inflação situou-se em 19,1% ao ano. Para isso muito contribuiu o severo controle de preços industriais administrado pelo CIP. A balança comercial apresentou equilíbrio no período, enquanto a captação de empréstimos e a atração de investimentos diretos superaram folgadamente o déficit na conta de serviços e rendas. A expressão milagre brasileiro passou a denominar um período em que coexistiram acelerado crescimento do produto, inflação em queda e equilíbrio no balanço total de pagamentos. Tratava-se de uma expressão de forte impacto psicológico e politicamente conveniente, mas com frágil fundamento econômico, pois consistiu na colheita dos frutos semeados pelas reformas estruturais implantadas pelo Paeg, coadjuvada por uma economia internacional em expansão e termos de trocas favoráveis ao país – entre 1967 e 1973, os preços médios de exportação cresceram 77,2% enquanto os de importação aumentaram 54,6%.44 Em agosto de 1969, instituiu-se a Empresa Brasileira de Aeronáutica (Embraer). A implantação da indústria aeronáutica brasileira foi precedida da criação, em 1950, do Instituto de Tecnologia Aeronáutica (ITA), responsável pela formação de sua mão de obra qualificada. Em contraste com outros empreendimentos estatais, a Embraer não se deixou inebriar por metas delirantes de nacionalização de componentes nem se acomodou em vender seus produtos unicamente para o protegido mercado doméstico. O resultado revelou-se raro exemplo bem-sucedido de iniciativa industrial liderada pelo Estado. Em dezembro de 1972, criou-se a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), que revolucionaria a produtividade agropecuária brasileira no futuro. 42 O falecimento de Castello em 18/7/67 facilitou à linha-dura promover o fechamento do regime. 43 Formada pelo General Lyra Tavares, Almirante Augusto Rademaker e Brigadeiro Souza Mello. 44 Veloso et al. (2008) mostram que o “milagre” econômico de 1968-1973 decorreu em grande medida das reformas institucionais implantadas pelo Paeg.
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Em outubro de 1973, eclodiu a Guerra do Yom Kippur entre árabes e israelenses, que quadruplicou os preços do petróleo. Julgando a elevação dos preços do petróleo um movimento passageiro, o governo Médici optou por não reagir a ela, mantendo inalterados os preços dos combustíveis e a política cambial.
Crescimento com endividamento externo (1974-1978) Ernesto Geisel assumiu a presidência da República em 15 de março de 1974. Oficial pertencente à linha moderada de Castello Branco, Geisel definiu dois objetivos para seu governo: promover gradualmente a abertura política45 e dar prosseguimento ao processo de modernização da economia brasileira, implantando uma indústria de base destinada a tornar o país menos dependente da importação de insumos para a indústria de bens de consumo já instalada no país.46 Em 1974, a economia encontrava-se superaquecida e com inflação reprimida por controles de preços.47 O choque do petróleo, ao encarecer um produto vital para a economia nacional – em 1974, a importação de combustíveis representou 23% da despesa com importações –, ameaçava o equilíbrio externo e exercia forte pressão sobre a inflação. Havia duas alternativas para a reação ao choque do petróleo. A primeira consistiria em reconhecer o imenso impacto negativo da mudança de termos de troca que desequilibrava o balanço de pagamentos. Para reequilibrá-lo, impunha-se uma queda do salário real médio da economia destinada a reduzir o consumo doméstico e aumentar a competitividade das exportações. Essa alternativa exigiria uma desvalorização real do câmbio. Mas, em um ambiente de economia aquecida e com salários nominais indexados à inflação passada, a queda do salário real médio recebido entre dois reajustes nominais só poderia ocorrer mediante elevação da taxa de inflação. A fim de não atiçar a disparada da inflação, primeiramente urgia esfriar a economia para, em uma segunda etapa, implantar-se a desvalorização em ambiente recessivo. Em um terceiro momento, já com salários reais reduzidos e inflação sob controle, atrair-se-iam empresas estrangeiras para investirem na indústria de base, o que tornaria o país estruturalmente menos dependente da importação de matérias-primas industriais.
Realizadas sob razoável liberdade de propaganda, as eleições parlamentares de novembro de 1974 deram ao partido oficial, Aliança Renovadora Nacional (Arena), uma apertada maioria de 203 parlamentares, contra 161 eleitos pelo Movimento Democrático Brasileiro (MDB), partido da oposição. Das 22 cadeiras em disputa no Senado, 16 foram ocupadas pelo MDB. 46 Geisel teve como ministro da Fazenda Mário Henrique Simonsen, e do Planejamento, João Paulo dos Reis Velloso. 47 Após a flexibilização de preços, a inflação saltou de 15,5% em 1973 para 34,5% em 1974. 45
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A segunda alternativa consistiria em aproveitar a abundância de liquidez externa, decorrente dos petrodólares depositados pelos exportadores de petróleo nos bancos internacionais, para financiar os ambiciosos programas de investimento, a taxas de juros reais negativas, em um modelo liderado por empresas estatais. A vantagem dessa opção era política: um período recessivo, acompanhado de queda de salário real no curto prazo, poderia gerar nostalgia em relação ao milagre observado quando a linha-dura do regime conduzira o país, com potencial de comprometer o projeto de abertura política; agradava às mentes nacionalistas hostis a um modelo industrial baseado em multinacionais; apresentava racionalidade econômica, devido às baixas taxas de juros internacionais e à perspectiva, no longo prazo, de correção estrutural da dependência de importações. Geisel optou pela segunda alternativa, adotando um ambicioso programa denominado II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), liderado por empresas estatais. Entre os setores prioritários, destacavam-se energia – hidrelétrica, petróleo e nuclear –, siderurgia, petroquímica, bens de capital e infraestrutura de transportes. Nesse período construiu-se a emblemática hidrelétrica de Itaipu – na ocasião, a maior do mundo –, que responderia por um quarto do consumo energético do país ao final da década seguinte. O ambicioso programa nuclear negociado com a Alemanha se revelaria, posteriormente, muito mais dispendioso do que originalmente estimado, tendo sofrido desaceleração no início da década de 1980. Em novembro de 1975, lançou-se o Programa Nacional do Álcool, que se tornaria um grande sucesso nos anos à frente, contribuindo para difundir a inovação tecnológica na agricultura, bem como prover uma fonte de energia renovável. Embora tenha contribuído para consolidar a industrialização brasileira, o II PND acabou tendo consequências negativas sobre o desenvolvimento do país. Devido à explosão dos juros internacionais ocorrida no final dos anos 1970, o custo dos financiamentos revelou-se muito superior ao inicialmente previsto, impulsionando a elevação da dívida externa, com consequências adversas na década de 1980. Em outubro de 1974, iniciou-se a construção da Ferrovia do Aço, um arrojado empreendimento destinado a ligar Belo Horizonte ao Porto de Sepetiba, no Rio de Janeiro. Com ambiciosas especificações técnicas impostas pela alta velocidade almejada para as composições ferroviárias, a estrada singraria um dos mais acidentados relevos do território nacional, o que impunha a construção de 70 túneis, bem como de 90 pontes e viadutos. Alcunhada pela propaganda oficial de “ferrovia dos mil dias”, em referência ao irrealista prazo previsto para sua inauguração, o alto custo da obra, assim como sua baixa prioridade em um contexto econômico assolado pela crise do petróleo, levou a sucessivas
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protelações de sua execução até a total interrupção dos trabalhos em 1983. A Ferrovia do Aço constitui o mais eloquente exemplo das consequências deletérias da associação entre a inépcia do Estado empresário e a cupidez de fornecedores privados. Nos cinco anos compreendidos entre 1974 e 1978, a taxa geométrica de crescimento do PIB situou-se em 6,7% ao ano e a inflação média em 37,8%. A balança comercial apresentou déficit anual médio de US$2,2 bilhões, e a de transações correntes, de US$6,5 bilhões. Devido à ampla captação de empréstimos internacionais, as reservas cambiais saltaram de U$6,4 bilhões ao final de 1973 para US$11,9 bilhões. No período, a dívida externa líquida de reservas subiu de US$8,4 bilhões ao final de 1973 para US$40,3 bilhões em 1978. Enquanto mantinha o crescimento financiado com empréstimos externos, Geisel teve frequentes embates com a linha-dura do regime,48 desejosa de impedir a abertura política, bem como com a oposição, que queria acelerá-la.49 Em 31 de dezembro de 1978, Geisel revogou o AI-5, que completara 10 anos em vigor, dando início à abertura política. Em dezembro de 1978 eclodiu a revolução iraniana, que levou à deposição do xá Reza Pahlevi, desencadeando a segunda crise do petróleo ao longo de 1979. O futuro demonstraria que a indústria de base implantada pelo II PND, embora reduzindo a dependência de importações de matérias-primas industriais a partir de sua maturação em 1982-1984, geraria uma forte fragilidade externa do país devido ao custo de seu financiamento. Diante do novo choque do petróleo, o fato de o Estado ter assumido o risco financeiro – cambial e de oscilação das taxas de juros internacionais – forçaria uma abrupta ruptura na trajetória de crescimento do país.
Crise da dívida externa e inflação (1979-1984) João Baptista Figueiredo assumiu a presidência da República em 15 de março de 1979 com a missão de levar a cabo a abertura política iniciada por seu antecessor.50 Em 1978, a inflação situara-se em 40,8% e o PIB crescera 4,8%. Por ocasião da morte do jornalista Vladmir Herzog e do operário Manoel Fiel Filho nas dependências do II Exército, em 19/1/1976 Geisel foi pessoalmente a São Paulo exonerar o General Ednardo d’Avila de Melo, comandante daquela unidade. Em 12/10/1977, Geisel desarmou um embrião de golpe da linha-dura, demitindo o ministro do Exército, Sylvio Frota. 49 Em abril de 1977, Geisel usou o AI-5 para fechar o Congresso e alterar a representação dos estados no Congresso, de modo a ampliar as bancadas dos estados menos desenvolvidos onde a Arena costumava obter bons resultados eleitorais. 50 Após a Lei no 6.683 (28/8/1979), denominada Lei da Anistia, muitos exilados políticos retornaram ao país, alguns tendo sido eleitos parlamentares e governadores nas eleições de 1982. 48
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A dívida externa líquida de reservas, que em 1973 representara apenas 1,4 vez a receita anual de exportações, em 1978 saltara para 3,2 vezes. Além da nova escalada do preço do petróleo, a taxa de juros de refinanciamento da elevada dívida externa começara a subir desde abril de 1977.51 Para evitar o endividamento externo em bola de neve, a reação à nova mudança adversa dos termos de troca exigia substancial mudança de preços relativos, sucessivamente adiada desde o primeiro choque do petróleo. Em abril de 1979, adotou-se um pacote de austeridade e controle monetário destinado a desacelerar a economia para, numa segunda etapa, promover a desvalorização real do câmbio em regime recessivo, de modo a impedir que a indexação salarial provocasse elevação da inflação. Mas, em agosto, houve uma total reversão de rumos52 na política econômica, numa tentativa de se reviver o milagre.53 A contenção monetária deu lugar a uma ampliação do crédito – sobretudo para a agricultura, na tentativa de gerar um choque agrícola favorável à queda da inflação. Tal como em 1974, o país novamente resolvia reagir a um gigantesco choque adverso dos termos de troca optando pelo crescimento financiado a endividamento e inflação. Em outubro, encurtou-se o intervalo de correção nominal de salários de anual para semestral, aprofundando-se o grau de indexação da economia.54 Em dezembro, mesmo diante de uma economia crescendo aceleradamente tangida pelo crédito farto, e com indexação aprofundada pela correção semestral de salários, promoveu-se uma maxidesvalorização cambial de 30%. Em 1979, o PIB cresceu 7,2%, e a inflação fechou o ano em 77,2% ao ano. Em 1980, na vã tentativa de reverter as expectativas inflacionárias, prefixaram-se a correção monetária em 45% e a correção cambial em 50%, o que implicou juros reais fortemente negativos e reversão da desvalorização cambial do ano anterior. Em 1980, ano em que a economia mundial entrava em recessão, o PIB cresceu impressionantes 9,2%, e a inflação fechou em 110,2%. Em outubro de 1980, a espiral inflacionária e a disparada da dívida externa impuseram uma reversão da política de crescimento a qualquer custo, implantando-se uma rígida contenção de gastos e de crédito. Em dezembro, num primeiro passo na direção de reduzir a indexação, alterou-se a lei salarial de modo De abril de 1977 a abril de 1978, a Fed Funds Rate oscilou entre 5% e 7% ao ano. Daí até outubro de 1978, flutuou entre 7% e 9%. Desse momento até agosto de 1979, variou entre 9% e 11%. Em outubro de 1979 atingiu 13%. Seu pico histórico alcançou 19,96% em abril de 1980. 52 Nessa data, ocorreu a renúncia do ministro do Planejamento, Mário Henrique Simonsen, que foi substituído por Antônio Delfim Netto. 53 Com a célebre exortação “Senhores, preparem seus arados e suas máquinas: nós vamos crescer”, o novo ministro da Fazenda inculcou seu otimismo a uma plateia de empresários inebriados pela promessa de reedição do acelerado crescimento dos anos 1968-1973. 54 O episódio é estudado em Simonsen (1995). 51
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a restringir a reposição integral da inflação apenas aos salários inferiores a 10 salários mínimos. Em 1981, pela primeira vez na história, houve queda do PIB (−4,3%), e a inflação alcançou 95,2%. O previsível desfecho frustrante da tentativa de produzir um autêntico milagre se confirmava. Em 1982 ocorreram as eleições parlamentares e de governadores, em um ambiente de iminente crise cambial.55 Logo após as eleições, o governo recorreu ao FMI. O pacote negociado com o FMI implicou cortes orçamentários, uma desvalorização cambial de 30% em fevereiro de 1983, seguida de novas minidesvalorizações ao longo do ano, e aperto monetário. Para conter o impacto da desvalorização cambial sobre a inflação, alterou-se novamente a lei salarial de modo a restringir a reposição integral da inflação passada somente aos salários inferiores a três salários mínimos. Apesar da crescente desindexação dos salários, a inflação saltou para 211,0% em 1983. Em 1984, ano em que o PIB foi inferior ao de 1980, pela primeira vez desde 1965, houve superávit em transações correntes, para o qual muito contribuiu a maturação dos investimentos do II PND. Em julho de 1984, chegou ao Congresso o projeto que definia a Política Nacional de Informática, que, eivado de conceitos xenófobos e nacionalismo exacerbado, assegurava ampla reserva de mercado para empresas nacionais. Aprovada em outubro de 1985, a reserva de mercado da informática atrasaria imensamente o avanço tecnológico nacional, não apenas no desenvolvimento de hardwares e softwares, mas também na difusão da informática em toda a estrutura produtiva do país.56 A desorganização macroeconômica gerada pelas peripécias empreendidas entre agosto de 1979 e outubro de 1980 destruiu uma das grandes criações do Paeg: o Sistema Financeiro da Habitação. Entre 1981 e 1985, a redução real de salários e a disparada da inflação provocaram uma grande inadimplência dos financiamentos imobiliários. Em um ambiente de redemocratização onde os grupos de interesse podiam se organizar com facilidade, as associações de mutuários obtiveram do governo, em outubro de 1983, renegociações contratuais nas quais as correções das prestações não acompanhavam a inflação, em contraste com a remuneração paga aos depositantes de cadernetas de poupança. Ao final do prazo contratual originalmente acordado no momento da compra do imóvel, o Fundo de Compensações de Variações Salariais (FCVS) – isto é, a União – absorvia o saldo devedor residual. Como os beneficiários dessas concessões foram 55 Dois importantes líderes políticos exilados após março de 1964 foram eleitos governadores: Leonel Brizola, no Rio de Janeiro, e Miguel Arraes, em Pernambuco. 56 Tal como ocorrera em 1953, quando se instituiu o monopólio do petróleo, a reserva de mercado de informática recebeu apoio de uma multiforme coalizão composta por militares nacionalistas, políticos de esquerda, empresários nacionais, a OAB, a UNE, a SBPC e até o candidato oposicionista à presidência, Tancredo Neves.
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cidadãos que, embora tenham sofrido perdas salariais reais – como os demais assalariados –, se tornaram proprietários de imóveis, o FCVS transferiu riqueza do público em geral para privilegiados grupos de classe média.57 A média anual de novos financiamentos concedidos pelo SFH, que no triênio de 1979-1981 se situara acima de 500 mil, caiu para 50 mil no quinquênio 1983-1987.
Redemocratização e hiperinflação (1985-1992) Tancredo Neves foi escolhido presidente da República pelo voto indireto de um Colégio Eleitoral formado por parlamentares federais. Seu vice-presidente, José Sarney, um ex-líder do governista Partido Democrático Social (PDS),58 representava uma facção dissidente – que formaria em 1995 o Partido da Frente Liberal (PFL)59 – decidida a apoiar a candidatura de oposição ao regime. Na véspera da posse, Tancredo adoeceu gravemente, tendo José Sarney assumido a presidência interinamente em 15 de março de 1985. Com a morte de Tancredo, tornou-se presidente pleno em 21 de abril, herdando uma economia que crescera 5,4% no ano anterior, com inflação anual de 223,8% e balanço de pagamentos em equilíbrio. Por falta de legitimidade, Sarney não conseguiu resistir a pressões por aumentos de gastos públicos e adoção de uma política monetária expansionista, o que levou à aceleração do crescimento do PIB (7,8% em 1985) e à gradual ascensão da inflação. Em fevereiro de 1986, numa tentativa de conter a escalada da inflação, lançou-se o Plano Cruzado. O plano baseava-se no diagnóstico de que a inflação brasileira tinha caráter predominantemente inercial, podendo seu combate se dar em pleno emprego mediante políticas de renda, sem necessidade de adoção de políticas fiscal e monetária contracionistas.60 O plano alterou os salários nominais de modo a fixá-los no valor real apurado nos seis meses anteriores ao seu lançamento, fixou a taxa de câmbio e congelou os preços da economia. A abrupta queda da inflação devido ao congelamento levou aos píncaros a popularidade de Sarney e de seu ministro da Fazenda, Dilson Funaro.61 O desequilíbrio financeiro do SFH foi agravado pelos malogrados planos de estabilização que antecederam o Plano Real. 58 O PDS sucedeu a Arena em novembro de 1979, após a flexibilização da organização partidária. 59 Como a legislação eleitoral exigia que o candidato e seu vice fossem do mesmo partido, Sarney filiou-se ao PMDB de Tancredo Neves. 60 As ideias que embasaram o Plano Cruzado estão em Arida e Resende (1985), que ocupavam diretorias do Banco Central na ocasião. 61 Com um de seus usuais chistes mordazes, Mário Henrique Simonsen comentava ceticamente que “ministro da Fazenda popular está fazendo alguma coisa errada”. 57
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O plano fracassou, tanto por falhas de concepção quanto por má implantação. Contrariamente ao diagnóstico que o fundamentava, a inflação à véspera de seu lançamento pouco tinha de inercial, como atesta seu caráter fortemente ascendente nos meses que o precederam, bem como a presença de déficit operacional.62 Além disso, mesmo diante de uma inflação estabilizada e apresentando equilíbrio de preços relativos – na média observada durante o período compreendido entre os reajustes de cada preço –, o congelamento rompe esse equilíbrio, pois cristaliza permanentemente um vetor de preços que registra a fotografia do dia da decretação do congelamento. Finalmente, durante a implantação do plano, adotaram-se políticas monetária e fiscal fortemente expansionistas. A inflação permaneceu contida pelo congelamento até a realização das eleições para a Assembleia Nacional Constituinte, em novembro de 1986, tendo disparado logo após a flexibilização do controle de preços.63 Em 21 de fevereiro de 1987, diante da asfixia cambial e disparada da inflação, Sarney declarou bombasticamente a moratória da dívida externa, que comprometeria a credibilidade internacional do país por mais de uma década. Em junho, após a inflação de maio atingir 27,6%, lançou-se o Plano Bresser.64 O novo plano, embora tenha adotado uma política monetária mais apertada do que a de seu predecessor e tenha sido precedido por elevadas correções de tarifas públicas, padecia dos mesmos erros de diagnóstico – a inflação não era puramente inercial, pois vinha em ritmo crescente, e havia elevado déficit operacional. A penúria de reservas cambiais eliminava a possibilidade de se contar com o auxílio de importações para suprir o mercado doméstico. O plano utilizava os mesmos instrumentos – sincronização de salários pela média real passada e congelamento de preços. Após o início da flexibilização do congelamento, a inflação voltou a subir, atingindo 16,1% mensais em dezembro. Em setembro de 1988, promulgou-se a nova Constituição. Esta previa grandes aumentos de gastos públicos, além de maiores transferências de receita da União para os estados. Em janeiro de 1989, em meio a ominosas expectativas fiscais ditadas pela nova Constituição, bem como no ano da primeira escolha direta de presidente da República desde 1960, lançou-se o Plano Verão.65 Tal como o Cruzado e o Bresser, o plano durou apenas poucos meses, tendo a inflação mensal alcançado 49,4% em dezembro. Recomenda-se a leitura de Barbosa e Pereira (1989) e Cysne (1989). Simonsen (1983), Capítulo 8, já chamava a atenção para o fato de que “a eficácia dos controles de salários e preços depende de uma conjugação altamente improvável: uma opinião pública crente e um governo descrente na eficiência de tais controles”. 64 Em abril de 1987, diante do fracasso do Plano Cruzado, Sarney substituiu o ministro Funaro pelo economista Bresser Pereira. 65 O Plano Verão foi implantado pelo ministro Maílson da Nóbrega, que substituiu Bresser Pereira em janeiro de 1988. 62 63
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Em novembro de 1988, assinou-se o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina, que teria grande impacto no comércio exterior do país ao longo dos anos seguintes, bem como eliminaria fúteis rivalidades históricas. Em março de 1991, foi assinado o Tratado de Assunção, incluindo o Uruguai e o Paraguai no bloco comercial denominado Mercosul. Embora a lembrança do governo Sarney evoque apenas seus malogrados planos de estabilização, alguns avanços institucionais ocorreram no período. Em fevereiro de 1986, encerrou-se a conta Movimento do Tesouro no BB, criando-se a Conta Única do Tesouro no Bacen, aprimorando-se a execução e o controle do fluxo de caixa federal, bem como facilitando-se a identificação do fornecimento de recursos do Bacen para o BB nos orçamentos dessas duas instituições. Em março de 1986, instituiu-se a Secretaria do Tesouro Nacional, que centralizou atividades administrativas antes dispersas em várias unidades, aumentando a capacidade gerencial financeira do governo federal. Em janeiro de 1987, implantou-se o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) do governo federal, que interligou cinco mil unidades gestoras dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Finalmente, transferiu-se do Bacen para o Tesouro a gestão dos Programas de Fomento à Agricultura e às exportações, bem como a administração da dívida mobiliária interna, atividades que causavam conflitos de interesse na gestão da política monetária. Fernando Collor de Mello elegeu-se no segundo turno das eleições presidenciais de dezembro de 1989 pelo minúsculo Partido da Reconstrução Nacional (PRN), com 53,03% dos votos válidos, tendo como vice-presidente Itamar Franco. Tomou posse em 15 de março de 1990, após a inflação ter atingido a incrível taxa mensal de 71,7% em fevereiro. Para debelá-la, lançou o Plano Collor no dia da posse. Tal como os planos da era Sarney, converteram-se os salários pela média real dos meses precedentes, e congelaram-se os preços. O Plano Collor atuou fortemente do lado da demanda, aumentando consideravelmente as receitas mediante majoração de alíquotas de impostos e redução de despesas por via de cortes de benefícios e isenções fiscais, bem como enxugamento da máquina administrativa federal. Mas o plano embutia um erro conceitual ao atribuir a causa da pressão de demanda ao grande estoque de quase moeda – títulos de curto prazo com alta liquidez –, quando o vínculo entre moeda e inflação se dá em função do fluxo de criação de moeda.66 O plano sequestrou os ativos financeiros, provocando uma queda do PIB de 4,3% em 1990, cifra somente comparável à de 1981. O recrudescimento da inflação, que atingiu 25% em janeiro de 1991, 66
Recomenda-se Pastore (1990) e Simonsen (1990).
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levou à edição de um segundo plano em fevereiro, denominado Collor II, também sem sucesso.67 Oriundo de Alagoas, um pequeno estado produtor de produtos primários, Collor utilizou a legitimidade consagrada pelas urnas para enfrentar dois tabus históricos: o protecionismo industrial e a estatização. Desafiou o poderoso lobby industrial do Sudeste, abrindo a economia. Enfrentou o corporativismo das empresas estatais, aprovando o Programa Nacional de Desestatização, em abril de 1990. Mas os méritos liberais de suas ideias não se compatibilizavam com o intervencionismo despótico com que decidiu implantá-las, pois este minava um elemento fundamental para estimular a poupança e o empreendedorismo: a confiança nas instituições. O mês de maio de 1991 marca uma mudança de método na condução da política econômica: em vez de choques, a previsibilidade.68 Flexibilizaram-se os preços congelados pelo segundo plano, corrigiu-se o câmbio e logrou-se um acordo com o FMI. A partir daí, houve acelerada acumulação de reservas internacionais que constituiria um suporte fundamental para o Plano Real. Durante o período, liberaram-se gradualmente os ativos financeiros congelados em março de 1990, o que exigiu a prática de elevadíssimas taxas reais de juros. Em fevereiro de 1992, instalou-se a Comissão Executiva para a Reforma Fiscal, que apresentou, em julho do mesmo ano, ampla proposta de reforma tributária que preconizava a racionalização da estrutura existente. O encaminhamento da proposta esbarrou nas denúncias de corrupção que culminaram no afastamento de Collor em outubro.
O Plano Real (1993 a 2002) Itamar Franco assumiu interinamente a presidência em 2 de outubro de 1992, quando a inflação mensal estava em 24,5%.69 Devido à desorganização macroeconômica provocada pelos planos heterodoxos adotados por seus predecessores, o PIB real de 1992 voltara ao nível de 1987. A instabilidade política do início do governo Itamar refletiu-se na pasta da Fazenda, que, entre a posse interina e maio de 1993, teve três ocupantes. Naquele mês, com a nomeação de Fernando Henrique Cardoso para o Ministério da Fazenda, teve início a elaboração do que Veja Franco (1993). Em 10/5/1991, Marcílio Marques Moreira substituiu, na pasta da Fazenda, Zélia Cardoso de Melo. Ex-embaixador em Washington e com longa experiência no setor privado, após as denúncias de corrupção envolvendo Collor, Moreira atuaria como uma espécie de primeiro-ministro, assegurando a governabilidade até a posse de Itamar Franco. 69 Em 29 de dezembro, Collor renunciou à presidência. 67 68
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meses depois se tornaria o Plano Real. Após mais de uma década de baixo crescimento e alta inflação, entre as principais restrições que impediam o controle da inflação destacavam-se: 1. A Constituição de 1988 agravara as tendências fiscais do país. A nova Constituição instituiu uma série de benefícios sociais, ampliou outros já existentes, aumentou as transferências constitucionais aos estados, instituiu novos estados70 e criou liberalidades71 que aumentavam o déficit primário da União, sem prever a fonte de recursos para custeá-los. O problema tendia a se agravar ao longo do tempo. 2. Os bancos estaduais dificultavam o controle monetário. Cada estado da federação possuía um banco comercial, frequentemente utilizado como fonte automática de financiamento de seus déficits. A maior parte deles, por envolverem estruturas administrativas inchadas, dependia da receita recebida sobre a aplicação dos depósitos à vista dos funcionários estaduais à elevada taxa nominal de juros de mercado. O fim da inflação os lançaria em uma situação insustentável, criando uma permanente ameaça de risco sistêmico que conferia aos governadores – amparados por suas bancadas no Congresso – considerável poder de chantagem sobre o Bacen. 3. A elevada inflação reduzia o déficit público operacional. Diferentemente do que ocorria à véspera do lançamento do Paeg, quando o valor real da arrecadação fiscal sofria corrosão pelo atraso deliberado no pagamento de impostos, na década de 1990 a importância desse fenômeno diminuíra em decorrência da ampla indexação de impostos. Em contraste, o próprio governo se beneficiava de atrasos deliberados – conhecidos como “retenções na boca do caixa” – para reduzir suas despesas reais.72 Ao dimensionar a magnitude do superávit primário necessário para que o governo pudesse prescindir da inflação, o plano deveria levar em conta que a economia proporcionada pelos atrasos nos desembolsos federais desapareceria após o fim da inflação. Além da desordem macroeconômica de curto prazo, muitas distorções contribuíam para a estagnação econômica de longo prazo, entre as quais:
Amapá, Roraima e Tocantins. A facilidade de criação de municípios, associada às regras de rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que beneficiavam municípios pequenos, elevou o número de municípios, entre 1990 e 1997, de 4.491 para 5.507. 72 Veja Bacha (1994). 70 71
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1. Gargalos de infraestrutura. Após a democratização, como consequência legítima da competição eleitoral, as despesas com programas sociais ganharam prioridade em relação aos gastos com investimentos. Diante da limitada capacidade de arrecadação da época, houve contínua deterioração das estradas, metrôs, portos, aeroportos e demais áreas dependentes de investimentos públicos. 2. Monopólios e reservas de mercado geravam ineficiências. Três setores cruciais para o desenvolvimento do país – petróleo, energia elétrica e telecomunicações –, explorados em regime de monopólio por empresas estatais, careciam de investimentos, sem que houvesse recursos para empreendê-los. 3. Estrutura tributária distorcida. Ao longo dos anos, a racionalidade da estrutura tributária implantada pelo Paeg sofreu gradual reversão. Os impostos sobre valor adicionado passaram a favorecer o estado onde se dá a produção, em detrimento daquele em que ocorre o consumo final, estimulando a guerra fiscal entre os estados. O crescente gasto previdenciário exigiu maiores encargos sobre a folha salarial, estimulando o trabalho informal. Além de elevada, a carga tributária tornou-se complexa, gerando alto custo administrativo para as empresas. 4. Crédito imobiliário paralisado. Após 15 anos de desorganização macroeconômica desde 1979, o SFH acumulara um gigantesco passivo que inviabilizava o financiamento imobiliário.73 5. “Moedas podres” e “esqueletos”. Muitos títulos emitidos direta ou indiretamente pela União – como títulos da dívida agrária, debêntures da Siderbrás, entre outros – eram transacionados com elevados deságios no mercado, em virtude da incerteza que pairava acerca de seu futuro adimplemento. Outras dívidas implícitas, mas não devidamente registradas, jaziam à espera de reconhecimento. Esses passivos minavam a credibilidade do Tesouro Nacional, com reflexo sobre seu custo de financiamento em mercado. Depois de vários experimentos fracassados de combate à inflação galopante, a jovem democracia brasileira logrou conceber um plano em que se equacionavam os componentes de oferta – sincronização de salários, câmbio e preços – simultaneamente aos de demanda – redução de déficit público e controle monetário. Para isso muito contribuiu a abundância de liquidez internacional, bem Em dezembro de 2009, a responsabilidade total do FCVS era da ordem de R$170 bilhões, dos quais R$82,7 bilhões já haviam sido quitados mediante securitização.
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como o penoso aprendizado dos malfadados planos anteriores. No lançamento da nova moeda, as reservas internacionais alcançavam US$43 bilhões, favorecidas pela mobilidade de capitais introduzida no governo Collor.74 A implantação do Plano Real75 ocorreu em três etapas.76 A primeira teve início em junho de 1993, com a redução dos gastos e aumento das receitas federais, equacionamento da dívida de estados e municípios com a União,77 controle dos bancos estaduais, início do saneamento dos bancos federais e aperfeiçoamento do programa de privatização, bem como a aprovação, pelo Congresso, do Fundo Social de Emergência que desvinculou 20% das receitas da União até 1995. A segunda etapa, iniciada em fevereiro de 1994, consistiu na criação da Unidade Real de Valor (URV), uma unidade de conta cuja cotação em cruzeiro real se dava diariamente de acordo com a variação de uma cesta de índices. A taxa nominal de câmbio acompanhava o valor da URV, estimulando-se, para efeito de decisões econômicas, a indexação da economia ao dólar, sem que tal vínculo constituísse um fato jurídico. Dessa forma, implantou-se uma “dolarização à brasileira”, sem as nefastas implicações desse rígido regime monetário-cambial. A URV consistiu na implantação da moeda indexada preconizada por Arida e Resende,78 sem que tal moeda circulasse como meio de troca, evitando-se a fuga da moeda velha em direção à moeda nova indexada que gerou a hiperinflação húngara de 1945-1946.79 A introdução da URV começou pela conversão dos salários e benefícios previdenciários, atendendo a considerações jurídicas, evitando distorções que comprometeram o êxito de planos anteriores. A conversão se fez pela média de quatro meses, periodicidade da atualização nominal vigente na ocasião. Preservou-se o princípio da livre negociação com salários denominados em URV. Posteriormente, a URV estendeu-se aos preços privados, contratos diversos pré e pós-fixados – inclusive financeiros –, tarifas e preços públicos, bem como faturas e duplicatas. A URV tornou-se gradualmente o padrão de referência de preços e contratos. A terceira etapa começou em 1o de julho de 1994, com o lançamento da nova moeda, estabelecendo-se o valor definitivo da URV em exato R$1,00.80 No mesmo dia, houve a conversão de depósitos bancários de todos os tipos na Volume confortável, tendo em vista importações de U$25,2 bilhões em 1993. Dois bons resumos do Plano Real encontram-se em Castro (2011) e Giambiagi (2011). Em Franco (1995), encontra-se uma exposição completa da estratégia do plano. 76 Detalhes sobre a concepção do plano encontram-se na Exposição de Motivos Interministerial n. 205/MF/Seplan/MJ/MTb/MPS/MS/AS, disponível em www.fazenda.gov.br. 77 Voto 162 do CMN. Veja Nascimento e Debus (2002). 78 Arida e Resende (1985). 79 Veja Simonsen (1985). 80 No dia 30/6/1994, a última URV denominada na velha moeda foi de CR$2.750,00. 74 75
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nova unidade monetária. A partir dessa data, a URV deixou de ser apenas uma unidade de conta, tornando-se também um meio de troca e reserva de valor. Ao longo de julho, a taxa nominal de juros de curto prazo acumulada no mercado interbancário atingiu 6,7% (117% ao ano). O enorme diferencial de juros em relação ao observado no exterior, por criar uma arbitragem financeira, derrubou a cotação no mercado livre a R$0,94 no primeiro dia útil da nova moeda. Novas quedas continuaram ocorrendo nas semanas e meses seguintes. Em novembro de 1994, quando a cotação atingiu R$0,83, adotou-se um regime de minibanda de flutuação, interrompendo-se a trajetória de valorização nominal. Apesar da altíssima taxa real de juros, houve abrupta aceleração do consumo, que desencadeou forte aumento das importações. A recordação de tantos planos anteriores fracassados estimulava a população a comprar preventivamente bens barateados pela valorização cambial. Adicionalmente, a fórmula de conversão dos salários em URV admitia implicitamente que todo o salário fosse trocado por bens na data de seu pagamento. Mas, como a parte do salário gasta ao longo do mês sofria desvalorização devido à inflação, a queda abrupta da inflação implicou um aumento real de salário a partir de julho. No primeiro turno das eleições de outubro de 1994, Cardoso elegeu-se presidente com 54,28% dos votos válidos. Ao final do quarto trimestre de 1994, o PIB avançara 11% em relação ao mesmo trimestre do ano anterior. Devido à valorização cambial, o superávit de US$10,5 bilhões da balança comercial em 1994 transformou-se em um déficit de US$3,5 bilhões em 1995. Na média de 1996-1998 houve déficit de US$6,3 bilhões. Na conta corrente, o déficit de US$1,8 bilhão em 1994 subiu para US$29,1 bilhões na média de 1996-1998. As minidesvalorizações, aplicadas desde novembro de 1994, foram insuficientes para reverter o desequilíbrio externo.81 Entre 1995 e 1998, o plano careceu de uma âncora fiscal.82 No período, o setor público apresentou déficit primário de 0,2% do PIB, enquanto a despesa média com juros reais situava-se em 5,1% do PIB. Como consequência, a dívida pública líquida cresceu de 30% do PIB em 1994 para 41,7% do PIB ao final de 1998. Além das dificuldades fiscais, o saneamento do sistema bancário privado – por meio do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) – e público – por meio do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes) – impactou adversamente a dívida doméstica. Na ausência de uma base fiscal sólida, a contenção da inflação dependeu crescentemente da âncora cambial.
A taxa de câmbio só superaria a marca simbólica de R$1,00 em 12/6/1996. A marca de R$1,10 foi alcançada em 17/10/1997, e a de R$1,20, em 27/11/1998. 82 Uma exposição ampla da política fiscal do período se encontra em Giambiagi (2008). 81
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De julho de 1994 a julho de 1995, a inflação acumulada atingiu 27,4%.83 Nos 12 meses seguintes alcançou 14,8%. A partir de julho de 1996, após a eliminação dos resquícios de indexação embutidos nas regras de reposição salarial – exigidos pelo Congresso para a aprovação do plano –, a inflação em 12 meses caiu para 6,1%. Com a confortável sabedoria da visão retrospectiva, pode-se identificar no início de 1997 o momento mais adequado para a adoção de um novo regime monetário-cambial que só ocorreria em 1999. Com salários finalmente desindexados, atividade econômica desaquecida e ainda dispondo de US$52 bilhões em reservas internacionais, o início de 1997 apresentava as melhores condições para uma mudança da política cambial. Diante da fragilidade fiscal e de um sistema financeiro ainda em fase de saneamento, optou-se pela manutenção da minibanda cambial. Severas crises internacionais – no México ao final de 1994, na Ásia em 1997 e na Rússia em 1998 – assolaram os primeiros anos do real. A cada nova crise, elevavam-se os juros para conter a fuga de capitais. Os juros elevados e a adversa economia internacional reduziram o ritmo de crescimento do PIB de 5,9% em 1994 para a média anual de 2,6% no quadriênio 1995-1998. Nesse período, diante de um déficit primário médio do setor público de 0,2% do PIB, coube exclusivamente à política monetário-cambial o ônus de conter a inflação, acarretando uma taxa real de juros84 anual de 21,6% no período. Ao final de 1998, ano em que o déficit em transações correntes atingiu US$33,4 bilhões, a contínua perda de reservas sacramentou o fim do regime de câmbio administrado, tendo-se adotado a plena flexibilidade cambial em janeiro de 1999. No primeiro turno da eleições de outubro de 1998, Cardoso reelegeu-se presidente com 53,06% dos votos válidos. O ano de 1999 marcou uma profunda mudança de rumos. Com mandato renovado, sob pressão dos mercados internacionais, apoiado pelo FMI e ainda dispondo de ampla base parlamentar, o segundo governo Cardoso logrou aprovar no Congresso medidas de ajuste longamente adiadas. Implantou-se o exitoso tripé macroeconômico caracterizado pelas metas de superávit primário, câmbio flexível e metas para a inflação.85 Apesar da elevada desvalorização cambial de 49%, a conjugação de políticas monetária e fiscal contracionistas, em um ambiente recessivo com salários já plenamente desindexados, conteve a inflação daquele ano em 8,9%. Após a mudança do regime cambial, período que coincidiu com a melhoria fiscal descrita a seguir, a taxa real de juros cairia para 10,2% ao ano, no quadriênio 1999-2002. IPCA. A taxa de inflação será doravante expressa pela variação desse índice, pois se trata do índice que, a partir de 1999, definiria a meta de inflação. 84 Calculada a partir da taxa nominal Selic e tendo como deflator o IPCA-IBGE. 85 O regime de metas para a inflação foi implantado sob a liderança de Armínio Fraga, presidente do Bacen entre março de 1999 e janeiro de 2003. 83
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A renegociação das dívidas estaduais, complementada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, forçou os estados e municípios a contribuírem para a geração de superávits primários. Enquanto no quadriênio 1995-1998 esses dois entes federativos apresentaram déficit primário médio de 0,5% do PIB, no quadriênio 1999-2002 houve superávit de 1,4% do PIB. No caso da União, o déficit primário de 0,2% do PIB do quadriênio 1995-1998 transformou-se em superávit de 3,3% do PIB no quadriênio seguinte.86 Na União, a melhoria no saldo primário decorreu de um aumento das receitas, que passaram de 17,1% do PIB no quadriênio 1995-1998 para 20,5% do PIB no quadriênio seguinte, e não de redução de despesas, que aumentaram de 16,7% do PIB para 18,6% do PIB na comparação dos dois quadriênios. Entre as principais reformas estruturais com impacto de longo prazo introduzidas ao longo dos dois mandatos de Cardoso, destacam-se: 1. Flexibilização de monopólios. Em 1995, algumas emendas constitucionais autorizaram a União a explorar indiretamente, por intermédio de empresas constituídas sob as leis brasileiras com sede no país, mas não necessariamente de capital nacional – mediante autorização, concessão ou permissão –, a pesquisa e lavra de recursos minerais, os serviços de telecomunicações, bem como a exploração e o refino de petróleo. Após quatro décadas de monopólio do petróleo, essas emendas estabeleceram o princípio de que o petróleo pertence à União, não havendo motivo para restringir sua exploração a uma única empresa, devendo-se franquear a atividade àquela que se dispuser a pagar o maior preço para retirá-lo do subsolo. Princípio análogo passou a aplicar-se à cessão do espectro eletromagnético nas telecomunicações, à exploração de quedas-d’água na geração hidrelétrica e demais áreas nas quais, por décadas, o nacionalismo passional impusera-se ao pragmatismo racional. 2. Privatizações. Em decorrência das mudanças constitucionais citadas, privatizaram-se várias empresas estatais nas áreas de extração mineral, energia elétrica, telecomunicações, transportes, siderurgia, petroquímica, aeronáutica, entre outras. Algumas empresas inviáveis foram extintas.87 Nos leilões de privatização, aceitaram-se as moedas podres como meio de pagamento, o que levou ao quase desaparecimento daqueles títulos. 3. Agências reguladoras. Com a privatização, em alguns setores substituiu-se um monopólio público por outro privado. Para se coibir preços abusivos e/ou 86 87
Dados extraídos de Giambiagi (2008). Caso da empresa de navegação Lloyd Brasileiro, extinta em 1997.
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serviços de má qualidade, precisava-se estabelecer um controle público adequado. Este, por sua vez, não poderia ocorrer de forma imparcialmente favorável aos consumidores, sob risco de desestimular investimentos, sobretudo aqueles com longo prazo de maturação. A solução consistiu na criação, em cada setor específico, de uma agência reguladora, instituição de Estado independente de pressões dos governos que se revezariam no poder, destinada a fiscalizar o setor sob as diretrizes definidas pela lei complementar que lhe deu origem. As reformas listadas estimularam uma expansão inédita dos setores envolvidos. No caso do petróleo, a produção nacional cresceu de 356 mil barris diários em 1998 para 638 mil barris em 2008. Nas telecomunicações, no mesmo período, o número de telefones fixos cresceu de 20 milhões para 41,2 milhões, e o de celulares, de 7,4 milhões para 150,6 milhões.88 Diante do ambiente favorável à atração de capitais estrangeiros de risco criado pelas reformas, os investimentos externos diretos saltaram da média de US$1,1 bilhão no quadriênio 1991-1994 para US$14,6 bilhões no quadriênio seguinte, atingindo US$24,1 bilhões no período 1999-2002. A maior abertura da economia favoreceu a atualização tecnológica da indústria, após o longo período de decadência iniciado em 1981.89 4. Renegociação das dívidas estaduais. Entre 1997 e 1998, no intuito de sanear as finanças de vários estados que refinanciavam suas dívidas às elevadas taxas de juros praticadas no mercado doméstico, vários governos estaduais assinaram acordos de troca de dívidas com a União. Esta assumia a dívida estadual em contrapartida do recebimento, ao longo de 30 anos, de amortizações e juros reais – entre 6% e 10% ao ano, em função da magnitude do abatimento inicial obtido por meio da entrega de empresas estaduais destinadas à privatização. Amparada na Lei 9.496 de 11/9/1997, a renegociação previa como colateral a eventual suspensão de repasses dos fundos de participação, bem como o bloqueio bancário da receita estadual de ICMS.90 A renegociação reduziu o custo fiscal das dívidas estaduais, facilitou politicamente a privatização em nível estadual, bem como se tornou o instrumento fundamental que forçou os estados a obterem superávits primários a partir do ano seguinte. Em particular, muitos bancos estaduais acabaram privatizados no bojo das renegociações. Anatel, Relatório Anual 2011. Recomenda-se a leitura de Franco (1998). 90 Em janeiro de 1999, o estado de Minas Gerais declarou moratória dos pagamentos de sua dívida à União. A rigorosa execução das garantias assegurou à União o recebimento dos pagamentos mensais previstos na renegociação de 1997-1998, desestimulando comportamentos semelhantes dos demais estados. 88 89
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5. Saneamento do sistema financeiro. Além da privatização dos bancos estaduais, no caso dos bancos privados encontraram-se soluções de mercado para a absorção daqueles que se encontravam em condições frágeis, notadamente três grandes: Bamerindus, Econômico e Nacional. Embora não se tenha dado independência formal ao Banco Central, alterou-se a composição do CMN de modo a “recuperar a orientação original da Lei no 4.595 e adaptar-se a padrões adotados internacionalmente”.91 Na nova composição, passaram a integrar o CMN apenas os ministros da Fazenda e do Planejamento e o presidente do Bacen. 6. Reforma da previdência. A reforma atuou em três frentes. Na primeira, os regimes próprios dos servidores passaram a ter uma carência de 10 anos de contribuição para se alcançar a elegibilidade, além de idade mínima de 53 anos para homens (48 para mulheres), acrescida de uma extensão de 20% do tempo que faltava na época da reforma para a concessão da aposentadoria.92 Na segunda, o regime geral (INSS) sofreu modificações com medidas destinadas a reduzir o valor do benefício recebido por aposentadorias precoces – por meio do Fator Previdenciário –, bem como a modificação da base de cálculo daquele valor – antes dos três últimos anos que antecediam a aposentadoria, passando à média das 80% melhores remunerações observadas desde julho de 1994. A terceira frente consistiu na previdência privada, com o aprimoramento da legislação dos planos fechados, que regulamentou os importantes institutos do Benefício Proporcional Diferido e da Portabilidade, e dos planos abertos PGBL e VGBL.93 Eliminou-se o Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) sobre a capitalização dos recursos e isentou-se do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) as contribuições individuais até o teto de 12% da renda tributável. 7. Regime de metas para a inflação. Implantado em 1999, o regime baseia-se no tripé macroeconômico caracterizado por uma meta para o superávit primário, outra para a inflação e a ausência de meta para a taxa de câmbio. Por essa combinação, impõe-se a consistência intertemporal das políticas fiscal, monetária e cambial. No longo prazo, o tripé assegura simultaneamente a solvência da dívida pública, a estabilidade da inflação e o equilíbrio no balanço em conta corrente. 8. Lei de Responsabilidade Fiscal. Estabeleceu limites para a despesa com pessoal, bem como regras que aumentaram a transparência das informações e
Exposição de Motivos no 2005/MF. Um bom resumo sobre a reforma empreendida na era FHC se encontra em Pinheiro (2004) 93 Lei Complementar no 109 e no 110. 91 92
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impuseram punições ao seu não cumprimento.94 A nova lei tornou nulos os financiamentos concedidos por instituições financeiras a estado ou município que não atendam àqueles limites, estabelecendo a devolução do principal sem acréscimo de juros e/ou encargos financeiros. Esse dispositivo deu fim aos créditos bancários concedidos a estados e municípios, ao final dos mandatos de governadores e prefeitos, sem fonte de recursos para que pudessem ser quitados por seus sucessores.95 Na área social, o governo Cardoso deu início à recuperação do poder de compra do salário mínimo, cujo valor real cresceu ao ritmo de 6,7% ao ano entre 1995 e 1998 e 2,4% no quadriênio seguinte. O programa Bolsa Escola, introduzido em 2001, passou a pagar às famílias com renda per capita mensal inferior a R$90,00 da época uma renda mensal de R$15,00 por criança matriculada na rede escolar com frequência mínima mensal de 75%. Os oito anos de Cardoso puseram fim a um longo período de instabilidade econômica iniciado em 1979. Como sintoma dos novos tempos, houve abrupta redução da rotatividade de ministros da Fazenda que, ao longo dos governos anteriores, crescera exponencialmente com razão dois: Geisel teve um único ministro da Fazenda; Figueiredo, dois; Sarney, quatro; Collor-Itamar, oito. Cardoso, em dois mandatos, teve apenas um ministro: Pedro Malan. Em algumas áreas vitais não houve progresso. Em 1999, quando a reforma tributária avançava no Congresso, a necessidade de recursos a curto prazo eliminou uma boa oportunidade para se dotar o país de um ordenamento tributário eficiente do ponto de vista microeconômico. Entre dotar o país de uma estrutura tributária indutora do crescimento a longo prazo e assegurar um elevado volume de arrecadação para garantir a estabilidade macroeconômica a curto prazo, este objetivo prevaleceu sobre o anterior.96 Entre 1995 e 2002, período em que a taxa média de crescimento do PIB foi de 2,3% ao ano, a carga tributária global cresceu de 26,0% do PIB para 32,4%. Além de crescer em magnitude, a tributação piorou em qualidade, devido à ampliação das contribuições – tributos federais incidentes sobre o faturamento não repartidos com os estados. Entre 1995-2002, essas contribuições cresceram de 3,0% do PIB para 6,3%.97 Em 2002, durante as eleições presidenciais, à medida que o candidato da oposição crescia nas sondagens eleitorais, ocorreu uma intensa fuga de capitais, provocada pela antiga retórica do Partido dos Trabalhadores em prol da moraPara a União, 50% da Receita Corrente Líquida; no caso de estados e municípios, 60%. Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, recomenda-se a leitura de Nascimento e Debus (2002). 96 Veja Afonso e Varsano (2004). 97 Soma de IPMF/CPMF, Cofins, CSLL e Cide. 94 95
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tória da dívida pública. Em 22 de outubro, a taxa de câmbio atingiu seu zênite de R$3,95. No dia 27, Luís Inácio Lula da Silva elegeu-se presidente no segundo turno com 61,27% dos votos válidos. Uma vez ganha a eleição, o pragmatismo do vencedor levou-o a respeitar os contratos assinados nas gestões anteriores, contribuindo para apaziguar as inquietações reinantes.
Crescimento com distribuição de renda (2003-2010) Em 1o de janeiro de 2003, Lula assumiu a presidência da República, em meio a uma severa crise de confiança, com a taxa de câmbio a R$3,52. No intuito de desarmar a pressão inflacionária e reverter expectativas pessimistas junto aos mercados, manteve o tripé de política econômica inaugurado em 1999, aumentou a meta de superávit primário, cumpriu à risca o acordo negociado com o FMI pelo governo anterior e nomeou para chefiar o Banco Central o ex-presidente98 de um grande banco norte-americano que acabara de eleger-se deputado federal pelo PSDB. Lula herdou uma dívida pública líquida de 55,5% do PIB, sendo 41,2% dívida interna e 14,3% externa. Desta, a maior parte consistia em financiamentos concedidos por organismos internacionais – Banco Mundial e FMI – e títulos de longo prazo detidos por credores privados. Ao avaliar os prós e contras da opção por não honrar as dívidas, histórica bandeira política de seu partido, conclui pela inviabilidade de calotes, pois um eventual repúdio da dívida interna lhe traria acirrada oposição doméstica, bem como desorganizaria a economia; no caso dos organismos internacionais, macularia indelevelmente a reputação do país que, mesmo após a moratória de 1987, honrara seus compromissos com aqueles organismos; e, no caso dos credores privados estrangeiros, apenas anteciparia para seu mandato um problema que poderia deixar para seus sucessores. Por pragmatismo, Lula optou por honrar todas as dívidas. Além da prudência na gestão macroeconômica de curto prazo, os dois primeiros anos do governo caracterizaram-se pela promoção de reformas estruturais.99 A primeira reforma, de caráter macroeconômico, consistiu na emenda constitucional que estabeleceu como teto para remuneração de servidores federais o subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal, bem como definiu as regras que viabilizaram a criação de regimes de previdência complementar para servidores por capitalização. Outras reformas, de caráter microeconômico, incluíram: a nova legislação de falências, que permitiu a recuperação judicial de 98 99
Henrique de Campos Meirelles. Muitas das reformas de Lula constavam em Lisboa (2002).
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empresas em crise econômica, antes inviabilizada pela prioridade assegurada aos créditos trabalhistas e fiscais em detrimento dos demais credores; a legislação que criou os empréstimos consignados em folha de pagamento; e aprimoramentos ligados à execução de garantias nos casos de alienação fiduciária em financiamentos imobiliários, inicialmente regulados por meio da Lei 9.514 de 1997. Após as denúncias de corrupção envolvendo pagamentos em dinheiro a parlamentares – alcunhadas de “mensalão” –, em maio de 2005, Lula deixou de lado qualquer agenda de novas reformas, no intuito de garantir apoio junto à sua tradicional clientela política contrária às políticas liberalizantes até então implantadas. Pelo mesmo motivo, deixou para um futuro incerto a tramitação no Congresso da regulamentação da reforma da previdência dos servidores.100 O governo Lula beneficiou-se de uma situação externa muito favorável ao país. A partir de 2004, a melhoria dos termos de troca, provocada pela fulminante ascensão econômica da China, permitiu ao país acumular, entre 2003 e 2007, um superávit em transações correntes de US$44,9 bilhões. O extraordinário desempenho do balanço de pagamentos provocou uma contínua valorização cambial real, tendo o real atingido US$1,66 ao final de seu governo.101 A tentativa de conter a valorização cambial, mediante compras de divisas, levou à inédita acumulação de US$288 bilhões ao final de 2010. Dando continuidade aos programas sociais iniciados por seu antecessor, Lula ampliou o programa Bolsa Escola, que passou a denominar-se Bolsa Família, bem como acelerou ainda mais as correções reais do salário mínimo. A melhoria na distribuição da renda do país se refletiu na queda do coeficiente de Gini nacional de 0,59 em 2002 para 0,52 em 2012.102 Para isso muito contribuiu, além dos programas sociais, o barateamento de bens de consumo decorrentes da valorização cambial. No mesmo período, a taxa de desocupação caiu de 11,7% da população para 5,6%.103 Algumas das reformas econômicas de longo prazo implantadas pelo governo Cardoso foram revertidas por Lula. As privatizações restringiram-se a dois bancos estaduais, e as concessões de serviços públicos à iniciativa privada permaneceram suspensas até 2007. As agências reguladoras passaram a sofrer ingerência do governo, inclusive com nomeações de diretores com base em critérios políticos. A descoberta de grandes reservas submarinas de petróleo, na camada
A regulamentação da previdência complementar dos servidores seria a primeira reforma estrutural implantada futuramente por Dilma Rousseff. 101 Entre 12/1/1999, último dia da política de minibandas cambiais, e 31/12/2010, a desvalorização cambial nominal acumulada foi de 38% contra uma variação do IPCA-IBGE de 118%. 102 Centro de Políticas Sociais (CPS-FGV). 103 Pesquisa Mensal do Emprego (PME-IBGE). Essa pesquisa restringe-se às principais regiões metropolitanas. 100
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geológica denominada “pré-sal”, motivou grupos nacionalistas a modificar o marco regulatório do petróleo, impondo a exploração sob o regime de partilha, em substituição ao de concessão, bem como reservando à Petrobras participação mínima de 30% em todos os campos de exploração do pré-sal. A interferência política na Petrobras levou a empresa a adotar critérios políticos de seleção de investimentos, bem como a priorizar a compra de equipamentos junto a fornecedores domésticos, independentemente de seus custos.104 Em 2008, o rigoroso arcabouço regulatório do sistema financeiro, implantado durante o governo Cardoso, impediu que a crise dos subprime nos Estados Unidos contaminasse a saúde financeira dos bancos nacionais. A crise provocou rápido desaquecimento da economia, que resultou em queda do PIB de 0,3% no ano seguinte. Mas a pronta adoção de políticas de expansão de demanda levou a um notável crescimento do PIB de 7,5% em 2010. Nos oito anos de governo Lula, a taxa média de crescimento do PIB situou-se em 4,0% ao ano. Mas o maior legado da crise de 2008 revelou-se o ressurgimento de ideias intervencionistas que haviam refluído na década anterior. O tempo mostrará a real dimensão dessa tendência. Com inflação sob controle, crescimento acelerado, desemprego em baixa e melhoria das condições de vida da população mais desfavorecida, Lula elegeu sua sucessora no segundo turno das eleições de novembro de 2010 com 56,05% dos votos válidos. Dilma Rousseff assumiu a presidência em 1o de janeiro de 2011.
Resumo Em 1945-2010, o Brasil experimentou diversas políticas econômicas, tendo acertado em muitas escolhas e errado em outras. O cotejamento das experiências de sucesso, representadas pelo Paeg e pelo Plano Real, permite identificar muitas similaridades, tanto no contexto histórico como na concepção, entre esses dois planos. Ambos foram precedidos por planos de estabilização fracassados, devido à grande fragmentação política que inviabilizava a implantação de programas consistentes. Em suas estratégias de curto prazo, nos dois planos houve um período preparatório de correção de preços relativos, recomposição de receitas públicas e acumulação de reservas cambiais, antes de se aplicar a política de rendas. Em ambos, a política de rendas – no Paeg com a fórmula salarial e no Plano Real com a URV – desempenhou 104 Um exemplo foi a construção da refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, em parceria com a estatal venezuelana PDVSA. Inicialmente programada para entrar em operação em 2010, e orçada em US$2,3 bilhões, no momento em que se escreve este texto tem sua inauguração prevista para 2014 com orçamento revisto para US$20,1 bilhões.
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um papel fundamental para desarmar a inércia inflacionária. Nos dois planos, a aplicação da política de rendas, pelo lado da oferta, teve como complemento uma rígida política monetária, pelo lado da demanda. Quanto ao impacto de longo prazo, os frutos das reformas estruturais implantadas pelos dois planos não foram colhidos pelos governos que as empreenderam, mas por seus sucessores imediatos. Estes, além de herdarem condições internas propícias à retomada do desenvolvimento, se beneficiaram de conjunturas externas favoráveis ao país, o que lhes permitiu combinar crescimento acelerado, inflação sob controle e equilíbrio no balanço de pagamentos. Tanto no período do “milagre” como na era Lula, após seis anos de bonança as condições internacionais se alteraram devido a choques externos: o do petróleo em 1973, e o do subprime em 2008. A reação de Geisel ao choque do petróleo consistiu na ampliação do modelo de Estado empresário, com fechamento da economia. Essa estratégia acabou por levar o país à crise da dívida externa da década de 1980. A reação de Lula, similarmente, foi uma parcial ressurreição do modelo baseado na ampla participação do Estado na economia – particularmente nos setores de petróleo e intermediação financeira –, bem como elevação do protecionismo, política industrial desfocada e casuística, estratégias que, no passado, estimularam o crescimento de curto prazo, mas levaram à redução da eficiência econômica e estagnação nos anos seguintes. No momento em que se escreve este texto, não se pode concluir que a volta do estatismo e protecionismo se manterá no futuro.
Leituras recomendadas Santos (1986) apresenta uma perspicaz análise dos determinantes da ruptura política de 1964. Sobre o Paeg, recomenda-se Campos e Simonsen (1974). Campos (1994) oferece a visão de um privilegiado observador do período 19451993. Sobre o vínculo entre educação, distribuição de renda e crescimento econômico – importantíssimo tema não abordado neste capítulo –, recomenda-se Langoni (1973). Para uma competente defesa do II PND, recomenda-se Castro e Souza (1985). As diversas reformas implantadas na década de 1990 são tratadas em Giambiagi (2005).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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CAPÍT U LO 7
EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL Fernando de Holanda Barbosa Filho Samuel Pessôa1
Introdução Durante a Segunda Guerra e no imediato pós-guerra, a sociedade brasileira foi exposta ao enorme atraso econômico e social que havia entre ela e as economias líderes do Ocidente. Esse reconhecimento produziu intenso debate acadêmico ao longo do final dos anos 1940 e durante toda a década de 1950, que se encontra nas páginas da Revista Brasileira de Economia da época.2 Nesse período, o país adotou o projeto de substituição de importações, que havia sido empregado inicialmente de forma não sistemática como resposta à crise dos anos 1930. Esse modelo se caracterizava, de forma geral, por forte estímulo ao investimento em capital físico na indústria, fechamento da economia ao comércio internacional e estatização dos serviços de utilidade pública. Duas consequências da implantação desse programa foram o desequilíbrio macroeconômico permanente (como indicado pelos elevados níveis de inflação) e o baixo nível de investimento na área social, principalmente na educação pública fundamental. Essa falta de investimento na educação básica ocasionou graves consequências para a nossa economia, com efeitos evidentes até hoje. O baixo investimento em educação pública, associado à elevada taxa de crescimento populacional, amplificou os impactos negativos da adoção do modelo de substituição de 1 2
Os autores agradecem ao INCT (CNPq e Faperj) pelo auxílio financeiro. Ver o início do texto de Gudin (1952).
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importações, criando mão de obra pouco qualificada para um mundo cada vez mais competitivo. O presente capítulo tem a seguinte organização. Na segunda seção ilustramos o descaso da sociedade com a universalização da educação ao longo do pósguerra. Na terceira seção analisamos o impacto microeconômico da educação sobre os salários. O retorno da educação é calculado por meio de duas metodologias distintas: a análise minceriana e o cálculo da taxa interna de retorno (TIR). Os resultados para o Brasil indicam que a elevação dos anos de escolaridade possui impacto direto no salário dos trabalhadores, chegando a elevá-lo em cerca de 21%. A terceira seção mostra, ainda, que o investimento em educação possui elevada taxa de retorno, com a TIR média estando em torno de 9,5% ao ano em termos reais. A quarta seção avalia o impacto macroeconômico da educação sobre o crescimento da economia. A análise da literatura sugere que a educação afeta o nível do produto e não a taxa de crescimento do mesmo. A seção conclui apresentando as diferentes formas de se calcular o capital humano e sua aplicação para a economia brasileira. A quinta seção calcula a parcela do diferencial de renda per capita entre o Brasil e outros países que pode ser explicada pela diferença de anos médios de escolaridade. Aqui fica evidente a importância do investimento em educação para explicar os diferenciais de renda. Para se ter uma ideia, o diferencial de educação entre o Brasil e os Estados Unidos chega a explicar 33% da diferença de renda per capita entre os dois países. A relação entre escolaridade, de um lado, e desigualdade de renda e violência, de outro, é discutida brevemente na sexta seção.
Educação básica: o grande erro coletivo de nossa sociedade no século XX O Gráfico 7.1 apresenta a taxa de crescimento da população da última década do século XIX até os dias de hoje. Nota-se que há dois ciclos claros. No primeiro, observa-se aceleração da taxa de crescimento populacional da década de 1990 do século XIX até meados da primeira década do século XX, seguida de redução até 1930. Esse ciclo está associado ao fluxo migratório da Europa (e, no caso brasileiro, também do Japão) para as regiões do novo continente ricas em terra e relativamente despovoadas. O segundo ciclo inicia-se em 1930, com crescimento populacional de 1,3% ao ano, e vai até 2004, quando o crescimento populacional retorna aos 1,3% ao ano do início do processo. Nesse período, o Brasil ingressou e
Educação e desenvolvimento no Brasil
GRÁFICO 7.1 Taxa de crescimento populacional anual (em %) 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5
1892 1896 1900 1904 1908 1912 1916 1920 1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008
0,0
Fonte: IBGE
completou o processo conhecido como transição demográfica. Na primeira fase (de 1930 até 1957), a redução da taxa de mortalidade infantil ocasionada pela melhoria das condições sanitárias produziu forte aceleração da taxa de crescimento populacional, numa sociedade que apresenta elevadas taxas de natalidade. No período seguinte (de 1958 até 2004), a queda da fecundidade acarretou queda no crescimento demográfico. Portanto, no início do processo houve baixo crescimento demográfico com elevada natalidade e mortalidade, e, no final, analogamente, baixo crescimento populacional, porém baixa natalidade e mortalidade. Uma característica importante da transição demográfica brasileira é que a etapa de aceleração foi muito mais rápida do que a etapa de redução da taxa de crescimento populacional, de modo que a taxa média de crescimento populacional foi de 2,86% ao ano de 1947 a 1975. O crescimento total acumulado de 1930 até 2004 foi de 410%. Como dito anteriormente, essa forte aceleração da taxa de crescimento populacional não foi acompanhada por investimentos em educação compatíveis com as necessidades do país. Isso, por sua vez, se refletiu em baixas taxas brutas de matrículas nos ensinos fundamental, médio e superior. A primeira coluna da Tabela 7.1 ilustra o baixíssimo investimento efetuado pelo Estado brasileiro (em proporção do PIB) até a década de 1980. As demais colunas mostram como havia total desproporção entre o investimento por aluno nos ensinos fundamental e superior. Cada aluno do ensino superior custava, nos anos 1950, 75 vezes mais que um aluno do fundamental!
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 7.1 Gasto público com educação GASTO PÚBLICO EM
CUSTO POR ALUNO DO SETOR PÚBLICO (% PIB PER CAPITA)
EDUCAÇÃO (% PIB)
FUNDAMENTAL
MÉDIO
SUPERIOR
1,4 1,6 1,7 2,4 2,9 2,6 2,4 2,9 3,8 3,9 4,0
10 10 8 11 11 11 10 12 15 14 13
133 95 78 42 32 27 16 18 18 16 14
750 950 939 873 384 167 157 161 233 201 210
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Fonte: Maduro Junior (2007).
O resultado da falta de prioridade no ensino fundamental é o crescimento bastante modesto da escolaridade da população em idade ativa, como pode ser visto no Gráfico 7.2. O desempenho brasileiro somente foi melhor que o dos países da África Subsaariana.3
GRÁFICO 7.2 Anos médios de escolaridade da população economicamente ativa (PEA) 14 12 10 8 6 Austrália Bolívia Brasil Chile França Coreia EUA África Subsaariana
4 2
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
0 1960
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Fonte: Barro e Lee (2010)
Os dados referem-se aos anos médios de escolaridade da população acima de 15 anos. Ver a metodologia e dados em Barro e Lee (2010).
3
Educação e desenvolvimento no Brasil
Retornos da educação No final dos anos 1950 e início dos anos 1960, a comunidade acadêmica internacional, principalmente a americana, passou a preocupar-se com o tema da educação. Estudiosos como Schultz, Becker e Mincer formularam a teoria do capital humano. Para esses autores, a educação, do ponto de vista individual, deveria ser tratada como uma decisão de investimento. O indivíduo incorre em custos – o custo de oportunidade, representado pelo salário do qual o estudante abre mão para manter-se na escola, a mensalidade escolar se o ensino for pago e outros gastos associados à educação (material escolar, deslocamento até a escola, alimentação etc.) – e obtém como benefício a elevação da renda propiciada pela maior escolaridade. O benefício ocorre somente no futuro, o que sugere que a decisão de estudar pode ser tratada de forma análoga a uma decisão de investimento em capital físico. Segue-se desse fato a expressão “investimento em capital humano” para caracterizar o investimento educacional.4 Como o investimento em capital humano envolve a alocação de recursos escassos, do ponto de vista econômico é interessante que se saiba o retorno desse tipo de investimento para que se possa realizar os melhores investimentos para o país. Nesta seção nos concentramos no retorno individual da educação. Analisaremos o impacto da educação sobre a remuneração dos trabalhadores (abordagem minceriana) e, em seguida, apresentaremos o cálculo da taxa interna de retorno (TIR).
Equação de Mincer A forma mais utilizada na literatura para mensurar os retornos da educação é a estimativa do impacto de um ano a mais de educação sobre o salário. Essa medida de taxa de retorno da educação baseia-se no coeficiente estimado para a educação nas regressões de Mincer.5 Estima-se uma equação em que a variável dependente, o logaritmo do salário ou da renda do trabalho, é regredida nos anos de escolaridade da pessoa e outros controles.6 O coeficiente da educação é aproximadamente o prêmio de salário, que, por sua vez e sob certas circunstâncias, é igual à taxa interna de retorno (TIR) da educação.7
Para mais detalhes, ver Mincer (1958), Schultz (1961) e Becker (1962). Mincer (1974). 6 Controles são variáveis que também afetam a variável dependente, mas não são a variável de interesse. Portanto, retira-se (controla-se) o efeito dessas variáveis sobre a variável que é objeto da análise. 7 Na próxima subseção determinam-se as condições para que o prêmio de salário seja exatamente igual à TIR da educação. 4 5
215
216
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
A estimação do retorno da equação de Mincer é mais facilmente entendida com base na Equação 1 a seguir. Nela, os anos de escolaridade afetam os salários pagos. Acrescentam-se na equação as seguintes variáveis de controle: gênero, raça, experiência, experiência ao quadrado, se é trabalhador do setor público ou privado e se possui carteira de trabalho ou não,8 entre outros. (1)
Nessa equação, wi é o salário por hora do i-ésimo trabalhador, hi representa os anos de escolaridade, β é o retorno associado aos anos de estudo, e o coeficiente γl é o impacto sobre os salários dos controles utilizados na regressão. Segue-se, a partir de 1, que:
Ou seja, β é o ganho percentual no salário que resulta na elevação da escolaridade em um ano. As variáveis que indicam se a pessoa trabalha no setor público ou privado e se possui ou não carteira de trabalho são importantes, pois afetam o salário dos trabalhadores. Trabalhadores do setor público possuem, em média, salário superior ao de trabalhadores do setor privado para uma mesma qualificação e função. Igualmente, o salário de trabalhadores com carteira é, na média, superior ao daqueles sem carteira. Logo, deve-se retirar o impacto dessas variáveis sobre o salário para avaliar o efeito da educação. Aplicação ao Brasil. A metodologia de estimar os retornos da educação por meio da equação de Mincer é bastante utilizada no Brasil.9 Em geral, a literatura reporta taxas de retorno entre 10% e 20%, sendo maiores na cidade do que no meio rural. Essa faixa de variação para o retorno minceriano da educação tem sido robusta em diferentes bases de dados, períodos e metodologias. Nesta seção, estimamos a Equação 1 com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) para os anos de 2002 a 2009. As estimativas foram realizadas controlando-se o fato de o trabalhador ser homem, branco, trabalhar no setor público, possuir carteira de trabalho, ser sindicalizado,
Por lei, no Brasil os empregadores devem assinar a carteira de trabalho de seus empregados. Logo, a carteira de trabalho assinada é uma medida de formalização do trabalho. 9 Ver, entre outros, Loureiro e Galrão (2001), Ueda e Hoffmann (2002), Sachsida et al. (2004) e Resende e Wyllie (2006). 8
Educação e desenvolvimento no Brasil
possuir experiência; e pelo impacto de sua experiência no salário ao longo do tempo. A equação foi estimada pelo método de mínimos quadrados ordinários,10 com as variáveis sendo ponderadas pelo peso amostral da PNAD. A Tabela 7.2 apresenta o resultado dos coeficientes estimados (β). Os resultados sugerem que cada ano de educação no Brasil está associado a uma elevação média dos salários entre 19% e 21%.
TABELA 7.2 Retorno da educação pela equação de Mincer (em %) PRÊMIO DE SALÁRIO ESTIMADO
2002 2003 2004 2005 2006
20,30 19,90 21,10 18,80 20,20
2007 2008 2009
20,10 19,60 18,70
Fonte: Elaboração própria com base na PNAD.
Taxa interna de retorno A taxa interna de retorno (TIR) da educação é a taxa de juros que uma aplicação financeira pagaria se o poupador depositasse no banco recursos em valor igual aos custos do investimento educacional e fizesse retiradas mensais ao longo dos anos, equivalentes ao ganho de renda observado com a elevação da educação. No caso específico do investimento em educação, a TIR é a taxa que iguala o valor presente dos custos de estudar um período a mais com o valor presente dos benefícios associados com esse período a mais de educação. No cálculo, o custo utilizado é o custo anual por aluno somado ao custo de oportunidade, e o benefício é o diferencial de salário de mercado oferecido por esse ano adicional de estudo. A taxa interna de retorno de adquirir um ano a mais de educação quando se tem h anos de escolaridade, e o trabalhador permanecerá T anos no mercado de trabalho, rh +1, é dada pela expressão: 10 Em princípio, a Equação 1 deve ser estimada com a utilização de variáveis instrumentais, já que existe endogeneidade entre os salários e os anos de escolaridade. Entretanto, Card (1999) argumenta que a estimativa através de mínimos quadrados ordinários é satisfatória.
217
218
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(2)
O lado esquerdo da Equação 2 representa o custo de estudar, dado pelos custos pecuniários (a soma da mensalidade da escola com outros gastos associados ao estudo, como, por exemplo, aquisição de material escolar), C(h + 1), e pelo custo de oportunidade do tempo, dado pelo salário de um indivíduo com h anos de escolaridade e sem experiência, isto é, w(h,0). O benefício no período i de estudar um ano a mais é o diferencial de salário que será recebido em virtude do ano adicional de escolaridade (h + 1), ajustado pelo ano a menos de experiência no mercado de trabalho [(i – (h)) > (i – (h + 1))]. Assim, o lado direito da Equação 2 representa o valor presente do benefício de estudar um ano adicional, dado pelo fluxo de diferenciais de salários (w(h + 1,i – (h + 1) – w(h, i – (h)), descontados a valor presente pela TIR, rh + 1. É evidente a similaridade com a taxa de retorno de um projeto de investimento produtivo. A taxa interna de retorno social é dada por rh + 1, supondo que o ganho salarial reflita os ganhos de produtividade do trabalhador na ausência de outras externalidades e desde que sejam incluídos nos custos pecuniários todos os custos sociais da educação, inclusive os gastos do setor público em prover educação pública. É evidente, pelas Equações 1 e 2, que a TIR e a equação de Mincer são distintas. Elas se equivalem somente sob condições especiais. Para tanto, é necessário supor que os agentes vivam para sempre e que nunca se retiram do mercado de trabalho, isto é, deve-se supor que T = ∞, que não há custos pecuniários (C(h + 1) = 0)) e que o salário não se altera ao longo do ciclo de vida. Resolvendo a soma na Equação 2 com essas hipóteses, segue: (3)
Nesse caso, a taxa interna de retorno é igual ao prêmio de salário desse ano adicional de educação. É importante ressaltar que a idade máxima, T, até onde consideraremos o ganho do diferencial de salário, afeta o cálculo da taxa de retorno da educação. Quanto mais tempo o indivíduo trabalhar, maior será a taxa de retorno.11
11
Devido à taxa de desconto, esse ganho decresce para cada ano extra de trabalho adicionado.
Educação e desenvolvimento no Brasil
A TIR para cada ciclo de educação Outra possibilidade é o cálculo da TIR para cada ciclo completo de educação. Esses ciclos seriam: 1) fundamental, de 1a à 4a série, (0-4 anos de estudo); 2) fundamental, de 5a à 8a série (5-8 anos de estudo); 3) ensino médio, que engloba as três séries do ensino médio (9-11 anos de estudo) e 4) ensino superior, que se refere ao curso superior (12-15 anos de estudo). A forma de cálculo dessa taxa de retorno é similar à anterior, com a diferença de que agora os custos são pagos por um período maior, e o investimento em educação só começa a dar retorno (um salário mais elevado) alguns anos depois. Assim, a taxa interna de retorno do c-ésimo ciclo completo é a taxa de desconto, rc , que soluciona a seguinte equação: (4)
Nessa equação, w(hc, e) é o salário de um indivíduo com e anos de experiência e hc anos de escolaridade, Tc é o tempo para completar o c-ésimo ciclo e hc é a escolaridade do indivíduo que completou o c-ésimo ciclo (quatro, oito, 11 e 15 anos de escolaridade). O custo de oportunidade é o salário do qual a pessoa abre mão, e ele se eleva a cada período em função do ganho de experiência. A partir do fim do ciclo, cada indivíduo passa a ser beneficiado pelo diferencial dos anos adicionais de estudo. Aplicação da metodologia TIR no Brasil. Os primeiros cálculos da TIR da edu-
cação para o Brasil são dos anos 1970.12 Os estudos documentaram os elevados retornos da educação para o Brasil. Em particular, Langoni mostrou que o investimento em educação era a forma mais eficiente de elevar a taxa de crescimento da economia. Em trabalho anterior, calculamos a taxa de retorno da educação no Brasil por meio da metodologia da TIR e avaliamos sua evolução nas últimas décadas.13 Para tanto, utilizamos dados obtidos na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), Censo 2000, Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). O estudo calculou a TIR social do investimento público em educação para cada ano adicional de estudo e para cada um dos ciclos de ensino (1a à 4a série do fundamental; 5a à 8a série do fundamental, ensino médio e ensino superior) no período entre 1981 e 2004. 12 13
Ver Castro (1970) e Langoni (1974). Barbosa Filho e Pessôa (2008).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Nesse estudo, também calculamos o prêmio salarial, que, como vimos, mede o ganho adicional em termos de salário que o trabalhador recebe por possuir escolaridade maior. Em particular, o prêmio de salário de um trabalhador com h anos de escolaridade em relação a um trabalhador com 0 anos de escolaridade é . Os resultados mostraram que os prêmios salariais
dado por:
associados aos anos de escolaridade são expressivos.14 A Tabela 7.3 atualiza nossos resultados para 2009, última informação disponível. Entre 1981 e 2004, os prêmios salariais são superiores a 10% ao ano para todos os ciclos escolares. Para os trabalhadores com pelo menos 15 anos de estudo, ocorre uma elevação no salário acima de 30% a partir de 2001. TABELA 7.3 Prêmio salarial de ciclos completos com 30 anos de trabalho (em %) ESCOLARIDADE
1981
1985
1990
1996
2001
2004
2009
4 8 11 15
15,0 17,0 24,1 24,1
16,2 17,2 23,7 25,1
14,1 20,9 21,4 22,7
13,5 16,6 17,2 26,5
11,7 15,1 16,7 33,3
11,9 14,9 16,4 32,8
6,0 13,4 15,2 30,1
Fonte: Os anos de 1981 até 2004 foram obtidos de Barbosa Filho e Pessôa (2008). O ano de 2009 foi calculado pelos autores.
No entanto, o prêmio de salário não é uma boa medida do valor econômico da educação para a sociedade, conforme discutido anteriormente. É necessário considerarmos os custos da educação para obtermos a TIR. A Tabela 7.4 apresenta os dados da TIR para diversos anos. As taxas internas de retorno para o ciclo superior, na casa de 14% ao ano, são mais baixas que o prêmio de salários, na casa dos 30% ao ano, devido aos elevados custos por aluno da universidade pública. TABELA 7.4 TIR de ciclos completos com 30 anos de trabalho (em %) ESCOLARIDADE
1960
1969
1981
1985
1990
1996
2001
2004
2009
4 8 11 15
48,1 23,8 14,8 4,9
32,0 19,5 21,3 12,2
17,4 13,1 20,2 16,9
23,7 11 21,5 15,5
16,5 13,3 29,7 15,1
16 10,4 14,4 12,9
12,1 12,4 14,3 14,5
9,8 14,8 13,9 13,8
5,2 7,6 11,6 13,5
Fonte: Os anos de 1960 e 1969 foram obtidos em Langoni (1974). Os anos de 1981 até 2004 foram obtidos de Barbosa Filho e Pessôa (2008). O ano de 2009 foi calculado pelos autores.
14
Barbosa Filho e Pessôa (2008).
Educação e desenvolvimento no Brasil
Os custos utilizados no cálculo da TIR foram obtidos junto ao site do Inep.15 Existe um grande debate acerca dos custos do ensino superior no Brasil. Argumenta-se que estão superdimensionados, pois parte desse custo serve para remunerar a atividade de pesquisa e seria necessário reduzir um percentual desses custos. De qualquer forma, mesmo com custos elevados, as TIRs encontram-se sensivelmente acima do custo de rolagem da dívida pública, que, como sabemos, é muito alto no Brasil. Enquanto os estudos de Castro e Langoni comprovaram o alto retorno do investimento em educação nas décadas de 1960 e 1970, os resultados apresentados neste capítulo mostram que as taxas de retorno da educação permanecem elevadas no Brasil. Isso indica que o investimento em educação realizado nas últimas décadas não foi suficiente para acabar com a escassez relativa de capital humano. A comparação dos resultados obtidos por Barbosa Filho e Pessôa com dados até 2004 e os de Langoni para os anos de 1960 e 1969 mostra grande queda do retorno da educação no ensino primário.16 Em 1960, a taxa de retorno da educação era de quase 50% no primário, e cai continuamente até 2004 (9,8%). A taxa de retorno para o ginásio completo apresentou uma queda de quase 24% em 1960 para 13,1% em 1981. A partir desse momento, começa a ocorrer uma recuperação, e atinge 14,8% em 2004. Após uma grande elevação no começo da década de 1980, o retorno do ensino médio cai na década de 1990, mas atinge quase 14% em 2004, mantendo-se próximo do nível de 1960. A análise dos dados de 2009 reforça a queda das taxas de retorno do ensino fundamental de 1a à 4a séries e do ensino fundamental de 5a à 8a séries. O ano de 2009 mostra ainda uma queda da taxa interna de retorno do ensino médio de dois pontos percentuais, após alguns anos de certa estabilidade. Para o ensino superior, a TIR também sofre pequena queda no período. A queda da TIR para o ensino fundamental de 1a à 4a e de 5a à 8a séries pode ser consequência de dois efeitos. Primeiro, ocorreu uma elevação da oferta relativa de indivíduos com pelo menos ensino fundamental de 1a à 8a séries. Segundo, a adoção de tecnologias intensivas em qualificação reduziu a demanda por trabalhadores de baixa escolaridade e, consequentemente, a sua taxa de retorno. Nota-se o grande aumento da TIR para o ensino superior que ocorreu entre 1960 e 2009. A TIR passou de apenas 4,9% para 13,5%, com um pico de 16,9% em 1981. Em função disso, os ciclos com maior retorno deixaram de ser o primário e o ginásio, e passaram a ser o ensino médio e o superior. 15 16
. Barbosa Filho e Pessôa (2008) e Langoni (1974).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Assim como a queda da TIR dos trabalhadores pouco escolarizados pode estar associada às novas tecnologias, o maior retorno para níveis maiores de escolaridade também reflete a maior demanda por trabalhadores com esses atributos, apesar da elevação da oferta relativa deles desde 1960.
Educação e crescimento econômico Na seção anterior, documentamos a forte associação que há entre renda do trabalho e escolaridade. Argumentamos que esse ganho de salário se deve às habilidades que o trabalhador adquiriu na escola e que representam, portanto, um ganho de produtividade. Outra teoria que buscou explicar a associação entre renda do trabalho e escolaridade é a teoria da sinalização. Segundo essa vertente, as pessoas com mais habilidades inatas adquirem maior escolaridade para sinalizar ao mercado de trabalho que possuem essas habilidades. Nos anos 1980 e 1990, houve grande esforço de pesquisa para distinguir qual das duas teorias se ajusta melhor aos dados. Na última década, consolidou-se o entendimento de que aproximadamente 90% do retorno da educação representa impacto causal desta sobre a produtividade e não o inverso.17 Apesar de a evidência microeconômica que relaciona remuneração do trabalhador com a sua escolaridade ter demonstrado que há causalidade entre educação e produtividade,18 tem sido difícil para os economistas mostrar essa relação para dados agregados. Há inúmeras dificuldades. Primeiro, é preciso saber qual modelo teórico da associação entre educação e crescimento do produto agregado é o mais indicado. Por exemplo, elevações da escolaridade do trabalhador elevam, em caráter permanente, o produto ou a taxa de crescimento do produto? Outra dúvida refere-se à variável que melhor representa o nível de educação de uma sociedade em dado ponto do tempo. Deve-se empregar alguma variável de estoque, como os anos médios de escolaridade da população economicamente ativa (PEA) ou alguma variável de fluxo, como a taxa de matrícula no ensino fundamental, médio ou mesmo no superior? Segundo, é preciso lidar com o problema da endogeneidade e da omissão de variáveis. A educação pode ser causada pelo crescimento econômico em vez do contrário: o aumento da renda gera recursos adicionais que podem ser investidos em educação. Terceiro, e provavelmente o problema mais difícil de ser resolvido, é necessário encontrar uma base de dados de boa qualidade de anos de escolaridade para diversos países. Adicionalmente, ao longo da trajetória de 17 18
Ver Lange e Topel (2006). Ver, por exemplo, Card (1999).
Educação e desenvolvimento no Brasil
crescimento de uma economia, além da escolaridade, diversas outras variáveis, como investimento em capital físico, marco institucional e legal, crescimento populacional, entre outros, alteram-se simultaneamente. Há enorme dificuldade estatística em separar o efeito da educação dos demais. Do final dos anos 1980 até a primeira metade da década de 1990, várias teorias estabeleceram forte relação entre educação e crescimento. Os modelos de crescimento econômico endógeno mostravam que elevações do nível de educação causavam elevação permanente da taxa de crescimento da renda per capita. O modelo mais tradicional de crescimento que vigorava desde o final dos anos 1950, o modelo de Solow, expandido para incorporar a escolaridade, previa, por outro lado, que elevações da educação causavam elevação do nível de renda e não de sua taxa de crescimento. A evidência empírica acabou mostrando-se favorável ao modelo tradicional.19 Assim, o efeito da educação sobre a renda per capita é um efeito de nível e não de crescimento e, portanto, mais modesto do que o otimismo da primeira metade dos anos 1990. Uma pergunta importante do campo de desenvolvimento econômico é qual a capacidade do modelo de Solow de explicar diferenciais de produto por trabalhador em função de diferenças nas taxas de poupança (igual à taxa de investimento em uma economia fechada). Mankiw, Romer e Weil testam se o modelo de Solow consegue explicar o diferencial de renda per capita observado entre os países.20 Os autores mostram que, para explicar a disparidade observada, o modelo necessita que a participação de capital na renda seja de pelo menos 60%, número bastante superior aos 40% obtidos das Contas Nacionais. Os autores argumentam que uma possível resposta a essa dificuldade do modelo de Solow é lembrarmos que o conceito de capital adotado é muito restrito e não considera investimentos em educação e treinamento. Por isso, Mankiw, Romer e Weil (doravante MRW) propõem a seguinte função de produção: (5)
em que y, k e h, são, respectivamente, o produto, o capital físico e o capital humano por unidades efetivas de trabalho (Le gt), A é a tecnologia (descontada do progresso tecnológico), α representa a participação do capital na renda e γ representa a participação do capital humano na renda. Além da propensão marginal a poupar em capital físico, Sf, considera-se a propensão marginal a poupar em capital humano, SH. 19 20
Mankiw et al. (1992). Mankiw et al. (1992).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
A introdução de capital humano no modelo tradicional de Solow por MRW cria problemas práticos na hora de testar se o novo modelo consegue explicar melhor os fatos estilizados do que o modelo original de Solow, sem capital humano. Primeiramente, não está claro o que exatamente representa a variável capital humano (h), argumento da função de produção. No modelo, essa variável representa os serviços produtivos derivados do estoque de capital humano, medido em unidades de eficiência. Dado que o progresso técnico exógeno é ilimitado, o estoque de capital humano per capita é uma variável ilimitada. Certamente, sob essa interpretação, h não pode representar os anos médios de escolaridade da população economicamente ativa (PEA), que, por definição, é uma variável limitada (as pessoas não podem estudar mais que seu tempo de vida). Outra dificuldade segue do fato de o capital humano ser embutido no trabalhador. Os serviços produtivos do trabalho não qualificado, L, representam agora uma parte da população. Como se deve tratar a outra parcela da população? De forma mais geral, essa extensão do modelo de Solow não permite um mapeamento muito direto entre o modelo e os dados. Apesar dessa dificuldade, MRW foram adiante e utilizaram a taxa de matrícula do ensino médio como medida de capital humano. A introdução dessa variável melhora o poder explicativo do modelo acerca do diferencial de renda per capita e reduz a participação do capital físico na renda. O emprego que MRW fizeram da taxa de matrícula como uma medida do investimento em educação representa bem a ideia do modelo de Solow. A taxa de matrícula, uma variável de fluxo, representa parte do esforço que a sociedade faz no investimento em educação. No entanto, há dois problemas no uso dessa variável. Primeiro, há grande defasagem entre a elevação da taxa de matrícula e a elevação dos anos de escolaridade da PEA. Segundo, não somente a educação afeta a renda, mas também ocorre o contrário. Em particular, o crescimento econômico eleva a renda e, portanto, cria recursos para que a taxa de matrícula se eleve. De fato, Bils e Klenow mostram que um aumento da taxa de crescimento provoca uma elevação da taxa de matrícula.21 Assim, a partir da segunda metade da década de 1990, a maior parte dos estudos passou a usar indicadores de capital humano que medem o estoque disponível. O emprego da variável de anos de escolaridade da PEA reduz em muito o problema da endogeneidade se trabalharmos com intervalos de tempo curtos. Em particular, a variação dos anos médios de escolaridade da PEA nos últimos cinco anos está pouco associada ao crescimento econômico dos últimos cinco 21
Bils e Klenow (2000).
Educação e desenvolvimento no Brasil
anos. Ela foi consequência de decisões tomadas de se matricular na escola nos 10 ou 20 anos anteriores. Dessa forma, os anos médios de educação são outro candidato natural à medida de capital humano. Essa medida pode ser a média dos anos de escolaridade da população acima de 15 anos, medida mais utilizada na literatura, ou a média dos anos de escolaridade da população em idade ativa (acima de 10 anos). Ambas as medidas apresentam crescimento recente na economia brasileira, como pode ser observado na Tabela 7.5. A tabela ilustra que os anos médios de estudo da população brasileira têm crescido ao longo dos últimos anos, apesar de serem ainda baixos quando comparados à escolaridade média dos países desenvolvidos.22 A elevação da escolaridade é fruto do grande investimento recente realizado pelo país, em particular devido à universalização da taxa de matrícula do ensino fundamental. O desafio permanece para o ensino médio, no qual a taxa de matrícula ainda se situa na casa dos 50%. TABELA 7.5 Anos médios de educação no Brasil BRASIL
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
4,2 4,3 4,4 4,6 4,8 5,0 5,2 5,4 5,5 5,6 5,8 5,9 6,0 6,2
IDADE DA POPULAÇÃO (EM ANOS) > 15
15
17
20
23
25
5,5 5,7 5,7 6,0 6,1 6,4 6,6 6,8 6,9 7,0 7,2 7,3 7,5 7,6
5,3 5,5 5,6 5,7 5,8 6,1 6,3 6,4 6,5 6,6 6,6 6,6 6,7 6,7
6,3 6,5 6,6 6,8 7,0 7,4 7,5 7,7 7,8 7,9 8,0 8,1 8,2 8,1
7,1 7,3 7,4 7,7 7,9 8,4 8,5 8,7 8,9 9,0 9,2 9,4 9,5 9,5
7,4 7,5 7,5 7,8 7,9 8,4 8,5 8,9 9,1 9,3 9,5 9,7 9,8 9,7
7,4 7,5 7,7 7,7 7,9 8,2 8,4 8,7 8,9 9,1 9,4 9,5 9,7 9,7
Fonte: Elaboração própria com base em dados da PNAD.
O problema do uso dos anos médios de escolaridade é que não há base microeconômica para sustentar essa formulação. No entanto, a equação de Mincer (1) sugere uma forma de incorporarmos capital humano em um modelo agregado de crescimento. Dado que, por um lado, o salário está associado à produtividade e, por outro lado, relaciona-se aos anos de escolaridade do trabalhador 22
Nos Estados Unidos, a escolaridade média é superior a 12 anos.
225
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
por meio da Equação 1 de forma log-linear, é natural considerar uma função de produção homogênea do primeiro grau, F(K, LH), em que K e L são, respectivamente, os serviços de capital e do trabalho empregados na produção por unidade de tempo e H representa o capital humano por unidade de serviço de trabalho. A especificação minceriana sugere H = e βh, em que β é o retorno minceriano agregado. Sejam Y o produto total da economia e y a produtividade do trabalho. Segue-se que: (6)
Essa formulação tem a vantagem de fornecer um mapeamento mais direto entre o modelo e os dados, dessa forma reconciliando o modelo macro com os estudos microeconômicos. Um exercício simples de microeconomia mostra que, na posição de equilíbrio da firma, os empresários demandarão serviços de trabalho até o ponto em que o salário de um trabalhador com h anos de escolaridade for w0 = e βh, em que w0 é o salário de um trabalhador não qualificado. Uma possível limitação da Equação 6 é forçar que o retorno agregado da educação seja log-linear. Para sanar essa limitação, Bils e Klenow consideram . Os autores estimaram os parâmetros com dados para 52 países e obtiveram os valores de θ = 0,32 e ψ = 0,58. É possível incorporar na Equação 6 outras dimensões do capital humano, como, por exemplo, a experiência dos trabalhadores. Esta é representada pelo tempo que o trabalhador se encontra no mercado de trabalho. Em estudo em colaboração com Fernando Veloso, propusemos23 uma medida de capital humano relacionada à equação de Mincer, mas que classifica o capital humano em diferentes níveis de escolaridade, ht, e de experiência, Et. A amostra da população foi dividida em cinco níveis de escolaridade e sete faixas de experiência, resultando em 35 categorias de capital humano. A medida de capital humano que obtivemos apresenta dois elementos: a produtividade e a participação. Diversos estudos que investigam a relação entre educação e crescimento econômico mostram que o impacto agregado do capital humano no produto é de magnitude similar ao efeito microeconômico da educação sobre os salários.24 A produtividade em nossa formulação é dada pelo retorno que o mercado de trabalho paga a uma dada combinação de escolari-
Barbosa Filho et al. (2010). Ver Topel (1999), Krueger e Lindahl (2001) e Lange e Topel (2006). Barbosa Filho e Pessôa (2010) apresentam um levantamento da literatura. 23 24
Educação e desenvolvimento no Brasil
dade e experiência, enquanto a participação é o peso relativo de cada grupo de escolaridade e experiência no total de horas trabalhadas. Para obter a produtividade, βjk (hj, Ek), de um trabalhador com hj anos de educação e Ek anos de experiência, estima-se uma equação de Mincer em que são consideradas 35 variáveis dummies com a interação entre cinco níveis de escolaridade e sete de experiência. Essas dummies foram estimadas com base em equações de Mincer análogas à Equação 1. Por último, os autores mostram que a agregação das equações mincerianas individuais é compatível com o comportamento maximizador das firmas desde que o capital humano seja expresso como: (7)
Em palavras, o capital humano na formulação de Barbosa, Pessôa e Veloso (BPV) é a média geométrica dos retornos mincerianos de cada tipo de capital , ponderada pela participação de cada tipo na força de trabahumano, lho, ϕjk, como descrito pela Equação 7. Na Tabela 7.6, apresentamos três medidas de capital humano para o Brasil. A primeira é a escolaridade média da população com mais de 15 anos de idade. A segunda é a medida obtida a partir da formulação de Bils e Klenow (BK). Por fim, é mostrado o capital humano brasileiro calculado a partir da especificação de Barbosa Filho, Pessôa e Veloso (BPV).
TABELA 7.6 Medidas de capital humano
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
ANOS MÉDIOS DE ESCOLARIDADE DA
CAPITAL HUMANO
CAPITAL HUMANO
POPULAÇÃO ACIMA DE 15 ANOS
(BK)
(BPV)
5,5 5,7 5,7 6,0 6,1 6,4 6,6 6,8 6,9 7,0 7,2 7,3 7,5 7,6
4,8 4,9 4,9 5,0 5,1 5,2 5,3 5,4 5,5 5,6 5,6 5,7 5,8 5,9
3,3 3,3 3,5 3,6 3,6 3,6 3,5 4,1 4,5 3,7 3,8 3,7 3,9 3,9
Fonte: Elaboração própria com base na PNAD.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
A Tabela 7.6 mostra que todas as medidas de capital humano utilizadas apresentaram elevação da quantidade de capital humano no Brasil entre 1995 e 2009. Entretanto, a magnitude da expansão depende da definição do capital humano. Utilizando-se os anos médios de escolaridade da população acima de 15 anos, observa-se aumento de 38% no período, enquanto a elevação com a medida BK é de 22%, e a de BPV mostra uma expansão de somente 18%. A série de capital humano computada segundo BPV possui maior volatilidade que aquela de BK, visto que se calcula o retorno da equação ano a ano, e o retorno do capital humano é bastante afetado pelo ciclo econômico. Ou seja, essa medida incorpora a variação do “valor de mercado” do capital humano. Note que o mesmo ocorre com o valor de mercado do estoque de capital físico, se considerarmos as cotações dadas pelo mercado secundário ou o mercado de máquinas de segunda mão. Mais recentemente, há a preocupação de se medir o impacto da qualidade da educação sobre o desempenho econômico agregado. Hanushek e Kimko mostram que a qualidade da educação tem um efeito positivo e significativo no crescimento econômico.25 Entretanto, nesse aspecto, a economia brasileira ainda tem de evoluir bastante. A Tabela 7.7 apresenta o desempenho dos alunos brasileiros e de outros países na avaliação de leitura (reading) do Programme of International Student Assessment (Pisa) de 2009.26 TABELA 7.7 Avaliação do Pisa PAÍS
China (Xangai) Coreia do Sul Finlândia Estados Unidos Brasil Argentina
POSIÇÃO NO PISA
1a 2a 3a 17a 53a 58a
Fonte: Pisa, 2009.
Na avaliação de 2009, o Brasil ficou com a 53a posição entre os 65 países participantes do exame. A pontuação brasileira foi de 412 pontos, 88 pontos abaixo da média da OCDE. Em 2006, o Brasil ocupou a 52a posição entre os 57 países.
Hanushek e Kimko (2000). Em cada ano da avaliação, o Pisa foca algum aspecto específico entre leitura, matemática e ciências. No ano de 2009, o foco foi em leitura. Os resultados podem ser observados em .
25 26
Educação e desenvolvimento no Brasil
Apesar do resultado medíocre, a participação do Brasil nessa avaliação deve ser vista como positiva, uma vez que nos fornece uma métrica de comparação para avaliar a qualidade da educação de nossos alunos em um exame internacional em que a participação ocorre em caráter facultativo.
Educação e desigualdade de renda per capita entre os países Ao longo do capítulo, mostramos que o capital humano é um determinante da produtividade do trabalho e, portanto, da renda per capita de longo prazo das economias. Nesta seção quantificamos esse efeito. A fim de avaliar a importância do diferencial de capital humano para explicar os diferenciais de renda, partimos da formulação na Equação 6. Consideramos a forma funcional Cobb-Douglas para a função de produção. Assim, a produtividade do trabalho pode ser escrita como: y = Akα (e βh)1–α,
(8)
em que α representa a participação do capital na renda, e A, outros fatores que afetam a produtividade do trabalho – como o progresso técnico, a qualidade do marco institucional e legal da economia etc. –, além do capital por trabalhador, k, da escolaridade média, h, e do capital humano por trabalhador, e βh. A partir da Equação 9, o produto por trabalhador pode ser escrito como: (9)
em que κ é a relação capital-produto. A motivação para considerar a Equação 9 em vez da 8 segue da relação que há entre produtividade, A, e a acumulação de capital, K: a elevação de A, devida, por exemplo, a uma melhora na eficiência da economia em função de reformas institucionais, eleva a produção, mas também enseja um processo de acumulação de capital, por elevar a rentabilidade do capital. O processo de acumulação de capital cessa quando a relação capitalproduto retornar ao valor que prevalecia anteriormente à elevação da eficiência da economia.27 Com base na Equação 9, podemos nos perguntar quanto da diferença de renda de estado estacionário entre a economia brasileira e outra qualquer indexada por i deve-se aos diferenciais de escolaridade. Segue:
27
Para mais detalhes, ver o Capítulo 1 deste livro.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(10)
Utilizando a Equação 10, calculamos agora a parcela do diferencial de renda que é explicada pela dotação mais baixa de capital humano da economia brasileira. Assim, tomando o diferencial de capital humano entre Brasil e Estados representa o ganho de produto relaUnidos (por exemplo), temos que tivamente à economia americana que o Brasil experimentará caso elimine a sua diferença educacional hUS = 13 e hBR = 7,5. Segue e 0,07(13 – 7,5) ≅ 1,46. Dado que o produto americano por trabalhador em 2009, segundo os dados da Penn World Table (PWT), era 4,4 vezes maior do que o brasileiro, o atraso educacional responde por aproximadamente 33% (1,46/4,4) da diferença de produtividade do trabalho se supusermos que os parâmetros tecnológicos entre o Brasil e os Estados Unidos sejam os mesmos. A Tabela 7.8 calcula o diferencial de produtividade de trabalho entre o Brasil e alguns países que pode ser atribuído ao diferencial de escolaridade.
TABELA 7.8 Diferença de produtividade do trabalho explicada pela educação (%) Coreia do Sul Japão Taiwan Chile Estados Unidos
45 36 36 75 33
Fonte: Cálculos próprios com dados da PWT 7.0 e Barro e Lee (2010).
Outros impactos da educação Outra característica da economia brasileira é a elevadíssima desigualdade de renda, a qual é tema de debates desde os anos 1960. Nesse período de forte crescimento da desigualdade no país, houve elevação dos prêmios pagos à educação simultaneamente a uma elevação da escolaridade. Esse fato aparentemente antagônico, de elevação simultânea da oferta de trabalho e do prêmio salarial, estimulou um debate entre Langoni e Fishlow. Langoni defendia que a elevação do prêmio de salário seria fruto de uma mudança estrutural da economia brasileira, em que a urbanização e o crescimento da indústria elevaram a demanda por educação em nível maior que a expansão da oferta. Fishlow, por sua vez,
Educação e desenvolvimento no Brasil
argumentava que o aumento do prêmio de salário era fruto da política salarial e do controle do salário mínimo pelo governo militar.28 A elevada desigualdade ao longo das últimas décadas indica que a desigualdade da década de 1960 foi fruto de mudanças estruturais e não de políticas transitórias de controles dos salários. Adicionalmente, a contribuição do aumento da escolaridade para a redução recente da desigualdade no Brasil favorece a tese de Langoni sobre a natureza do aumento da desigualdade na época. Em um artigo de revisão sobre o tema, Barros e Mendonça mostram que a desigualdade de educação responde por 35% a 50% da desigualdade de renda, proporção muito mais elevada do que a comumente encontrada para outras economias.29 Adicionalmente, os autores mostram que 50% da elevação na desigualdade de renda observada nos anos 1960-1970 se deveu à elevação da desigualdade educacional, e, finalmente, que 2/3 do crescimento nas décadas de 1960-1990 se perderam devido à piora distributiva (isto é, não contribuiu para elevar o bem-estar dos cidadãos). Além do impacto direto sobre a produtividade do trabalho e sobre a desigualdade, o baixo investimento em educação no pós-guerra retardou a transição demográfica e teve forte impacto sobre a qualidade da educação. O trabalho de Berquó e Cavenaghi30 mostra o elevado diferencial de fecundidade associado à escolaridade da mãe.31 Isso eleva a fração das crianças que vão crescer em lares cujos pais apresentam baixa escolaridade, produzindo forte fator perpetuador da pobreza. De fato, Hart e Risley mostram para os Estados Unidos que uma criança de três anos que reside em um domicílio no qual os pais são profissionais liberais apresenta vocabulário três vezes maior que o das crianças cujos pais vivem da seguridade social.32 Evidentemente, essas diferenças construídas na primeira infância terão forte impacto no desenvolvimento futuro. Finalmente, para o Brasil, Lam e Duryea33 mostram que há forte relação entre escolaridade da mãe e desempenho escolar do filho.34 Ver o debate entre Langoni (1973) e Fishlow (1973), ambos no número 11 da revista Dados. Barros e Mendonça (1995). 30 Berquó e Cavenaghi (2004). 31 Lam e Duryea (1999) apresentam um tratamento econométrico da associação entre redução da fecundidade e elevação da escolaridade da mãe. A comparação da transição demográfica brasileira com a coreana ilustra a forte relação que há entre demografia e escolaridade da população. A transição demográfica coreana foi muito mais rápida do que a brasileira. A taxa de crescimento populacional coreana, que em meados dos anos 1950 era ligeiramente superior à brasileira (da ordem de 3,2% ao ano), caiu muito mais rapidamente, de sorte que o crescimento populacional total de 1955 até 2004 na Coreia foi de 122%, em comparação a 216% no Brasil. 32 Hart e Risley (1999). 33 Lam e Duryea (1999). 34 Cunha et al. (2006). Ferreira e Veloso (2003) mostram que, para o Brasil, a correlação entre a educação dos pais e dos filhos é mais elevada do que nos Estados Unidos. 28
29
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Os diferenciais de fecundidade associados aos diferenciais de escolaridade também têm implicações sobre a criminalidade, principalmente sobre os crimes violentos. Hartung e Pessôa mostram que variáveis tipicamente econômicas – como renda per capita, crescimento da renda per capita, nível médio de escolaridade e desigualdade de renda –, apesar de estarem associadas a crime contra o patrimônio, apresentam baixa associação com homicídios.35 Para esses últimos, as variáveis mais significativas são a proporção de jovens, a taxa de natalidade do município, a fração dos nascimentos de mães adolescentes e a fração de crianças vivendo em famílias monoparentais. Essas três últimas variáveis têm efeito com defasagem de 20 anos com relação à ocorrência dos crimes.36 Assim, pode-se afirmar que parte da violência da década de 1990 decorreu do baixo investimento em educação na década de 1970.
Resumo Neste capítulo mostrou-se que o capital humano é uma variável importante para explicar diversas variáveis econômicas, como os diferenciais de renda per capita entre diversos países, desigualdade e fecundidade. Dessa forma, a introdução de capital humano em modelos de desenvolvimento é um aspecto bastante aceito na literatura econômica. A evidência microeconômica do elevado retorno ao investimento em capital humano (educação) para a economia brasileira foi apresentada neste capítulo. Mostrou-se ainda o forte impacto da educação sobre os salários, com prêmios de salário que chegam a atingir 21% por ano de estudo. Por último, mostra-se que a taxa interna de retorno da educação média no Brasil se situa em torno de 9,5% ao ano em termos reais. Entretanto, apesar de importante para estudar diversos aspectos econômicos e de o capital humano possuir elevado retorno, a forma pela qual este deve ser calculado para diferentes países impõe uma série de dúvidas na literatura econômica. O capítulo tratou desse assunto e mostrou diferentes formas de se construir uma medida de capital humano de uma economia. As diferentes medidas de capital humano para a economia brasileira mostram que o país está elevando seu estoque de capital humano ao longo dos últimos anos, principalmente quando se observa o aumento dos anos médios de escolaridade no país.
Hartung e Pessôa (2007). Isto é, quando consideramos na regressão essas variáveis contemporâneas e as mesmas três variáveis defasadas de 20 anos, prevalecem as variáveis defasadas. Ver Hartung e Pessôa (2007). 35 36
Educação e desenvolvimento no Brasil
O capítulo mostra ainda que o diferencial educacional pode chegar a explicar cerca de 33% do diferencial de renda entre Brasil e Estados Unidos, por exemplo. O impacto da educação sobre a desigualdade de renda, a taxa de fecundidade e a relação da educação com a violência foram tratados ao final do capítulo. O investimento em educação pode ajudar a reduzir a desigualdade de renda e a taxa de fecundidade, que é mais elevada em famílias com baixa escolaridade (renda). Por último, mostra-se que o baixo investimento em educação nas décadas de 1960 e 1970 pode ajudar a explicar a violência das últimas décadas.
Leituras recomendadas Para um melhor conhecimento sobre o debate da importância da educação no Brasil e seus impactos sobre o crescimento econômico do país, recomendamos Langoni (1974) e nosso artigo de revisão sobre o tema, Barbosa Filho e Pessôa (2010). Para outro artigo de revisão sobre a relação entre educação e crescimento, escrito por economistas da área de economia do trabalho, sugerimos a leitura de Lange e Topel (2006). Por último, para uma análise da relação entre qualidade da educação (aspecto cada vez mais abordado na literatura) e crescimento econômico, recomendamos Hanushek e Kimko (2000), que mostram o efeito positivo da qualidade da educação sobre o crescimento.
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CAPÍT U LO 8
CRESCIMENTO BRASILEIRO REVISITADO Regis Bonelli Edmar Bacha
Introdução1 Pode-se dividir a trajetória de crescimento da economia brasileira após a Segunda Guerra Mundial em dois grandes períodos: antes e depois de 1980. Visualiza-se isso com clareza no Gráfico 8.1. Nele, as barras indicam as taxas de crescimento do PIB ano a ano, de 1948 a 2011. A linha que se superpõe às barras indica a média decenal dessas taxas, iniciando em 1957 e indo até 2011. O comportamento das médias decenais não deixa dúvidas: houve um colapso do crescimento do PIB, a partir de 1980, do qual o país não se recuperou mesmo após a estabilização em 1994. Este capítulo propõe uma interpretação do crescimento brasileiro que examina essa evolução de longo prazo da economia a partir de modelos com ênfase nos determinantes da oferta agregada. Algo acacianamente, aceitamos a hipótese de que o crescimento depende, pelo lado da oferta, do investimento e da produtividade.
1 Uma versão mais extensa deste trabalho, disponível em (Textos para Discussão) e (Centros de Economia Aplicada), explica por que não consideramos o capital humano na análise do crescimento brasileiro e também explora as relações entre a taxa de crescimento do PIB, a volatilidade desse crescimento e o grau de utilização da capacidade instalada. Outros temas disponíveis naquela versão mais extensa são apontados em notas de rodapé posteriores deste capítulo.
CAPÍT U LO 9
O MILAGRE, A ESTAGNAÇÃO E A RETOMADA DO CRESCIMENTO: AS LIÇÕES DA ECONOMIA BRASILEIRA NAS ÚLTIMAS DÉCADAS Roberto Ellery Arilton Teixeira
Introdução Nas últimas quatro décadas, a economia brasileira passou por fases distintas em termos de crescimento econômico. Nos anos 1970, apresentou uma das maiores taxas de crescimento do PIB per capita do mundo. Esse crescimento desapareceu no final da década, dando lugar à estagnação e à instabilidade dos anos 1980. O crescimento retornou de forma modesta nos anos 1990, inicialmente com taxas voláteis e pouca persistência. Por fim, na primeira década do século XXI, a economia brasileira apresentou taxas de crescimento positivas e estáveis, embora muito distantes das taxas da década de 1970.1 O objetivo deste capítulo é estudar o comportamento da economia brasileira nas últimas quatro décadas. Para tanto, construímos um modelo dinâmico de equilíbrio geral com mudança exógena da produtividade total dos fatores (PTF). Calibramos e alimentamos o modelo com os dados e a PTF da economia brasileira para verificarmos os principais fatores que afetaram o crescimento. Como veremos, a PTF apresenta crescimento na primeira metade dos anos 1970 e após 1992. Entre 1975 e 1992, a PTF declina. Esse período de quase 20 anos sem avanço da PTF será caracterizado pela estagnação e/ou declínio do PIB por trabalhador. As conclusões a que chegamos são que a PTF é um fator importante para explicar o crescimento da economia brasileira, exceto em dois momentos, quando 1
Bugarin et al. (2007), Bugarin et al. (2010) e Ellery e Gomes (2012).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
a atuação governamental domina os efeitos da produtividade. O primeiro momento é na segunda metade dos anos 1970, quando a PTF estava caindo, mas a economia crescia. Nesse cenário, o crescimento foi possível devido aos subsídios pagos pelo governo federal ao setor privado, levando ao aumento do investimento privado e do estoque de capital. O segundo momento foi na década de 1990 e na primeira década do século XXI, quando a PTF retomou sua expansão, mas não foi acompanhada pelo crescimento da economia brasileira. Nesse caso, o aumento dos impostos fez com que a economia crescesse abaixo do que seria de se esperar dado o aumento da PTF. No início da segunda década do século XXI, podemos sintetizar a experiência brasileira dizendo que o Brasil é um país que taxa como país rico e investe como país pobre. Além desta introdução, este capítulo divide-se em mais quatro seções. A segunda seção apresenta o modelo neoclássico de crescimento econômico e explica como utilizar esse modelo para estudar economias reais. A terceira seção utiliza o modelo para analisar o crescimento da economia brasileira na segunda metade da década de 1970. A quarta seção analisa as décadas perdidas de 1980 e 1990. A quinta seção trata do período pós-reformas e abrange o período que se estende até os últimos anos da primeira década do século XXI.
Modelo neoclássico Nesta parte do capítulo vamos fazer uma breve introdução ao modelo. O que chamamos de modelo neoclássico de crescimento econômico, ou modelo Cass-Koopmans, vem de dois trabalhos independentes publicados simultaneamente, escritos por David Cass e por Tjalling Koopmans.2 Esse modelo é muito semelhante ao modelo de Solow, porém a decisão de consumo e poupança é obtida a partir de escolhas ótimas das famílias, em vez de seguir uma regra predeterminada. Abordaremos aqui os aspectos ligados às preferências das famílias, tecnologia utilizada para realizar a produção, ponto de equilíbrio da economia, contabilidade do crescimento e ajustes necessários para se utilizar o modelo com o objetivo de analisar a experiência brasileira.
Preferências Nesse modelo, existe um conjunto de famílias. Cada família é dotada com k0 unidades de capital no período inicial e uma unidade de tempo em cada 2
Cass (1965) e Koopmans (1965).
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
período. Esse tempo pode ser dedicado ao trabalho (lt) ou ao lazer (1 – lt). Todas as famílias têm suas preferências representadas pela mesma função utilidade (separável no tempo) dada por: (1)
onde β ∈ (0 1) é o fator de desconto intertemporal, que mede a importância que a família atribui à sua utilidade em cada período. A função utilidade no período t é dada por u(ct, lt) = αln ct + (1 – α) ln (1 – lt), onde ct é o consumo da família no período t e lt é o número de horas trabalhadas. Finalmente, η é a taxa de crescimento da população. No período t, cada família se defronta com a seguinte restrição orçamentária: ct + it = rt kt + wt lt
(2)
onde it é o investimento no período t, kt é o estoque de capital da família, wt é o salário por unidade de horas trabalhadas e rt é o custo de capital. O lado direito da Equação 2 descreve a renda da família, que se divide em renda do capital e do trabalho. O lado esquerdo da equação diz que esses recursos são alocados para consumo e investimento. A lei de movimento do capital é dada por kt+1 = it + (1 – δ)kt
(3)
onde δ ∈(0 1) é a taxa de depreciação do capital. A Equação 3 diz que o estoque de capital no período t + 1 é igual à soma do investimento com a parcela do capital do período anterior que não foi depreciada.
Tecnologia As empresas nessa economia alugam capital e contratam trabalho das famílias aos preços rt e wt, respectivamente. Para produzir o bem final com esses insumos, usam a seguinte função de produção: (4)
onde yt é o produto da empresa, θ ∈(0 1) é o percentual da produção (renda) que corresponde à renda do capital e At = zt (1 + γ)(1 – θ)t é a produtividade total dos fatores (PTF), que pode ser dividida em duas partes. A segunda parte, cuja taxa de crescimento chamamos de progresso técnico, depende de γ > 0. A primeira parte, zt, é um choque de produtividade cuja lei de movimento é:
265
266
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
zt + 1 = 1 – ρ + ρzt + ∈t,
(5)
onde ρ ∈(0 1) e ∈t é um choque aleatório.
Equilíbrio e solução do modelo O equilíbrio nessa economia é uma sequência de preços e alocações para consumidores e empresas, tal que, dados os preços, os consumidores estão maximizando a utilidade, as firmas maximizam o lucro e a oferta é igual à demanda. Uma vez determinado o equilíbrio, o passo seguinte é solucionar o modelo. A solução do modelo consiste em encontrar uma sequência de estoque de capital que, dados os choques aleatórios, vai gerar sequências de investimento, consumo, produto, salários e taxa de juros que satisfazem a condição de equilíbrio descrita anteriormente. Em geral, essa solução não pode ser obtida de forma analítica, ou seja, não existe uma expressão algébrica para as sequências que caracterizam o equilíbrio. Por isso, a solução do modelo neoclássico exige o que chamamos de solução numérica. O método mais comum de resolver numericamente o modelo neoclássico consiste em transformar a função objetivo em uma função quadrática e todas as restrições em equações lineares. Dessa forma, as condições de primeira ordem para otimização formarão um sistema linear, que pode ser resolvido por meio de álgebra matricial. Outra forma muito comum é transformar as condições de primeira ordem em equações lineares. Usando-se qualquer uma das técnicas, a solução do modelo consiste em resolver um sistema linear de equações em diferenças. Existem vários métodos para a solução desse tipo de sistema e vários bons livros de sistemas dinâmicos que tratam dessas técnicas de solução.3 A ideia do procedimento é calcular a série das variáveis endógenas (investimento, capital, produto, consumo, salário e taxa de juros) a partir de uma série da PTF (variável exógena) estimada a partir dos dados.4 O exercício de gerar trajetórias das variáveis endógenas a partir de séries da variável exógena (PTF, nesse caso) é chamado de simulação do modelo.5 Ver, por exemplo, Cooley (1995). A solução será de forma que o estoque de capital será função de uma constante, do estoque de capital no período anterior e do choque estocástico. Por sua vez, o choque estocástico será função de uma constante, do choque estocástico no período anterior e de um choque do tipo ruído branco. Para obter a sequência do choque estocástico, basta conhecer o valor inicial desse choque e uma sequência de números aleatórios gerada pelo computador. De posse da série do choque estocástico e do valor inicial do estoque de capital, é possível obter toda a série de estoque de capital. Com o estoque de capital é possível obter o consumo, o investimento, o produto, o salário e a taxa de juros. 5 Em é possível encontrar um programa que permite resolver e simular o modelo neoclássico. A página também oferece instruções sobre o uso dos programas. 3 4
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
Contabilidade do crescimento A análise de contabilidade do crescimento baseia-se na função de produção agregada, que corresponde a uma versão da Equação 4 para toda a economia. Ou seja,
onde Yt é o produto agregado (PIB ou PNB), Kt é o estoque de capital da economia e Lt é o número total de horas trabalhadas. Dividindo essa equação pelo número de trabalhadores (N), tomando o logaritmo natural na função de produção e rearranjando os termos, obtemos
(6)
Usando a Equação 6, podemos calcular a parcela do crescimento do produto por trabalhador que se deve ao crescimento da PTF, do estoque de capital e do número de horas trabalhadas.
Calibração Calibrar um modelo corresponde a encontrar valores dos parâmetros que façam com que o modelo reproduza determinados aspectos observados em uma economia. O exercício consiste em escrever os parâmetros em função das variáveis do modelo, exatamente o contrário do que se faz normalmente quando se determinam as variáveis para dados parâmetros. Nesta seção será feita a calibração do modelo apresentado anteriormente. No período 1950-1980, a população brasileira cresceu à taxa η = 2,9%. O progresso técnico nesse período, ou seja, a taxa de crescimento da PTF, foi de 1,3%, usando θ = 0,35 e γ = 2%. A taxa de depreciação utilizada foi δ = 9%. Finalmente, usando a equação de primeira ordem de maximização da utilidade da família (equação de Euller) para uma relação capital-produto de 1,62 (média para o Brasil no período 1970-1980), obtemos β = 0,9. Ainda temos dois parâmetros a serem estimados: α e ρ. No Brasil, as pessoas utilizam 40% do seu tempo em atividades no mercado. Para atingirmos essa meta, devemos fixar α = 1,28. Finalmente, utilizando dados observados da PTF sem tendência, estimamos a Equação 5, obtendo ρ = 0,97.
267
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Dados tais passos, estamos preparados para simular o modelo e analisar sua capacidade de replicar o comportamento agregado da economia brasileira a partir dos anos 1970. Fazendo a simulação, obtemos os resultados apresentados no Gráfico 9.1. GRÁFICO 9.1 Simulações do produto por trabalhador no Brasil 140
130 Dados Modelo
120 Produto por trabalhador
268
110
100
90
80
70
60 1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1970 = 100.
O Gráfico 9.1 mostra que o modelo consegue explicar o comportamento do PIB por trabalhador na primeira metade dos anos 1970, mas o mesmo não acontece a partir da segunda metade. A partir de 1975, o modelo subestima cada vez mais a trajetória do produto por trabalhador. O mesmo ocorre se observarmos os demais componentes do PIB e outras variáveis da economia, como mostrado no Gráfico 9.2. O comportamento da PTF indica que a economia brasileira deveria ter entrado numa trajetória de declínio a partir de 1975, recuperando-se apenas no inicio dos anos 1990. Entretanto, esse declínio indicado no modelo só começa a ocorrer no início dos anos 1980. Para estudar essa discrepância entre o modelo e os dados, passaremos a analisar a economia brasileira a partir de alguns subperíodos. Para definirmos os subperíodos, vamos usar a contabilidade do crescimento (ver Equação 6), cujos resultados são apresentados na Tabela 9.1.
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
GRÁFICO 9.2 Simulações do consumo, investimento, capital e horas trabalhadas no Brasil Consumo
Investimento
150
300 Dados Modelo
200 100 100
50 1970
1980
1990
2000
0 1970
Capital 140
150
120
100
100
1980
1990
2000
Horas
200
50 1970
1980
1990
2000
80 1970
1980
1990
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1970 = 100.
TABELA 9.1 Contabilidade do crescimento da economia brasileira PERÍODO
1970-1974 1975-1980 1981-1992
VARIAÇÃO Y/N
DEVIDO À PTF
DEVIDO A K/Y
DEVIDO A L/N
9,24% 2,27% −0,58%
5,48% −1,15% −2,89%
0,88% 2,97% 1,84%
2,87% 0,44% 0,47%
Fonte: Bugarin et al. (2010).
Como já dito, observando a Tabela 9.1 é fácil definirmos os subperíodos para estudarmos a economia brasileira. O primeiro período (1970-1974) é caracterizado por crescimento elevado com progresso técnico. O segundo período (1975-1980) é de crescimento sem progresso técnico. O terceiro período é de recessão sem progresso técnico. Vejamos o que ocorre na primeira metade dos anos 1970. O PIB por trabalhador cresce rapidamente devido à PTF. Isso significa que conseguimos produzir cada vez mais com a mesma quantidade de insumos. Logo, essa elevação da produtividade tendeu a aumentar o retorno do capital, levando a mais investimentos e a um novo ciclo de aumento da produção.
269
270
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Esse padrão de crescimento é rompido na segunda metade dos anos 1970. A partir daí, até 1992, a PTF está caindo. Como dito anteriormente, chamaremos esse período entre 1975 e 1992 de “décadas perdidas”, devido à ausência de progresso técnico. Entretanto, devemos observar a diferença entre o crescimento do PIB por trabalhador na segunda metade dos anos 1970 e durante a década de 1980. Nos anos 1980, a famosa “década perdida”, o PIB por trabalhador cai, seguindo a queda da PTF. É a mesma lógica (agora invertida) do comportamento da economia na primeira metade dos anos 1970. A queda da PTF significa menos produto com a mesma quantidade de insumos, o que reduz o retorno do capital e a lucratividade dos investimentos, que por sua vez diminuem, levando a uma nova queda do crescimento. Na segunda metade dos anos 1970, deveríamos observar o mesmo comportamento da década de 1980, mas o PIB por trabalhador está aumentando, enquanto a PTF está caindo. Essa discrepância é explicada pelo aumento do investimento (aumento da relação K/Y). Aqui, a despeito da queda do retorno do capital devido à queda da PTF, os investimentos estão aumentando. Esse aumento é suficientemente grande a ponto de manter a economia crescendo, a despeito da queda da PTF (veja Equação 4). A seguir, vamos nos dedicar a entender o que vem ocorrendo na economia brasileira e que não pode ser explicado somente pela PTF.
Crescimento sem progresso técnico: 1975-1980 Primeiramente, vamos analisar o comportamento do investimento agregado na economia brasileira, mostrado no Gráfico 9.3. Como dito anteriormente, o comportamento do investimento na primeira metade dos anos 1970 é explicado pelo comportamento da PTF e o aumento da lucratividade daí resultante. No entanto, o comportamento na segunda metade dos anos 1970 não está de acordo com a previsão do modelo. Como explicar o aumento do investimento quando o retorno do capital está caindo? Para entender o que estava acontecendo com o investimento, vamos dividir o investimento agregado em dois grupos: investimento privado e investimento público (governo mais empresas estatais). A razão para essa análise é simples. O investimento privado deve seguir o princípio da lucratividade. Empresas privadas investem quando esperam ter retorno. O mesmo comportamento não se observa necessariamente no caso do investimento público. Entretanto, quando olhamos os dois subgrupos do investimento, não notamos diferença. Ambos sobem na segunda metade dos anos 1970 e caem no final da década, embora o investimento público comece a cair antes do privado, como podemos ver no Gráfico 9.4.
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
GRÁFICO 9.3 Taxa de investimento agregada no Brasil como proporção do PIB 0,32 0,3 0,28
Taxa de investimento
0,26 0,24 0,22 0,2 0,18 0,16 0,14 0,12 1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010).
GRÁFICO 9.4 Taxa de investimento privado e público no Brasil como proporção do PIB 0,22 0,2
Privado Público
0,18
Taxa de investimento
0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0,02 1970
1975
Fonte: Bugarin et al. (2010).
1980
1985
1990
1995
2000
271
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O comportamento do investimento público está ligado aos projetos de governo. Em particular, na segunda metade dos anos 1970 o governo brasileiro lança o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que colocava elevados investimentos a cargo do setor público e empresas estatais. Isso explica a elevação dos investimentos públicos na segunda metade dos anos 1970. Vejamos agora como podemos entender o comportamento do investimento privado, que ocorre mediante expectativa de retorno, que não existia naquele momento. Para entendermos o comportamento do investimento privado, basta lembrar que o governo pode garantir determinado retorno aos investimentos privados mesmo quando as condições de mercado não propiciam lucratividade. Para isso, podem ser concedidos subsídios ao investimento privado. O Gráfico 9.5 mostra o comportamento do investimento privado e dos subsídios, ambos como proporção do Produto Nacional Bruto (PNB). Como o Gráfico 9.5 não deixa dúvida, a correlação entre as duas séries é elevada para nos anos 1970, em particular na segunda metade da década. Em síntese, o aumento do PIB brasileiro na segunda metade dos anos 1970 pode ser explicado pela elevação do estoque de capital, que compensou a queda da PTF. O aumento do estoque de capital, por sua vez, é explicado pelo aumento do investimento agregado, que foi gerado direta e indiretamente pelo setor público. O efeito direto ocorreu através do aumento do investimento do GRÁFICO 9.5 Taxa de investimento privado e subsídios como proporção do PNB no Brasil 0,040
0,24
0,035
Investimento privado
0,22
0,030
0,20
0,025
0,18
0,020
0,16
0,015
0,14
0,010
0,12
0,005
0,10
0 1970
1975
Fonte: Bugarin et al. (2010).
1980
1985
1990
1995
0,08 2000
Invest. privado/PNB
Subsídio
Subsídio/PNB
272
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
governo e das empresas estatais. O efeito indireto deu-se via concessão de subsídios ao setor privado, garantindo o retorno dos investimentos em um momento em que as condições de mercado eram adversas. Naturalmente o crescimento via aumento do estoque de capital e sem progresso técnico pode ser mantido apenas no curto prazo. Não há como continuar investindo sem retorno. No caso brasileiro, o financiamento desse crescimento baseado no aumento do estoque de capital e sem progresso técnico acabou no fim dos anos 1970, quando o mercado financeiro deixou de continuar financiando o governo brasileiro. O custo desse crescimento começou a ser pago na década de 1980. Nas próximas seções, vamos estudar o comportamento da economia brasileira a partir dos anos 1980.
A década ou as décadas perdidas? Como foi visto, a PTF cresceu até meados da década de 1970. Após esse período, a renda per capita continuou a crescer, porém o motor desse crescimento deixou de ser a PTF e passou a ser a acumulação de capital. Como previsto pelo modelo neoclássico, o crescimento da renda per capita só se sustenta no longo prazo se for causado pelo crescimento da produtividade. Não é surpresa, portanto, que já no início da década de 1980 a economia brasileira tenha iniciado um longo período de estagnação. Esse período vai do início da década de 1980 até o início da década de 1990. Não por acaso, esse período é chamado de década perdida. Queremos chamar a atenção aqui para o fato de a década perdida ter se iniciado em 1975, quando cessa o progresso tecnológico, durando até 1992. Ou seja, tivemos quase duas décadas perdidas! Esta seção vai mostrar como as décadas perdidas podem ser interpretadas por meio do modelo neoclássico. A referência para a análise é Bugarin e coautores.6 Como a característica básica de uma recessão é colocar a trajetória do produto7 por trabalhador abaixo da tendência de longo prazo dessa variável, toda a análise é feita a partir dos desvios que a série observada apresenta de sua tendência. O Gráfico 9.6 mostra o índice do produto por trabalhador (com 1980 = 100) e uma tendência que cresce a uma taxa de 2% ao ano.8 Bugarin et al. (2007). O produto é medido pelo Produto Nacional Bruto (PNB). 8 Para obter o valor de 2% ao ano para a taxa de crescimento da tendência do produto por trabalhador basta utilizar a PTF dada na Equação 4 e os valores de 1,3% por ano para a taxa de crescimento da PTF e o valor de 35% para a participação da renda do capital na renda da economia, ou seja, para o parâmetro θ da função de produção. 6 7
273
274
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 9.6 Produto por trabalhador e tendência de longo prazo no Brasil 150
140
Produto por trabalhador Tendência
130
120
110
100
90
80 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1980 = 100.
A análise dos desvios do produto por trabalhador em relação à sua tendência ilustra a gravidade da crise que abateu a economia brasileira nas décadas de 1980 e 1990. Já em 1983, o valor do produto por trabalhador estava abaixo de 15% de sua tendência histórica. A partir de 1984, começa uma recuperação da economia. Entretanto, durante toda a década de 1980 e de 1990, o produto por trabalhador nunca mais voltaria à sua tendência. Em 1988, chega a quase 93% do valor da tendência, mas a partir desse ponto a recuperação iniciada em 1984 chega ao fim. O produto por trabalhador cai a um valor abaixo de 80% da tendência, atingindo o menor valor em 1992, quando começa a se recuperar e chega a 73,6% da tendência em 1998. Em outras palavras, em 1998 a renda por trabalhador brasileiro equivalia a 73,6% do que deveria ser caso a economia brasileira tivesse seguido sua tendência histórica. Comportamento semelhante é apresentado por praticamente todos os componentes da demanda agregada. Apenas o gasto público fica acima da tendência durante a maior parte das décadas de 1980 e 1990, e em 1998 o gasto público estava 39,2% acima de sua tendência histórica. A Tabela 9.29 mostra os desvios de todos os componentes da demanda agregada em relação à tendência. 9
Essa tabela reproduz a Tabela 1 (p. 289) em Bugarin et al. (2007).
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
TABELA 9.2 Desvio da tendência do produto por trabalhador e de seus componentes (em %) CONSUMO NÃO ANO
PNB
DURÁVEIS
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
93,3 95,0 83,6 85,7 88,4 90,1 91,3 92,8 87,9 78,9 76,5 73,5 73,7 75,7 75,9 75,0 75,7 73,6
93,6 96,7 89,0 87,8 84,6 86,5 81,7 83,3 73,1 64,2 67,1 65,2 66,1 70,0 70,3 67,2 68,4 67,9
DURÁVEIS
82,7 97,5 83,3 98,1 90,5 100,2 84,5 73,7 69,1 65,2 53,9 50,1 50,6 59,0 63,7 59,7 59,7 52,6
INVESTI-
INVESTI-
INVESTI-
CONSUMO
COMÉRCIO EXTERIOR
MENTO
MENTO
MENTO
DO
IMPOR-
EXPOR-
TOTAL
PRIVADO
PÚBLICO
GOVERNO
TAÇÕES
TAÇÕES
88,8 88,3 63,4 66,6 84,1 82,1 84,9 81,9 84,8 64,5 63,3 56,1 63,2 68,2 69,8 66,8 69,1 63,6
91,7 86,4 60,3 56,5 72,9 70,6 82,9 83,9 91,9 62,6 60,2 53,0 61,5 64,3 67,1 65,6 69,0 65,5
102,9 95,3 65,5 69,2 86,7 117,3 120,8 117,4 108,9 107,8 92,4 106,2 99,5 113,8 80,1 72,0 69,7 67,4
95,0 104,5 89,1 77,7 95,0 104,7 122,7 123,2 136,8 136,1 114,4 110,3 129,8 134,0 139,0 148,4 144,2 139,2
81,3 70,3 67,6 60,5 55,5 50,7 48,8 44,3 39,2 48,3 53,2 53,9 59,0 60,5 62,8 58,1 65,4 62,4
97,6 80,7 107,0 129,1 119,6 87,8 93,0 105,8 80,1 64,0 71,0 80,9 79,1 71,0 59,2 57,0 62,2 58,8
Fonte: Bugarin et al. (2007). Obs.: Todas as variáveis estão representadas como desvio de uma tendência de 2% ao ano. Por desvio da tendência entende-se a razão entre a variável e a tendência. Dessa forma, quanto menor o valor, mais distante está a variável em relação à tendência; valores maiores do que 1 implicariam a variável estar acima da tendência.
Assim como nas seções anteriores, a análise do comportamento do produto será feita por meio da análise dos fatores de produção e da produtividade total dos fatores. O Gráfico 9.7 mostra o comportamento do produto por trabalhador, do estoque de capital por trabalhador e das horas trabalhadas em comparação a uma tendência de 2% ao ano. Observe que tanto o capital quanto as horas trabalhadas permanecem acima da tendência pela maior parte do período analisado. Dessa forma, a única explicação para a queda do produto abaixo da tendência é uma queda na PTF durante o período. Para determinar o quão relevante é a PTF para explicar as baixas taxas de crescimento do produto, vamos recorrer novamente à contabilidade do crescimento já vista anteriormente (ver Equação 6).10 Para realizar o exercício de contabilidade do crescimento, o período entre 1980 e 1998 será dividido em quatro subperíodos. O primeiro corresponde à queda inicial do produto por trabalhador e vai de 1980 a 1983; o segundo cobre Para manter a coerência com Bugarin et al. (2007), serão usadas as séries disponibilizadas no apêndice daquele texto. Pelo mesmo motivo, o valor da participação da renda do capital na renda total será determinado como 35%.
10
275
276
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 9.7 Produto, capital e horas trabalhadas 160 150
Produto por trabalhador Horas Capital
140
Tendência
130 120 110 100 90 80 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1980 = 100.
a recuperação que ocorreu entre 1984 e 1988; o terceiro período vai de 1989 a 1992 e é caracterizado por outra queda no produto por trabalhador em relação à tendência; o quarto período avalia a pequena recuperação ocorrida entre 1993 e 1998. A Tabela 9.3 apresenta a contabilidade do crescimento para esses períodos e para o período completo. Note que, em todos os períodos em que o produto está se afastando da tendência, ocorre uma queda na PTF. Outro fato importante é que todo o crescimento que ocorreu nas décadas perdidas foi em decorrência da acumulação de capital. De acordo com o modelo neoclássico, esse tipo de crescimento não é sustentável. TABELA 9.3 Contabilidade do crescimento: 1980-1998 DEVIDO A PERÍODO
1980-1998 1980-1983 1984-1988 1989-1992 1993-1998 Fonte: Bugarin et al. (2007).
Y/N
0,28% −3,96% 3,99% −4,00% 1,96%
PTF
K/Y
L/N
−0,62% −10,53% 3,47% −4,92% 3,45%
1,09% 4,88% −0,72% 2,94% −0,11%
−0,18% 1,70% 1,24% −2,02% −1,38%
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
Essa análise permite determinar que as décadas perdidas ocorreram devido à incapacidade da economia brasileira de manter um crescimento sustentado da PTF. A questão seguinte é avaliar em que medida o modelo neoclássico pode explicar o comportamento da economia brasileira nesse período. Para responder a essa questão, Bugarin e coautores apresentam simulações desse modelo para o período.11 O Gráfico 9.8 compara os valores gerados pela simulação do modelo com os valores observados de um conjunto de variáveis escolhidas para a economia brasileira. As variáveis são: produto, consumo, investimento, relação capital/ produto, horas trabalhadas e produtividade marginal do trabalho.
GRÁFICO 9.8 Simulações do modelo neoclássico e dados observados na economia
brasileira Produto
Consumo
100
100 Dados Modelo
80 60 40 1980
80 60
1985
1990
1995
2000
40 1980
1985
Investimento
1990
1995
2000
1995
2000
Capital/Produto
100
1,6 1,4
50
1,2 1
0 1980
1985
1990
1995
2000
0,8 1980
Horas
1985
1990
Produtividade marginal do trabalho
105
150
100 100 95 90 1980
1985
1990
1995
2000
50 1980
1985
1990
1995
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010).
Como pode ser observado, o modelo subestima o produto para todos os anos do período analisado. Essa subestimação se deve à incapacidade do modelo de explicar o aumento da relação capital/produto no mesmo período. Tanto Bugarin e demais autores quanto Ferreira e coautores mostram que o aumento 11
Bugarin et al. (2007).
277
278
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
do capital nesse período é em grande parte explicado pelo aumento no preço relativo das construções.12 No caso dos primeiros, eles mostram que, quando a variação dos preços relativos é eliminada dos dados, o produto gerado pela simulação do modelo é bem mais próximo do observado na economia brasileira. O consumo é muito bem reproduzido pelo modelo. O investimento padece do mesmo problema do produto, isto é, a distorção devida a preços relativos. Note que, tanto no produto quanto no investimento, a série simulada acompanha o movimento da série observada. O mercado de trabalho é onde o modelo falha de forma mais evidente. As inúmeras distorções existentes no mercado de trabalho brasileiro fazem com que seu comportamento não possa ser explicado por um modelo simples como o utilizado aqui. A solução seria elaborar um modelo que incorporasse parte das distorções presentes no mercado de trabalho brasileiro.
Elevação da carga tributária e desempenho recente da economia brasileira Na década de 1990, a produtividade reverteu a tendência de queda da década de 1980 e voltou a crescer. Entretanto, esse crescimento da produtividade não se refletiu em crescimento do produto. A Tabela 9.3 mostrou que, entre 1993 e 1998, parte dos ganhos de produtividade não se transformou em crescimento do produto por trabalhador. Ocorreu uma redução tanto no uso do capital relativo ao produto quanto no esforço de trabalho. A Tabela 9.4 ilustra esse mesmo fenômeno no período entre 1995 e 2007. TABELA 9.4 Contabilidade do crescimento, 1995-2007 PERÍODO
VARIAÇÃO Y/N
DEVIDO À PTF
DEVIDO A K/Y
DEVIDO A L/N
0,64% −0,30% 2,52%
1,22% 0,20% 3,28%
−0,51% −0,01% −1,50%
−0,08% −0,49% 0,75%
1995-2007 1995-2003 2003-2007 Fonte: Ellery Jr. e Gomes (2012).
Esse resultado coloca uma questão: por que o aumento de produtividade não induziu maior uso dos fatores? Afinal, uma produtividade mais alta eleva a remuneração dos fatores, e, portanto, seria razoável supor que os fatores fossem utilizados de forma mais intensiva. Roberto Ellery Jr. e Victor Gomes
12
Bugarin et al. (2007) e Ferreira et al. (2008).
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
GRÁFICO 9.9 Produto por trabalhador e PTF, 1992-2007 125 Produto por trabalhador PTF
120
115
110
105
100
95 1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Ellery Jr e Gomes (2012). Obs: 1992 = 100.
argumentam que o aumento da carga tributária pode explicar esse fenômeno.13 O Gráfico 9.9 mostra o comportamento do produto por trabalhador e da PTF entre 1992 e 2007. Entre 1992 e 1997, a PTF cresceu 15,6%, enquanto o produto cresceu 10,9%. Ou seja, entre 1992 e 1997, a PTF teve uma taxa de crescimento mais de 40% maior que a taxa de crescimento do produto por trabalhador. Tomando o período como um todo, a PTF cresceu 21%, enquanto o produto por trabalhador cresceu 18,2%. A diferença é menor do que a observada no início do período, mas continua válido o resultado de que a PTF cresceu mais do que o produto por trabalhador. Para estruturar o argumento, Ellery Jr. e Gomes inicialmente simulam uma economia sem impostos no período que vai de 1995 a 2007.14 A conclusão é que a taxa de crescimento do produto por trabalhador na simulação é maior que a observada na economia brasileira. Especificamente, o modelo gera uma taxa de 1,37% ao ano, enquanto a taxa observada foi de apenas 0,62% ao ano. Ellery Jr. e Gomes (2012). Os anos entre 1992 e 1994 foram marcados por altos índices de inflação e instabilidade macroeconômica. Somente a partir de julho de 1994 a inflação foi controlada. Por isso, a análise começa em 1995. 13 14
279
280
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O motivo de o modelo gerar uma taxa de crescimento do produto por trabalhador maior que a observada é o fato de superestimar as taxas de crescimento do capital e do trabalho. No período analisado, a relação capital/produto decresceu a uma taxa de −0,51% ao ano, e a relação entre horas trabalhadas e quantidade de trabalhadores caiu a uma taxa de −0,8% ao ano. O modelo estima essas taxas como de −0,42% ao ano e 0,56% ao ano, respectivamente. Essa superestimação das taxas de crescimento dos fatores deu suporte à tese de que a introdução de impostos que distorcem as decisões dos agentes econômicos poderia explicar as diferenças entre as simulações do modelo e os valores observados na economia brasileira. Afinal, um dos efeitos desse tipo de imposto é exatamente reduzir o uso do fator em relação ao uso ótimo. O Gráfico 9.10 ilustra o comportamento da carga tributária e da alíquota marginal dos impostos sobre consumo, trabalho e capital. Repare que tanto a carga tributária quanto as alíquotas marginais sobre o capital e o trabalho apresentam crescimento significativo no período.
GRÁFICO 9.10 Carga tributária e alíquotas marginais 40 Carga tributária Alíquota marginal sobre o consumo
35
Alíquota marginal sobre o trabalho Alíquota marginal sobre o capital
30
25
20
15
10 1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Ellery Jr e Gomes (2012).
A introdução de impostos distorcivos no modelo neoclássico modifica a restrição orçamentária das famílias, que passa a ser descrita por:
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
(7)
onde as variáveis Ct, Kt, Lt e Tt representam o consumo, o estoque de capital, as horas trabalhadas e uma transferência lump sum de recursos recebidos do governo, respectivamente. Essa transferência lump sum é uma quantia dada pelo governo à família que não guarda relação com a atividade econômica do agente (por exemplo, renda de trabalho, capital, consumo etc.). Os preços dos fatores são representados por wt e rt, sendo o primeiro o salário e o segundo o custo de representam alícapital ou retorno bruto do capital. Os parâmetros , e quotas de imposto sobre o consumo, o trabalho e o capital.15 O lado direito da Equação 7 representa a renda líquida do consumidor. O lado esquerdo representa os gastos do consumidor. Como não existe dívida nessa economia, gasto e renda líquida são iguais. A restrição orçamentária do governo será dada por: (8)
Da mesma forma que as famílias, o governo também tem restrição orçamentária, com a mesma interpretação. O lado esquerdo representa a receita do governo, e o lado direito o gasto. Os dois devem ser iguais, já que não existem títulos (empréstimos) na economia. Para a economia agregada, existe também uma restrição. A oferta do bem tem de igualar a demanda. Ou seja, (9)
O lado esquerdo da Equação 9 representa a demanda por bens (consumo e investimento), e o lado direito representa a oferta. Com essas modificações, Ellery Jr. e Gomes (2012) realizam as simulações conforme discutido nas seções anteriores. Conforme esperado, a introdução dos impostos distorcivos fez com que os dados simulados apresentassem uma taxa de crescimento do produto por trabalhador menor do que a encontrada nas simulações do modelo básico. Entretanto, o modelo com impostos acaba por subestimar a taxa de crescimento do produto por trabalhador entre 1995 e 2007. O Gráfico 9.11 mostra o produto por trabalhador observado e os resultados da simulação do modelo básico e do modelo com impostos. O mercado de trabalho foi o calcanhar de aquiles das duas simulações. Como foi visto, as horas
15
O cálculo dessas alíquotas é explicado com detalhes em Ellery Jr. e Gomes (2012).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
médias trabalhadas (L/N) caíram a uma taxa média de 0,08% ao ano entre 1995 e 2007. A série de horas médias obtida pela simulação do modelo básico apresentou uma taxa de crescimento de 0,56% ao ano no mesmo período. Por outro lado, a série obtida pela simulação do modelo com impostos apresentou taxa de crescimento de −0,41% ao ano. Dessa forma, o modelo básico superestima as horas médias trabalhadas, e o modelo com impostos subestima as horas médias trabalhadas.
GRÁFICO 9.11 Produto por trabalhador observado e simulado (1995 = 100) 110 Y/L observado
105
Y/L modelo básico Y/L modelo com impostos
100
95
90
85
80
75
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Ellery Jr e Gomes (2012). Obs: 1995=100.
A falha dos modelos em explicar adequadamente o mercado de trabalho brasileiro indica a presença de distorções, além da perda de eficiência causada pelo imposto sobre a renda do trabalho. A existência dessas distorções é bem conhecida por todos que estudam o mercado de trabalho brasileiro, caracterizado por excesso de regulamentação. Dessa forma, um modelo que pretenda explicar a economia brasileira deve considerar explicitamente essas distorções. Sem isso, o máximo que se pode dizer é que, desconsiderados os efeitos da regulação do trabalho sobre a PTF, esta ajudou o produto a não cair tanto quanto seria esperado dado o aumento das alíquotas marginais dos impostos sobre a renda dos fatores. Muito provavelmente, esse fenômeno decorre do fato de que a regulamentação dificulta o ajuste na quantidade de empregados contratados.
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
Resumo Como foi visto neste capítulo, o modelo neoclássico ou modelo Cass-Koopmans é uma boa ferramenta para analisar a economia brasileira. Na primeira metade dos anos 1970 e entre 1980 e 1992, a PTF explica a trajetória da economia brasileira. Já na segunda metade dos anos 1970 e a partir de meados dos anos 1990, precisamos introduzir o governo no modelo Cass-Koopmans para entendermos o comportamento da economia. Na segunda metade dos anos 1970, o governo aumenta o investimento público e incentiva o investimento privado via subsídios, mantendo a economia crescendo via aumento do estoque de capital, apesar da queda da PTF. Era o período do crescimento sem progresso técnico. A partir de meados dos anos 1990, mais uma vez a PTF não consegue reproduzir o comportamento da economia brasileira. Agora, temos crescimento abaixo do indicado pelo progresso técnico. Segundo a PTF, a economia deveria apresentar taxas de crescimento maiores do que verificamos. A razão para esse desempenho abaixo do previsto pela PTF é dada novamente pelo comportamento do governo. Nesse período, o produto cresceu menos do que o indicado pela PTF porque o governo vem aumentando rapidamente a tributação. Dado o crescimento da PTF, o aumento da tributação (carga tributária) reduz a produção devido a vários efeitos. Primeiro, reduz o retorno do capital, levando a uma queda do investimento privado. Deve-se somar a isso o baixo investimento público, que não foi elevado junto com o aumento da carga tributária. Segundo, a taxação do trabalho levou à redução da oferta de trabalho. Em síntese, para financiar o estado de bem-estar consagrado na Constituição de 1988, o governo teve de aumentar a arrecadação de impostos. Muitas vezes, esse aumento se deu por meio de criação de novos impostos e/ou aumento dos existentes, gerando e aumentando as distorções na economia. Dessa forma, o ganho de produtividade advindo das reformas não foi repassado para a sociedade e não foi revertido em aumento do crescimento econômico. A lição que podemos tirar é que, sem progresso técnico, o governo não pode gerar crescimento no longo prazo apenas subsidiando o investimento. Porém, ainda com progresso técnico, o governo pode gerar uma baixa taxa de crescimento no longo prazo se elevar continuamente a taxação da economia, como ocorreu a partir da década de 1990. Para propiciar o aumento da PTF e o crescimento econômico, políticas públicas devem buscar eficiência. Como a experiência internacional tem mostrado (Easterly e Rebelo [1993] e Easterly et al. [1993]), tais políticas necessariamente passam pelo investimento em capital humano, pela geração de infraestrutura e pela criação de um ambiente de negócios favorável aos empreendedores,
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permitindo e incentivando a realização dos investimentos privados. Taxar como país rico e investir como país pobre reduz a produtividade e o PIB por trabalhador. Deveríamos fazer o oposto.
Leituras recomendadas O livro Frontiers of Business Cycle Research, organizado por Thomas Cooley (Cooley, 1995), explica o funcionamento do modelo neoclássico e as principais técnicas para calibrar e simular esse modelo. O primeiro capítulo desse livro, escrito por Edward Prescott e Thomas Cooley, faz uma apresentação detalhada de como utilizar o modelo neoclássico para pesquisas empíricas. O segundo capítulo, escrito por Gary Hansen e Edward Prescott, trata da calibração e das formas de solução e simulação do modelo. A aplicação do modelo neoclássico em episódios específicos, como os exercícios apresentados neste capítulo, é descrita em detalhes nos vários capítulos do livro Great Depressions of the Twentieth Century, organizado por Timothy Kehoe e Edward Prescott (Kehoe e Prescott, 2007). Os diversos capítulos desse livro apresentam aplicações para depressões ocorridas em vários países durante o século XX.
Referências Bugarin, M., Ellery Jr., R. Gomes, V. e Teixeira, A. The Brazilian Depression in the 1980s and 1990s. In: Kehoe, T. e Prescott, E. (org.). Great Depressions of the Twentieth Century. Federal Reserve Bank of Minneapolis, 2007. Bugarin, M., Ellery Jr., R. Gomes, V. e Teixeira, A.. From a Miracle to a Disaster: the Brazilian economy in the last three decades. Brazilian Review of Econometrics 30 (1), 3-22, 2010. Cass, D. Optimum growth in an aggregative model of capital accumulation. Review of Economic Studies, 32:233-240, 1965. Cooley, T. (org.). Frontiers of Business Cycle Research. Princeton University Press, 1995. Easterly, W. e Rebelo, S. Fiscal Policy and Economic Growth: an Empirical Investigation. Journal of Monetary Economics, 32, 417-458, 1993. Easterly, W., Kremer, M. Pritchett, L. e Summers, L. Good Policy or Good Luck? Country Growth Performance and Temporary Shocks. Journal of Monetary Economics, 32, 459-483, 1993. Ellery Jr., R. e Gomes, V. Choques de oferta, política fiscal e a expansão econômica de 2003-2007. Brazilian Business Review (no prelo), 2012. Ferreira, P., Ellery Jr., R. e Gomes, V. Produtividade agregada brasileira (1970-2000): declínio robusto e fraca recuperação. Estudos Econômicos, 38(1), 2008. Kehoe, T. e Prescott, E. (org). Great Depressions of the Twentieth Century. Federal Reserve Bank of Minneapolis, 2007. Koopmans, Tjalling C. On the concept of optimal growth. In: The Econometric Approach to Development Planning. Chicago, Rand McNally, 1965.
CAPÍT U LO 10
POUPANÇA E INVESTIMENTO: O CASO BRASILEIRO1 Paulo Mansur Levy Fabio Giambiagi
Introdução A relação entre poupança, investimento e crescimento tem dividido e desafiado os economistas, tanto no plano teórico quanto do ponto de vista empírico. Em termos teóricos, as divergências envolvem, principalmente, o sentido da causalidade e a natureza da influência das taxas de poupança e investimento sobre o crescimento e sobre os níveis de renda per capita no curto e longo prazos. Empiricamente, o principal desafio é lidar, em modelos econométricos, com o problema da simultaneidade na determinação dessas variáveis e com questões conceituais e de mensuração que tornam complicadas as comparações entre países e ao longo do tempo. Conforme observado por Klaus Schmidt-Hebbel e Luis Servén,2 “a forte associação empírica entre taxas de crescimento e de poupança em comparações entre países e ao longo do tempo continua a ser um importante puzzle macroeconômico cuja solução tem implicações cruciais para políticas públicas, especialmente quanto ao mérito em termos de crescimento daquelas que visam aumentar a poupança”. A correlação entre taxas de poupança e taxas de crescimento do produto per capita é compatível com o arcabouço do modelo de crescimento de Solow na perspectiva da dinâmica da transição, segundo a qual
Esta versão se beneficiou dos comentários de Edmar Bacha, a quem os autores agradecem, obviamente isentando-o de responsabilidade sobre o conteúdo final. 2 Schmidt-Hebbel e Servén (1999a), p. 3. 1
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variações da taxa de poupança alteram a trajetória de crescimento balanceado e, ao longo do processo de ajuste à nova trajetória de equilíbrio, a economia cresce mais rapidamente do que no longo prazo. No entanto, o efeito é claramente transitório. Alternativamente, a correlação entre taxas de poupança e taxas de crescimento do produto per capita pode ser analisada no contexto de modelos com múltiplos equilíbrios, como evidência da possibilidade de existirem tanto círculos virtuosos entre poupança e prosperidade quanto círculos viciosos entre insuficiência de poupança e estagnação.3 A relação entre investimento e crescimento é outro desafio para os economistas. Em suas primeiras versões, com base no denominado “modelo de Harrod-Domar” (em que a taxa de crescimento é uma função da taxa de poupança), as teorias do crescimento colocavam toda a ênfase na acumulação de capital e na poupança, a partir de uma dada relação capital/produto. Posteriormente, ao relaxar a hipótese de funções de produção com coeficientes fixos, modelos como o de Solow passaram a associar o crescimento de longo prazo aos ganhos de produtividade total dos fatores (PTF).4 A influência das taxas de poupança e investimento sobre o crescimento de longo prazo foi resgatada pelos modelos chamados AK, em que a acumulação de capital produz uma externalidade às firmas que resulta em aumento da eficiência agregada da economia, o que torna constante a produtividade marginal do capital em nível agregado.5 Mais recentemente, modelos em que as instituições assumem um papel central enquanto determinantes em última instância do crescimento de longo prazo interpretariam a correlação entre poupança, investimento e crescimento como reflexo da influência comum de uma terceira variável, associada às instituições econômicas, políticas e sociais que determinariam tanto o desempenho da economia quanto a distribuição dos recursos.6 O arcabouço institucional de um país seria endogenamente determinado pela interação entre instituições políticas e distribuição dos recursos entre os agentes, influenciando o crescimento e a efetividade das políticas públicas sobre o desempenho econômico. Neste capítulo, vamos abordar o problema da poupança na economia brasileira e sua relação com o crescimento econômico. A poupança pode ser considerada uma condição necessária, mas não suficiente, para o crescimento. A perspectiva aqui adotada privilegia o papel das instituições para explicar os baixos níveis de poupança no Brasil, principalmente quando comparados às economias que lograram sustentar taxas elevadas de crescimento nas últimas três Loayza et al. (2000). Para uma análise crítica da relação entre investimento e crescimento no contexto do modelo Harrod-Domar, ver Easterly (1999). 5 Ver Aghion e Howitt (2009), Capítulo 2. 6 Acemoglu et al. (2005). 3 4
Poupança e investimento: o caso brasileiro
ou quatro décadas, como é o caso da China e outros países do Sudeste Asiático. Os baixos níveis de poupança doméstica representam uma restrição importante à aceleração do crescimento, dado o limite para utilizar a poupança externa sem comprometer a trajetória do balanço de pagamentos através da geração de passivos externos insustentáveis. O objetivo do capítulo é discutir as restrições ao crescimento da economia brasileira, apresentar os conceitos relevantes e as relações teóricas entre eles – em especial entre poupança e crescimento – e mostrar, através de um esquema contábil e de tabelas e gráficos, de que forma essas variáveis são mensuradas nas Contas Nacionais e nas estatísticas fiscais. O capítulo se divide em cinco seções. Após esta introdução, a segunda seção trata de definições envolvendo a relação entre poupança, investimento e o balanço de pagamentos, descrevendo ainda uma metodologia para calcular a poupança pública a partir de dados fiscais. Na terceira seção são apresentados os determinantes da poupança a partir de uma revisão da literatura. Na quarta seção discutese a ideia de que a poupança pode ser uma restrição ao crescimento econômico. Na quinta seção apresenta-se a evolução do investimento e da poupança na economia brasileira, enfatizando o papel da poupança externa e a desagregação da poupança nacional entre poupança privada e poupança pública.7
Conceitos: as relações entre poupança, investimento e o balanço de pagamentos Pode ser útil introduzir neste ponto uma rápida definição dos conceitos a serem utilizados.8 Partindo das identidades entre produto e demanda (Equação 1, adiante) e produto e renda (Equação 2), e considerando todas as variáveis a preços de mercado correntes, tem-se: 1. PIB (Y) = consumo (C) + formação bruta de capital total (FBC) + exportações (X) − importações (M), em que o consumo inclui tanto o setor privado quanto as administrações públicas; a formação bruta de capital total inclui a formação bruta de capital fixo do setor privado e das administrações públicas (as empresas estatais são consideradas parte do setor privado pelas Contas Nacionais) e também a variação de estoques; exportações e importações incluem bens e serviços.9 No Apêndice são apresentadas as séries de longo prazo de investimento e poupança e uma breve comparação entre a série de poupança pública das Contas Nacionais do IBGE e aquela apresentada neste capítulo. 8 Ver Held e Uthoff (1995) e Giambiagi e Montero (2005). 9 “Formação bruta de capital fixo” é a denominação formal para o investimento fixo nas Contas Nacionais. 7
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2. Renda nacional disponível (YD) = PIB (Y) – renda líquida enviada ao exterior (RLEE) + transferências líquidas recebidas do exterior (TL), em que a “renda líquida enviada ao exterior” se refere ao saldo entre pagamentos a fatores de produção de não residentes utilizados na geração do PIB (remessas de lucros e dividendos, pagamentos de juros de empréstimos externos, remuneração do trabalho de estrangeiros, royalties pelo uso de tecnologia etc.) e os seus equivalentes recebidos por residentes (renda de fatores de produção de propriedade de residentes que contribuíram para a geração de PIB em outros países). Por sua vez, “transferências líquidas do exterior” referem-se a recursos recebidos que não têm como contrapartida nem fluxos de comércio nem pagamentos/ recebimentos associados a fatores de produção – por exemplo, ajuda externa internacional, doações etc. 3. Poupança doméstica (SD) = renda nacional disponível (YD) – consumo (C).10 4. Poupança externa (SE) = M – X + RLEE – TL Substituindo (2) em (3), obtém-se: 5. SD = Y – RLEE + TL – C Considerando que PIB – C = FBC + X – M, é possível, após algumas manipulações algébricas, definir a igualdade: 6. FBC = SD – (X – M – RLEE + TL) = SD + SE, onde SE é definida pela Equação 4. Alternativamente, pode-se reescrever essa identidade como: (4a) SE = FBC – SD. A poupança externa (SE) equivale ao déficit em conta corrente no balanço de pagamentos. Caso a poupança doméstica seja insuficiente para financiar determinado volume de investimentos ex ante, será necessário recorrer à poupança externa, movimento que assume a forma de um déficit em conta corrente no balanço de pagamentos. Caso a poupança doméstica seja elevada relativamente 10 No Brasil, a literatura frequentemente utiliza o nome “poupança doméstica” com o mesmo sentido (e forma de cálculo) que a literatura internacional utiliza para “poupança nacional”. De acordo com a literatura internacional, os dois conceitos são diferentes: poupança nacional corresponde à Equação 3 anteriormente, e poupança doméstica seria igual a PIB menos consumo. Vamos manter, ao longo deste texto, o nome “poupança doméstica” pelo fato de seu uso, no sentido proposto, já ser consolidado no Brasil.
Poupança e investimento: o caso brasileiro
ao investimento doméstico, poderá financiar o hiato entre poupança e investimento em outros países, através de um superávit em conta corrente. A possibilidade de financiar o investimento com poupança externa permite, em princípio, desvincular a ampliação do investimento da existência de poupança doméstica. Contudo, como será discutido mais adiante, seja em função de um baixo grau de mobilidade internacional do capital, seja pelos riscos envolvidos na acumulação de passivos externos em moeda estrangeira, o fato é que investimento e poupança doméstica são altamente correlacionados,11 ou seja, a poupança doméstica parece ser um fator importante para explicar a acumulação de capital. O consumo e o investimento públicos estão incluídos no consumo e investimento totais. Desagregando o consumo em consumo público (CG) e privado (CP) e a renda nacional disponível em renda disponível do setor privado (YP) e impostos líquidos (T), pode-se reescrever a Equação 3 para obter : 7. SD = YP – CP + T – CG = SP + SG, onde SP corresponde à poupança do setor privado, SG, à poupança do governo e T, à tributação líquida de transferências – como juros, benefícios previdenciários e assistenciais e subsídios ao setor privado. A poupança doméstica bruta será então composta pela poupança do setor privado (SP) e pela poupança do governo (SG). Cabe ressaltar que a poupança pública é um conceito diferente de déficit público, já que exclui o investimento público do total de gastos e considera apenas o consumo. Isso significa que, para um mesmo déficit público, se houver aumento do peso do investimento no orçamento público sem que aumente o gasto total, a poupança pública tenderá a aumentar. Devido à defasagem por vezes longa com que são divulgados os dados de Contas Nacionais referentes à poupança doméstica desagregada entre os setores privado e público, uma forma alternativa de calcular a poupança das administrações públicas é utilizar os dados do Banco Central conhecidos como Necessidades de Financiamento, que estimam o déficit público a partir da evolução dos passivos do governo. As necessidades de financiamento do governo (NFG) são, por definição, idênticas à diferença entre o gasto e as receitas públicas (arrecadação de impostos e outras, líquidas de transferências, representadas por Tex a seguir) dos governos federal, estaduais e municipais, excluindo os dados das empresas estatais.12 O gasto público, nas Contas Nacionais, pode ser decomO estudo pioneiro a levantar esse aspecto foi Feldstein e Horioka (1980). Ver também Edwards (1996) e outros trabalhos ali citados. 12 O termo Tex continua a representar impostos menos transferências líquidas, conforme a Equação 7, exceto pelo componente juros pagos pelo governo (JG), que é explicitado como componente do gasto público na Equação 8, não sendo, nesse caso, abatido da receita bruta do governo. 11
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posto em três componentes: gastos correntes (CG, onde se incluem despesa de pessoal e outros gastos de custeio), juros pagos sobre a dívida pública (JG) e investimentos públicos (IG).13 Em circunstâncias normais, os juros a serem utilizados no cálculo da poupança pública, SG, seriam os juros nominais. Em um ambiente de inflação muito elevada, como o vivido pelo Brasil na década de 1980 e primeira metade dos anos 1990, no entanto, os juros devem excluir a correção monetária da dívida, ou seja, os juros são considerados em termos operacionais.14 Conceitualmente, portanto, comparando as despesas com a receita líquida, tem-se o resultado do déficit ou necessidades de financiamento do governo como: 8. NFG = CG + JG + IG – Tex, onde Tex = T+JG. A poupança pública, por identidade macroeconômica, é: 9. SG = Tex – (CG + JG). Substituindo essa equação na Equação 8 e após algumas manipulações algébricas, chega-se a: 10. SG = IG – NFG. A vantagem dessa formulação é que ela nos permite conciliar as estatísticas fiscais do Banco Central com as das Contas Nacionais, ao mesmo tempo que permite associar à medida de poupança pública os resultados de déficit público normalmente divulgados pelo Tesouro e pelo Banco Central.15
Cabe lembrar que, nas Contas Nacionais, despesas que em algumas classificações fiscais aparecem como gastos do governo, como transferências previdenciárias e assistenciais ou subsídios, são consideradas elementos deduzidos da receita bruta para o cálculo da tributação líquida, o já citado T da Equação 7. 14 Embora, na quinta seção, a análise da poupança pública se restrinja ao período pós-Plano Real, utilizando os juros nominais para o cálculo, a utilização dos juros e das necessidades de financiamento no conceito operacional ainda é bastante difundida; ver Ministério da Fazenda (2010), especialmente as Tabelas 118 e 119. 15 Esse ponto exige certa digressão. A apuração da poupança pública pode ser feita diretamente pela Equação 9, a partir de dados das Contas Nacionais, mas a série disponibilizada pelo IBGE segundo a nova metodologia é curta (apenas a partir de 1995). Além disso, ao inverter a Equação 10 e calcular NFG = IG – poupança pública, na prática, se for utilizada a poupança pública do IBGE, chega-se a um resultado de NFG completamente dissociado dos números efetivamente divulgados pelo Banco Central acerca das necessidades de financiamentos federal, estaduais e municipais. Considerando que o debate de política econômica se baseia naturalmente em dados de pronta disponibilidade, e dada a maior frequência e presteza na divulgação dos dados por parte do Banco Central, no capítulo optou-se por calcular a poupança pública conforme a Equação 10. O tema das distinções metodológicas entre as diferentes fontes oficiais de dados é tratado em Além e Giambiagi (1997). A comparação entre os resultados das duas metodologias é feita no Apêndice deste capítulo. 13
Poupança e investimento: o caso brasileiro
Determinantes da poupança doméstica Como observado na introdução, existe forte interação em nível agregado entre poupança, investimento e crescimento econômico. Intuitivamente, os determinantes da poupança tendem a ser buscados no comportamento dos indivíduos, sendo posteriormente extrapolados para o plano macroeconômico. Essa transição do plano micro para o macro, contudo, deve ser feita levando em conta diferenças que existem entre os agentes da economia, sejam famílias, empresas ou governo. Diversos estudos apontam para um conjunto de variáveis que influenciam a poupança doméstica.16 Um primeiro ponto refere-se ao comportamento fortemente persistente na poupança privada, de modo que mudanças nos valores de seus determinantes tendem a produzir efeitos plenos apenas após longas defasagens e em magnitude muito maior que o impacto de curto prazo. Além disso, é possível distinguir entre determinantes que não podem ser diretamente influenciados por políticas públicas daqueles que podem ser instrumentos de políticas, influenciando diretamente a poupança. Entre os primeiros determinantes destacam-se: • Nível de renda per capita: a associação entre taxa de poupança e renda corrente surge tanto em estudos de séries de tempo quanto em cross-sections, tanto com dados microeconômicos, envolvendo comparações entre indivíduos ou domicílios, quanto agregados, nas comparações entre os países. Ela tem como base teórica o modelo de consumo conhecido como “ciclo da vida”, segundo o qual o padrão de consumo do indivíduo – e, por resíduo, de sua poupança – é determinado pelo desejo de manter um nível de consumo tão estável quanto possível ao longo da vida, o que implica poupar durante a vida ativa para manter o nível de consumo nos anos de aposentadoria.17 O efeito da renda sobre a taxa de poupança é positivo, porém declinante em nível agregado: na verdade, pode ser considerado um fato estilizado que a taxa de poupança aumente nos estágios iniciais do desenvolvimento (embora não para níveis de renda per capita muito baixos), declinando posteriormente quando os países atingem níveis de Ver, por exemplo, Edwards (1996), Dayal-Gulati e Thimann (1997), Loayza et al. (2000) e Gutierrez (2007). 17 A parcela das famílias na poupança doméstica de um país corresponde à agregação dos coeficientes de poupanças dos diferentes domicílios, o que permite supor que a poupança de uma economia pode mudar à medida que se modifica a composição dos lares entre ricos e pobres, jovens e idosos etc. Para uma discussão metodológica acerca dos problemas envolvidos na estimação dos coeficientes de poupança por faixa de renda para diferentes faixas ao longo da vida de um indivíduo, ver Deaton e Paxson (2000). 16
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renda per capita elevados.18 Na avaliação desses efeitos, contudo, é preciso distinguir entre movimentos permanentes e temporários da renda, já que teoricamente apenas no caso dos últimos haveria efeito sobre a poupança, pois no caso de um aumento da renda permanente, consumo e poupança aumentariam na mesma proporção, mantendo a taxa de poupança constante. • Crescimento econômico: a despeito da forte correlação entre poupança e crescimento, não é possível determinar a priori o sentido da causalidade. A evidência empírica tende a favorecer a causalidade fluindo do crescimento para a poupança, mas evidências no sentido de bicausalidade também são encontradas na literatura.19 O fundamento microeconômico da relação entre crescimento e poupança estaria no comportamento dos indivíduos conforme preconizado pelo modelo de ciclo da vida do consumo, mas o efeito depende da hipótese de que o crescimento esperado da renda se dê entre gerações, mais do que ao longo da vida de cada indivíduo, ou seja, de que o aumento da produtividade torna a geração jovem de trabalhadores mais rica do que a geração mais velha, de modo que os jovens poupam mais do que os idosos despoupam.20 • Desigualdade na distribuição da renda: em princípio, a maior desigualdade na distribuição da renda tenderia a aumentar a taxa de poupança da economia, já que, em nível individual, a propensão marginal a poupar tende a aumentar com a renda.21 Existem, no entanto, outros fatores que podem agir em sentido contrário, em particular quando graus elevados de desigualdade produzem instabilidade política e reduzem a renda e o crescimento. Nessa perspectiva, um grau elevado de desigualdade na distribuição da renda ou da riqueza levaria a pressões por políticas redistributivas, normalmente executadas através de tributação que distorce os incentivos ao investimento e à poupança. A evidência empírica reflete essa ambiguidade e não identifica efeitos estatisticamente significativos da desigualdade na distribuição da renda sobre a taxa de poupança.22 • Estrutura etária da população: de acordo com o modelo do ciclo da vida de determinação do consumo, as pessoas tendem a poupar durante o peSchmidt-Hebbel e Servén (1999a), p. 13-14, apresentam evidência para a relação positiva entre poupança doméstica e renda per capita em uma análise cross-section entre os países, mostrando que a relação se torna cada vez menos estreita à medida que aumenta a renda per capita. 19 Ver Carroll e Weil (1994), Attanasio et al. (2000) e Gutierrez (2007) para uma discussão desse ponto. 20 Ver Deaton (1999). 21 Schmidt-Hebbel e Servén (1999b), p. 156, fazem referências a estudos que obtêm esse resultado. 22 Schmidt-Hebbel e Servén (1999b), p. 165-180. 18
Poupança e investimento: o caso brasileiro
ríodo laboral da vida, para fazer frente à fase da aposentadoria, em que a capacidade laboral declina acentuadamente. Assim, deve-se esperar um comportamento diferenciado do consumo segundo os grupos etários da população. Uma implicação desse modelo é que a taxa de poupança privada deveria reduzir-se com a taxa de dependência, dada pela proporção de crianças, jovens e idosos na população total. Esse resultado é confirmado pela evidência empírica disponível.23 • Incerteza: quanto maior a incerteza dos fluxos de renda, maior deve ser a taxa de poupança para fazer frente a imprevistos. No entanto, um efeito em sentido contrário associa inversamente o incentivo a poupar à instabilidade do retorno esperado dos ativos, de modo que o efeito líquido é ambíguo. Alternativamente, é possível pensar numa relação não linear, em que o efeito é positivo para graus razoáveis de incerteza, tornando-se negativo quando a instabilidade atinge níveis muito elevados. O motivo precaucional para poupar parece ter sido importante no Brasil, em particular devido ao período de alta inflação de meados da década de 1970 a meados dos anos 1990, havendo evidência de que teria respondido por parte expressiva da poupança do setor privado na época.24 • Restrições externas: em uma analogia com o comportamento dos indivíduos, restrições de financiamento externo impedem que o país suavize o consumo agregado diante de flutuações inesperadas da renda. Assim, quando essas restrições são relaxadas, é possível alcançar níveis de consumo mais altos para dado nível de renda, implicando assim uma relação negativa entre poupança externa e poupança doméstica. Vale notar que esse efeito tende a ser tanto mais pronunciado quanto menor a renda per capita do país, já que restrições de crédito tendem a variar inversamente com
Schmidt-Hebbel e Servén (1999b) apresentam (p. 178-179) resultados de regressão com dados em painel que revelam efeitos negativos e significativos sobre a taxa de poupança doméstica, tanto da proporção de idosos quanto da de crianças e jovens na população total. No caso do Brasil, conforme dados do IBGE disponíveis no site da instituição, entre 1940 e 2010, a participação da população na faixa de 15 a 59 anos passou de 53% a 64% da população total. Isso representou um forte ingrediente do desempenho do país no período pela maior disponibilidade de mão de obra e foi acompanhado, como será visto adiante, por aumento da taxa de poupança doméstica até a década de 1970, após a qual houve estagnação do crescimento e redução da poupança. Vale ressaltar que fenômenos similares associados a “ondas demográficas” desse gênero foram também observadas em outros países. Infelizmente, no Brasil, essa característica favorável da demografia deixou de ser aproveitada nas décadas de 1980 e 1990, quando a demografia foi favorável, mas a poupança declinou e o país regrediu ou cresceu pouco. A “onda” passará a ser negativa para o crescimento, no Brasil, com a participação daquela faixa populacional diminuindo em relação ao total, a partir da década de 2020, quando o chamado “bônus demográfico” se esgotará. 24 Ver Reis et al. (1998). 23
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
os níveis de renda. Por outro lado, da mesma forma que na relação entre poupança e crescimento, é difícil determinar a direção da causalidade, já que um aumento da poupança externa pode estar refletindo exatamente a carência de poupança doméstica, para dada taxa de investimento. Entre os determinantes da poupança privada diretamente influenciáveis pela política econômica, destacam-se: • Política fiscal: a poupança do setor público é um componente importante da poupança doméstica de um país. No entanto, há evidência de que a elevação da poupança pública não se traduz em elevação da mesma magnitude da poupança doméstica, devido à substituição que existiria entre as poupanças pública e privada.25 O mecanismo pelo qual ocorre essa substituição é conhecido como “equivalência ricardiana”, e o argumento baseia-se no pressuposto de que indivíduos racionais conseguem perceber por trás dos movimentos da política fiscal – por exemplo, um aumento de gastos e do déficit público no presente que reduzam a poupança pública – fatores que irão influenciar sua renda no futuro – no exemplo, um aumento de impostos para fazer frente ao serviço da dívida resultante do déficit fiscal – reagindo de modo a neutralizar esses impactos já no presente por meio de um aumento de sua poupança. A evidência mostra que o efeito é apenas parcial, o que torna a poupança do setor público um dos instrumentos mais diretos e efetivos para aumentar a poupança doméstica. Vale notar, também, que a composição da poupança pública influi na intensidade da substituição da poupança privada, sendo a redução dos gastos um meio mais efetivo de aumentar a poupança doméstica do que o aumento dos impostos. 26 • Regime previdenciário: a distinção entre sistemas previdenciários de repartição e sistemas de capitalização leva a impactos diferenciados sobre a taxa de poupança da economia. Em um sistema de repartição, o valor do benefício do indivíduo encontra-se fixado desde o momento da contribuição, e o sistema é mantido pelas contribuições dos trabalhadores em atividade, podendo eventualmente resultar em déficits que são cobertos pelo governo; no sistema de capitalização, o valor a ser recebido pelo indivíduo no futuro é incerto, dependendo do desempenho, em termos de rentabilidade, do fundo constituído para prover as aposentadorias. No primeiro caso, do sistema de repartição, o incentivo a poupar além das contribuições definidas em lei (e, portanto, obrigatórias) é menor do que em um sistema em que a 25 26
Sobre esse ponto, ver Corbo e Schmidt-Hebbel (1991). Loayza et al. (2000).
Poupança e investimento: o caso brasileiro
poupança é capitalizada em contas individuais. Do ponto de vista agregado, o impacto sobre a poupança depende do grau de “generosidade” do sistema previdenciário de repartição (isto é, da relação entre o valor dos benefícios no futuro e a renda das pessoas), da magnitude do déficit a ele associado e da sua forma de financiamento: onde o déficit é elevado e financiado por emissão de dívida, a poupança tende a ser mais baixa. • Grau de desenvolvimento financeiro: a presença de um sistema financeiro desenvolvido – no qual os ativos financeiros e o crédito representem uma proporção elevada do PIB – apresenta efeitos ambíguos sobre a poupança. Por um lado, ele estimula o esforço de poupança por meio da oferta de ativos que atendem às diferentes demandas por risco/retorno dos indivíduos, ajudando a ampliar as oportunidades de investimento e a canalizar a poupança de modo mais eficiente. Por outro, ao ampliar a oferta de crédito, tende a reduzir a necessidade de acumular poupança prévia para aquisição de bens duráveis ou da casa própria, por exemplo.
O conceito de restrição ao crescimento e o caso da restrição de poupança No curto prazo, uma economia pode crescer utilizando recursos humanos e materiais ociosos, segundo movimentos que correspondem ao que se convenciona denominar ciclos econômicos. No longo prazo, no entanto, uma economia somente pode crescer por meio do aumento dos recursos produtivos – capital e trabalho – e de sua produtividade. Os avanços na produtividade total dos fatores decorrem de um ambiente institucional favorável que estimule a eficiência na alocação dos recursos, a inovação e o progresso técnico, envolvendo aspectos como o marco legal e regulatório, o estímulo à concorrência e à estabilidade macroeconômica, entre outros. No caso dos fatores de produção, o trabalho tende a ser influenciado no longo prazo basicamente pela dinâmica demográfica, enquanto o aumento do estoque de capital depende do investimento, que por seu turno requer, para ser sustentável, que a economia produza a poupança para “financiá-lo”. O sentido de “financiamento” aqui extrapola a esfera financeira, referindo-se à pressão sobre os recursos produtivos derivada do trade-off entre o atendimento das demandas para satisfação de necessidades imediatas (consumo) e a ampliação da capacidade produtiva (investimentos) quando o grau de utilização dos recursos já se encontra em patamar elevado. Ou seja, a restrição de poupança por trás de uma taxa insuficiente de crescimento do estoque de capital pode ser associada aos requerimentos de financiamento macroeconômico. Na teoria keynesiana, a poupança é determinada endogenamente pelo nível de renda: nesse sentido, a causalidade fluiria da renda – e, por consequência, de
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seus determinantes ou componentes autônomos da demanda, entre os quais se destaca o investimento – para a poupança. No entanto, a evidência de que a causalidade entre crescimento e poupança pode se dar em ambas as direções torna legítima a abordagem que procura identificar as restrições relevantes ao crescimento em função das condições específicas prevalecentes em dado momento ou para determinado país. Essa perspectiva remonta à análise das restrições ao crescimento em termos da poupança doméstica e da disponibilidade de divisas para importação dos bens de capital necessários ao investimento.27 De acordo com Edmar Bacha,28 os hiatos de poupança e de divisas podem ser interpretados como uma expressão da distinção entre equilíbrio interno e externo, e a taxa de poupança nacional seria uma das variáveis que permitiria elevar o crescimento balanceado respeitando as duas restrições. Mais recentemente, essa abordagem foi retomada sob a forma de narrativa analítica aplicada a situações específicas de crescimento, sob o enfoque de que este pode ser restrito, tanto pela ausência de oportunidades de investimento produtivo quanto por limitações ao seu financiamento. Uma análise do caso brasileiro à luz desse enfoque associa as baixas taxas de crescimento no Brasil no período pós-Plano Real a uma baixa taxa de investimento, mas descarta a hipótese de que isso decorra de uma carência de oportunidades ou de uma baixa taxa de retorno do investimento.29 Ao contrário, a evidência apresentada por Ricardo Hausmann é de que a eficiência marginal do investimento no Brasil é bastante elevada. Logo, a razão para as baixas taxas de investimento deve ser o elevado custo do financiamento, o qual poderia em princípio resultar de ineficiências no processo de intermediação financeira. No entanto, mesmo considerando spreads elevados entre as taxas de depósito e de empréstimo no sistema financeiro, o fato é que as taxas de captação dos bancos e, principalmente, aquelas pagas pelo governo para financiar a dívida pública foram muito elevadas em termos reais nas duas últimas décadas. Isso parece indicar que o custo elevado de financiamento do investimento está precisamente nas baixas taxas de poupança doméstica. A forte correlação entre as taxas de investimento e de poupança doméstica, registrada em inúmeros trabalhos que comparam países, expressa as limitações Ver Bacha (1982) e Giambiagi e Amadeo (1990). Essa literatura remete ao chamado “modelo de dois hiatos” (um de poupança e outro externo), que remete ao artigo clássico de Chenery (1961). Mais modernamente, nos anos 1980, no Brasil, popularizou-se o “modelo de três hiatos”, com a inclusão do “hiato fiscal”. Para uma descrição do modelo de três hiatos, ver Bacha (1989). 28 Bacha (1982). 29 Ver Hausmann (2008). A abordagem envolve identificar, em um conjunto de variáveis que afetam o crescimento, conforme sugerido por regressões em cross-section, aquelas que parecem representar um fator crítico que restringe o crescimento em determinado país, em determinadas condições. 27
Poupança e investimento: o caso brasileiro
em se recorrer à poupança externa, seja porque a mobilidade internacional de capitais é limitada, seja porque, além de certos níveis, o recurso à poupança externa pode acabar por gerar vulnerabilidades que se refletem negativamente sobre as demais variáveis macroeconômicas, desestimulando o investimento. Em particular, embora a poupança externa possa financiar o aumento de demanda por todos os bens da economia, somente pode ampliar a oferta dos bens transacionáveis internacionalmente, já que, em última análise, seu efeito se dá pelo aumento das importações. Isso significa que aumentos na oferta relativa de bens transacionáveis devem produzir uma queda de seu preço relativo, isto é, promover uma apreciação da taxa real de câmbio. Um fato estilizado da economia brasileira é que aumentos da taxa de investimento costumam vir acompanhados por uma elevação contemporânea da poupança externa – evidência dos baixos níveis de poupança doméstica ou, alternativamente, da baixa sensibilidade da poupança aos aumentos da renda e da taxa de juros propiciados pelo maior nível do investimento.30 A razão é que a aceleração dos investimentos, em função de políticas macroeconômicas expansionistas, com frequência ocorre simultaneamente a uma elevação do consumo e a uma queda da poupança pública. Essa dependência do investimento em relação à poupança externa parece ter aumentado mais recentemente, refletindo uma redução estrutural da poupança nacional em relação à que prevaleceu durante o período de crescimento acelerado da economia em 1950-1980. No período anterior a 1994, a correlação entre taxa de investimento e de poupança doméstica era positiva, indicando que a poupança externa complementava a nacional. Segundo Affonso Pastore e coautores: “Esse comportamento se altera completamente depois de 1994. Não somente não mais se constata a resposta das poupanças às variações nas taxas de crescimento do PIB como caem as taxas médias de poupanças e investimentos.”31 A redução da taxa de poupança na economia brasileira e a mudança de padrão em sua articulação com o investimento podem ser relacionadas a um conjunto de fatores cujos efeitos se manifestaram ao longo das décadas de 1990 e 2000 e que, em grande medida, continuam presentes. O primeiro relaciona-se ao estabelecimento de ampla rede de proteção social na Constituição de 1988 e que tem por efeito reduzir os incentivos à poupança dos indivíduos. Relacionado a esse fator encontra-se o acentuado crescimento dos gastos correntes nos orçamentos públicos, que acabaram por deprimir a poupança pública, não obstante o forte aumento da tributação bruta. O estímulo ao consumo privado foi uma consequência da estabilização da inflação e, mais recentemente, com 30 31
Ver Pastore et al. (2011). Pastore et al. (2011), p. 165.
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a consolidação do processo, passou a refletir também a forte expansão do crédito. A seguir, apresenta-se a evolução das variáveis ligadas ao investimento e à poupança na economia brasileira, discorrendo-se um pouco mais sobre esses fatores que influenciaram sua evolução e sobre suas implicações para o padrão de crescimento e equilíbrio macroeconômico.
Poupança e investimento na economia brasileira Nesta seção, discutem-se inicialmente os fatos estilizados da evolução da economia brasileira nas últimas décadas, e posteriormente é feita uma discussão específica acerca da evolução da poupança e do investimento.
A evolução da economia brasileira A história da economia brasileira ao longo dos últimos 40 anos pode ser resumida, de certa forma, na leitura da Tabela 10.1. O conjunto de dados aponta para a seguinte periodização:32 TABELA 10.1 Brasil: Taxas de variação real das variáveis macroeconômicas por ciclos
de crescimento (% a.a.) PERÍODO
CONSUMO TOTAL
FBCF
EXPORTAÇÕES
IMPORTAÇÕES
PIB
1970/73 1973/80 1980/83 1983/86 1986/92 1992/95 1995/99 1999/04 2004/11
11,8 6,5 −1,3 5,8 0,6 5,6 1,4 2,1 4,7
17,6 7,2 −11,9 10,0 −4,6 9,2 0,2 0,8 8,3
14,4 8,1 8,0 5,3 6,9 4,4 5,2 11,2 3,8
20,1 3,5 −12,1 7,7 5,1 25,9 0,7 2,2 13,6
12,4 7,1 −2,2 6,9 0,4 4,8 1,5 3,0 4,0
Fonte: IBGE (Contas Nacionais).
Os comentários feitos a seguir devem ser interpretados à luz das taxas de crescimento da Tabela 10.1, conjuntamente com os dados da composição da poupança e do investimento em proporção do PIB que constam da Tabela A.10.1 do Apêndice Estatístico. Na Tabela 10.1, o último ano de referência de cada linha corresponde ao ano-base da linha seguinte. Na periodização feita no texto a seguir, entretanto, o último ano de cada período é sucedido pelo primeiro ano do período seguinte. Assim, por exemplo, a taxa de 1970-1973 na Tabela 10.1 correspondente a três anos de crescimento – em que a primeira taxa é de 1971 em relação a 1970 – está associada ao que, na periodização do texto, aparece como período 1971-1973, com o mesmo princípio sendo adotado para os períodos seguintes. 32
Poupança e investimento: o caso brasileiro
• 1971-1973. A economia passa por um boom de absorção doméstica, ao mesmo tempo que os termos de troca – melhores que os prevalecentes na segunda metade dos anos 1960 – permitem conciliar o crescimento real mais acelerado das importações com o desempenho positivo das exportações em dólares, enquanto o amplo financiamento externo viabilizava a cobertura de déficits externos moderados. A taxa de investimento aumenta, com a FBKF crescendo a taxas superiores às do PIB, mesmo que este tenha crescido a taxas bastante elevadas. • 1974-1980. No contexto de um crescimento menor do produto, mas ainda em um ritmo forte, a queda dos termos de troca torna o setor externo vulnerável. Apesar de as exportações, em termos reais, crescerem acima das importações, os preços relativos desfavoráveis, somados ao forte aumento da despesa com juros da dívida externa, fazem com que, no final do período, a poupança externa ascenda a mais de 5% do PIB, devido aos dois choques de preço do petróleo (1973 e 1979-1980). Como não há um ajuste relevante do consumo, a poupança doméstica em 1980 é praticamente idêntica, como proporção do PIB, à que existia em 1970. • 1981-1983. O final dos anos 1970 caracteriza-se por um agravamento das condições internacionais: um novo choque do petróleo em 1979-1980 e a forte elevação das taxas de juros externas acentuam os desequilíbrios herdados da fase expansiva anterior, e a economia encolhe. Não obstante a retração do consumo, a combinação de novas quedas dos termos de troca com o colapso do financiamento externo obriga a um ajuste radical das contas externas, e o déficit em conta corrente se reduz em seis pontos percentuais do PIB de 1982 a 1984. Em consequência, a formação bruta de capital é a variável de ajuste, encolhendo em termos reais nada menos que 32% em termos absolutos, no acumulado de três anos. • 1984-1986. A economia sai da recessão com forte crescimento, tanto do PIB como da absorção doméstica, e, consequentemente, das importações. Com reservas escassas e desequilíbrio externo, em pleno boom de consumo, o país acaba ingressando numa crise de balanço de pagamentos, que posteriormente levaria à moratória da dívida externa. • 1987-1992. A inflação em patamares elevados promove forte mudança de preços relativos em favor de bens que, por sua natureza, podem proteger indivíduos e empresas da incerteza de uma alta descontrolada dos preços. Os preços dos bens de investimento – máquinas e equipamentos e insumos da construção civil – sobem acima da média do deflator implícito do PIB, e as taxas de investimento e poupança a preços correntes alcançam níveis recordes. Em termos reais, porém, observa-se outra contração absoluta da FBKF, que encolhe novamente, embora em menor intensidade
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que na recessão de 1981-1983. A economia se ajusta à restrição externa: com termos de troca relativamente estáveis – porém baixos – em boa parte do período, as exportações crescem acima das importações, que, como proporção do PIB, atingem em 1989 o segundo nível mais baixo desde 1947 (5,5%, apenas superior aos 5,4% de 1965) e, em 1992, o país torna-se superavitário nas suas relações com o exterior (conta corrente) em mais de 1,5 % do PIB. 1993-1995. Há um boom do consumo e da absorção doméstica em geral similar ao de 1984-1986, com a diferença de que é em um contexto de apreciação cambial e eliminação de boa parte das restrições comerciais vigentes até o final dos anos 1980, crescimento mais forte das importações, como contrapartida do fato de que tanto o consumo como o investimento crescem acima do PIB. Há também forte queda da poupança doméstica, e a situação do setor externo muda drasticamente.33 1996-1999. Ainda que a uma velocidade menor, mantêm-se algumas tendências do período anterior – principalmente ligadas à deterioração do setor externo –, mas no contexto de uma economia com menor crescimento e com o investimento estagnado em níveis baixos: há uma deterioração da poupança doméstica, acompanhada de um desequilíbrio em conta corrente, cujo déficit alcança, em média, US$30 bilhões/ano em 1998-1999 – o equivalente a 4,2% do PIB.34 2000-2004. O país faz um ajuste importante, no segundo governo FHC e na primeira metade do primeiro governo Lula: entre 1999 e 2004, o consumo perde seis pontos do PIB, a poupança doméstica se eleva aproximadamente nesse mesmo valor e há um notável ajustamento externo. O forte crescimento das exportações e a contenção das importações produzem uma redução na absorção de poupança externa também da ordem de seis pontos do PIB, a ponto de ter havido nova inversão de sinal do resultado em conta corrente do balanço de pagamentos, como no ajuste completado no começo dos anos 1990. A contrapartida disso é conhecida: pouco crescimento do consumo e investimento estagnado. 2005-2011. O país relaxa o ajustamento anterior, com nova inversão do sinal das contas externas: o PIB cresce 4% a.a., consumo e investimento
33 A comparação dos anos posteriores a 1994 com os anos precedentes é um tanto prejudicada pela mudança das Contas Nacionais a partir de 1995, resultante da revisão da série histórica feita em 2007 e que retroagiu 12 anos. Houve mudanças metodológicas importantes, que reduziram o peso do investimento em relação à série original. Desse modo, parte da alteração ocorrida na série entre 1994 e 1995 capta na verdade uma modificação da metodologia de apuração das contas. 34 Para uma defesa da política adotada no primeiro governo Cardoso (1995-1998), ver Franco (1998).
Poupança e investimento: o caso brasileiro
voltam a crescer a taxas maiores que as da economia, as importações crescem acima do PIB e das exportações, a poupança doméstica cede mais de um ponto do PIB entre 2004 e 2011, e a maior absorção doméstica é financiada mediante um aumento da poupança externa de quatro pontos do PIB entre esses dois anos, não obstante a escalada espetacular dos termos de troca, no rastro do boom do preço das commodities.
A evolução da poupança e do investimento Nesta subseção, analisa-se em mais detalhe a evolução do investimento e da poupança ao longo das últimas décadas. O termo “investimento” será utilizado no sentido restrito de formação bruta de capital fixo, ignorando a variação de estoques. As séries para o investimento e seus componentes, assim como para as poupanças nacional e externa, são apresentadas no Apêndice deste capítulo. Investimento. Conforme destacado anteriormente, uma economia pode cres-
cer no curto prazo ocupando recursos ociosos – trabalhadores desempregados e estoque de capital subutilizado, caracterizando assim os movimentos cíclicos da economia. Contudo, a partir de determinado momento, quando a utilização dos recursos ultrapassa níveis considerados “normais” – quando o número de horas trabalhadas por empregado e a taxa de participação (parcela da população em idade ativa efetivamente engajada no mercado de trabalho) já são elevados ou quando a utilização do estoque de capital impede a manutenção adequada, acelerando seu desgaste físico –, o crescimento dependerá dos aumentos de produtividade total dos fatores, do tamanho e da qualidade da força de trabalho e do estoque de capital. Ou seja, o crescimento de longo prazo, em torno do qual a economia oscila durante os ciclos de negócios, depende da expansão da capacidade produtiva, da qual o investimento em capital físico é parte importante, embora não seja o único determinante. O Gráfico 10.1 mostra o comportamento do crescimento do PIB (representado no eixo direito do gráfico) e da taxa de investimento a preços correntes, ambos suavizados segundo médias móveis de cinco anos para eliminar as flutuações de curto prazo, de 1954 a 2011. Observa-se que as taxas de investimento tendem a acompanhar com defasagem temporal os movimentos da taxa de crescimento do PIB, indicando que outros fatores podem estar influenciando o crescimento. A tendência de longo prazo da formação bruta de capital fixo no Brasil – a parcela do produto que é destinada a cada ano à reposição do capital depreciado e à ampliação do estoque de capital –, na segunda metade do século XX e nos
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 10.1 Taxa de investimento e crescimento do PIB – médias móveis de cinco
anos (1954-2011) 24
12 10
20
8
18
6 4
16
2 14
0
Crescimento PIB (%)
14
22 FBCF (% PIB)
–2
FBCF (% PIB)
2011
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
12 1954
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Crescimento PIB (%)
Fonte: Ipeadata.
primeiros anos do século XXI, mostra dois movimentos claramente distintos: o primeiro, uma forte ascensão – de 13% do PIB no começo dos anos 1950 até 24% em 1980, e o segundo, um declínio de magnitude semelhante, até atingir um piso de 15-16% do PIB no final dos anos 1990 e no começo da década passada.35 A primeira fase corresponde a 30 anos de forte crescimento econômico, ainda que não contínuo: o PIB cresce no período a uma taxa média de quase 7,5% a.a. O segundo período refletiu o ajuste ao cenário externo desfavorável no final dos anos 1970 e início dos anos 1980, e que culminou com a crise da dívida externa e a necessidade de produzir superávits em conta corrente diante da interrupção dos fluxos voluntários de financiamento. A interrupção dos fluxos de poupança externa, sem que a poupança doméstica reagisse, implicou queda do investimento, possivelmente refletindo a forte instabilidade macroeconômica associada ao descontrole inflacionário do período. O controle da inflação em 1994, acompanhado por reformas estruturais que envolveram maior abertura da economia ao comércio exterior e a privatização de empresas estatais, não foi capaz de reverter a redução da taxa de investimento. Foi apenas a partir de 2003, refletindo a consolidação da estabilização e os efeitos positivos – normalmente de longo prazo – das reformas implementadas nos anos 1990, que se observou uma recuperação da taxa de investimento em capital fixo, de níveis próximos a 15% do PIB para pouco mais de 19% do PIB
A periodização “suaviza” o comportamento da taxa de investimento nos anos 1980. O crescimento observado na segunda metade dessa década, marcada por forte instabilidade e aceleração da inflação, pode ser em parte explicado por um descolamento entre o deflator do investimento e o do PIB. A questão é tratada em Bacha e Bonelli (2005); ver também Reis et al. (1998).
35
Poupança e investimento: o caso brasileiro
em 2011. Não obstante, esse movimento ainda não foi capaz de recuperar o patamar do final dos anos 1970, representando um nível ainda insuficiente para permitir um crescimento mais acelerado do PIB na ausência de ganhos mais significativos de produtividade. O movimento da taxa de investimento a preços correntes ignora mudanças de preços relativos que podem afetar a medida de investimento físico que se procura captar ao relacionar ampliação de capacidade produtiva e crescimento. Em particular, em alguns períodos, o aumento dos preços de bens de capital e insumos da construção civil – elementos que compõem a formação bruta de capital fixo – relativamente aos dos demais bens da economia, captados pelo deflator implícito do PIB, pode dar a impressão errônea de que estaria havendo uma aceleração da ampliação da capacidade produtiva, quando isso de fato não está ocorrendo. Expressa a preços de 1980 – ano-base de referência da série a preços constantes durante toda a década de 1980 –, a série da taxa de investimento mostra que o pico da taxa de investimento da segunda metade dos anos 1980 praticamente desaparece ao se considerar a taxa de investimento a preços constantes.36 Controlando por esse efeito, observa-se também uma breve retomada do investimento físico em meados dos anos 1990, movimento obscurecido na série a preços correntes pelo fato de que, com a abertura comercial do início da década e a valorização cambial pós-real, o preço relativo de máquinas e equipamentos reduziu-se. Após 1998, quando a mudança do regime cambial para taxas flutuantes foi acompanhada por desvalorização significativa, o movimento foi o inverso: a taxa de investimento a preços correntes apresenta uma ligeira recuperação, devido ao aumento dos preços relativos após a desvalorização cambial, enquanto a taxa a preços constantes declina de forma importante. Quando se controla para as mudanças de preço relativo do investimento vis-à-vis o deflator do PIB, a conexão entre o investimento e o PIB fica bem mais nítida. A trajetória da taxa de investimento no período pós-crise da dívida externa foi influenciada também pela derrocada do investimento público.37 Este foi em média igual a 3,4% do PIB na segunda metade dos anos 1970, mas declinou de forma acentuada desde então, ensaiando uma pequena recuperação apenas na segunda metade da década passada, embora ainda se mantendo, em média, em torno de 2,3% do PIB. A queda do investimento das administrações públicas A taxa de investimento a preços constantes de 1980 pode ser construída pela acumulação das taxas de crescimento real da formação bruta de capital fixo e do PIB. Optou-se por não apresentar ao leitor os gráficos associados a essa discussão para poupar espaço. Um tratamento mais exaustivo dessas questões é feito no Capítulo 8 deste livro. 37 O investimento público aqui considerado é aquele das Contas Nacionais, ou seja, das administrações públicas, sem considerar as empresas estatais. 36
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
refletiu as condições adversas de financiamento ao longo da década de 1980 diante dos elevados níveis de déficit e endividamento públicos, e o acelerado crescimento do gasto corrente a partir do começo dos anos 1990. O efeito, contudo, transcende a contribuição contábil, já que existe evidência de complementaridade entre os investimentos público e privado, principalmente em se tratando de infraestrutura, cujo abandono acarretou aumento de custos e perda de competitividade, desestimulando o investimento privado.38 Poupança. Talvez um dos fatos estilizados mais contundentes na economia bra-
sileira seja o de que a taxa de poupança brasileira é baixa para padrões internacionais. Como se pode ver na Tabela 10.2, ela é inferior à média mundial e à da América Latina, e aproximadamente a metade da registrada nos países do Leste da Ásia no período mais recente. As diferenças se acentuaram particularmente na segunda metade da década de 1990, na esteira do boom de consumo e do déficit externo que se seguiram à estabilização.
TABELA 10.2 Poupança nacional (% do PIB)
Mundo Leste Asiático América Latina Brasil
1981/90
1991/2000
2001/10
21,8 31,6 19,1 20,2
21,7 31,8 17,5 16,4
21,0 30,0 20,4 16,8
Fonte: Banco Mundial e IBGE
O desempenho das economias asiáticas no que se refere à poupança e ao investimento constitui um referencial importante para analisar a economia brasileira, dada a capacidade dos países da região de sustentarem taxas de crescimento elevadas por longos períodos. O caso da China, em particular, desperta a atenção pelo fato de suas taxas de poupança doméstica e de investimento terem crescido fortemente após 1980 a partir de patamares já bastante elevados, atingindo na segunda metade dos anos 2000 uma média de 53% e 42% do PIB, respectivamente, quando na primeira metade dos anos 1980 essas taxas eram de 36% e 29% do PIB, respectivamente. Para efeitos de comparação, no Brasil as taxas de poupança doméstica e de investimento em 2011 foram de 17,2% e 19,3%, respectivamente.
38
O tema da infraestrutura é tratado no Capítulo 11 deste volume.
Poupança e investimento: o caso brasileiro
Diversos estudos têm procurado analisar as fontes dessas taxas de poupança e investimento não apenas elevadas, mas também crescentes no tempo.39 Em linha com a discussão sobre os determinantes da taxa de poupança feita na terceira seção, é possível identificar fatores tanto seculares quanto institucionais. Em relação aos primeiros, o aumento da taxa de poupança tende a refletir as mudanças estruturais pelas quais passa uma economia em processo de desenvolvimento, como a redução do peso da agricultura no PIB e no emprego, o aumento da urbanização e a transição demográfica. No caso chinês, ela ocorreu de forma muito concentrada no tempo, levando as taxas de dependência – devido à política de apenas um filho por casal – a se reduzirem bem mais rapidamente do que em outros países. No entanto, são os aspectos institucionais que conferem ao caso chinês um caráter particular, ainda que não totalmente inédito à luz da experiência de desenvolvimento de outros países do Sudeste Asiático, como o Japão e a Coreia. Entre eles, destacam-se a forte reestruturação em empresas estatais, a reforma na seguridade social, que transformou o sistema de repartição existente em um de capitalização parcial, e a permissão da propriedade privada de habitações. Isso determinou uma forte expansão do setor de construção para atender a essa demanda, estimulando tanto o crescimento quanto a elevação da poupança. O caso brasileiro contrasta radicalmente com a experiência asiática, em geral, e a chinesa em particular.40 A experiência da industrialização com forte presença do Estado e baixos níveis de poupança levou a que o processo de desenvolvimento alternasse crises de balanço de pagamentos, decorrentes do esgotamento do financiamento externo, com uma aceleração da inflação, principalmente na década de 1980 e primeira metade dos anos 1990. A Constituição de 1988 adicionou novas pressões sob a forma de forte ampliação de garantias e benefícios sociais, além de maior descentralização da receita fiscal via transferências tributárias para estados e municípios. A pressão sobre os gastos deu então margem, em um primeiro momento, à aceleração da inflação, depois ao Ver, em particular, Ma e Yi (2010) para um amplo survey sobre esse ponto e inúmeras referências a aspectos específicos. A influência do arranjo institucional de um país em matéria de provisão de certos serviços públicos é discutida em trabalhos da literatura recente sobre o tema da poupança. Chamon e Prasad (2010), por exemplo, documentando o salto dos coeficientes de poupança da China nas últimas duas décadas, concluem que o peso crescente das despesas com educação e saúde nos orçamentos familiares, em decorrência da redução relativa de sua oferta pelo governo, foi um dos fatores principais para explicar o aumento das taxas de poupança na China no seio das famílias, ao passo que motivos ligados a razões precaucionais explicam a maior poupança das firmas originalmente estatais no ambiente das reformas pró-mercado. Por sua vez, as diferenças entre os regimes chinês e brasileiro acerca da provisão de aposentadoria têm sido apontadas como uma das razões para o abismo que separa a taxa de poupança doméstica da China em relação à do Brasil. 40 Ver Ferreira e Cardoso (2011). 39
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aumento do endividamento público e, paralelamente, a uma forte expansão da carga tributária. Enquanto esta última tende a reduzir a poupança das empresas e das famílias, o aumento dos gastos correntes reduz a poupança pública. A constatação de uma baixa taxa de poupança doméstica – ou, como indicado anteriormente, de uma baixa sensibilidade da taxa de poupança a aumentos na taxa de investimento – permite compreender melhor a ideia de que aumentos da taxa de investimento em geral se fazem acompanhar por ampliação do déficit em conta corrente no balanço de pagamentos, ou seja, pela maior utilização de poupança externa. A relação entre a taxa de investimento em capital fixo e as taxas de poupança doméstica e externa é apresentada no Gráfico 10.2, no qual a poupança externa, como proporção do PIB, é representada no eixo direito. Os dados anuais completos estão expostos no Apêndice.
GRÁFICO 10.2 Investimento em capital fixo, poupança doméstica e poupança externa –
médias móveis de cinco anos (1954-2011, em % do PIB) 6
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18
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0
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54 19 57 19 60 19 63 19 66 19 69 19 72 19 75 19 78 19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05 20 08 20 11
24
19
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FBCF
Poup. doméstica
Poup. externa
Fonte: Tabela A.1 do Apêndice Estatístico.
O comportamento da poupança doméstica mostra relativa estabilidade nos anos 1970, em torno de 19% do PIB. A poupança externa oscilou entre 4% e 5% do PIB, o que corresponde, em média, a 20% do investimento fixo no período. De 1982 em diante, a impossibilidade de continuar financiando déficits elevados em conta corrente impôs a realização de um forte ajuste via desvalorização real da taxa de câmbio: a poupança externa cai acentuadamente – cerca de seis pontos percentuais apenas entre 1982 e 1984, oscilando posteriormente, mas sem reverter a tendência que a levaria a tornar-se levemente negativa no início dos
Poupança e investimento: o caso brasileiro
anos 1990.41 A poupança doméstica, por seu turno, caiu, em um primeiro momento, para 15% do PIB em 1983, em virtude do ajuste recessivo, mas atingiu valores elevados na segunda metade da década, refletindo um comportamento defensivo dos agentes econômicos diante do virulento processo inflacionário.42 A trajetória da poupança doméstica ao longo da década de 1990 foi de queda. Ela pode ser atribuída a diversos fatores, entre os quais se destacam os efeitos da nova Constituição de 1988 sobre o orçamento público, a ampliação do consumo das famílias a partir da estabilização, com a elevação da renda real dos segmentos de baixa renda – que não podiam se proteger dos efeitos da inflação –, e a ampliação do crédito. Quase concomitantemente à redução da poupança nacional, se observará na segunda metade da década o aumento da poupança externa, que atingirá valores superiores a 4% do PIB no início dos anos 2000. Os limites à utilização de poupança externa, principalmente quando ela reflete uma queda acentuada da poupança doméstica, ficaram uma vez mais claros quando os déficits externos elevados novamente chocaram-se com um ambiente internacional desfavorável – com a crise da Ásia em 1997, da Rússia e do próprio Brasil em 1998-1999 e da Argentina em 2001-2002. A reversão dos fluxos relativamente abundantes de financiamento externo gerou a necessidade de novos ajustamentos, que assumiram a forma de uma forte desvalorização real do câmbio entre 1999 e 2002, uma mudança do regime fiscal – com a definição de metas para o resultado primário e a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal – e a introdução do regime de metas de inflação. A partir de 2002, a poupança externa se reduziu de forma acentuada – novamente, cerca de 6% do PIB, mas dessa vez não foi o investimento a variável de ajuste, talvez por já se encontrar em níveis reduzidos. Ao contrário do ajuste no início dos anos 1980, a poupança doméstica apresentou forte movimento ascendente até alcançar o intervalo de 18% a 19% do PIB em alguns momentos dos anos 2000, declinando posteriormente. Destacam-se também a recuperação Sobre o problema da baixa poupança no Brasil nos anos 1980, ver os artigos clássicos de Werneck (1986, 1987 e 1988) e também Candido Jr. (1999). 42 A perspectiva de uma hiperinflação e a percepção de que o mecanismo da correção monetária perde muito de sua eficácia quando a inflação acelera rapidamente provocaram forte aumento da demanda por ativos reais, elevando seus preços em termos relativos. Além disso, após o fracasso dos planos de estabilização de 1986 (Plano Cruzado) e 1987 (Plano Bresser), os agentes econômicos parecem ter internalizado no seu comportamento a perspectiva de um futuro congelamento de preços, seguido de novo fracasso e retorno da inflação. Como, tipicamente, os bens de investimento costumam ser pagos em prazos mais dilatados, qualquer demora no recebimento, em condições de alta inflação, tem um custo para o fornecedor. A proteção contra tais atrasos, na forma de um adicional cobrado no preço, parece ter representado papel importante no aumento do investimento a preços correntes no final da década de 1980. Dada a identidade entre a formação bruta de capital e a poupança total, a esse movimento dos preços relativos esteve associada também uma alta da poupança doméstica. 41
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do investimento a partir de 2004 e um aumento de quatro pontos percentuais do PIB da poupança externa, de −1,4% do PIB em 2004 para 2,7% do PIB em 2010. Poupança pública e privada.43 O elemento crucial na recuperação dos níveis
de poupança doméstica na primeira metade dos anos 2000 foi o ajuste fiscal implementado a partir de 1999.44 A estabilização promovida pelo Plano Real apoiou-se, num primeiro momento, principalmente na apreciação real da taxa de câmbio e em uma política monetária bastante rígida, com taxas reais de juros extremamente elevadas. O enfrentamento dos desequilíbrios fiscais ocorreu de forma gradual diante de restrições institucionais que limitavam o alcance das medidas de política – por exemplo, o reconhecimento de inúmeros “esqueletos”, isto é, passivos do governo não registrados previamente e que aumentaram a dívida pública de forma significativa no período. Como se pode ver pela Tabela 10.3, a poupança (negativa) do setor público entre 1995 e 1999 foi em média de −3,3% do PIB. Não obstante, ao longo desse período foram sendo implementadas medidas que tiveram por efeito criar bases mais sólidas para um ajuste efetivo no período posterior. Destacam-se, em especial, a renegociação das dívidas de estados e de algumas capitais, atrelada a compromissos legalmente amarrados para o serviço da nova dívida, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que criou um arcabouço institucional para a redução dos déficits fiscais e sua manutenção em patamares reduzidos no futuro. Os anos pós-1999 registram uma poupança pública que oscila, porém com tendência crescente até atingir 0,5% do PIB em 2008, antes de retornar ao campo negativo. Esse desempenho decorre do ajuste fiscal do período. Mesmo estando associada a um déficit público nos últimos anos da ordem de 3% do PIB, essa recuperação da poupança pública parece indicar o acerto das políticas voltadas para a manutenção de resultados primários elevados, associados por sua vez à institucionalização de metas.
43 Esta seção enfoca a trajetória da poupança depois da estabilização de 1994. A desagregação da poupança entre as categorias pública e privada no período anterior esbarra em dificuldades conceituais associadas aos efeitos da inflação elevada observada entre meados da década de 1970 e 1994. Antes do Plano Real, era comum calcular a poupança pública partindo-se dos dados fiscais apurados no conceito operacional, excluindo a chamada “correção monetária” da dívida pública da despesa de juros no conceito nominal. A exclusão da correção monetária do cálculo do déficit decorreria da avaliação – corrente à época, embora não consensual – de que esse componente não produzia efeitos reais sobre o comportamento dos agentes econômicos. Sobre essas questões, veja-se Cysne (1990) e Simonsen (1991 e 1992), bem como o Apêndice Metodológico deste capítulo. 44 Ver Giambiagi e Montero (2005).
Poupança e investimento: o caso brasileiro
TABELA 10.3 Poupança doméstica privada e pública (1995-2011, em % do PIB) GOVERNO CENTRAL, ESTADOS E MUNICÍPIOS
ANO
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
SUPERÁVIT PRIMÁRIO (A)
JUROS (B)a
NFG (C = B − A)
0,31 –0,16 –0,93 0,34 2,33 2,24 2,49 2,88 3,09 3,60 3,59 3,00 3,36 3,36 1,96 2,64 3,04
5,65 4,61 4,15 6,83 7,67 6,30 6,29 7,04 8,34 6,74 7,26 6,85 6,08 5,34 5,21 5,11 5,64
5,34 4,77 5,08 6,49 5,34 4,06 3,80 4,16 5,25 3,14 3,67 3,85 2,72 1,98 3,25 2,47 2,60
INVESTIMENTO PÚBLICO (D)
POUPANÇA PÚBLICA (E = D − C)
POUPANÇA PRIVADA (F)
POUPANÇA DOMÉSTICA (G = E + F)b
2,32 2,13 1,83 2,62 1,58 1,81 1,99 2,06 1,51 1,72 1,75 2,04 2,10 2,45 2,57
–3,02 –2,64 –3,25 –3,87 –3,76 –2,25 –1,81 –2,10 –3,74 –1,42 –1,92 –1,81 –0,62 0,47 –0,68
16,97 16,74 16,84 16,90 15,82 16,21 15,33 16,79 19,69 19,90 19,27 19,40 18,70 18,30 16,59
15,53 14,10 13,59 13,03 12,06 13,96 13,52 14,69 15,95 18,48 17,35 17,59 18,08 18,77 15,91 17,53 17,22
a
Juros nominais. Inclui a variação de estoques. Obs. 1: Considera as Contas Nominais revistas desde 1995. Obs. 2: Poupança pública = investimento do governo − necessidades de financiamento do governo central e estados e municípios (conceito nominal sem efeitos do câmbio). Obs. 3: Não há dados disponíveis do investimento público nas Conta Nacionais para 2010 e 2011. Fontes: Banco Central (necessidades de financiamento) e IBGE (investimento do governo). b
Poupança externa, investimento e poupança pública. O aumento do investi-
mento fixo na economia brasileira requer a complementação da poupança externa diante dos níveis insuficientes de poupança doméstica ou de sua baixa sensibilidade aos aumentos do investimento. A sustentabilidade do recurso à poupança externa depende das condições internacionais e da contrapartida doméstica, relacionada à fonte do desequilíbrio externo. Déficits elevados em conta corrente implicam a acumulação de um passivo externo cujo financiamento pode se tornar complicado em caso de reversão nas condições externas. Além disso, o financiamento externo pressupõe que os investimentos realizados sejam capazes de gerar divisas no futuro de modo a “servir” esse passivo, sob a forma de pagamentos de juros sobre a dívida externa, caso o passivo corresponda à acumulação de dívida externa, ou remessas de lucros e dividendos, caso o passivo externo tenha assumido a forma de investimentos estrangeiros diretos no país. Os limites à utilização de poupança externa tendem a ser relativamente estreitos. O recurso exagerado à poupança externa torna o país vulnerável às
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flutuações no mercado internacional, podendo resultar na necessidade de fortes ajustes diante de flutuações nas condições de financiamento externo, como discutido anteriormente em pelo menos dois episódios: 1982 e 1999. Do ponto de vista da contrapartida interna do uso de poupança externa, o risco é indireto: o aumento do investimento agregado associado à utilização ampliada de poupança externa deveria ser capaz de contribuir no futuro de forma direta ou indireta para o aumento das exportações ou redução das importações de modo a gerar as divisas necessárias ao serviço da dívida. No entanto, a absorção de poupança externa está frequentemente associada a uma valorização real da taxa de câmbio, o que reduz o incentivo ao investimento nos setores que produzem bens transacionáveis com o exterior. O efeito passa então a ser indireto: a mudança de preços relativos em favor dos bens não tradables – o equivalente a uma valorização real do câmbio – aumenta a atratividade e o investimento nesses setores, mas a consistência intertemporal requer que esse investimento aumente a competitividade dos setores tradables para que se amplie o saldo da balança comercial no futuro. Isso só ocorrerá se os investimentos nos setores de não tradables contribuírem para o aumento da produtividade dos setores tradables. Diante de um aumento endógeno do investimento e dado o baixo nível de poupança doméstica, a taxa real de câmbio tem de se valorizar para permitir que a poupança externa complemente a poupança nacional. Essa apreciação é necessária para que as importações líquidas aumentem, e é provocada tanto pela pressão dos fluxos de capital sobre a taxa de câmbio nominal quanto pela pressão da demanda doméstica, aumentada pelo investimento, sobre os preços dos bens não tradables, que aumentam relativamente aos dos bens tradables, que permanecem ancorados pelo câmbio nominal. No entanto, à medida que o passivo externo se acumula, começa a haver uma pressão sobre a taxa de câmbio real, que normalmente tem de ser combatida por meio de políticas que levam a uma retração do investimento e à redução do próprio crescimento.45 Ricardo Hausmann46 indica um efeito adicional decorrente do recurso à poupança externa: como o setor de não tradables tende a ser mais intensivo em capital humano, sua expansão tende a exacerbar a restrição dada por esse fator notoriamente escasso na economia brasileira, causando um aumento do prêmio de qualificação e reduzindo ainda mais a rentabilidade no setor de tradables. Os baixos níveis de poupança nacional, portanto, fazem com que aumentos da taxa de investimento sejam acompanhados por uma elevação da poupança externa. Nas palavras de Affonso Celso Pastore e coautores, “os dados 45 46
Ver Pastore et al. (2011). Hausmann (2008).
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mostram que déficits nas contas correntes estão associados a maiores taxas de investimento”.47 Conforme notado anteriormente, uma relação adicional é que aumentos da poupança externa estão em geral relacionados a quedas da poupança pública. A restrição de poupança no Brasil assume então feição fortemente fiscal, devido ao volume elevado de obrigações do Estado que implicam gastos correntes crescentes no tempo. Conforme observado anteriormente, isso resulta em carga tributária elevada, baixos investimentos públicos e déficits fiscais significativos. Os dois primeiros fatores podem desestimular o investimento diretamente, enquanto os déficits elevados, na presença de uma dívida pública caracterizada por maturidade ainda relativamente curta e estrutura em que os juros flutuantes assumem um peso ainda elevado, pressionam a taxa de juros via crowding-out no mercado financeiro. Adicionalmente, e conforme destacado na comparação com os países asiáticos, em especial a China, onde as taxas de poupança nacional são muito elevadas, o sistema de Previdência Social tende a contribuir para deprimir também a poupança do setor privado. No mesmo sentido, carga tributária elevada e estrutura tributária com inúmeras distorções, inclusive sob a forma de tributação cumulativa, acabam reduzindo o potencial de poupança por parte das empresas. Discorrendo há alguns anos sobre os tempos que antecederam a estabilização, Gustavo Franco apontou para o velho problema representado pelo hiato existente entre as demandas da sociedade e a capacidade de satisfazer tais anseios, hiato do qual o desequilíbrio fiscal seria uma das suas expressões: “Nossa sociedade parecia expressar com clareza o desejo de que o Estado brasileiro desempenhasse um novo papel no plano social. Mas não exibia qualquer disposição para dar ao Estado os meios financeiros para tanto, notadamente através de um aumento da carga tributária.”48 Naquele contexto, como ressalta Eliana Cardoso, “a inflação ajudava a transferir recursos para o financiamento do déficit fiscal e reconciliava no orçamento público as demandas de diferentes setores, pois reduzia os gastos reais correspondentes a promessas de recursos nominais não indexados”.49 Anos depois, com o ajuste fiscal de 1999 e os seus desdobramentos, a escalada da carga tributária do final dos anos 1990, que se estendeu na década seguinte, mudou o panorama, mas não resolveu o problema central da baixa poupança doméstica. De fato, a tributação maior melhorou substancialmente o resultado das contas públicas, mas reduziu a “despoupança” pública em boa parte à custa de deteriorar a poupança privada, uma vez que extraiu recursos das famílias e das empresas. A melhoria do crédito na segunda
Pastore et al. (2008), p. 289-290. Franco (1999), p. 238. 49 Cardoso (2007), p. 134. 47 48
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metade da primeira década do século potencializou tal fato, exacerbando o consumo privado. Em consequência, já na segunda década do século XXI, o Brasil continua às voltas com desafios similares aos da imediata pós-estabilização de 1994. Com efeito, não obstante os enormes e óbvios progressos feitos pelo país nesses quase 20 anos e os diversos altos e baixos das variáveis, os indicadores de poupança doméstica e externa em 2012 são muito similares aos de 1995 e o Brasil investe apenas pouco mais que os 18% a 19% do PIB de 1995. Uma das grandes “tarefas pendentes” do desafio pós-estabilização (aumentar a poupança doméstica e a taxa de investimento) continua, nesse sentido, inconclusa.
Resumo Este capítulo explorou a forte associação entre poupança, investimento e crescimento segundo um enfoque em que a causalidade parece apontar para a determinação simultânea das três variáveis, possivelmente influenciadas pelas instituições. Ao longo da discussão, procurou-se mostrar que o investimento é um dos principais determinantes do crescimento, juntamente com o aumento da produtividade total dos fatores, enquanto a poupança doméstica representa uma restrição crítica à aceleração das taxas de crescimento diante dos limites à utilização de poupança externa. Pela identidade das Contas Nacionais, a formação bruta de capital total, incluindo formação bruta de capital fixo e variação de estoques, é igual à poupança. Esta, por sua vez, pode ser decomposta em poupança doméstica e poupança externa, em que a poupança externa é igual ao déficit em conta corrente no balanço de pagamentos. A poupança doméstica divide-se em poupança pública e poupança privada. A poupança pública é igual ao investimento das administrações públicas menos as necessidades de financiamento do governo. As taxas de investimento no Brasil tiveram seu pico no final dos anos 1970. No final dos anos 1980, elas voltaram circunstancialmente a níveis elevados, porém em boa medida como reflexo das “distorções” produzidas pelo ambiente de inflação elevada. Depois da estabilização da economia com o Plano Real, a taxa de investimento manteve-se abaixo de 20% do PIB, ante mais de 40% do PIB em países asiáticos de industrialização recente. O Brasil é um país que se caracteriza por baixas taxas de poupança doméstica ou, alternativamente, onde a poupança apresenta baixa sensibilidade aos aumentos do investimento. Isso pode ser atribuído, entre outros fatores, à despoupança do setor público e aos baixos incentivos à poupança no setor privado. As baixas taxas de poupança no Brasil fazem com que elevações da taxa de investimento sejam acompanhadas pela necessidade de aumento do uso da
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poupança externa (ou seja, por maiores déficits na conta corrente do balanço de pagamentos), tornando o país vulnerável, do ponto de vista financeiro, às flutuações na economia internacional.
Leituras recomendadas O livro The Economics of Saving and Growth, organizado por K. Schmidt-Hebbel e Luis Servén (Schmidt-Hebbel e Servén, 1999), reúne estudos feitos para um projeto sobre poupança e crescimento do Banco Mundial e aborda aspectos tanto teóricos quanto empíricos. Veja também o número especial de The Review of Economics and Statistics, vol. 82, n.º 2, de maio de 2000, com artigos relacionados ao mesmo projeto. Para o Brasil, Werneck (1987) discute a restrição de poupança no Brasil no contexto dos anos 1980, enquanto Giambiagi e Montero (2005) analisam a recuperação da poupança doméstica entre o final da década de 1990 e a primeira metade dos anos 2000. Em Hausmann (2008), uma aplicação da metodologia conhecida como “diagnóstico do crescimento” identifica a restrição de poupança na economia brasileira como o principal obstáculo à aceleração do crescimento econômico.
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317
318
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
APÊNDICE ESTATÍSTICO
TABELA A.10.1 Brasil, poupança total (1950-2011, em % do PIB) VARIAÇÃO DE
FBKF
POUPANÇA
POUPANÇA
POUPANÇA TOTAL
ANO
ESTOQUES (A)
(B)
EXTERNA (C)
DOMÉSTICA (D)
(E) = (C) + (D)
1950
–0,35
12,77
–0,62
13,04
12,42
1951
–0,57
15,47
2,65
12,25
14,90
1952
0,49
14,88
3,31
12,06
15,37
1953
–0,41
15,10
0,10
14,59
14,69
1954
0,89
15,80
2,10
14,59
16,69
1955
1,72
13,50
0,31
14,91
15,22
1956
0,00
14,48
0,16
14,32
14,48
1957
2,32
15,05
1,78
15,59
17,37
1958
1,16
16,98
2,17
15,97
18,14
1959
2,59
17,97
2,25
18,31
20,56
1960
1,29
15,71
3,04
13,96
17,00
1961
1,96
13,11
1,53
13,54
15,07
1962
2,17
15,51
2,36
15,32
17,68
1963
1,00
17,04
0,74
17,30
18,04
1964
1,87
14,99
–0,39
17,25
16,86
1965
3,71
14,71
–1,26
19,68
18,42
1966
2,52
15,92
0,11
18,33
18,44
1967
0,06
16,20
0,89
15,37
16,26
1968
0,29
18,68
1,72
17,25
18,97
1969
2,91
19,11
0,98
21,04
22,02
1970
1,71
18,83
1,98
18,56
20,54
1971
1,35
19,91
3,34
17,92
21,26
1972
0,88
20,33
2,89
18,32
21,21
1973
1,68
20,37
2,50
19,55
22,05
1974
2,47
21,85
6,84
17,48
24,32
1975
2,37
23,33
5,42
20,28
25,70
Poupança e investimento: o caso brasileiro
ANO
VARIAÇÃO DE
FBKF
POUPANÇA
POUPANÇA
POUPANÇA TOTAL
ESTOQUES (A)
(B)
EXTERNA (C)
DOMÉSTICA (D)
(E) = (C) + (D)
1976
0,62
22,42
4,20
18,84
23,04
1977
0,70
21,35
2,74
19,31
22,05
1978
0,77
22,27
3,49
19,55
23,04
1979
–0,22
23,36
4,84
18,30
23,14
1980
0,44
23,56
5,37
18,63
24,00
1981
0,15
24,31
4,54
19,92
24,46
1982
–0,36
22,99
6,00
16,63
22,63
1983
–1,55
19,93
3,55
14,83
18,38
1984
–1,27
18,90
–0,05
17,68
17,63
1985
2,38
18,01
0,12
20,27
20,39
1986
0,03
20,01
2,07
17,97
20,04
1987
0,00
23,17
0,51
22,66
23,17
1988
0,00
24,32
–1,35
25,67
24,32
1989
0,00
26,86
–0,25
27,11
26,86
1990
–0,49
20,66
0,81
19,36
20,17
1991
1,66
18,11
0,35
19,42
19,77
1992
0,51
18,42
–1,58
20,51
18,93
1993
1,56
19,28
0,16
20,68
20,84
1994
1,40
20,75
0,92
21,23
22,15
1995
–0,30
18,32
2,49
15,53
18,02
1996
0,17
16,87
2,94
14,10
17,04
1997
0,06
17,37
3,84
13,59
17,43
1998
0,06
16,97
4,00
13,03
17,03
1999
0,72
15,66
4,32
12,06
16,38
2000
1,45
16,80
4,29
13,96
18,25
2001
1,00
17,03
4,51
13,52
18,03
2002
–0,19
16,39
1,51
14,69
16,20
2003
0,49
15,28
–0,18
15,95
15,77
2004
1,02
16,10
–1,36
18,48
17,12
2005
0,27
15,94
–1,14
17,35
16,21
2006
0,33
16,43
–0,83
17,59
16,76
2007
0,89
17,44
0,25
18,08
18,33
2008
1,58
19,11
1,92
18,77
20,69
2009
–0,23
18,07
1,93
15,91
17,84
2010
0,78
19,46
2,71
17,53
20,24
2011
0,45
19,28
2,51
17,22
19,73
Fonte: Para a poupança total = formação bruta de capital total, IBGE. Até 1991 (inclusive), a poupança externa é igual ao déficit apurado em conta corrente apurado pelo BC, calculando em PIB em dólares em função da taxa de câmbio média do ano.
319
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
APÊNDICE METODOLÓGICO – A POUPANÇA PÚBLICA SEGUNDO O IBGE
série produzida pelo IBGE pela metodologia atual – o SCN-2000 – é relativamente curta, com começo apenas em 1995, assim mesmo devido à retropolação feita a partir do ano-base (2000). No passado, as informações fiscais nas contas nacionais tinham por base os balanços das diversas esferas de governo, o que coloca dúvidas quanto à qualidade da informação, já que os controles antes das reformas institucionais na área fiscal que começam nos anos 1980, como, por exemplo, a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, eram bem mais frouxos do que hoje. Não apenas isso, mas, como destacado anteriormente, a própria inflação tornava os registros contábeis menos precisos quanto ao seu comportamento real ao longo de um ano. Não obstante a existência de uma série de poupança pública posterior a 1995 calculada pelo IBGE, optou-se por manter o cálculo com base nas informações de necessidades de financiamento do governo em termos nominais devido à tempestividade da sua disponibilização para manter a uniformidade metodológica com os anos anteriores à estabilização. O Gráfico 10.A.1 apresenta a série de poupança das administrações públicas obtida a partir de dados de Contas Nacionais por setores institucionais do IBGE.
A
GRÁFICO 10.A.1 Poupança das administrações públicas segundo as Contas Nacionais
(1947-2009, em % do PIB) 10 5 0 –5 –10 –15 –20
Fonte: IBGE.
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1983
1985
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
1963
1961
1959
1957
1955
1953
1951
1949
–25 1947
320
Poupança e investimento: o caso brasileiro
A Tabela A.10.2 apresenta uma comparação entre os dados mais recentes utilizados neste capítulo, conforme metodologia descrita no texto, e aqueles obtidos nas Contas Nacionais.
Poupança pública segundo metodologias distintas (1996-2009, em % do PIB)
TABELA A.10.2
ANO
NFG
IBGE
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
–2,6 –3,3 –3,9 –3,8 –2,3 –1,8 –2,1 –3,7 –1,4 –1,9 –1,8 –0,6 0,5 –0,7
–1,3 –2,4 –4,1 –5,5 –3,5 –4,8 –4,5 –3,5 –1,4 –1,3 –2,8 –2,9 –0,7 –2,1
Fontes: Bacen e IBGE
As diferenças não são tão grandes quanto as que se observaram no período de inflação elevada. Parte das diferenças é explicada pelo fato de que o Banco Central, pelas Contas Nacionais, é incluído no sistema financeiro, enquanto pela contabilidade fiscal ele é parte do governo. Não obstante, a tendência de aumento da poupança pública – ou redução da despoupança – encontra-se presente em ambas as séries.
321
CAPÍT U LO 11
INFRAESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL Cláudio Frischtak
Introdução O papel da infraestrutura no desenvolvimento econômico vem sendo objeto de intensa investigação nas duas últimas décadas. Do ponto de vista macroeconômico, a questão principal pode ser assim formulada: Qual o impacto da infraestrutura sobre o crescimento econômico e o desenvolvimento de um país ou uma região? Qual o nível e composição dos serviços para sustentar o crescimento? Com que intensidade o aumento da renda demanda um aumento de gastos em infraestrutura ou de seu nível de cobertura? A infraestrutura deve ser entendida como um insumo no processo de produção. De fato, as evidências empíricas mostram a importância da infraestrutura para o crescimento econômico. Além disso, existe elevada correlação entre a renda per capita dos países e o capital físico alocado em infraestrutura, o que sugere que o processo de crescimento por sua vez impulsiona a demanda de serviços de infraestrutura. Frequentemente, os investimentos precisam ser regulados ou executados pelo Estado, seja porque sua produção se dá sob a forma de um monopólio natural, seja pelo seu caráter de bem público. Em muitos casos, porém, os serviços podem ser ofertados competitivamente e o consumo ser individualizado (por ser um serviço rival e excludente); não haveria então por que o Estado intervir, exceto por motivos de equidade. Ao mesmo tempo, observa-se que quanto menor o nível de renda, mais necessária se faz a presença do Estado para financiar a produção e o consumo dos serviços de infraestrutura.
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
Apesar das dificuldades de estabelecer uma contabilidade precisa, pode-se afirmar que, após atingir seu ponto mais elevado, os gastos em infraestrutura no Brasil vêm caindo nas últimas três décadas, tendo somente se estabilizado (e sofrido uma leve inflexão) em anos recentes. A queda dos investimentos como proporção do PIB vem levando a uma deterioração dos serviços, tanto para as empresas quanto para os consumidores. Uma mudança nessa trajetória dependerá de maior participação privada. O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta introdução. A segunda seção mostra a relação entre infraestrutura e desenvolvimento. A terceira seção discute as características microeconômicas da infraestrutura, tanto do ponto de vista de sua produção como de seu consumo. A quarta seção analisa os investimentos em infraestrutura no Brasil. Finalmente, a quinta seção apresenta uma breve agenda de ações capazes de promover um nível mais adequado de investimentos em infraestrutura e sua melhor alocação no Brasil.
Infraestrutura e desenvolvimento A infraestrutura de um país tem papel fundamental no desenvolvimento econômico, seja enquanto insumo no processo produtivo, seja como suporte ao consumo de serviços essenciais à produtividade dos indivíduos e bem-estar da população. A relevância da infraestrutura para o crescimento vem sendo documentada em grande número de trabalhos que discutem a experiência das economias mais avançadas e aquelas em desenvolvimento. Romp e De Haan, ao revisarem 39 estudos sobre o efeito dos gastos de infraestrutura ou seu estoque físico sobre variáveis como produto, produtividade, eficiência e emprego em países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), encontraram um efeito positivo em 32 deles.1 Mais recentemente, Straub examinou 64 trabalhos empíricos sobre o tema para países com níveis distintos de renda.2 Em cerca de metade, há evidência de um efeito positivo sobre o produto. Essa proporção chega a 3/4 para os estudos que usam indicadores físicos da infraestrutura, pois nem sempre os recursos gastos (e capturados no estoque de capital público) se refletem na base física, por má alocação dos gastos, ineficiência ou mesmo corrupção. A Tabela 11.1 lista os resultados apresentados por diversos estudos quanto à elasticidade-produto da infraestrutura.3 Apesar da variação nas estimativas e Romp e De Haan (2005). Straub (2008). 3 O estudo seminal que motivou parte considerável da literatura subsequente foi Aschauer (1989), que estimou a elasticidade-produto do capital público em 0,39. Mais recentemente, Aschauer (2000) usou uma elasticidade menor, no valor de 0,3, para calcular as necessidades de infraestrutura dos Estados Unidos. 1 2
323
324
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 11.1 Elasticidade-produto da infraestrutura, estudos diversos ELASTICI-
ANO DA
AMOSTRA
DADE1
PUBLICAÇÃO
AUTOR
INFRAESTRUTURA
88 países
0,07-0,10
2011
Calderón, Moral-Benito e Servén
Estoques de capital físico de infraestrutura
22 países da OCDE
0,22
2004
Kamps
Estoques de capital público de infraestrutura
101 países
0,16
2002
Calderón e Servén
Estoques de capital físico de infraestrutura
Diversos países, OCDE
0,07
1993
Canning e Fay
Estoques de capital físico de infraestrutura de transportes
Diversos países, em desenvolvimento
0,07
1993
Canning e Fay
Estoques de capital físico de infraestrutura de transportes
Diversos países, em desenvolvimento
0,16
1993
Easterly e Rebelo Investimentos públicos em transportes e comunicações
EUA
0,39
1989
Aschauer
MEDIDA DE
Capital público não militar
Fontes: Banco Mundial (1994), Romp e De Haan (2005). 1 Variação percentual no produto devida à variação de 1% na medida de infraestrutura.
dos problemas metodológicos subjacentes (a exemplo da direção de causalidade entre infraestrutura e crescimento econômico, a heterogeneidade dos ativos e o caráter não estacionário e não linear da relação), os efeitos tendem a ser positivos e, geralmente, bastante significativos. Um estudo mais recente e metodologicamente apurado encontrou elasticidade de 0,07 a 0,10 no que diz respeito à contribuição da infraestrutura para o produto. Já a contribuição do estoque de capital físico (excluindo infraestrutura) e humano é de 0,35 e 0,10, respectivamente, resultados condizentes com a literatura.4 A evidência sugere, assim, que a infraestrutura tem papel positivo no crescimento econômico. Mas, à medida que a renda aumenta, cresce também a demanda (e, consequentemente, a oferta) de serviços de infraestrutura. O Gráfico 11.1 facilita visualizar essa perspectiva, ao correlacionar o crescimento da renda per capita com a expansão dos índices físicos de infraestrutura para os principais setores. Percebe-se que há uma relação sistemática entre as variáveis: com o aumento da renda per capita, maiores são as demandas (e as respostas) das diversas infraestruturas. É interessante notar que as elasticidades variam de 0,31 a 0,95, Calderón et al. (2011). A contribuição da infraestrutura para o crescimento pode ser estimada usando uma função de produção Cobb-Douglas Y = IKα(hL)1−α, onde Y é o produto homogêneo de um país, L é a mão de obra, K é o conjunto de bens de capital fixo, h é o nível de qualificação e I representa a influência da infraestrutura da economia sobre a produtividade de seus insumos (versão simplificada). Os autores usaram essa abordagem com base nos dados de 88 países de níveis de renda distintos para o período 1960-2000. 4
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
GRÁFICO 11.1 Relação entre PIB per capita e diferentes infraestruturas, 2010
(escala logarítmica) – população com acesso a saneamento básico
Acesso a saneamento básico (log% da população com acesso)
EUA 1,9
Brasil Rússia China
1,7
y = 0,3808x + 0,3309 R2 = 0,5715
1,5
Índia
1,3
1,1
0,9 2,4
3,4
2,9
3,9
4,4
4,9
PIB per capita, PPC (log) Fontes: World Development Indicators/World Bank, UNData e cálculos próprios.
GRÁFICO 11.2 Estradas pavimentadas (como proporção do total de estradas) Reino Unido Suíça
Estradas pavimentadas (log% do total de estradas)
2
EUA 1,8
Índia
China
1,6 1,4 Brasil
1,2
y = 0,3057x + 0,5012 R2 = 0,2652
1 0,8 2,8
3,3
3,8 PIB per capita, PPC (log)
4,3
4,8
Fontes: World Development Indicators/World Bank, DNIT/Min. dos Transportes, Confederação Nacional do Transporte (CNT), Instituto de Logística e Supply Chain (Ilos) e cálculos próprios.
indicando que, para a maior parte dos países, saneamento básico e estradas pavimentadas – com menor elasticidade – são infraestruturas “básicas”, no sentido de que seriam as primeiras demandas, seguidas de energia e telecomunicações. O ponto central, de forma resumida, é que a infraestrutura tem o duplo papel de impulsionar o crescimento e a produtividade, e responder às demandas de maior conforto e bem-estar da população à medida que a renda se expande.
325
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 11.3 Acesso à eletricidade China Acesso à eletricidade (log% da população com acesso)
2 Brasil 1,8
Índia
1,6
1,4 y = 0,531x + 0,2166 R2 = 0,6023
1,2
1 0,8 2,4
2,9
3,4 3,9 PIB per capita, PPC (log)
4,4
4,9
Fontes: World Development Indicators/World Bank, UNData e cálculos próprios.
GRÁFICO 11.4 Servidores de internet seguros 4 Servidores seguros de internet (log)
326
Coreia do Sul
EUA
3
2
Brasil Rússia
y = 1,9548x – 6,351 R2 = 0,7593
1 Índia
China
0
–1
–2
2
2,5
3
3,5 4 PIB per capita, PPC (log)
4,5
5
5,5
Fontes: World Development Indicators/World Bank, Doing Business/World Bank, UN Data, International Telecommunications Union (ITU) e cálculos próprios. Nota: Servidores seguros de internet usam tecnologia criptografada.
A microeconomia da infraestrutura Em anos recentes, o maior interesse no tema de infraestrutura levou a um olhar mais acurado sobre suas características econômicas, seja do ponto de vista do consumo, seja da produção. Nesse setor, a questão central é saber se os
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
mercados são capazes de induzir investimentos suficientes para fazer frente às necessidades de desenvolvimento e bem-estar da população. Nesse sentido, a análise microeconômica revela-se extremamente útil, pois explica os fatores que poderiam levar a um nível insuficiente de investimento para certos bens e serviços em geral essenciais ou de difícil substituição. Sabemos que os mercados funcionam na provisão de bens privados perfeitos, isto é, bens que, uma vez consumidos, reduzem a oferta disponível na mesma proporção (caracterizados assim por “rivalidade no consumo”); segundo, o fato de o ofertante ou provedor ser capaz de excluir ou impedir o consumo na ausência de pagamento ou quebra contratual (daí ser “excludente”). Inversamente, bens públicos perfeitos são não rivais e não excludentes. A Figura 11.1 ilustra os diversos tipos de infraestrutura ao longo de dois gradientes: rivalidade e exclusão. Em um dos vértices, temos bens públicos puros, a exemplo de estradas pouco trafegadas, sinalização de trânsito ou, ainda, limpeza de rua. Em nenhum desses casos pode-se excluir o consumo de um não contribuinte (daí que é necessário fazê-lo pagar por intermédio de impostos e taxas), ao mesmo tempo que o consumo de um indivíduo não reduz o consumo de outro. Tipicamente, esses bens são caracterizados por elevadas externalidades.5 No outro extremo, temos bens (completamente) privados, a exemplo dos serviços de telecomunicações, sujeitos a problemas de congestão e inacessíveis a consumidores que não se disponham a pagar pelos serviços. Há ainda bens não excludentes, mas fortemente rivais, a exemplo de vias urbanas. A lógica do pedágio urbano (e outras formas de racionamento do uso do transporte individual) e do imperativo de transporte público de qualidade nas metrópoles (tipicamente para o acesso e circulação nos centros das cidades) se inscreve exatamente no fato de que, ao não cobrar pelo uso de vias crescentemente congestionadas, incentiva-se seu uso demasiado e geram-se níveis crescentes de mal-estar. No limite, comprometem-se a mobilidade e a própria viabilidade das cidades. A chamada “tragédia dos comuns” – a exemplo da pesca excessiva a ponto de dizimar os cardumes e destruir a própria atividade pesqueira – é outro exemplo da necessidade de regular o uso de recursos e serviços (nesse caso, da natureza) rivais e não excludentes. Vale estabelecer a relação entre custos de transação (CT), falhas de mercado (FM), externalidades (EXT) e bens públicos (BP). A forma mais simples de descrever essa relação é usar o conceito matemático, ⊃, de “conter”: CT ⊃ FM ⊃ EXT ⊃ BP. Assim, os bens públicos são caracterizados por externalidades, que devem ser entendidas como consequência de elevados custos de transação que geram falhas de mercado. A inexistência do mercado ou seu caráter rarefeito (por causa da insuficiência de transações) impede a correta precificação de bens e serviços (ou mesmo impossibilita fazê-lo), de modo que nesses casos o nível de produção e/ou do consumo deles é necessariamente subótimo. Daí que os bens públicos – pelas falhas de mercado – estão geralmente sujeitos ao consumo excessivo ou produção insuficiente. Ver Arrow (1983).
5
327
328
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
FIGURA 11.1 Características dos serviços de infraestrutura: rivalidade e exclusão6 Não excludente
Excludente
Rival
BENS PRIVADOS Transmissão de dados sem fio (WiFi)
Serviço rodoviário urbano
Lençóis freáticos
Telefonia móvel
Serviço metroviário urbano Trens suburbanos Serviços ferroviários, portuários e aeroviários
Vias de alta densidade
Distribuição de energia local
Aterros sanitários Água encanada Transmissão de baixa tensão (subtransmissão) Geração distribuída de energia
Transmissão de alta-tensão Sistema de esgotos urbanos Geração centralizada de energia Instalações ferroviárias, portuárias e aeroportuárias
Rodovias interurbanas pedagiadas
Vias de baixa densidade Limpeza de vias públicas Sinalização de trânsito
Não rival
BENS PÚBLICOS
Finalmente, temos os casos de bens e serviços capazes de terem seu uso excluído daqueles que não se dispõem a pagar, porém de limitada rivalidade no consumo. Sendo baixas as externalidades, não há por que o setor público provêlos, ainda que do ponto de vista econômico possa haver desperdício de recursos caso sua utilização seja limitada. Um caso clássico é o das rodovias pedagiadas no México, por anos incapazes de competir com as vias de acesso não restrito, mesmo que de pior qualidade. Já na ótica da produção, os serviços de infraestrutura são geralmente ofertados por meio de sistemas de redes dedicadas a grande número de usuários.7 A capacidade (e qualidade) dos serviços em um ponto da rede comumente depende dos investimentos realizados em outros pontos, o que gera indeterminação quanto ao seu retorno, fator de desestímulo ao investimento. Uma vez feitos os investimentos, custos irreversíveis interpõem uma barreira adicional à entrada 6 7
Elaborado a partir de Banco Mundial (1994), p. 23. Stiglitz (2000).
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
de potenciais provedores de infraestrutura, pois criam uma assimetria. A razão é que o entrante potencial não tem a certeza de qual será o preço de mercado após sua entrada, inclusive por desconhecer a reação do incumbente, o que confere um poder de monopólio adicional a este último. Já o elevado valor mínimo dos investimentos implica ciclos de excesso e insuficiência de capacidade e, consequentemente, uma resposta defasada diante de um deslocamento na demanda. Finalmente, as empresas necessitam diluir os custos fixos associados aos elevados gastos de capital em operações em larga escala. Como resultado, há a formação em certos casos de monopólios naturais. Vale fazer um pequeno interregno para firmar o conceito de monopólio natural, dada sua aplicabilidade no caso de algumas infraestruturas. Pode-se definir monopólio natural como uma indústria em que os retornos crescentes à escala implicam que uma única empresa seria capaz de operar de forma eficiente (em dado mercado). A Figura 11.2 ilustra as possíveis escolhas de preços e quantidades por um monopólio natural. A teoria econômica indica que os mercados funcionam de forma eficiente quando o preço é igual ao custo marginal. Porém se a empresa produzir nesse ponto, Q0, ela terá prejuízo, dado que o custo marginal é inferior ao custo médio (como é o caso em indústrias com custo médio FIGURA 11.2 As soluções em um monopólio natural8
PREÇO
Receita marginal
Lucro por unidade = preço – custo médio
P
Demanda
Lucro do monopolista
Custo médio Custo marginal Q‡
8
Elaborado a partir de Stiglitz (2000), p. 191.
Q1 Q0
QUANTIDADE
329
330
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
declinante). A solução seria subsidiar a produção. Sem subsídios, e como os custos médios declinam com o aumento da produção, há diversas possibilidades de produção com lucro, sendo a produção máxima viável dada pela interseção do custo médio com a curva de demanda (Q1). Contudo, com exceção de casos em que exista ameaça crível de novos entrantes na indústria, o monopolista natural terá incentivo a produzir em Q*, no ponto em que a receita marginal iguala o custo marginal, ofertando quantidade menor, com preço mais elevado, e, assim, maximizando seu lucro. Quanto menos elástica a demanda e mais essencial o serviço, maior o lucro do monopolista. Há implicações significativas das características microeconômicas de infraestrutura, na medida em que elas levam a falhas de mercado na provisão dos serviços. A falta de competição comumente implica ineficiência nas operações, resultando em altas taxas de perdas na produção; manutenção inadequada pela ausência de incentivos econômicos; e inflexibilidade na resposta às demandas dos usuários. Ademais, há limitados incentivos para internalizar os efeitos associados às externalidades negativas (a exemplo de impacto adverso sobre o meio ambiente) ou para ofertar serviços de infraestrutura para aqueles que não conseguem pagar (ou em lugares isolados), pois os custos de instalação ou ampliação levariam a prejuízos para a empresa. Nessa perspectiva, a intervenção do Estado se justificaria, e poderia ocorrer de duas formas distintas: investimento na produção de bens públicos com elevadas externalidades ou a provisão de bens privados sujeitos a monopólio natural, sob a égide de empresas do Estado; ou regulação da produção dos serviços de infraestrutura, por meio de regras, normas, impostos e subsídios. É claro que qualquer uma dessas alternativas também traz problemas, e, consequentemente, a escolha é de fato entre o que é mais relevante: as falhas de mercado ou as falhas de governo. Dito de outra forma: é possível utilizar o mercado para injetar eficiência na produção de bens e serviços de infraestrutura, seja submetendo as empresas estatais à disciplina do mercado, seja regulando de forma inteligente as empresas privadas (e estatais) investidoras em infraestrutura? A combinação de dificuldades de natureza fiscal e maior eficiência das empresas privadas vêm gerando um consenso no sentido de transferir os investimentos e/ ou operação dos serviços de infraestrutura para o setor privado regulado, sob a forma de concessões ou parcerias público-privadas. Nesse último caso, o Estado e as empresas privadas coinvestem para criar ou ampliar/modernizar ativos de infraestrutura, e empresas privadas passam a operá-los sob determinadas regras. Finalmente, deve-se levar em consideração que o avanço tecnológico e as inovações regulatórias vêm possibilitando novas formas de competição onde antes havia pouca ou nenhuma. A dissociação de atividade, ou unbundling, é a principal forma de contornar o problema do monopolista natural por meio
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
do mercado.9 Nela separam-se as atividades e serviços em que as economias de escala (e escopo) são importantes daquelas que não são. Ao isolar os segmentos de monopólio natural, facilita-se a entrada de novos atores em mercados potencialmente competitivos, estimulando a rivalidade e os ganhos econômicos daí decorrentes. Finalmente, o unbundling é desejável do ponto de vista regulatório, pois identifica com maior precisão tanto os subsídios cruzados quanto aqueles necessários para prover serviços aos mais pobres. Seja pelas características de oferta ou de demanda que levariam ao subinvestimento privado, seja ainda pelas restrições fiscais e o fato de que a infraestrutura compete com outros gastos do Estado, existe a percepção, na maior parte dos países em desenvolvimento e mesmo nos desenvolvidos, de que se investe pouco no setor. As implicações são significativas: elas afastam os países de seu potencial de crescimento e limitam o acesso dos mais pobres a serviços essenciais, a exemplo de saneamento, transportes e energia. Estache, com base em Fay e Yepes,10 estima as necessidades de gastos em infraestrutura tendo em vista o crescimento esperado dos países (ainda que não o nível de infraestrutura que necessariamente maximiza o crescimento). Essa abordagem informa parte considerável dos cálculos e estimativas dos investimentos necessários para sustentar trajetórias prováveis de crescimento.11 Os investimentos variam bastante (Tabela 11.2), dependendo da região, mas são geralmente superiores ao de fato observado, principalmente em países mais pobres e mesmo de renda média. TABELA 11.2 Investimentos em infraestrutura necessários para sustentar o crescimento,
média 2010-2015 (como % do PIB) REGIÃO
Mundo Países em desenvolvimento África Subsaariana e Sul Asiático Leste Asiático, Leste Europeu e Oriente Médio América Latina
% PIB
3-5 6-8 9-14 6-8 4-6
Fonte: Estache, 2012. O crescimento das regiões tem por base estimativas da OCDE para cada país, com média de crescimento mundial de 3% ao ano. 9 O unbundling vertical desagrega os serviços, como no caso de geração, transmissão e distribuição de energia, enquanto o horizontal separa atividades por mercados, territórios ou por categorias de serviços. Ver Banco Mundial (2002), pp. 151-166. 10 Fay e Yepes (2003) e Estache (2012). 11 Alternativamente, modelos de equilíbrio geral tentam identificar um nível ótimo de gastos, por exemplo, aqueles que maximizam o impacto sobre o crescimento, dada a restrição orçamentária e os custos associados aos investimentos, e tendo por premissa dada elasticidadeproduto, a exemplo de Rioja (2001) e Ferreira e Nascimento (2005).
331
332
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O setor público permanece como o ator mais relevante na oferta de infraestrutura na maior parte dos países em desenvolvimento, com a possível exceção de telecomunicações (Tabela 11.3). Estima-se que o setor privado tenha provido cerca de 20-25% dos investimentos realizados desde o início dos anos 1990 até meados da década passada, com o fluxo concentrando-se nos países de renda mais elevada.12 No período mais recente (2000-2005), os investimentos privados foram de 0,85% do PIB para os países em desenvolvimento de renda média e 0,69% para os mais pobres, claramente insuficientes para suas necessidades. TABELA 11.3 Proporção de países em desenvolvimento com investimentos privados
significativos, por nível de renda do país e setor (2004, em %) NÍVEL DE RENDA
Baixa Média-baixa Média-alta
GERAÇÃO DE
DISTRIBUIÇÃO DE
ÁGUA E
ELETRICIDADE
ELETRICIDADE
SANEAMENTO
FERROVIAS1
CAÇÕES FIXAS
TELECOMUNI-
41 48 58
29 37 48
18 50 47
34 26 60
50 62 72
Fonte: Estache e Goicoechea (2005). 1 2002.
Apesar de uma participação ainda limitada, a entrada do setor privado levou a ganhos significativos de eficiência, inclusive pela maior pressão competitiva nos casos em que o mercado foi capaz de abrigar mais de um provedor. No setor de telecomunicações, em particular, a revolução tecnológica em curso – permitindo maior competição – possibilitou enormes ganhos de eficiência, redução de preços, melhorias de qualidade e saltos de produtividade na economia.13 É provável que os ganhos associados à participação do setor privado sejam mais do que proporcionais à sua contribuição financeira, não apenas pelo diferencial de eficiência, mas ainda pelo fato de que não é incomum que o setor privado se especialize onde os ganhos de gestão são potencialmente maiores – na operação e manutenção de redes de provisão de serviços, enquanto o setor público investe em ativos fixos e em segmentos mais intensivos em capital. Finalmente, até como forma de mitigar riscos políticos e regulatórios, o setor privado em muitos países evita concessões abrangentes e direciona recursos para instalações específicas, como uma termelétrica ou uma usina de tratamento de esgoto, o que facilita extrair maiores ganhos de eficiência.
12 Ver Estache e Fay (2010), p. 175. De acordo com os autores, a contribuição correspondeu a menos de 10% das necessidades dos países mais pobres e cerca de 25% no caso dos demais países. 13 Ver Capítulos 2 e 3 em Banco Mundial (1994).
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
De qualquer forma, o peso do setor público ainda é preponderante. Estimase que, em média, 80% dos investimentos em infraestrutura sejam públicos, com uma proporção maior em países mais pobres.14 O problema central é que, na maior parte dos países, os gastos – sejam públicos ou privados – são insuficientes, o que torna imprescindível que as instituições e empresas do governo encarregadas de planejar e prover os serviços de infraestrutura o façam atendendo os requisitos de racionalidade e eficiência alocativa.
Os investimentos de infraestrutura no Brasil No Brasil, assim como em muitos outros países, a infraestrutura disponível foi dominantemente privada do século XIX até meados do século XX. Essa preponderância do setor privado foi superada com base no paradigma de que a infraestrutura deveria ser provida pelo governo, dado seu impacto econômico, e de modo a garantir o bem-estar da população. A mudança ocorreu calcada na visão de que os mercados não respondiam ao imperativo da universalização de serviços essenciais e na crença de que a disponibilidade e a qualidade da infraestrutura eram uma das precondições para o desenvolvimento econômico. No mundo, assim como no Brasil, o pico da provisão pública ocorreu no início da década de 1980, com a oferta de serviços por empresas públicas – integradas verticalmente e monopolistas nos seus mercados. A tendência era o governo ser tanto proprietário quanto operador dos ativos em nível nacional ou local. Ao longo da década de 1980, esse paradigma foi perdendo força, e, no início da década de 1990, consolidou-se a percepção de que o governo havia falhado tanto ou mais que o mercado. Apesar do fato de que muitos países tiveram avanços significativos na ampliação da infraestrutura nos anos iniciais de domínio do setor público, a contribuição para o bem-estar da população foi insuficiente, inclusive – ou principalmente – pelas dificuldades fiscais de responder à demanda. Assim, a partir da década de 1990, o movimento de privatização e regulação dessas atividades passou a ser predominante. No Brasil, grandes investimentos em infraestrutura foram realizados pelo Estado, com maior ênfase a partir do governo Juscelino Kubitschek (JK) em 1956, chegando a uma média de 5,42% do PIB na década de 1970 – possivelmente a década na qual esses investimentos atingiram o auge (Tabela 11.4). O governo JK seguiu um plano de metas com cinco áreas prioritárias (energia, transporte, indústria de base, educação e alimentação), sendo que energia e transportes No Brasil, como se verá a seguir, o setor público é responsável por cerca de 60% dos investimentos.
14
333
334
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
absorveram 71,3% dos recursos.15 Nos setores de energia elétrica, transportes e telecomunicações, os aumentos tarifários não acompanharam a inflação, tendo sido um dos fatores que levou à estagnação dos investimentos privados.16 TABELA 11.4 Investimentos em infraestrutura no Brasil (% do PIB) PERÍODO
1971-1980
1981-1989
1990-2000
2001-2010
5,42 2,13 0,80 2,03 0,46
3,62 1,47 0,43 1,48 0,24
2,29 0,76 0,73 0,63 0,15
2,19 0,67 0,64 0,64 0,19
Total (% PIB) Eletricidade Telecomunicações Transportes Água e saneamento Fonte: Pinheiro e Giambiagi (2012) e Frischtak (2012).
Ao longo dos anos 1980, o país passou por uma crise financeira e fiscal, com dificuldades crescentes de acesso aos mercados internacionais de crédito. Fundos setoriais que tradicionalmente estavam direcionados ao financiamento da infraestrutura foram abolidos com a Constituição de 1988 devido ao imperativo do reequilíbrio estrutural das contas públicas. O endividamento externo do setor público para fins de investimento se tornou, por sua vez, vítima dos programas de ajuste, inclusive por força da reestruturação da dívida externa junto aos bancos e instituições internacionais. Nesse contexto, como mostra a Tabela 11.4, os investimentos em infraestrutura – então com absoluta predominância pública – passam por uma forte contração de 33% na década de 1980 e mais 36% na década de 1990. Assim, quando comparados à década de 1970, esses investimentos tiveram redução média de 58%. A tabela sugere ainda que as reformas empreendidas na década de 1990, com a privatização completa dos serviços de telecomunicações, desestatização mais limitada em transportes e energia, e reduzida em água e saneamento, conseguiram inverter a tendência declinante dos investimentos apenas no caso de telecomunicações.17 Um olhar mais detalhado da última década mostra queda dos gastos nos primeiros anos e retomada nos subsequentes (Tabela 11.5). Em 2001, os gastos elevados se explicam por causa da antecipação das metas de telecomunicações e, em 2003, atingem seu ponto mais baixo em função do forte ajuste fiscal Ferreira e Malliagros (1997). Ver Jourdan (2006) para uma análise do caso da Light. 17 No Gráfico 11.1, o Brasil aparece como um “ponto muito abaixo da curva”, no que diz respeito à infraestrutura de transporte rodoviário. Já em saneamento básico, o país está levemente acima da curva, como reflexo inclusive do elevado grau de urbanização, em contraste com a Índia e a China. Finalmente, nos dois outros indicadores – acesso à eletricidade e servidores seguros de internet –, o Brasil se encontra próximo ou logo acima da curva. 15 16
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
no ano. Os anos 2008-2010 apresentam uma impulsão da ordem de 0,5% do PIB direcionado pelo setor público – empresas e governo. Na década, a média dos investimentos foi de 2,17% do PIB, concentrados em energia elétrica, telecomunicações e transporte rodoviário. No auge do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)18 – em 2010 –, o país investiu 2,35% do PIB, ainda longe do necessário. Assim, há mais de 20 anos os investimentos totais em infraestrutura no Brasil oscilam em torno de 2,0% a 2,5% do PIB. A taxa de investimento em infraestrutura no país é ademais bastante inferior ao necessário para manter o crescimento esperado da economia nos próximos anos (para países da América Latina, 4% a 6% do PIB – ver a Tabela 11.2). Finalmente, o histórico das economias emergentes bem-sucedidas mostra que os investimentos em infraestrutura têm um papel decisivo na modernização do país, devendo se situar em níveis elevados por muitos anos. TABELA 11.5 Investimentos em infraestrutura no Brasil, 2001-2011 (% do PIB) Médice
Energia elétrica Telecomunicações Transporte rodoviário Transporte ferroviário Transporte metroviário Aeroportuário Portos Hidrovias Saneamento Investimento/PIB (%)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2001-11
0,67 1,69 0,46 0,07 n.d. 0,04 0,03 0,02 0,17 3,15
0,75 0,66 0,35 0,05 n.d. 0,04 0,03 0,01 0,09 1,99
0,58 0,47 0,24 0,07 n.d. 0,04 0,01 0,00 0,03 1,44
0,50 0,69 0,25 0,10 n.d. 0,03 0,03 0,01 0,25 1,85
0,57 0,66 0,32 0,16 n.d. 0,03 0,02 0,01 0,23 2,01
0,66 0,53 0,38 0,12 n.d. 0,04 0,03 0,01 0,24 2,02
0,68 0,47 0,35 0,12 0,04 0,02 0,04 0,01 0,13 1,86
0,68 0,80 0,48 0,17 0,08 0,01 0,04 0,01 0,21 2,49
0,72 0,56 0,64 0,11 0,15 0,01 0,05 0,02 0,23 2,50
0,75 0,42 0,67 0,15 0,08 0,02 0,05 0,01 0,21 2,35
0,59 0,48 0,52 0,15 0,05 0,03 0,03 0,00* 0,17 2,05
0,65 0,62 0,46 0,13 0,05 0,03 0,04 0,01 0,19 2,17
Fonte: Frischtak (2012). *0,003% do PIB Nota: Eventuais discrepâncias por força dos efeitos de arredondamento.
Vale sublinhar que, em praticamente todas as economias, tanto o setor público quanto o privado estão envolvidos no investimento em infraestrutura (Gráfico 11.5). Na Ásia, o protagonismo é público, mas o setor privado vem sendo chamado a contribuir de forma crescente, assim como na América Latina. Na Europa continental, o Estado continua com papel preponderante em transportes, principalmente ferroviário e portos, enquanto o componente rodoviário está crescentemente em mãos privadas, com a Espanha na vanguarda da construção e operação de rodovias pedagiadas. A Inglaterra e o Chile são os casos mais avançados de atuação privada, em geral com bons resultados. Mas deve-se reconhecer que, nos demais países, a participação do setor público permanece dominante. 18 O PAC, lançando em 2007 pelo governo federal, tem como prioridade os investimentos em infraestrutura nas áreas de transporte, saneamento, energia, habitação e recursos hídricos.
335
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 11.5 Composição público x privado dos investimentos em infraestrutura –
países selecionados (% do PIB) 11,0 10,0 9,0 Investimento privado
336
8,0 7,0 6,0 5,0 4,0
Chile (1,7; 3,4) China (10,5; 2,9)
3,0 Filipinas (1,8; 1,9) Colômbia (1,9; 1,3)
2,0
Vietnã (8,7; 1,6)
1,0 0,0 0,0
Brasil (1,27; 1,06) 1,0
2,0
Índia (3,82; 0,98) 3,0
4,0
Fonte: Frischtak (2012).
5,0
7,0
6,0
8,0
9,0
10,0
11,0
Investimento público
No Brasil, os entes públicos foram responsáveis por 1,08% do PIB do investimento em infraestrutura em 2011, em contraposição a 0,97% do setor privado (Tabela 11.6). Entre 2007 e 2011, o incremento observado nos gastos de 0,187% do PIB se decompõe em 0,094% do governo federal, 0,054% das empresas públicas e apenas 0,038% do PIB de contribuição privada (20,6% do total). Mesmo levando em consideração o fato de que, na maior parte dos países, o setor público detém o protagonismo principal, essa participação está consideravelmente abaixo do benchmark observado para países de renda média.
TABELA 11.6 Brasil – investimentos em infraestrutura, 2007-2011 (% do PIB)
Governo federal Empresas públicas Empresas privadas Total de investimentos em infraestrutura
2007
2008
2009
2010
2011
0,24 0,69 0,94 1,86
0,29 0,83 1,37 2,49
0,37 1,12 1,02 2,50
0,44 0,99 0,92 2,35
0,33 0,74 0,97 2,05
Fonte: Frischtak (2012). Nota: Eventuais discrepâncias por força dos efeitos de arredondamento.
O papel do setor privado. As limitações do setor público são conhecidas: dis-
torção e baixa racionalidade na alocação dos gastos; restrição fiscal e elevada
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
rigidez orçamentária; debilidade do processo de planejamento setorial (crítico, por exemplo, em transportes); politização das autarquias e empresas executoras dos investimentos; e captura por interesses particulares. O maior envolvimento do setor privado se torna imprescindível, informado por um simples silogismo: o país requer um volume crescente de investimentos em infraestrutura, e as restrições fiscais do Estado no que diz respeito aos seus gastos discricionários (a exemplo de investimento em infraestrutura) sofrem fortes (e crescentes) limitações. Combinada com as enormes falhas de Estado, seja no plano da governança dos investimentos, seja na sua gestão, a participação privada no Brasil assume caráter imperativo. Vale observar que a evidência sugere uma demanda significativa de investimentos em infraestrutura pelo setor privado no Brasil. A Tabela 11.7 mostra que três dos setores mais relevantes e nos quais o governo estruturou um ambiente competitivo (sob a forma de leilão de concessões) – transportes, telecomunicações e energia – comandaram nos últimos anos ágios ou deságios extremamente significativos, ambos sinalizando excesso de demanda.19 É provável que, se certames equivalentes forem organizados para provisão de outros serviços e em um contexto regulatório distinto – a exemplo de portos –, fenômeno semelhante será observado. De fato, os investidores privados enfrentam barreiras relevantes: em certos casos, a falha está no plano regulatório, pela baixa operacionalidade das agências, incerteza referente às regras e “judicialização” dos conflitos. Outras vezes, essas falhas se combinam com a debilidade das empresas estatais, que ainda têm um papel fundamental no setor (a exemplo das companhias docas). Há ainda um forte elemento de imprevisibilidade dos custos de mitigação e do tempo necessário ao licenciamento ambiental.20
Os leilões têm critérios distintos: em alguns casos – a exemplo de aeroportos –, vence quem oferece o maior valor de outorga e investimentos; já nas linhas de transmissão, o critério é o maior desconto ou deságio em relação a um valor máximo de tarifa predeterminado (refletido na chamada “Receita Anual Permitida”). A questão econômica de fundo diz respeito ao que se está tentando maximizar. De forma sintética, os critérios incluem receita fiscal, investimentos e qualidade dos serviços ao longo do período de concessão ou o bem-estar (excedente) do consumidor obtido, em tese, pela minimização das tarifas, coerente com o conceito de “modicidade tarifária”. O risco desse último critério é que possa levar ao subinvestimento e à deterioração da qualidade de serviços. 20 Para uma análise das privatizações no Brasil, ver Pinheiro e Fukasaku (2000) e Anuatti-Neto (2005). 19
337
338
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 11.7 Resultados de leilões selecionados (2007-2012) ANO
RESULTADO
Transportes Aeroporto de Brasília
2012
Rodovia BR-101, trecho ES-BA
2012
Valor (R$ bi) Pedágio médio (R$/km)
Telecomunicações Frequência 3G – Banda H
2011
Frequência 3G – Bandas F, G, I e J
2007
Energia Geração: Leilão Reserva1 (1218 MW)
2011
Transmissão: Leilão 002/2012
2012
Valor (R$ bi) Valor (R$ bi) Preço médio (R$/MWh) RAP2 médio (R$ mi/ano)
ÁGIO/DESÁGIO (%)
4,5
673,4
0,03391
–45,6
2,7
30,6
5,1
89,2
99,6
–31,8
224,3
–38,4
Fontes: Anatel, ANTT, EPE, Instituto Acende Brasil, Valor Econômico. 1 Eólica e biomassa. 2 Receita anual permitida.
Cobertura, qualidade e desempenho. Finalmente, o fato de o país estar subin-
vestindo há pelo menos duas décadas em infraestrutura – seja por restrições fiscais, falhas regulatórias, fragilidade de empresas e outros entes públicos que têm formalmente um papel importante no setor – transparece nos indicadores mais relevantes. A Tabela 11.8 mostra a posição do país em relação à média mundial e à fronteira nos principais serviços de infraestrutura. A tabela sugere que o Brasil está relativamente longe da fronteira de melhores práticas e resultados em todos os setores observados. A distância é particularmente acentuada no setor de transportes, ainda que os indicadores reflitam fragilidade em termos de custo e acessibilidade no caso de telecomunicações, qualidade do serviço em energia elétrica e cobertura de saneamento nas zonas rurais.21
Na realidade, os indicadores de saneamento básico, principalmente referentes às comunidades de baixa renda nas zonas urbanas e metropolitanas – não identificados na tabela –, refletem o subinvestimento maciço no segmento. No país, 55,3% da população não está conectada a redes de esgoto e 62,1% do esgoto coletado não é tratado. Vale sublinhar que, de acordo com o diretor-presidente da Agência Nacional de Águas (ANA), o Brasil não vai cumprir as Metas do Milênio em saneamento básico. Seriam necessários R$40,8 bilhões de investimento em coleta de esgoto e R$7 bilhões em tratamento no período 2012-2015 para implantar redes em municípios onde o lançamento de esgoto tem potencial de poluir os mananciais de captação de água para abastecimento público. 21
TABELA 11.8 O Brasil e a fronteira da infraestrutura, indicadores selecionados (ano mais recente disponível) INDICADOR
Energia Elétrica Acesso a eletricidade (% da população) Duração equivalente de continuidade (DEC) (horas/ano)2 Frequência equivalente de continuidade (FEC) (interrupções/ano)2 Perda de energia elétrica na transmissão e distribuição (% produção) Telecomunicações Linhas de telefonia fixa (por 100 habitantes) Linhas de telefonia móvel (por 100 habitantes) Proporção dos domicílios com acesso à internet (%) Custo médio mensal de 1mbps (USD)3 4 Assinantes de internet banda larga fixa (por 100 habitantes) Servidores de internet seguros (por 1 milhão de habitantes)5 Transportes Rodovias pavimentadas (% de todas as rodovias) Densidade rodoviária (km de rodovia por 100 km2 de área)6 Densidade ferroviária (km de ferrovia por 1.000 km2 de área) Qualidade da infraestrutura rodoviária (escala de 1 a 7) Qualidade da infraestrutura ferroviária (escala de 1 a 7) Qualidade da infraestrutura portuária (escala de 1 a 7) Qualidade da infraestrutura aeroportuária (escala de 1 a 7) Saneamento Acesso básico à agua (% da população)7 Acesso básico à agua, urbano (% da população urbana)7 Acesso básico à agua, rural (% da população rural)7 Acesso a saneamento básico (% da população) Acesso à saneamento básico, urbano (% da população urbana) Acesso à saneamento básico, rural (% da população rural)
ANO
BRASIL MUNDO RANKING1 FRONTEIRA PAÍS(ES) NA FRONTEIRA
2009 2010 2010 2009
98,3 18,4 11,3 17,2
74,1 ... ... 8,4
... ... ... ...
100,0 0,4 0,5 3,0
Kuwait, Cingapura, EAU Países Baixos Países Baixos, Áustria Islândia, Eslováquia
2010 2010 2009 2011 2010 2010
21,6 104,1 23,9 41,4 7,2 40,7
... ... ... ... 7,8 156,0
... ... ... ... ... ...
60,5 187,9 95,9 0,3 38,0 2529,9
2008 2008 2011 2011 2011 2011 2011
14,1 23,0 3,5 2,8 2,0 2,7 3,4
49,1 28,5 ... ... ... ... ...
... ... ... 118 91 130 122
100,0 503,0 22,9 6,6 6,8 6,8 6,9
11 países, incluindo Suíça e Reino Unido Bélgica EUA França Suíça Cingapura Cingapura
2008 2008 2008 2008 2008 2008
97,0 99,0 84,0 80,0 87,0 37,0
86,8 95,8 77,9 60,6 76,5 45,1
... ... ... ... ... ...
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
46 países, incluindo Uruguai e Qatar 61 países, incluindo Turquia e Croácia 41 países, incluindo Portugal e Líbano 37 países, incluindo Canadá e Suécia 42 países, incluindo Alemanha e Arábia Saudita 31 países, incluindo Espanha e Israel
Islândia Arábia Saudita Coreia do Sul Japão Países Baixos Islândia
Fontes: World Development Indicators/World Bank, Doing Business/World Bank, UN Data, Global Competitiveness Report 2011-2012/WEF, ANEEL, KEMA Consulting, International Telecommunications Union (ITU), Firjan, DNIT/Ministério dos Trasnportes, Confederação Nacional do Transporte (CNT), Instituto de Logística e Supply Chain (Ilos). Notas: (1) Posição entre os 142 países incluídos no Global Competitiveness Report 2011-12. (2) Valores dos países na fronteira referentes a 2004. Usaram-se o índice de System Average Interruption Duration Index (SAIDI) como correspondente ao DEC e o System Average Interruption Frequency Index (SAIFI) para o FEC. (3) Valor do Brasil referente a 2010 e câmbio de R$/US$ 1,71 em 28/2/2011. (4) Valor para o Brasil referente ao custo médio empresarial. (5) Servidores seguros usam tecnologia criptografada para transações na internet. (6) Valor para o Brasil e mundo referentes a 2010 e 2007, respectivamente. (7) Acesso não básico inclui fontes como conexões domiciliares, públicas, poços protegidos e coletores de chuva. Acesso não básico inclui fontes como galões, caminhão-pipa, nascentes e poços desprotegidos. Para serem contabilizadas, as fontes requerem fluxo mínimo de 20 litros/dia por pessoa e distância inferior a 1 km do domicílio.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Em síntese: dada a distância da fronteira, o esforço de investimento no Brasil necessita combinar recursos públicos e privados. O mercado para serviços de infraestrutura vem se expandindo rapidamente no país, e seu dinamismo é possivelmente o fator central para atrair o setor privado. Porém o setor público necessita estar presente, seja como investidor ou regulador. O desafio de política pública será estabelecer o modelo mais apropriado para responder às demandas crescentes da população.
Políticas de infraestrutura A literatura sobre crescimento econômico atribui um papel primordial aos investimentos em infraestrutura, na medida em que os serviços de transporte, saneamento, energia e telecomunicações são um insumo crítico no processo produtivo e instrumental para elevar a produtividade dos fatores e o bem-estar da população. Porém, na maior parte dos países, o nível de investimento em infraestrutura é insuficiente, e o Estado tem sido chamado para prover esses serviços. A percepção de que, em muitos casos, esses são bens públicos, com fortes externalidades, ou bens privados cuja produção não seria economicamente viável a não ser com um monopólio natural, reforçou a razão de ser da intervenção do Estado. Ademais, seu caráter essencial colocou como imperativo político a universalização dos serviços. Esse era o consenso no pós-guerra e que durou praticamente quatro décadas. Porém, a partir dos anos 1980, as restrições fiscais enfrentadas em maior ou menor escala pela maior parte dos países e problemas relacionados à eficiência na alocação de capital e na qualidade dos serviços levaram a esforços no sentido de engajar o setor privado no financiamento e operação da infraestrutura. As mudanças tecnológicas também tiveram seu papel, como no caso das telecomunicações, em que o conceito de “monopólio natural” perdeu sentido diante das novas tecnologias. Inglaterra, Nova Zelândia e Chile estabeleceram novos modelos de participação privada e foram imitados por muitos países. A participação privada foi impulsionada por uma combinação de privatização de empresas e ativos, frequentemente com a desverticalização das atividades para promover a competição, concessões para construir e/ou operar novos ativos, com eventual restituição (ou não) ao Estado e parcerias público-privadas. Porém esse movimento não chegou ao ponto de tornar a participação privada dominante (com a possível exceção dos países pioneiros ou em alguns setores, a exemplo de telecomunicações). Ao mesmo tempo, a presença de um regulador independente de injunções políticas se tornou uma exigência para garantir regras transparentes, estáveis e condizentes com o interesse público.
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
Se os gastos em infraestrutura são insuficientes, qual deve ser a resposta no plano de política econômica? Por um lado, criar um ambiente de negócios que incentive o setor privado a investir, o que é tanto mais factível quanto maior e mais dinâmico o mercado. Por outro, aumentar os gastos públicos de modo a facilitar o acesso aos mais pobres, prezando tanto a eficiência alocativa quanto a qualidade dos investimentos, de modo a diminuir o desperdício. Um fluxo insuficiente de recursos privados levou o pêndulo das políticas públicas novamente na direção do financiamento do Estado desde o final da década de 2000. Porém, em grande medida, as mesmas questões que impuseram as reformas dos anos 1980 e 1990 permanecem, assim como o desafio de ampliar a participação privada. Esse é certamente o caso no Brasil, onde restrições fiscais duradouras e falhas gritantes no processo de planejamento, execução e operação de infraestrutura vêm impondo a maior presença de atores privados, em cuja ausência o déficit de serviços tenderá a se acentuar nos próximos anos. Com um mercado por esses serviços em rápida expansão, há como ampliar significativamente o espaço de atuação do setor privado. Primeiro, com uma melhoria na qualidade das agências reguladoras. Elas devem ser eminentemente técnicas, com diretorias independentes de injunções político-partidárias, financiadas adequadamente, e cujos estudos, normas, processos e decisões sejam amplamente divulgados, seguindo os princípios de transparência, equidade de tratamento ao setor privado e atendimento ao interesse público. A regulação dos serviços públicos de infraestrutura serve ao duplo propósito de atrair o investimento privado e melhorar o desempenho do setor público.22 Em muitos países, a autorregulação de entidades públicas estava eivada de conflitos de interesse e sujeitava essas entidades à interferência política. A privatização de ativos e serviços em setores sujeitos a significativas economias de escala e escopo gerou, por outro lado, novos riscos: incentivos adversos quanto à precificação e oferta dos serviços, no caso dos monopólios residuais, e comportamento potencialmente oportunista. A criação por lei específica de agências de Estado, autofinanciadas e com diretoria com mandato fixo e aprovada pelo legislativo, com regras claras, processos transparentes e que submetem suas decisões ao crivo público, de modo geral, tem servido ao propósito de alinhar os interesses privados ao interesse público.23 O conceito de entidade regulatória independente para fiscalizar os serviços públicos, sejam serviços providos por entidades públicas ou privadas, foi aceito e colocado em prática principalmente nos setores de telecomunicações e energia 22 23
Banco Mundial (2002). Ver Estache e Goicoechea (2005).
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– possivelmente porque o processo de privatização aí avançou mais rápido – e, em menor escala, em transporte e saneamento. Essas entidades são também mais comuns em países de maior renda, que de modo geral contam com mais recursos. No caso do Brasil, a experiência recente mostra a importância da regulação bem desenhada e executada, principalmente para atrair recursos privados para a infraestrutura. Inversamente, evidencia também o risco e os custos associados ao loteamento político ou o descaso com as agências (que comumente se ressentem de diretores não nomeados, quadros limitados e orçamentos insuficientes). O resultado é o desincentivo ao investimento. O regulador independente, contudo, não deve ser tomado como dogma. Para países ou mesmo unidades federativas mais pobres, há alternativas custoeficientes – como a contratação, quando necessário, de auditores externos independentes. Já economias de renda média e média-alta, com processos ativos de concessão em setores de grande complexidade, demandam agências reguladoras organizadas, competentes e que não estejam sujeitas a influência política. Uma segunda iniciativa para mobilizar o investimento privado seria prover um horizonte de investimento para o setor. Nesse sentido, é fundamental a definição de uma estratégia clara e um planejamento de médio e longo prazos, no plano energético, dos transportes, mobilidade urbana e saneamento. Há desafios significativos: a integração do planejamento do setor elétrico ao energético, articulando as ações da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e a Agência Nacional de Petróleo (ANP). A maior eficácia no planejamento multimodal de transportes, pela incorporação efetiva do setor privado aos esforços do Ministério dos Transportes, e a coordenação com a Secretaria de Portos, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). No plano da mobilidade, a ausência de mecanismos de governança metropolitana que possibilitem estruturar projetos que otimizem os recursos disponíveis é um obstáculo considerável à melhoria da qualidade de vida nas cidades. E, finalmente, é necessário um novo planejamento de base eminentemente técnica no setor de saneamento que mobilize diversas competências, principalmente da Caixa Econômica Federal (CEF), a Agência Nacional de Águas (ANA) e as companhias estaduais de saneamento, sob a égide do Ministério das Cidades. Nesse contexto valeria estabelecer um cronograma de ações buscando a ampliação dos investimentos em infraestrutura, com ênfase na transferência de ativos e funções ao setor privado por meio de leilões e instrumentos similares, com base no regime de concessões, que no Brasil vem se provando altamente eficaz. Nos casos em que a concessão pura é incapaz de atrair o investimento privado, parcerias público-privadas são alternativas que, se corretamente desenhadas e
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
contratadas, minimizam os gastos do Estado e propiciam maior eficiência nas operações. O setor privado no Brasil tem uma participação relativamente elevada nos investimentos em infraestrutura (cerca de 40%) por força das limitações ao investimento público. O país está diante de um duplo desafio: expandir de forma eficiente os gastos públicos no setor, evitando o crowding-out do setor privado e, simultaneamente, estimular este a manter e ampliar sua participação em resposta às necessidades crescentes de empresas e famílias por serviços de qualidade. Já o financiamento dos investimentos em infraestrutura necessita de novos mecanismos e institucionalidades, que não se restrinjam ao BNDES. O movimento ainda incipiente de bancos, seguradoras e fundos de pensão deverá se acelerar com a redução dos juros longos e a elevação da poupança pública e privada no Brasil. Para concluir, um mercado dinâmico de serviços de infraestrutura vem atraindo empresas privadas, e o país vem se beneficiando sempre que os investimentos são realizados com base em regras transparentes e estáveis, e que atendam ao interesse público. O modelo de concessão tem sido bem-sucedido, e há um enorme espaço para ampliar seu escopo setorial. Onde uma concessão pura não se aplica, geralmente cabem parcerias público-privadas. Os investimentos públicos devem ser ampliados, mas tendo como foco segmentos em que são essenciais (inclusive do ponto de vista de equidade e meio ambiente) e/ou instrumentais para atrair (crowd-in) os gastos privados.
Resumo Os investimentos em infraestrutura são um insumo crítico no processo produtivo, e instrumental para elevar a produtividade dos fatores e o bem-estar da população. Na maior parte dos países, o nível de investimento em infraestrutura é insuficiente, e historicamente o Estado tem sido chamado para prover esses serviços. A lógica da presença do Estado se justificaria por serem bens públicos, com fortes externalidades, ou bens privados cuja produção só seria econômica se organizada enquanto monopólio. Ademais, o caráter essencial dos serviços de infraestrutura impôs como imperativo político sua universalização. A partir dos anos 1980, restrições fiscais e problemas relacionados à eficiência na alocação de capital e na qualidade dos serviços levaram ao maior engajamento do setor privado no financiamento e na operação da infraestrutura. Ao mesmo tempo, a presença de um regulador independente de injunções políticas se tornou uma exigência para garantir regras transparentes, estáveis e condizentes com o interesse público. No Brasil, essas mudanças ocorreram com maior vigor
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a partir de meados da década de 1990, por força de uma queda acentuada dos investimentos públicos e das dificuldades do Estado de reverter essa tendência no quadro de uma crise fiscal. O processo de privatização por meio da venda de ativos e concessões de direitos de exploração dos serviços não foi capaz de expandir significativamente o nível de investimentos. O país investe cerca de 2% do PIB em telecomunicações, transporte, energia e saneamento, possivelmente abaixo do nível de depreciação do capital público e distante do necessário para sustentar o crescimento a taxas elevadas nos próximos anos. Com um mercado em expansão, contudo, o espaço de atuação do setor privado no país pode ser rapidamente ampliado: primeiro, com a melhoria na qualidade das agências reguladoras; segundo, com a definição de uma estratégia clara de maior envolvimento do setor privado nos setores mais críticos; terceiro, pela continuidade do processo de transferência de ativos e funções ao setor privado, com base no regime de concessões, que no Brasil vem se provando altamente eficaz. Nos casos em que a concessão pura é incapaz de atrair o investimento privado, parcerias público-privadas são alternativas que, se corretamente desenhadas e contratadas, minimizam os gastos do Estado e garantem maior eficiência nas operações.
Leituras recomendadas A relação entre investimentos em infraestrutura e crescimento econômico é tratada por Estache e Fay (2010). Os Capítulos 6 e 8 em Stiglitz (2000) abordam as características microeconômicas da infraestrutura, enquanto Banco Mundial (2002) discute a rationale e as formas mais adequadas de regulação. Para uma análise do caso brasileiro, ver Frischtak (2008) e Pinheiro e Giambiagi (2012).
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Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
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CAPÍT U LO 12
PADRÕES DE CRESCIMENTO INDUSTRIAL NO BRASIL Regis Bonelli Samuel Pessôa Silvia Matos
Introdução No início era a agropecuária. Por muitos séculos, a atividade econômica resumiu-se àquelas relacionadas à exploração da terra e dos rebanhos. Mesmo antes da Revolução Industrial, que colocou as atividades manufatureiras na liderança do crescimento, as atividades de serviços começaram a se desenvolver a partir da formalização das trocas entre agentes econômicos, até certo ponto na história realizadas sem intermediação. Logo, depois da agropecuária, o desenvolvimento do comércio também antecedeu o da indústria. As trocas feitas com a participação de intermediários profissionais, aliás, representaram enorme avanço em relação ao sistema pretérito e estimularam o florescimento do comércio entre partes espacialmente distantes do globo. Esse quadro muda em definitivo a partir da Revolução Industrial na segunda metade do século XVIII.1 A partir de então, por cerca de dois séculos, industrialização tornou-se sinônimo de progresso, crescimento e desenvolvimento. Um traço importante da industrialização é que ela vem associada a mudança estrutural inter e intrassetores. Mas o aumento do peso da indústria na economia, o chamado “grau de industrialização”, parou de ocorrer e começou a diminuir em diversos países desenvolvidos a partir de distintos pontos no tempo desde meados do século XX, Uma análise abrangente da transformação tecnológica e do desenvolvimento industrial na Europa Ocidental que veio a ser conhecida como Revolução Industrial é a de Landes (1994).
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dependendo do país. E o peso dos serviços continuou a aumentar. Neste capítulo nos ocupamos precisamente desse fenômeno de ganhos e perdas da indústria em uma dupla perspectiva: interno à economia brasileira e a partir da experiência de um grande grupo de países. No caso do Brasil, o tema é relevante porque existe em nosso país, desde o começo da década de 1990 – não por acaso, a partir da época em que os efeitos da abertura da economia e a competição dos importados começaram a se fazer sentir com mais clareza e intensidade –, uma preocupação com a perda de importância relativa da indústria na economia. Por indústria entendemos, doravante, a produção de manufaturas (indústria de transformação). Essa preocupação ganha corpo sempre que a indústria cresce menos do que a economia ou, ainda com maior intensidade, sempre que o crescimento industrial deixa de existir ou, eventualmente, o seu sinal se torna negativo. Exemplo recente de uma fase desse tipo ocorreu de meados de 2011 ao fim de 2012. Depois desta introdução, a segunda seção deste capítulo apresenta os fatos estilizados que surgem dos padrões de crescimento de um grande contingente de países. Em seguida, a terceira seção apresenta uma narrativa analítica da mudança estrutural na economia brasileira desde o pós-Segunda Guerra, incluindo as mudanças no interior da indústria. A quarta seção analisa os dados capazes de indicar a existência ou não de desindustrialização no Brasil, e a quinta seção situa comparativamente os países em grupos geográficos, de modo a avaliar tendências de longo prazo da participação da indústria no PIB. A sexta seção apresenta análises de dados transversais para explicar a passagem de um período de indústria “soviética” no Brasil – isto é, um grau de industrialização superior ao padrão sugerido pelas nossas dotações de fatores, demografia e instituições – para uma situação mais normal.
Padrões de crescimento A evolução de longo prazo das estruturas econômicas de grande número de países segue padrões até certo ponto semelhantes entre si ao longo do seu desenvolvimento. Os fatos estilizados que surgem dessas experiências indicam que, embora os desenvolvimentos históricos dos distintos países revelem diferenças quanto ao papel do governo e das instituições, quanto à importância do setor externo no crescimento, quanto às dotações de capital (fixo e humano), de recursos naturais e tecnologia, e quanto à importância da demografia e do tamanho dos territórios em cada caso específico, algumas regularidades caracterizam o desenvolvimento de grande número de nações. Essas regularidades nos padrões de produção refletem semelhanças nos padrões de consumo, as quais se devem a várias causas. Duas delas se destacam
Padrões de crescimento industrial no Brasil
como mais importantes: (a) a lei de Engel (e as elasticidades do consumo em relação à renda a ela associadas), que relaciona as modificações nos padrões de gastos e a distribuição da renda familiar per capita; e (b) o papel do progresso técnico e da difusão internacional do conhecimento e da informação na geração de padrões de produção e consumo até certo ponto comuns dentro de faixas semelhantes de renda per capita entre os países, fenômeno que se acelerou durante a recente época de globalização da informação, produção e finanças a partir dos anos 1980.2 A importância das comunicações na conformação desses padrões de consumo, produção e comércio exterior é autoevidente. Começando com os relatos de viajantes na Antiguidade até a comunicação quase instantânea em nossos dias, os agentes econômicos foram progressivamente tomando conhecimento da existência de novos produtos, hábitos e processos produtivos. A difusão da literatura, inclusive jornais, e o advento do rádio e do cinema certamente aceleraram a propagação de novos gostos em escala global, fecundada pelo fenômeno da publicidade. E é isso que faz com que, em nível agregado, a evolução da estrutura do Produto Interno Bruto (PIB) por setores tenda a seguir uma sequência típica, conforme a qual, primeiro, se verifica uma queda na participação da agropecuária e outras atividades associadas ao setor primário-extrativista no total das economias. Essa queda é compensada inicialmente por forte expansão da indústria – que é o que caracteriza o crescimento por industrialização – e, em menor medida, pelo aumento dos serviços. Posteriormente, é esse último setor que vê crescer sua participação de forma contínua no produto agregado. Dependendo do país, o peso da indústria também pode diminuir com o passar do tempo, seja em função do grau de desenvolvimento – na medida em que o consumo de bens industrializados passa a crescer mais lentamente quando a renda per capita ultrapassa certo nível –, seja em função da política econômica em geral e, em especial, da política comercial. Essa evolução típica caracteriza a evolução tanto do produto quanto do emprego. Essa última fase da sequência tem gerado temor em diversos países no que diz respeito à perda relativa de postos de trabalho. Esse é o caso nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), onde o emprego na indústria respondia por elevadas parcelas do emprego total até meados do século XX, mas diminuídas sensivelmente desde então. Essa perda não implica, claramente, que algum dia será possível alcançar, qualquer que seja o país, um padrão de produção e consumo que prescinda das manufaturas – embora uma parcela da produção de bens industrializados 2
Ver Matsuyama (2008) para uma revisão da literatura.
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possa vir do comércio exterior, até um caso limite em que este supriria todas as manufaturas consumidas localmente –, mas apenas que o próprio processo de desenvolvimento, com suas características até certo ponto comuns, tem gerado mudanças que implicam uma perda da importância relativa da indústria. Esse processo está em curso nas economias maduras desde as décadas de 1960 e 1970, em relação tanto à produção quanto ao emprego. O próprio nível absoluto de emprego diminuiu em diversos países desenvolvidos, especialmente nos Estados Unidos – apesar disso, a produção manufatureira cresceu a taxas historicamente elevadas até 2008. De qualquer forma, certamente não ocorre a ninguém imaginar que os países da OCDE não mais terão indústrias, dentro de um horizonte previsível, por maior que seja o deslocamento de produção e do emprego, porque esse processo tem limites. Essa perda de importância quantitativa da produção e do emprego na indústria reflete um complexo conjunto de fatores e processos, que inclui: 1. Fortes ganhos de produtividade na produção industrial em diversos países – sendo o caso mais nítido os Estados Unidos, especialmente com a recuperação da produtividade observada desde o começo dos anos 1990 até 2008. 2. Mudanças nos padrões de comércio, com parte da produção antes gerada nos países da OCDE sendo suprida por países em desenvolvimento caracterizados por vantagens competitivas, em geral, mas não exclusivamente, associadas à utilização de mão de obra abundante – e barata – e a uma taxa de câmbio muito desvalorizada. Em particular, a concorrência dos produtos importados dos países em desenvolvimento – sendo o caso mais notável o da China, cujo crescimento da produção e do volume de comércio tem permitido contínua penetração em mercados como o dos Estados Unidos e outros países da OCDE – é fenômeno frequentemente citado como origem da desindustrialização, e não só nos países desenvolvidos. 3. Mudanças de preços relativos derivadas da introdução de novas tecnologias, economias de escala e especialização, e ganhos de produtividade a elas associados. 4. Terceirização de atividades antes executadas no interior das fábricas, que faz com que diminua o uso de mão de obra direta por unidade de produção industrial. Além disso, e talvez mais relevante, sabe-se que mudanças no interior da indústria também acompanham a industrialização. Nesse processo, tendem a ganhar peso as indústrias produtoras de bens de capital, intermediários e duráveis de consumo, em detrimento das produtoras de bens de consumo corrente, aspecto ilustrado na seção seguinte para o caso do Brasil.
Padrões de crescimento industrial no Brasil
No interior dos serviços, também se observam mudanças ao longo do processo de desenvolvimento, com a expansão acelerada dos serviços modernos, caracterizados por elevada elasticidade-renda, em contraposição à queda relativa dos serviços tradicionais.3 Obviamente, esses processos também são influenciados pela ação da política econômica e pelo padrão de comércio resultante, particularmente no caso da produção industrial. Estudos feitos com foco no Brasil sugerem que existe um padrão normal de crescimento industrial e mudança estrutural, padrão que caracterizou grande número de países desenvolvidos e em desenvolvimento. Bonelli e Gonçalves analisaram essas mudanças em dois estudos, utilizando dados do período 19801995. No primeiro estudo,4 os autores examinaram como evoluiu o tamanho da indústria nesses países, medido pelo valor adicionado gerado, em comparação com um padrão considerado normal a partir de características dos países.5 O Brasil, em particular, no período analisado, teve participação do produto industrial no PIB acima do padrão normal definido para países com níveis de renda per capita demográfico e tecnológico semelhantes. Depois de 1985, observou-se a existência de um movimento de convergência em relação ao padrão normal. No segundo estudo,6 a análise foi aprofundada de modo a levar em conta a evolução da estrutura industrial. Um dos resultados do estudo é que o Brasil tinha indústrias com peso acima do padrão normal em relação às indústrias do complexo metal-mecânico, isto é, com participação bem superior à de outros países semelhantes, controlando-se pelo tamanho da população, renda per capita e nível tecnológico (aproximado pela produtividade). Em alguns segmentos – como, por exemplo, as indústrias química, de refino de petróleo, produtos de borracha e plásticos, bem como os produtos de minerais não metálicos (materiais de construção) e madeira e mobiliário –, o Brasil convergiu entre 1980 e 1995 na direção do padrão típico. Em outros – como o do citado complexo metal-mecânico, bem como os de alimentos, bebidas e fumo –, o desvio persistiu com o tempo. Em nível internacional, é oportuno também mencionar os resultados de Imbs e Wacziarg, que estudaram a relação entre diversificação industrial e crescimento.7 Os autores reconhecem que não existe consenso teórico quanto à forma como a diversificação setorial deva evoluir à medida que os países se desenvolvem. Mas as forças da diversificação são mais comumente encontradas nos países em desenvolvimento, ao passo que as forças no sentido de auVeja-se, a propósito, Eichengreen e Gupta (2011). Bonelli e Gonçalves (1998). 5 Um dos trabalhos pioneiros na linha de padrão normal de crescimento é o de Chenery (1960). Ver também Syrquin e Chenery (1989). 6 Bonelli e Gonçalves (1999). 7 Imbs e Wacziarg (2003). 3 4
351
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
mento da concentração da produção e emprego são mais frequentes em países desenvolvidos. Os autores mostram empiricamente que esse é exatamente o caso: a diversificação setorial avança em dois estágios, com aumento da diversificação seguido de aumento da concentração segundo uma curva com forma de U para a concentração. Isso vale também para a produção manufatureira. O ponto de mínima concentração ocorre bem tarde no processo de desenvolvimento, quando a renda per capita atinge cerca de US$8-10 mil. O aumento na especialização setorial ocorre apenas para países desenvolvidos, o que implica que os países se diversificam ao longo da maior parte do seu processo de desenvolvimento.
Padrões de crescimento inter e intrassetorial no Brasil Uma visão de longo prazo da mudança na estrutura setorial do crescimento brasileiro é mostrada no Gráfico 12.1, onde calculamos as participações dos três macrossetores no PIB de 1900 aos dias de hoje em preços constantes.8 GRÁFICO 12.1 Participação dos setores no PIB (VA a preços básicos), 1900-2010 100% 90%
Participações 1900: Agro = 51% Ind = 11% Serviços = 38%
80%
Participações 2010: Agro = 14% Ind = 26% Serviços = 60%
70% 60% Máximo Indústria 1976 (33%)
50% 40% 30% 20% 10%
% Agropecuária
% Indústria
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
Mínimo Agropecuária 1986 (10,5%)
1905
0%
1900
352
% Serviços
Fonte: Ipeadata, elaboração dos autores. *Baseadas em valores de 1954.
As porcentagens no gráfico estão baseadas nas participações do valor adicionado vigentes em 1954, aproximadamente no meio do período 1900-2010. Deve ficar claro que, se outro ano tivesse sido escolhido, as participações teriam sido distintas das do gráfico, mas o formato geral seria o mesmo. Note-se que, nesse gráfico, a indústria inclui também as extrativas, de construção e os serviços industriais de utilidade pública, além da produção de manufaturas.
8
Padrões de crescimento industrial no Brasil
A perda de peso da agropecuária é muito grande, passando de 51% do PIB em 1900 para 14% em 2010, após ter atingido o mínimo de 10,5% em 1986. A perda é especialmente acentuada entre 1930 e 1975, caracterizando o aprofundamento da industrialização no Brasil. No caso da indústria verifica-se o fenômeno oposto, com ganho quase contínuo desde o começo do século XX: em 1900, a indústria detinha apenas 11% do PIB; em 2010, 26%. Como mencionado, o aumento da indústria se acelera a partir de 1930, de forma oposta à agropecuária. O ponto de máxima participação foi alcançado em 1976 (33%), sugerindo que alguma desindustrialização possa ter tido início em meados dos anos 1970, aspecto a ser aprofundado posteriormente neste capítulo. Os serviços, complemento dos setores anteriores, apresentam ganhos de participação quase continuamente ao longo do tempo. Eles passam de 38% do PIB em 1900 para 60% em 2010. Quando se analisa o interior desses três macrossetores descobre-se que outras transformações estavam em operação na estrutura da economia brasileira. Um retrato dessas mudanças do imediato pós-guerra até 2000 é ilustrado na Tabela 12.1, agora com as medidas a preços correntes.9 Novamente registra-se rápida perda de importância da agropecuária entre 1947 e 1980, ano a partir do qual as variações são menos pronunciadas ou mesmo inexistem. Na indústria, a novidade é a perda das manufaturas (indústria de transformação) depois de 1980, e os ganhos das três atividades industriais restantes, com os destaques sendo as extrativas (de minerais, especialmente, com destaque para o minério de ferro e o petróleo) e os serviços industriais de utilidade pública, atividade que engloba distribuição de energia elétrica, água, coleta de lixo e esgoto. De fato, nesse último caso, o peso quadruplica no intervalo de meio século. Como veremos mais adiante, a participação da indústria medida a preços correntes é bem maior que a preços constantes; o contrário se dá com o setor de serviços. O setor produtor de serviços também foi um dos que mais aumentou a participação, especialmente até 1990. É interessante observar que os ganhos no interior dos serviços beneficiaram principalmente os de comunicações, financeiros e as administrações públicas. A participação dos serviços financeiros alcançou seu máximo histórico em 1990, ano de inflação elevadíssima, retrocedendo em 2000 para níveis mais normais.
A mudança na metodologia das Contas Nacionais, em 1990, fez com que os pesos dos setores ficassem alterados em relação à versão anterior, que vigorou até 1989. A última coluna da Tabela 12.1 (2000est) é uma aproximação para permitir comparar 2000 com os demais anos das cinco primeiras colunas. Mudanças na classificação de atividades depois de 2000 impediram que incluíssemos os anos mais recentes nos mesmos moldes. 9
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 12.1 Decomposição do Produto Interno Bruto a custo de fatores em classes
e ramos de atividade econômica – anos selecionados (% baseadas em valores correntes) CLASSES E RAMOS DE ATIVIDADE ECONÔMICA
1947
1960
1970
1980
1990
2000est
Agropecuária Indústria Extrativa mineral Transformação Construção Serviços industriais de utilidade pública Serviços Comércio Transportes* Comunicações Instituições financeiras Administrações públicas Aluguéis Outros serviços Subtotal (−) Imputação serviços de intermediação finanaceira PIB a custo de fatores Tributos indiretos** Menos: subsídios PIB a preços de mercado
21,4 26,0 0,4 19,9 4,6 1,1
18,3 33,2 0,8 26,3 5,0 1,1
12,3 38,3 0,8 29,3 5,8 2,4
10,9 44,1 1,1 33,7 7,3 1,9
11,5 42,1 1,8 29,1 8,0 3,2
11,3 40,8 1,1 25,9 9,3 4,2
55,7 16,3 3,4
51,5 17,4 4,1
3,3 6,3 14,7 11,7 103,1 3,0
2,8 6,5 10,6 10,1 103,0 3,0
56,2 17,5 4,0 0,7 6,4 9,9 9,9 7,8 106,9 6,9
52,7 11,7 4,1 1,0 8,3 6,9 7,7 13,1 107,7 7,7
60,3 8,1 4,3 1,5 13,6 13,1 6,3 13,4 114,0 14,0
50,2 5,5 2,9 3,0 4,2 11,4 12,5 13,3 101,3 3,30
100,0 9,7 0,1 109,6
100,0 14,1 0,9 113,3
100,0 19,9 0,9 119,0
100,0 14,8 4,2 110,6
100,0 17,9 2,1 115,7
100,0 11,6 − 111,6
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais. * Inclui comunicações antes de 1970. ** Impostos sobre produtos na classificação a partir de 1990.
As mudanças no interior da indústria foram igualmente notáveis pela diversificação revelada pela experiência de longo prazo. A Tabela 12.2 permite visualizar a intensidade das transformações nos últimos 70 anos.10 A tabela foi construída a partir dos dados dos censos industriais (sete primeiras colunas de dados) e das pesquisas industriais anuais (PIA, nas duas últimas colunas). Na sua confecção, dividimos os gêneros industriais (após 1996, atividades) em três grupos: tradicionais, dinâmicas A e dinâmicas B.11 O último censo industrial realizado no Brasil foi o de 1985. Depois dessa data, os levantamentos são amostrais (PIA), iniciando-se em 1986, e passam a ser comparáveis entre si a partir de 1996. Na Tabela12.2, os totais incluem a indústria extrativa no grupo das dinâmicas A, na categoria Outros. A soma da extrativa com a indústria de transformação resulta na indústria geral. Os dados em negrito indicam os valores máximos em cada caso. 11 O uso pioneiro dessa divisão deve-se a Arthur Candal, autor de um diagnóstico da indústria no Brasil. Ver Miniplan (1968). 10
Padrões de crescimento industrial no Brasil
TABELA 12.2 Participação de gêneros selecionados no valor adicionado industrial (VA)
da indústria geral, anos selecionados (1939-2010) 1939
Indústria geral
1949
1959
1970
1975
1980
1985
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1996
2010
100% 100%
71%
67%
51%
46%
41%
38%
35%
34%
30%
Produtos alimentares***
32%
30%
32%
28%
27%
27%
31%
50%
57%
Têxtil
30%
29%
23%
20%
15%
17%
16%
9%
6%
7%
6%
7%
7%
9%
13%
14%
7%
7%
32%
35%
39%
45%
48%
44%
39%
34%
30%
Indústrias tradicionais
Vestuário, calçados, artefatos de tecidos Outros
23%
27%
34%
34%
37%
38%
44%
42%
47%
Metalúrgica
31%
34%
34%
33%
34%
30%
25%
22%
20%
Química
27%
19%
25%
29%
32%
38%
36%
46%
43%
Produtos de minerais não metálicos
22%
26%
19%
17%
17%
15%
9%
8%
7%
Outros
19%
21%
23%
21%
18%
17%
30%
24%
30%
Indústrias dinâmicas A
Indústrias dinâmicas B
5%
6%
15%
20%
22%
24%
21%
23%
23%
Material de transporte*
–
37%
51%
39%
28%
31%
28%
38%
51%
100%
27%
27%
26%
26%
26%
33%
32%
23%
–
36%
23%
35%
46%
42%
40%
29%
26%
Material elétrico e de comunicações* Mecânica*
* Gêneros não separados em 1939. ** Valor da transformação industrial medido em preços correntes, proxy para o valor adicionado. *** Alimentos incluem bebidas em 1996 e 2010. Fonte: Tabela A.12.1 do Anexo.
No primeiro grupo estão preferencialmente as indústrias produtoras de bens de consumo corrente, cujos exemplos mais destacados são, historicamente, as indústrias de produtos alimentares, têxtil e de vestuário e calçados. São indústrias que existem de longa data no Brasil, desde o final do século XIX. Esse grupo inclui também as indústrias de madeira, mobiliário, couros e peles, produtos farmacêuticos, de perfumaria e higiene, matérias plásticas, bebidas, fumo, editorial e gráfica, e diversas. Trata-se do núcleo mais tradicional do parque industrial brasileiro, de constituição mais antiga.12 De fato, em 1939, esse grupo respondia por 71% do valor adicionado (VA) industrial, seu máximo histórico, ao passo que a partir de 1980 as proporções são inferiores a 40%. Em 2010 chega-se a apenas 30%, com queda contínua ao longo do tempo.
12 Embora possa incluir, e inclua, empresas modernas e de tecnologia de ponta. A classificação, simples, distingue principalmente o fato de os produtos finais serem para consumo corrente, com poucas exceções (madeira, mobiliário, couros e peles), e reflete principalmente o grau de antiguidade das atividades incluídas no grupo. Daí o nome “tradicionais”.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Os principais destaques no desempenho desse grupo são a indústria de produtos alimentares, cujo peso no grupo se manteve aproximadamente constante até meados dos anos 1980 – embora, como o grupo tenha perdido participação, não tenha sido capaz de se manter com o mesmo peso no total da indústria geral –, para aumentar depois dessa data até alcançar proporções nunca antes atingidas no grupo, da ordem de 57% em 2010 (incluindo, a partir de 1996, a indústria de bebidas, que representava 11% das tradicionais em 2010). Os destaques negativos nas indústrias tradicionais são a têxtil, cuja participação também diminuiu continuamente, e, depois de 1985, as indústrias de vestuário, calçados e artefatos de tecidos. Credita-se parte substancial dessas perdas à concorrência das importações. O grupo das indústrias dinâmicas A inclui, essencialmente, os gêneros produtores de bens intermediários. São, principalmente, indústrias de instalação mais recente do que as do grupo anterior, em geral envolvendo grandes escalas de produção e tecnologias mais sofisticadas. De fato, vê-se na Tabela 12.2 que seu peso aumenta continuamente, quase dobrando ao longo do tempo, de 23% do VA industrial total em 1939 a 44% em 1985,13 para perder pequena parte desse ganho entre 1985 e 1996. Em 2010, chega-se ao nível recorde de 47%. Os destaques nesse grupo são a metalurgia – que até 1980 respondia por cerca de um terço do grupo, mas perdeu peso relativo bruscamente depois desse ano para atingir 20% em 2010 –, a química com aumento contínuo a partir de 1949, especialmente com a produção de derivados de petróleo e biocombustíveis, e a indústria extrativa. O grupo das indústrias dinâmicas B inclui os gêneros produtores de bens de capital – caso típico da indústria mecânica – e de consumo durável (elétrico-eletrônico domésticos, automóveis, informática). A tabela deixa claro que esse foi o grupamento de longe mais dinâmico da industrialização brasileira, especialmente a partir do fim da Segunda Guerra Mundial: partindo de 6% do VA industrial em 1949, o peso do grupo quadruplicou até 1980, diminuindo apenas ligeiramente para 21% em 1985 para aumentar para 23%, tanto em 1996 quanto em 2010. As mudanças no interior desse grupo foram intensas e beneficiaram claramente a indústria de material de transporte (que inclui, com desempenho destacado, a produção de aeronaves depois de 1985), cujo peso no grupo alcançou pouco mais da metade em 2010. O setor de equipamentos mecânicos, por sua vez, perdeu peso a partir de 1975, e de forma substancial depois de 1985. De fato, após responder no seu auge histórico em 1975 por 46% do total do grupo das dinâmicas B, o peso da mecânica chegou a apenas 26% em 2010. O mesmo 13 Levando-se em conta que a produção da indústria geral aumentou de um índice de 100 em 1939 para 2.495 em 1985 (cerca de 7,2% ao ano, em média), deduz-se que esse grupo teria crescido, não fosse pelas mudanças de preços relativos, cerca de 8,8% ao ano no mesmo período.
Padrões de crescimento industrial no Brasil
declínio relativo ocorreu, em menor medida e começando mais tarde, com o complexo produtor de equipamento elétrico-eletrônico, cujo peso diminuiu rapidamente depois de 1996, até chegar a 23% do grupo em 2010. É difícil não reconhecer o papel da concorrência dos produtos importados nesse resultado.
A desindustrialização no Brasil14 Uma primeira resposta para saber se existe perda de participação da indústria na economia brasileira encontra resposta na linha tracejada do Gráfico 12.2, que mostra a participação percentual da indústria de transformação no PIB a preços básicos desde o ano de início da apuração de Contas Nacionais no Brasil (1947) até o presente, obtida diretamente daquelas contas. A resposta, a julgar pela inspeção visual do gráfico, é um eloquente sim: partindo de participações da ordem de 20% do PIB na virada dos anos 1940 para 1950 (anos de início de GRÁFICO 12.2 Participação da indústria no PIB a preços correntes (errada e corrigida)
e a preços constantes de 2005 (1947 a 2011, em %) 40%
35%
30%
25%
20%
15%
Preços correntes errada
Preços correntes corrigida
2010
2007
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
1950
1947
10%
Participação a preços constantes de 2005
Fontes: Ipeadata e IBGE, elaboração dos autores. *A partir de 1995, inclusive, as porcentagens das duas séries a preços correntes coincidem, pois a correção sugerida só afeta os dados até 1994.
Ver, para análises do caso brasileiro, Nassif (2008) e Bonelli e Pessôa (2011). Uma abordagem mais geral pode ser encontrada em Tregenna (2009).
14
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
longa fase de industrialização substitutiva de importações), a indústria viu seu peso na economia aumentar quase continuamente até meados dos anos 1980, atingindo 36% em 1985. As exceções estão associadas a períodos recessivos da atividade industrial, notadamente no começo dos anos 1960 e 1980. Mas, depois do pico de 1985, a perda de participação foi de tal ordem que a indústria respondia por apenas aproximadamente 15% do PIB em 2011. Portanto, chega-se no começo do século XXI a um peso de menos da metade do máximo registrado em 1985. No entanto, essa conclusão não é válida, e por duas razões principais. Em primeiro lugar, porque existem duas descontinuidades nas séries de longo prazo – uma entre 1989 e 1990, e a outra entre 1994 e 1995 – que são difíceis de justificar por motivos estritamente relacionados ao desempenho econômico da indústria e do país. É que a razão para essas descontinuidades está em mudanças no sistema de Contas Nacionais do Brasil entre os anos mencionados. Em particular, ao fazer a revisão dos valores do PIB a preços correntes em 1995 (por extrapolação para períodos mais antigos), o IBGE não corrige os valores da série a preços correntes para os anos anteriores. Como o PIB nominal aumentou cerca de 10% com a última revisão (feita no começo de 2007), segue-se que o peso da indústria necessariamente diminuiu naquele ano, dado que o Valor Adicionado da Indústria de Transformação não sofreu correção.15 Argumento semelhante poderia ser usado na virada de 1989 para 1990, quando o sistema também sofreu alterações (Tabela 12.3). TABELA 12.3 PIB a custo de fatores, valores correntes em datas selecionadas PIB A CUSTO DE FATORES (1) INDÚSTRIA DE ANOS
1989* 1990* 1990 (novo)** 1994** 1995** 1995 (sistema de 2007)**
TRANSFORMAÇÃO
(2) TOTAL
(1)/(2)
343 7.533 2.636 82.836 123821 114.686
1.058 25.900 9.932 309.207 561.781 616.071
32,4% 29,1% 26,5% 26,8% 22,0% 18,6%
* Em CR$ milhões. ** Em R$ milhões. Fontes: Departamento de Contas Nacionais, IBGE, “Contas consolidadas para a nação – Brasil, 1980-93” (outubro de 1994) e 1990-95 (outubro de 1996); e Ipeadata, ver texto.
15 De fato, é impossível “explicar” uma perda de pouco mais de 8% em um único ano, como 1995, sabendo-se que a indústria de transformação (VA a preços básicos) cresceu aproximadamente o mesmo que o PIB, mas que os preços relativos foram desfavoráveis à indústria. Observe-se que parte da explicação pode estar no texto imediatamente a seguir.
Padrões de crescimento industrial no Brasil
Antes de apresentar a segunda possível razão para a perda de participação, sugerimos uma solução para as descontinuidades assinaladas. Isso é feito no Gráfico 12.2 pela linha pontilhada, em cuja construção foram utilizados encadeamentos com dados de sistemas de Contas Nacionais homogêneos para as variações entre os anos assinalados.16 Feita a correção, conclui-se que a queda na participação da indústria no PIB desde meados dos anos 1980 (medida a custo de fatores até 1994 e a preços básicos depois daí) é muito menos acentuada do que se observava a partir dos dados não corrigidos. De fato, em 1985 chega-se a uma participação de 24%, em vez dos 36% anteriores. É uma redução substancial. A segunda razão baseia-se no fato de que os resultados dos gráficos anteriores estão construídos em valores correntes, e, como se sabe, as mudanças de preços relativos entre a indústria e os demais setores da economia brasileira foram intensas no longo prazo aqui analisado. Parte da perda de peso da indústria na economia pode ser devida, portanto, aos efeitos das mudanças nos preços relativos. Se os preços da indústria crescem menos do que o nível geral, isso pode resultar em perda de participação, mas implica ganho de competitividade. Uma das principais razões para a perda de participação em 1995 foi a abertura comercial: mais expostos à competição dos importados – à qual se soma, é bom registrar, a valorização cambial –, os preços relativos da indústria diminuíram, ao passo que a produtividade aumentava, elevando a competitividade industrial. Uma forma de corrigir esse efeito é usar valores a preços constantes de determinado ano. E é isso que é feito na linha cheia do Gráfico 12.2, com as variáveis medidas a preços básicos de 2005. Esse gráfico permite observar as fases de aceleração e desaceleração da atividade industrial vis-à-vis o nível agregado (PIB real a custo de fatores ou preços básicos): uma inclinação positiva corresponde a uma taxa de crescimento industrial superior à do PIB; uma inclinação negativa reflete o oposto. Observa-se nitidamente no gráfico o ganho de peso do começo da série até meados dos anos 1970, quando taxas de 23% são registradas em 1973-1976. A partir desse último ano, a série apresenta inclinação negativa na maior parte do tempo, com breves interrupções em ciclos de crescimento industrial acelerado (1983-1986, 1992-1995 e 1999-2004). Em 2011, chega-se a uma 16 Mais especificamente, a correção foi feita em duas etapas. Em uma primeira etapa, a taxa de variação dos valores nominais até 1995 do sistema antigo foi aplicada ao resultado de 1995, aceito como correto, recuando-se a série até 1990. Depois, também retrocedendo no tempo, foram aplicadas as taxas de variação nominal do sistema antigo até 1990 ao resultado de 1990 obtido na etapa anterior. As fontes são: “Contas consolidadas para a nação – Brasil, 1980-1993” (IBGE, DECNA, outubro de 1994) e “Contas consolidadas para a nação – Brasil, 1990-1995” (IBGE, DECNA, outubro de 1996). As quedas de participação registradas nessas fontes são: entre 1989 e 1990, de 32,39% para 29,08%; entre 1994 e 1995, de 23,7% para 22,0%.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
participação de 16%, ou seja, sete pontos de porcentagem menos do que no auge de três décadas e meia antes. A maior parte da queda ocorreu até 1992, quando a participação foi de 18%. Logo, a perda de peso da indústria teve início em meados dos anos 1970 e ocorreu principalmente até o início dos anos 1990. A conclusão é que, se por desindustrialização se entende a perda de peso da indústria na economia medida a preços constantes, o Brasil vem se desindustrializando desde meados da década de 1970. Em média, a perda de peso da indústria no PIB daquela época até 2011 foi de um ponto de porcentagem a cada cinco anos. Obviamente, a análise até aqui nada nos diz acerca de o tamanho relativo da indústria ser grande ou pequeno. Responder a essa indagação implica comparar os dados do Brasil com o de outros países. No restante deste capítulo, isso é feito em duas etapas: primeiro, avaliando-se grupos geográficos (ou geopolíticos) de países, na seção seguinte; depois, levando-se em consideração na análise características explicativas do tamanho relativo da indústria nesses países ou o chamado grau de industrialização.
O Brasil no concerto das nações Antes de passar à análise do padrão normal de crescimento na seção seguinte, é útil apresentar uma narrativa analítica dos dados da base disponibilizada pela United Nations Statistics Division. Isso é feito a seguir, separando-se os 170 países para os quais temos informações em seis grupos regionais.17 O Gráfico 12.3 resume as informações sobre a evolução do grau de industrialização médio desses grupos, definido como a participação da indústria no PIB a preços correntes, de 1970 a 2010.18 Começando pelos grupos com maior participação da indústria no PIB no começo do período, o destaque é a Europa Central, grupo de 30 países que inclui todos os do antigo bloco socialista e as novas repúblicas surgidas do desmembramento da antiga União Soviética (países para os quais as informações começam em 1990, obviamente). Até 1989, esse grupo continha apenas oito países. Em alguns deles, o grau de industrialização era alto em 1970: Romênia (40%), Polônia (32%), Hungria (30%) e Bulgária (28%), todos seguidores do modelo A relação completa de países e grupos está no Anexo. A denominação desses grupos não segue necessariamente a definição usual. Assim, no Gráfico 12.3, a OCDE, por exemplo, não inclui Chile, México, Grécia e Turquia. Os dois primeiros fazem parte da América Latina, e os dois últimos, da Europa Central, na nossa classificação. 18 Note-se que, pelo formato em que estão disponíveis, os dados se referem à participação do VA industrial no PIB, e não ao VA total, como no caso da análise para o Brasil na seção anterior. 17
Padrões de crescimento industrial no Brasil
soviético de industrialização. Vinte anos depois, em 1990, a Rússia tinha um grau de industrialização de apenas 24%. No final do período, em 2010, poucos países detinham mais do que 20%. Dos 30 desse grupo, apenas cinco: Turcomenistão (40%), Bielorrússia (27%), Romênia (24%), Uzbequistão (22%) e República Tcheca (21%). Em 1970, o grau médio de industrialização da Europa Central era de 27%. Em 2010 chegou a 16%. Destaque-se que a perda de peso da indústria começou de fato em 1989 (quando era de 27%) e progrediu muito rapidamente até 2002 (15%), ano a partir do qual as mudanças são de pequena expressão. A diferença entre os valores máximo (28% em 1986) e mínimo (15% em 2009) foi de 13 pontos de porcentagem (quase a metade do máximo). É importante reafirmar que o grau de industrialização pouco variou depois de 2002. Essa é uma característica desse grupo, mas não de diversos outros. GRÁFICO 12.3 Grau de industrialização por grupos de países, 1970-2010 (%) 30
25
20
15
10
OCDE
Oriente Médio
AL
Europa Central
2010
2008
2006
2002
2004
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1980
África
1982
1978
1976
1974
1972
1970
5
Ásia
Fonte: United Nations Statistics Division, Database National Accounts Estimates of Main Aggregates. Elaboração dos autores.
O segundo destaque é a OCDE, grupo de 24 países que, na classificação adotada por nós, compreende a Europa Ocidental acrescida dos Estados Unidos, Canadá, Japão, Israel, Coreia do Sul, Austrália e Nova Zelândia. Em 1970, o país mais industrializado desse grupo era Luxemburgo (36%), seguido de perto pelo Japão (35%) e pela Alemanha (32%). Já em 2010, o país mais industrializado era a Coreia (28% de participação da indústria no PIB), seguida da Irlanda (23%). Aliás, esses eram os dois únicos países da OCDE em que o grau de industrialização era superior a 20% naquela data. Já em 1970, 18 países estavam nessa categoria. A redução do grau de industrialização médio desse grupo foi
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
praticamente contínua no período analisado: de 26% para 14%, 40 anos depois. Novamente, mais de 10 pontos percentuais entre os valores máximo e mínimo dessa medida, mas agora diluídos em um período muito mais amplo do que no caso do grupo anterior. Em média, a perda de peso da indústria no PIB foi de 0,29 ponto de porcentagem por ano ao longo de quatro décadas. E os últimos resultados pesquisados não sugerem que o processo tenha terminado. Um caso interessante na OCDE é o da Holanda, país cuja desindustrialização esteve associada à “doença holandesa”. O uso da base de dados desta seção mostra, a propósito, que a indústria perdeu peso no PIB holandês muito rapidamente entre 1974 (22%) e 1981-1983 (16%), mas, a partir daí, recuperou-se até o fim dos anos 1980 (18%) para novamente perder peso até 2010 (12%), resultado não muito diferente da média da OCDE. Obviamente, como esses dados não incluem a extração de minerais (gás natural), pode-se adiantar que o alcance da doença holandesa na Holanda atualmente é menos grave do que se poderia imaginar. O terceiro grupo em importância relativa da indústria no começo dos anos 1970 é o da América Latina (30 países), onde o grau de industrialização relativamente elevado (22%) incluía os recordes da República Dominicana (36%) e da Argentina (35%). A exemplo da Europa Central, também aqui o movimento de perda de participação não foi constante no tempo. De fato, a indústria perdeu peso até 1981 e ganhou daí até 1986. Dessa data em diante, no entanto, verifica-se um declínio praticamente continuo e acentuado, chegando-se a 2010 com um grau de industrialização médio de 15%. A perda entre os pontos de máximo e de mínimo foi de cerca de sete pontos percentuais (em 24 anos). Trata-se de uma perda relativamente pequena, quando comparada com a dos dois grupos de países antes analisados. O quarto grupo é o da Ásia (22 países), o qual foi o único em que a participação da indústria no PIB aumentou de forma substancial. Partindo de 20% do PIB em 1970 (semelhante ao da América Latina), o grau de industrialização da região chegou a 27% em 2010. Observe-se, no entanto, que o comportamento da China nesse grupo é que o fez crescer a partir do final dos anos 1980. Isso é o que se pode inferir do Gráfico 12.4, onde separamos a China dos demais países da Ásia.19 Observa-se claramente que o aumento do grau de industrialização da China foi muito rápido de 1970 a 1978 (29% para 35%). Como na Ásia não chinesa a medida também aumentou (de 13% para 16%), o total elevou-se de 20% para É oportuno mencionar que a série original da China continha uma descontinuidade entre 2003 e 2004, com um abrupto degrau para baixo. Ao pesquisar as razões para tal descobrimos que ela se devia a uma mudança no critério de classificar a indústria: até 2003 ela incluía a indústria de mineração e a de produção e oferta de eletricidade, água e gás; a partir de 2004, as excluía. Por essa razão, corrigimos a série para trás, até 1970, excluindo esses setores.
19
Padrões de crescimento industrial no Brasil
24%, mas a partir daí o comportamento da China foi por alguns anos, no mínimo, peculiar. Isso porque, com as reformas, diminuiu o peso da indústria, de 35% em 1978 para 30% do PIB em 1982-1989, ano a partir do qual se observa súbita queda (para 28%). Entrementes, a indústria do restante da Ásia continuava a crescer aceleradamente, elevando seu peso no PIB de 16% para 20% (1988), data a partir da qual manteve o nível até o final do período. Já a partir de 1990, coube novamente à China liderar o crescimento. De fato, partindo de um grau de industrialização de 28% em 1990, a China chegou a 2010 com 33,5%. Logo, todo o aumento no grau de industrialização da Ásia nas duas últimas décadas (22% para 27%) foi devido ao desempenho chinês, como ilustrado no Gráfico 12.4.
GRÁFICO 12.4 Grau de industrialização na China e na Ásia, 1970 a 2010 (%) 40 35 30 25 20 15
China
Ásia
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
10
Ásia sem China
Fonte: United Nations Statistics Division, Database National Accounts Estimates of Main Aggregates. Elaboração dos autores.
A África é o grupo com o maior número de países (52) e, possivelmente, o mais heterogêneo. Nele encontramos desde países com grau de industrialização relativamente elevado em 1970 (Moçambique, 22%; África do Sul, 21%; Zimbábue, 20%; Egito, 19%) até países com menos de 2% de grau de industrialização, como a Líbia. O grau de industrialização aumentou muito pouco entre 1970 e 1988, com flutuações, passando de 13% para 14%, participação que se mantém por 10 anos. A partir de 1997 verifica-se um declínio mais acentuado, chegando ao final do período com cerca de 10%. Ou seja, uma desindustrialização moderada, se comparada à da OCDE, da Europa Central e da América Latina.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O Oriente Médio (12 países) é a região menos industrializada ao longo das quatro décadas, mas alcança a África em 2010. A rigor, a região passou por uma fase de perda de peso da indústria entre 1970 (5%) e 1980 (10%), e por um modesto surto de industrialização daí ao final dos anos 1990, quando o peso da indústria praticamente dobrou (de 5% para 10% do PIB). Não há evidência de desindustrialização a partir daí. Uma conclusão geral aponta para o fato de que as mudanças no grau de industrialização por regiões não foram uniformes. Na Ásia, definitivamente, não há desindustrialização, mas o aumento de participação da indústria deve-se, como vimos, ao aumento na China.20 Na Europa Central, a perda de peso da indústria deixou de existir há 10 anos, mas um conjunto relevante de países tem experimentado desindustrialização.21 O mesmo se pode dizer do Oriente Médio, que, de qualquer forma, nunca foi uma região muito industrializada. O grupo de regiões onde há evidência mais nítida de perda de peso da indústria no PIB é bastante heterogêneo. Ele é liderado nesse aspecto, sem dúvida, pela OCDE, mas a América Latina não lhe fica muito atrás. E, como surpresa, encontra-se aqui a África. Obviamente, nesse caso, um grupo formado por países bem mais heterogêneos que OCDE e América Latina. Como seria de se esperar, parte da perda de peso da indústria, quando medida a preços correntes, como nesta seção, se deveu às reduções de preços relativos no longo prazo. Essas reduções são atribuídas aos ganhos de produtividade na atividade industrial, superiores aos dos demais setores.22 A Tabela 12.4 ilustra esse aspecto em relação aos seis grupos de países mencionados. TABELA 12.4 Índices de preços relativos da indústria em relação ao PIB por grupos de
países, médias quinquenais (2005 = 1,0) GRUPOS DE PAÍSES
Europa Central Oriente Médio Ásia OCDE América Latina África
1975-79
1985-89
1995-99
2006-10
1,82 1,71 1,46 1,38 1,35 1,14
1,81 1,29 1,25 1,30 1,40 1,11
1,40 1,35 1,06 1,17 0,99 1,18
0,94 0,98 0,90 0,96 0,97 0,94
Fonte: United Nations Statistics Division, Database National Accounts Estimates of Main Aggregates. Elaboração dos autores.
Entre os países em que houve perda da indústria nos últimos 10 anos destaca-se um grupo de pequena expressão econômica: Tajiquistão, Macau e Cazaquistão. 21 Rússia, Turquia, Ucrânia, Armênia, Sérvia e Montenegro. 22 No Brasil, ao contrário, os preços relativos aumentaram ao longo da maior parte da trajetória de crescimento por substituição de importações, mais precisamente entre 1952 e 1985, quando estiveram em operação diversos mecanismos de apoio à indústria. 20
Padrões de crescimento industrial no Brasil
A tabela revela uma notável equalização dos preços relativos no longo prazo nos seis grupos de países. Em 2006-2010, o índice de 0,98 no Oriente Médio é o mais alto, mas esse é um dos grupos, junto com a Europa Central, no qual os índices eram mais elevados nos anos 1970. Na Europa Central, aliás, os preços relativos caíram à metade, com a queda ocorrendo a partir dos anos 1990 – presumivelmente com a derrocada do sistema soviético. Curiosamente, as regiões em que as reduções foram relativamente menores incluem a OCDE, a América Latina e, especialmente, a África. Nesse último caso, todo o ganho concentrou-se na década de 2000.
O Brasil e o padrão “normal” de crescimento industrial Esta seção apresenta os resultados de um exercício econométrico para descrever a variabilidade entre as economias quanto à participação da indústria no PIB.23 O objetivo, na linha dos trabalhos de padrão normal de crescimento, é descrever o grau de industrialização através de uma análise com dados transversais de países a partir de variáveis representativas do seu nível de desenvolvimento, demografia, tecnologia, recursos naturais, instituições etc. A ideia é utilizar variáveis correlacionadas à participação da indústria no produto para ajudar a descrever o padrão (ou a variação no padrão) no grau de industrialização entre diferentes nações. Grande número de países foi pesquisado na busca por uma relação estatística significativa, em diversos períodos, mas as exigências associadas ao grande número de variáveis utilizadas forçaram que restringíssemos a análise a um grupo bem menor de países em relação aos usados na seção anterior: 88 países, quando antes tínhamos 170. A natureza do exercício é estabelecer o tamanho normal da indústria a partir da correlação que há (em um ponto no tempo) entre participação da indústria no produto e variáveis que a teoria e o saber comum sugerem que devam “explicar” o tamanho da indústria. Exemplificando, é natural associarmos a indústria a atividades com rendimentos crescentes de escala, e, portanto, economias com populações maiores devem apresentar, tudo o mais constante, maiores valores para a participação da indústria no produto. Ou seja, seria “normal” que economias com maiores populações tivessem maiores valores para a participação da indústria no produto. “Tudo o mais constante” significa que, além da população, há outros determinantes da dimensão da indústria em uma economia. O exercício econométrico que faremos, conhecido como análise de regressão múltipla, permite que tratemos simultaneamente dos inúmeros determinantes do tamanho da indústria. Em nosso exercício, a “norma internacional” ou o “tamanho normal da indústria” 23
Veja-se, a propósito, Bonelli e Pessôa (2011).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
para determinado país e período será dado pelo valor que seria esperado para o tamanho da indústria em função do valor observado (também para um dado país e período) das variáveis “explicativas” da indústria. Ou seja, a partir da variabilidade entre países em um dado ponto do tempo (e não para um país ao longo do tempo) obtemos o padrão normal para a indústria. Os anos disponíveis foram agrupados em seis intervalos, e as regressões com dados transversais foram estimadas em relação às médias de cada um deles: 1970-1975, 1976-1981, 1982-1987, 1988-1993, 1994-2000 e 2001-2007. Isto é, cada intervalo foi tratado como uma única observação (para cada país da amostra) da participação da indústria no produto e das demais variáveis “explicativas” dadas pela média no período do intervalo. O termo “explicativas” aparece entre aspas porque a análise de regressão múltipla identifica correlações e não causalidades. A interpretação causal segue do entendimento que o pesquisador tem do fenômeno, como no caso discutido no parágrafo anterior, da associação entre participação da indústria no produto e tamanho da população. Assim, faremos uma regressão para cada intervalo de tempo. Pela grande alteração estrutural em seguida à crise internacional, optamos por considerar os anos de 2008 e 2009, os últimos para os quais há dados disponíveis, apenas na análise sobre a posição do Brasil (ver adiante). A variável dependente é a participação da indústria no PIB a preços correntes, a mesma usada na apresentação da seção anterior. Aqui cabe uma curta digressão. Apesar de, na segunda seção deste capítulo, termos utilizado para efeito de análise da dinâmica da indústria no Brasil as séries em preços constantes, não foi possível encontrar para o exercício desta seção uma boa base de dados a preços constantes que cobrisse um número grande de países. Adicionalmente, existem dificuldades associadas a trabalhar-se com séries a preços constantes que não sejam comparáveis internacionalmente. Concluímos que, para exercícios com dados de seção transversal, os custos de trabalhar com dados a preços correntes são menores do que com dados de série de tempo. Dito isso, as seguintes variáveis foram inicialmente pesquisadas: produto per capita, produto per capita ao quadrado, população, densidade populacional, relação capital por trabalhador, produção de petróleo (em barris/dia), anos médios de escolaridade da população com 15 anos de idade ou mais, taxa de poupança, taxa de câmbio real, exportações líquidas como % do PIB e produtividade total dos fatores (PTF). Nossa pesquisa incluiu duas etapas. Na primeira, consideramos somente o período pré-crise mais recente (2001-2007) e fixamos as variáveis que a literatura recorrentemente considera em estudos dessa natureza: produto per capita (y), produto per capita ao quadrado, população (POP) e densidade populacional (DPOP). Em seguida, fizemos todas as combinações possíveis com as demais
Padrões de crescimento industrial no Brasil
variáveis em grupo de dois ou três. Não houve especificação em que mais de sete variáveis tenham sido significativas. Das quatro variáveis elencadas no parágrafo anterior já tratamos da população. A densidade populacional é considerada porque, em geral, países muito ricos em recursos naturais apresentam menos indústrias. Por se especializarem na produção e exportação de bens agrícolas e, portanto, importarem parte dos bens manufaturados consumidos internamente, acabam por apresentar menores valores para a participação da indústria no produto. Assim, espera-se que economias com muita densidade populacional, como é o caso de diversos países asiáticos, apresentem, tudo o mais constante, maiores valores para a participação da indústria no produto. A terceira variável que sempre é considerada em estudos dos determinantes da participação da indústria no produto é o produto per capita. O padrão esperado é que, em economias relativamente pobres que estão nos estágios iniciais do desenvolvimento, haja relação positiva entre produto per capita e indústria. Para essas economias, o crescimento econômico ocorre retirando trabalhadores da zona rural e colocando-os na indústria localizada nas cidades. Essa dupla transição – campo-cidade e agricultura-indústria – ocorre conjuntamente à elevação da produtividade média do trabalho, dado que o setor industrial apresenta maiores produtividades do trabalho do que a agricultura tradicional. No entanto, a partir de certo nível de desenvolvimento econômico, a participação dos serviços na cesta de consumo tende a aumentar e a participação dos bens industriais tende a cair. Consequentemente, para elevados níveis de renda per capita, o crescimento do produto per capita passa a ser associado com redução da participação da indústria no produto. Quando tiramos uma fotografia de diversas economias em um ponto do tempo, esperamos que, tudo o mais constante, a participação da indústria cresça com o produto per capita e que, a partir de certo nível de renda per capita, a participação se reduza. Esse padrão de U invertido entre a participação da indústria no produto e o produto per capita é captado por meio de uma parábola em que o coeficiente do regressor associado ao termo linear é positivo (comportamento crescente nas baixas rendas) e o coeficiente do regressor associado ao termo quadrático é negativo (comportamento decrescente nas rendas elevadas). A regressão final foi escolhida em função de dois critérios: valor do coeficiente R2 e robustez das variáveis explicativas. O segundo critério foi adotado porque algumas regressões com R2 elevados incorporavam variáveis que, em quase todas as demais regressões, não eram significativas. A especificação finalmente escolhida inclui a taxa de poupança e o câmbio real,24 além das quatro variáveis 24 A taxa de câmbio real está definida em moeda local por dólares dos Estados Unidos em paridade de poder de compra (PPP).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
apresentadas nos três parágrafos anteriores – e que sempre foram significativas –, sendo que, exceto pela poupança, as demais variáveis estão em logaritmos naturais. Para cada período de tempo, a equação final estimada foi: INDi = α0 + α1 lnyi + α2 (lnyi)2 + α3 lnPOPi + α4lnDPOPi + α5Si + α6lnCâm.Reali + ∈i,
em que INDi é a participação da indústria no produto para a i-ésima economia e Si é a taxa de poupança (poupança como proporção do produto) da i-ésima economia e definições análogas para as demais variáveis. A Tabela 12.5 apresenta os resultados da regressão para a variável dependente (grau de industrialização em preços correntes) nos períodos mencionados. Começando pelos dados de 2001-2007, destaca-se que, com exceção da taxa de câmbio real, todas as demais variáveis apresentaram elevados níveis de significância. Note-se que, com relação à renda per capita, a participação da indústria apresenta o tradicional comportamento parabólico. Há também evidência de retornos de escala, de sorte que economias com maiores populações apresentam, tudo o mais constante, maiores valores para a participação da indústria no PIB. Analogamente, com relação à disponibilidade de recursos naturais, expressa pela densidade populacional: menor densidade populacional diminui o grau de industrialização. Da mesma forma, maiores taxas de poupança aumentam o peso da indústria no PIB – e o exemplo dos países asiáticos vem imediatamente à mente. Já uma taxa de câmbio mais valorizada aumenta a participação da indústria no produto. Esse último resultado é um tanto surpreendente, pois a intuição (ou o saber comum) indica que o câmbio desvalorizado estimula a indústria. Não parece ser esse o caso após empregarmos os demais controles. Mas destaque-se que a significância estatística da variável câmbio real é bem menor do que a das demais, sendo que em alguns períodos ela não é significativa para níveis de confiança aceitáveis (1982-1987, 1988-1993 e 1994-2000). A variável taxa de poupança sugere um potencial motivo para a indústria ser muito maior nos países asiáticos do que no Brasil, por exemplo. Cada 10 pontos percentuais (p.p.) do PIB de poupança a mais estão associados a três p.p. adicionais de participação da indústria. Assim, dado que a diferença de poupança entre o Brasil e a China é de aproximadamente 35 p.p. do PIB, somente essa variável “explica” uma participação da indústria no produto de 10 p.p. do PIB além da participação observada no Brasil. A associação positiva entre maiores taxas de poupança e maiores participações da indústria no produto deve resultar do excedente exportável que ocorre em economias altamente poupadoras. Normalmente, essas economias apresentam um modelo de crescimento liderado
TABELA 12.5 Resultados da regressão do padrão normal para todos os períodos 1970-75
ln(PIB) (ln(PIB))2 ln(POP) Taxa de poupança (%) ln(Densidade POP) ln(Câmbio Real) Constante Renda máxima indústria (US$ correntes) R2 R2 ajustado Número de observações aic bic
0,320*** 0,1 –0,018** 0,1 0,017*** 0,0 0,001 21,5 0,010*** 0,4 –0,063*** 0,3 –1,546*** 0,0
1976-81
0,303** 0,2 –0,017** 0,3 0,018*** 0,0 0,001 43,0 0,009** 1,3 –0,022 20,2 –1,497*** 0,0
1982-87
0,335*** –0,019*** 0,016*** 0,000 0,006 –0,020 –1,564***
0,0 0,0 0,0 81,7 13,1 32,8 0,0
1988-93
0,321*** 0,0 –0,018*** 0,0 0,013*** 0,1 0,001 33,4 0,007 10,9 –0,010 61,7 –1,455*** 0,0
1994-2000
0,262*** 0,0 –0,015*** 0,0 0,011*** 0,2 0,002* 7,3 0,009** 1,5 –0,029 14,1 –1,189*** 0,0
2001-2007
0,305*** –0,018*** 0,009*** 0,003*** 0,010** –0,054 –1,331***
0,0 0,0 0,9 0,2 1,5 6,4 0,0
8.443
8.790
7.680
6.645
6.016
4.857
0,60 0,57 88 –266 –249
0,48 0,44 88 –250 –233
0,47 0,43 88 –259 –241
0,44 0,40 88 –268 –251
0,49 0,46 88 –291 –273
0,46 0,42 88 –276 –259
Nível de significância: *** p < 1%, ** p < 5%, * p < 10%. Coluna da esquerda p-Value em %.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
pela exportação. Como os serviços em geral não são passíveis de ser exportados, o excedente exportável de economias de poupança elevada será na forma de bens industriais. Isto é, economias altamente poupadoras apresentam baixa participação dos serviços no produto e, consequentemente, elevada participação da indústria. Finalmente, dado o componente parabólico, o valor máximo para a participação da indústria no produto ocorre para o PIB per capita de 4.857 dólares a preços correntes. Esse valor foi obtido derivando a equação estimada com relação a lny e igualando o resultado a zero. Segue que o produto per capita associado à participação máxima da indústria no produto é dado por:
Dada a metodologia adotada, consideramos nos demais períodos o mesmo conjunto de variáveis que foram significativas para o período 2001-2007. Dois fatos emergem da comparação dos resultados para os períodos mais antigos com os resultados para o período 2001-2007. Primeiro, a taxa de câmbio real, especialmente a taxa de poupança, perde significância à medida que caminhamos na direção do passado. Segundo, há uma tendência para que, com a passagem do tempo, diminua o nível da renda per capita que maximiza a participação da indústria. Isso fornece uma indicação de que a transição para uma economia de serviços tem ocorrido cada vez mais cedo.25 A redução do produto per capita associado à máxima participação da indústria reflete, provavelmente, progresso técnico mais intenso na indústria do que no setor de serviços, de sorte que, ao longo do tempo, para uma mesma participação da indústria no produto corresponde maior quantidade de bens manufaturados produzidos. É importante neste ponto indagarmos se, a partir dos nossos resultados, existe evidência de desindustrialização no Brasil. Nas seções anteriores, nas quais investigamos a dinâmica da indústria, adotou-se como conceito de desindustrialização a redução, com o tempo da participação da indústria no produto medida em preços constantes. Em análise de seção transversal não acompanhamos a economia ao longo do tempo, mas a comparamos com outras economias. A definição correspondente de desindustrialização é, na nossa interpretação, dada pelo resíduo da regressão no que diz respeito a um país especificamente. Nesse caso, diz-se que uma economia apresenta desindustrialização se a participação da indústria no produto for sistematicamente menor do que a norma internacional, isto é, quando a participação da indústria no PIB for menor do que a participação esperada em função das características da economia, sendo 25
Especialmente se levarmos em conta a inflação ocorrida no período.
Padrões de crescimento industrial no Brasil
estas definidas pelo vetor de variáveis explicativas selecionadas. Ao fenômeno oposto, o excesso de indústria em função dos fundamentos, chamaremos “doença soviética”. Por sistematicamente menor (maior) entende-se que o erro da regressão estimada para a i-ésima economia, ∈i, seja negativo (positivo) e significativamente diferente de zero. A Tabela 12.6 permite analisar como evoluiu a indústria brasileira ao longo do tempo em relação à “norma internacional”, isto é, tomando-se os resultados das regressões em cada período como referência. Esse é o valor denominado “previsto” na tabela. Como ilustrado na tabela, há evidência de graus de industrialização no Brasil bastante superiores à norma internacional nos períodos 1976-1981 e 1982-1987, ou seja, a existência de “doença soviética”, diagnosticada pela participação da indústria bem maior do que o valor esperado, dado um conjunto de características representativas do estágio de desenvolvimento, demografia, dotação de recursos etc. No período subsequente, o Brasil se aproximou da norma internacional. Já nos últimos períodos, o Brasil se situa abaixo do padrão normal, mas não muito. TABELA 12.6 Valores observados e previstos para a participação da indústria no PIB
na economia brasileira em períodos selecionados (em %) PERÍODO
OBSERVADO
LIMITE INFERIOR
PREVISTO
LIMITE SUPERIOR
27 30 30 21 15 15 14 14
24 22 21 21 18 16 15 14
28 25 24 23 20 18 18 17
31 27 27 25 22 20 20 20
1970-1975 1976-1981* 1982-1987* 1988-1993 1994-2000** 2001-2007** 2008** 2009** * Acima do intervalo de confiança. ** Abaixo do intervalo de confiança.
Uma conclusão desses resultados é que a “doença soviética” no Brasil – entendida como uma indústria muito acima do padrão internacional quando se leva em conta nosso grau de desenvolvimento, população, tecnologia, dotação de recursos naturais etc. – ficou restrita a dois dos subperíodos estudados. Os exercícios econométricos confirmam a existência de uma indústria com peso muito acima do normal de meados dos anos 1970 até a segunda metade dos anos 1980. A partir daí, ela converge para o padrão normal, situando-se ligeiramente abaixo dele desde meados dos anos 1990 dentro de margens de confiança robustas. A convergência ocorreu no período 1988-1993.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Não surpreende que a convergência da participação da indústria no produto para a norma internacional tenha ocorrido durante o período de abertura da economia. Ao expor a indústria nacional à concorrência internacional, os setores que conseguiam sobreviver somente em função do excesso de proteção decorrente das políticas de substituição de importações encolheram. Podemos, portanto, associar a “doença soviética” a um efeito colateral das políticas de substituição de importações. A Tabela A.12.3 do Anexo apresenta os valores observados e previstos pela regressão para os 88 países no período 2001-2007. A partir deles identificamos os países que tinham um setor industrial significativamente menor do que o previsto por suas características estruturais, que denominamos subindustrializados (marcados com um asterisco na tabela), e os que detinham uma estrutura econômica viesada em favor da indústria, isto é, caracterizados por “doença soviética” (marcados com dois asteriscos).26 O primeiro grupo inclui nove países, todos eles caracterizados por baixos níveis de renda per capita: Barein, Botsuana, Grécia, Índia, Jamaica, Panamá, Papua-Nova Guiné, Sudão e Uganda. O segundo também inclui nove países, mas é bem mais diversificado em termos dos níveis de desenvolvimento dos componentes: Costa Rica, República Dominicana, Finlândia, Indonésia, Irlanda, Malásia, Romênia, Suazilândia e Tailândia. Os demais 70 países estavam, por esse critério, dentro do padrão normal de crescimento definido pelas variáveis mencionadas. Entre eles, o Brasil.
Resumo A perda relativa de importância da indústria na economia brasileira é um fenômeno que desafia a interpretação e tem estimulado intenso debate entre os analistas. Esse debate não é novo. Ele teve início no Brasil em seguida à abertura comercial, no começo dos anos 1990, e foi revisitado diversas vezes posteriormente. Após a eclosão da crise internacional no final da década passada, ficou claro que a perda de peso da indústria em diversas economias pode ser explicada por três componentes: o primeiro é de caráter cíclico e tem a ver com o fraco desempenho da indústria em nível global; o segundo atribui importância à integração da China, da Índia e de outros países orientais de renda baixa à economia mundial, integração que mudou o quadro das vantagens comparativas globais com implicações não triviais para o desempenho da indústria em vários países Em ambos os casos, com margens de tolerância de pelo menos 2% além dos limites de confiança.
26
Padrões de crescimento industrial no Brasil
pela concorrência das importações; o terceiro é a tendência secular de perda de peso da indústria no mundo, perda que resulta da mudança nos padrões de consumo que acompanha o processo de crescimento econômico, em que as atividades do setor serviços ganham peso em relação às industriais. Além disso, a industrialização também vem acompanhada de mudanças no interior da indústria, sendo o crescimento industrial sempre acompanhado de diversificação da estrutura produtiva. Com o crescimento, tendem a ganhar peso as indústrias produtoras de bens de capital, intermediários e duráveis de consumo, em detrimento das produtoras de bens de consumo corrente, embora isso não signifique que essas indústrias desaparecem. Nossa medição a preços constantes revelou ganho de peso da indústria no PIB entre 1947 e meados dos anos 1970, quando taxas médias de 23% são registradas no período 1973-1976. A partir desse último ano, a série diminui na maior parte do tempo, com breves interrupções em ciclos de crescimento industrial acelerado (1983-1986, 1992-1995 e 1999-2004). Em 2011 chega-se a uma participação de 16%, de sete pontos de porcentagem menor do que em meados dos anos 1970. A maior parte da queda ocorreu até 1992, quando a participação foi de 18%. Logo, a perda de peso da indústria teve início em meados dos anos 1970 e ocorreu, principalmente, até o início dos anos 1990. A conclusão é que, se por desindustrialização se entende a perda de peso da indústria na economia medida a preços constantes, o Brasil vem se desindustrializando desde meados da década de 1970. Mas isso nada nos diz acerca da magnitude esperada da indústria, se grande ou pequena, dadas as características nacionais. Responder a essa indagação implica comparar os dados do Brasil com os de outros países, o que foi feito em duas etapas: primeiro, pela análise da evolução do grau de industrialização por grupos de países; segundo, por uma análise que leva em conta características explicativas do tamanho relativo da indústria em cada país. Para essa tarefa utilizamos uma base de dados composta de 170 países, com dados anuais de 1970 a 2010 para a variável participação percentual da indústria no PIB, e dividimos os países em seis grupos geográficos. A conclusão da análise dessa base de dados aponta que as mudanças no grau de industrialização por regiões não foram uniformes. Na Ásia, definitivamente, não há desindustrialização, mas o aumento de participação da indústria deve-se unicamente ao aumento do peso da indústria na China nas duas últimas décadas. Na Europa Central, a desindustrialização deixou de existir há 10 anos. O mesmo se pode dizer do Oriente Médio. O grupo de regiões onde há evidência mais nítida de perda de peso da indústria no PIB é bastante heterogêneo. Ele é liderado pela OCDE e pelos países da Europa Central. Mas a América Latina não fica muito atrás. Como surpresa,
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
encontra-se aqui também a África. Obviamente, nesse caso, trata-se de um grupo de países mais heterogêneo que os três anteriores quanto ao grau de desenvolvimento. E a África, em menor escala do que o Oriente Médio, também nunca chegou a ser um continente industrializado. Mas não deixa de ser surpreendente observar que, nos últimos 20 anos, a indústria perdeu peso quase continuamente na média do grupo de países que a compõe. Conclui-se, portanto, que, excluída a China, todas as regiões atravessaram fases de perda de peso da indústria nas últimas décadas, ou, na melhor das hipóteses, fases de manutenção de participação. Mas como saber se o grau de industrialização do Brasil é normal sem compará-lo com outros países isolando o efeito de características nacionais, como grau de desenvolvimento, dotação de fatores, demografia, instituições etc.? O objetivo da análise dos padrões de crescimento foi o de responder a essa pergunta em análises de corte transversal que situam o Brasil em comparações com outras economias em subperíodos determinados. Nessa análise definimos os países como sub ou superindustrializados a partir dos respectivos desvios em relação ao padrão normal. Quando a participação da indústria no PIB é muito menor do que a esperada em função das características da economia, sendo estas definidas pelo vetor de variáveis explicativas selecionadas, temos um caso de subindustrialização. No caso contrário, temos a superindustrialização, ou, como definimos no texto, “doença soviética”, em referência ao fato de que os países da esfera da União Soviética se caracterizavam por terem um tamanho relativo da indústria muito elevado em relação à grande maioria dos demais países. Os resultados revelam que a “doença soviética” no Brasil ficou restrita a dois dos subperíodos estudados: de meados dos anos 1970 até a segunda metade dos anos 1980 ou, mais especificamente, nos períodos 1976-1981 e 1982-1987. A partir daí, a indústria convergiu para o padrão normal, situando-se ligeiramente abaixo dele desde meados dos anos 1990 dentro de margens de confiança robustas. A convergência ocorreu, portanto, no período 1988-1993. Atualmente, a indústria brasileira situa-se muito próxima do limite inferior do intervalo de confiança que caracteriza uma indústria de tamanho normal – entendida como uma indústria dentro do padrão internacional quando se leva em conta nosso grau de desenvolvimento, população, tecnologia, características institucionais e dotação de recursos naturais.
Leituras recomendadas Baumol (1967) é um dos primeiros trabalhos que abordaram o tema da alteração da participação dos setores no produto em função da diferença de progresso
Padrões de crescimento industrial no Brasil
técnico entre os setores. Recentemente, o trabalho de Ngai e Pissarides (2007) formalizou, em um modelo com acumulação de capital, a dinâmica de uma economia com diversos setores quando há diferenças persistentes de crescimento da produtividade entre os setores. O presente capítulo atualiza as regressões de Chenery, como expostas nos trabalhos clássicos de Chenery (1960) e Syrquin e Chenery (1989). Entre os trabalhos com foco no Brasil, recomendamos a leitura de Bonelli e Pessôa (2011).
Referências Baumol, W. J. Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crises. American Economic Review, 57(3):415-426, 1967. Bonelli, R. e Gonçalves, R. Padrões de desenvolvimento industrial no Brasil: passado e futuro. In: Castro, A. B. et al. O futuro da indústria no Brasil e no mundo – os desafios do século XXI. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, Confederação Nacional da Indústria, 1999. Bonelli, R. e Gonçalves, R. Para onde vai a estrutura industrial brasileira? Texto para Discussão n. 540, Ipea, janeiro. Versão revista publicada em Perspectivas da Economia Brasileira – 1998, Rio de Janeiro: Ipea, 1998. Bonelli, R e Pessôa, S. Desindustrialização no Brasil: fatos e versões. In: Bacha, E. e De Bolle, M. Novos dilemas de política econômica: ensaios em homenagem a Dionísio Dias Carneiro, p. 209-22. Rio de Janeiro: LTC, 2011. Chenery, H. B. Patterns of Industrial Growth. American Economic Review, 50, 624-654, 1960. Eichengreen, B. e Gupta, P. The Two Waves of Service-Sector Growth. Oxford Economic Papers, OEP Advance Access, 2011. Landes, D. S. Prometeu desacorrentado: transformação tecnológica e desenvolvimento industrial na Europa Ocidental, desde 1750 até a nossa época. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1994. Matsuyama, K. Structural Change. In: Durlauf, S. N. e Blume, L. E. (eds.). The New Palgrave Dictionary of Economics, 2. ed. Basingstore: Palgrave McMillan, 2008. Miniplan, Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. A industrialização brasileira: diagnóstico e perspectivas. Rio de Janeiro: Ipea, 1968. Nassif, A. Há evidências de desindustrialização no Brasil? Revista de Economia Política, 28, 1 (109), 72-96, 2008. Ngai, R. e Pissarides, C. Structural Change in a Multisector Model of Growth. American Economic Review, 97(1):429-443, 2007. Syrquin, M. e Chenery, H. Three Decades of Industrialization. The World Bank Economic Review, 3, 2, 145-181,1989.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
ANEXOS
TABELA A.12.1 Painel (a) de valor da transformação industrial nas datas dos censos industriais * VALOR DA TRANSFORMAÇÃO INDUSTRIAL
1939
1949
1959
1970
1975
1980
1985
INDÚSTRIA GERAL (VTI)
6641175
48644472 553918842
54837311
310323158
3948506259 523907
Tradicionais
4734589
32543923
282385217
25382829
126183457
1488768702
182569
Madeira
205042
2008655
17481258
1343221
8953735
105714885
7566
Mobiliário
137733
1029671
11877940
1116058
6098675
70199860
6844
Couros, peles e produtos similares
108763
626963
5893679
343733
1609446
18293499
2874
Produtos farmacêuticos
175364
1335787
13492752
1802672
7838315
64516462
8071
Perfumaria, sabões e velas
147687
750515
7534020
823759
3754178
34111532
4264
–
121777
4616733
999477
6908902
95710807
10713
Produtos de matérias plásticas Têxtil
1412628
9358541
64839021
4976927
18828819
251520048
28434
Vestuário, calçados, artefatos
310194
2034443
19270772
1782971
11606222
190254982
24749
Produtos alimentares
57406
1511366
9780459
88986724
7178391
34681278
394759091
Bebidas
278529
2140319
15625489
1234514
5493541
47529713
5936
Fumo
146065
680436
7048930
699831
3211674
26920740
3637
Editorial e gráfica
229491
1899083
16211677
1958090
11283268
102054656
9278
71727
777274
9506222
1123185
5915404
87182427
12797
Diversas Dinâmicas A
1553698
13257202
190175662
18587240
115292328
1514134835
230501
Indústrias extrativas
163383
863225
12309669
1559990
7519853
87304740
45991
Produtos de minerais não metálicos
340370
3410777
35509439
3134408
19161229
228554620
20523
Metalúrgica
488562
4468989
63747452
6158995
38781494
452469007
58370
Papel e papelão
94036
1072449
16037604
1364271
7750459
118980494
14015
Borracha
41267
901815
15976196
1038598
5119397
49823039
8805
Química
426080
2539947
46595302
5330978
36959896
577002935
82797
Dinâmicas B
352888
2843347
81357963
10867242
68847373
945602722
110834
–
1018363
18658605
3756203
31691907
398677644
43968
352888
763128
21592690
2868636
17655103
249754319
36151
–
1061856
41106668
4242403
19500363
297170759
30715
Mecânica Material elétrico e de comunicações Material de transporte
Fonte: Censos industriais, IBGE. * Em 1939, 1949 e 1959, valores em milhares de cruzeiros correntes, conforme padrão monetário de 1942. Em 1970 e 1975, em milhares de cruzeiros correntes, conforme padrão monetário de 1970. Em 1985, em bilhões de cruzeiros.
TABELA A.12.2 Painel (b) de valor da transformação industrial (R$1.000) segundo as Pesquisas Industriais Anuais (PIA), 1996 e 2010 * TOTAL 1996 (CNAE 1.0)
160.547.450 CLASSIFICAÇÃO
TOTAL 2010 (CNAE 2.0)
Indústrias extrativas Fabricação de produtos alimentícios e bebidas Fabricação de produtos do fumo Fabricação de produtos têxteis Confecção de artigos do vestuário e acessórios Couros, artefatos, calçados Fabricação de produtos de madeira Fabricação de celulose, papel e produtos de papel Edição, impressão e reprodução de gravações Fabricação de coque, refino de petróleo, produção de álcool Fabricação de produtos químicos Fabricação de artigos de borracha e plástico Fabricação de produtos de minerais não metálicos Metalurgia básica Fabricação de produtos de metal, exceto máquinas e equipamentos Fabricação de máquinas e equipamentos Fabricação de máquinas de escritório e equipamentos de informática Fabricação de material eletrônico e equipamento de comunicações Equipamentos médico-hospitalares, de precisão, ópticos
3.580.947 27.640.641 1.764.350 5.237.833 3.688.514 3.596.318 1.780.072 5.996.945 7.894.102 11.205.852
Dinâmica A Tradicionais Tradicionais Tradicionais Tradicionais Tradicionais Tradicionais Dinâmica A Tradicionais Dinâmica A
Indústrias extrativas Fabricação de produtos alimentícios Fabricação de bebidas Fabricação de produtos do fumo Fabricação de produtos têxteis Confecção de artigos de vestuário e acessórios Couros, artefatos de couro, calçados Fabricação de produtos de madeira Fabricação de celulose, papel e produtos Impressão e reprodução de gravações
65.126.971 115.116.013 26.749.482 4.980.159 14.615.367 18.640.544 13.328.994 9.288.435 24.417.159 9.090.097
Dinâmica A Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Dinâmica A Tradicional
20.323.975 6.519.925 5.469.537 8.675.614 6.117.695
Dinâmica A Dinâmica A Dinâmica A Dinâmica A Dinâmica A
Fabricação de coque, de petróleo, biocombustíveis Fabricação de produtos químicos Fabricação de farmoquímicos e farmacêuticos Fabricação de produtos de borracha, material plástico Fabricação de produtos de minerais não metálicos
113.513.706 55.198.025 19.276.473 28.537.134 29.188.709
Dinâmica A Dinâmica A Tradicional Dinâmica A Dinâmica A
10.927.004 Dinâmica B 791.033 Dinâmica B
Metalurgia Fabricação de produtos de metal, exceto máquinas e equipamentos Fabricação de máquinas e equipamentos
46.228.788 Dinâmica A 32.282.680 Dinâmica B
Manutenção de máquinas e equipamentos Fabricação de equipamentos de informática, produtos eletrônicos e ópticos Fabricação de máquinas, aparelhos e materiais elétricos Fabricação de veículos automotores, carrocerias Fabricação de outros equipamentos de transporte, exceto automotores Fabricação de móveis Fabricação de produtos diversos
10.319.739 Dinâmica B 20.058.198 Dinâmica B
Fabricação de máquinas, aparelhos e materiais elétricos Fabricação e montagem de veículos automotores Fabricação de outros equipamentos de transporte Fabricação de móveis e indústrias diversas
5.699.320 Dinâmica B 1.362.593 Dinâmica B
4.216.333 Dinâmica B 13.038.401 Dinâmica B 1.344.695 Dinâmica B 3.609.694 Tradicionais
* A PIA de 1996 cobriu as empresas com cinco ou mais pessoas empregadas; a de 2010 cobriu as empresas com uma ou mais pessoas empregadas.
832.674.306 CLASSIFICAÇÃO
38.529.678 Dinâmica B
22.420.802 Dinâmica B 83.973.118 Dinâmica B 12.963.669 Dinâmica B 10.399.736 Tradicional 8.430.631 Tradicional
378
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA A.12.3 Relação de países para a análise da Seção 4 (170 países)
OECD (24)
ÁFRICA (52)
Austrália Áustria Bélgica Canadá Dinamarca Finlândia França Alemanha Islândia Irlanda Israel Itália Japão Coreia do Sul Luxemburgo Holanda Nova Zelândia Noruega Portugal Espanha Suécia Suíça Reino Unido Estados Unidos
Argélia Angola Benin Botsuana Burkina Faso Burundi Camarões Cabo Verde Rep. Centro-Africana Chade Comores Rep. Dem. do Congo Congo Costa do Marfim Djibuti Egito Guiné Equatorial Gabão Gâmbia Gana Guiné Guiné-Bissau Quênia Líbano Lesoto Libéria Líbia Madagascar Malawi Mali Mauritânia Maurício Marrocos Moçambique Namíbia Níger Nigéria Ruanda São Tomé e Príncipe Senegal Seychelles Serra Leoa África do Sul Somália Sudão Suazilândia Tanzânia Togo Tunísia Uganda Zâmbia Zimbábue
ORIENTE MÉDIO (12)
AMÉRICA LATINA (30)
EUROPA CENTRAL (30)
Bahrein Irã Iraque Jordânia Kuwait Líbano Omã Arábia Saudita Síria Emirados Árabes Unidos Iêmen Qatar
Antígua e Barbuda Argentina Belize Bolívia Brasil Chile Colômbia Costa Rica Cuba Dominica República Dominicana Equador El Salvador Granada Guatemala Guiana Haiti Honduras Jamaica México Nicarágua Panamá Paraguai Peru São Cristóvão e Neves Santa Lúcia Suriname Uruguai Venezuela
Albânia República Tcheca Estônia Chipre Grécia Eslováquia Eslovênia Hungria Armênia Azerbaijão Bielorrússia Bósnia-Herzegovina Bulgária Geórgia Cazaquistão Quirguistão Letônia Lituânia Macedônia Moldávia Montenegro Polônia Romênia Rússia Sérvia Tajiquistão São Vicente e Granadinas Turcomenistão Ucrânia Uzbequistão
ÁSIA (22)
Afeganistão Bangladesh Butão Camboja China Cingapura Fiji Hong Kong Índia Indonésia Coreia do Sul Laos Macau Malásia Maldivas Mongólia Nepal Paquistão Sri Lanka Tailândia Tonga Turquia Vietnã
Padrões de crescimento industrial no Brasil
TABELA A.12.4 Resultados observados e estimados da regressão no período 2001-2007 PAÍS
África do Sul Alemanha Argentina Austrália Áustria Barein* Bangladesh Barbados Benin Bolívia Botsuana* Brasil Bulgária Camarões Canadá Chile China Cingapura Colômbia Coreia do Sul Costa Rica** Dinamarca Egito Equador* Espanha Estados Unidos Fiji Filipinas Finlândia** França Gâmbia Gana Grécia* Guiana Haiti Holanda Honduras Hungria Índia* Indonésia** Irlanda** Islândia Israel Itália Jamaica* Japão Jordânia
OBSERVAÇÃO
LIMITE INFERIOR
ESTIMADO
LIMITE SUPERIOR
0,17 0,21 0,21 0,10 0,18 0,12 0,16 0,08 0,08 0,12 0,04 0,15 0,14 0,17 0,15 0,16 0,32 0,25 0,14 0,24 0,20 0,13 0,16 0,12 0,15 0,14 0,13 0,24 0,21 0,13 0,06 0,10 0,09 0,07 0,10 0,13 0,19 0,19 0,15 0,28 0,24 0,11 0,14 0,17 0,08 0,21 0,15
0,16 0,16 0,14 0,07 0,13 0,15 0,15 0,06 0,09 0,09 0,10 0,16 0,11 0,13 0,09 0,15 0,22 0,17 0,15 0,20 0,12 0,14 0,14 0,15 0,15 0,10 0,08 0,17 0,12 0,15 0,06 0,10 0,12 0,06 0,10 0,15 0,14 0,13 0,18 0,18 0,12 0,02 0,15 0,16 0,13 0,19 0,14
0,18 0,19 0,17 0,11 0,15 0,18 0,18 0,10 0,11 0,12 0,16 0,18 0,13 0,14 0,12 0,17 0,28 0,21 0,17 0,22 0,14 0,17 0,17 0,17 0,17 0,14 0,13 0,20 0,15 0,17 0,08 0,12 0,14 0,10 0,12 0,17 0,16 0,15 0,22 0,20 0,15 0,06 0,17 0,18 0,15 0,21 0,17
0,20 0,21 0,19 0,15 0,17 0,21 0,21 0,14 0,12 0,15 0,22 0,20 0,15 0,16 0,16 0,19 0,33 0,25 0,19 0,24 0,16 0,19 0,20 0,20 0,19 0,17 0,17 0,22 0,17 0,19 0,11 0,13 0,15 0,14 0,14 0,20 0,18 0,17 0,26 0,23 0,17 0,11 0,19 0,20 0,18 0,24 0,20
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380
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
PAÍS
Lesoto Malásia** Malawi Mali Maurício México Moçambique Nepal Nicarágua Níger Noruega Nova Zelândia Panamá* Papua Nova-Guiné* Paquistão Paraguai Peru Polônia Portugal Quênia Reino Unido República Dominicana** Romênia** Ruanda Senegal Serra Leoa Sri Lanka Suazilândia** Sudão* Suécia Suíça Tailândia** Tanzânia Togo Trinidad e Tobago Tunísia Turquia Uganda* Uruguai Venezuela Zâmbia
OBSERVAÇÃO
LIMITE INFERIOR
ESTIMADO
LIMITE SUPERIOR
0,19 0,30 0,10 0,08 0,18 0,19 0,14 0,08 0,17 0,06 0,09 0,14 0,08 0,06 0,16 0,15 0,15 0,16 0,13 0,10 0,13 0,22 0,21 0,07 0,14 0,02 0,18 0,31 0,08 0,18 0,18 0,34 0,08 0,09 0,19 0,16 0,18 0,07 0,14 0,16 0,10
0,12 0,18 0,03 0,05 0,15 0,18 0,03 0,10 0,10 0,00 0,10 0,10 0,12 0,10 0,13 0,11 0,15 0,15 0,14 0,12 0,13 0,14 0,15 0,07 0,11 0,02 0,15 0,11 0,11 0,13 0,16 0,17 0,09 0,04 0,15 0,16 0,17 0,10 0,12 0,18 0,09
0,17 0,22 0,06 0,07 0,18 0,19 0,06 0,13 0,12 0,04 0,14 0,12 0,15 0,13 0,16 0,13 0,17 0,17 0,16 0,13 0,16 0,16 0,17 0,09 0,14 0,05 0,17 0,14 0,13 0,15 0,19 0,20 0,11 0,07 0,19 0,18 0,19 0,11 0,14 0,22 0,10
0,21 0,25 0,09 0,10 0,22 0,21 0,09 0,16 0,14 0,07 0,18 0,14 0,18 0,15 0,19 0,16 0,19 0,19 0,18 0,15 0,19 0,18 0,18 0,11 0,16 0,08 0,20 0,18 0,15 0,17 0,22 0,23 0,13 0,09 0,22 0,20 0,21 0,13 0,17 0,26 0,12
* Países subindustrializados no período 2001-2007, ** Países superindustrializados no período 2001-2007. Elaboração dos autores; ver texto.
CAPÍT U LO 13
EXPERIÊNCIAS COMPARADAS DE POLÍTICA INDUSTRIAL NO PÓS-GUERRA: LIÇÕES PARA O BRASIL Maurício Canêdo-Pinheiro
Introdução A política industrial – muitas vezes com a denominação de política de competitividade – recorrentemente volta ao cardápio de políticas públicas de desenvolvimento. Na verdade, em maior ou menor grau, a política industrial sempre esteve presente no debate sobre as condições para garantir o crescimento sustentado do Brasil. Este capítulo se insere justamente nesse debate. Ao longo deste capítulo pretende-se mostrar que, em comparação com países do Leste Asiático, a política industrial brasileira das décadas passadas teve várias falhas em sua concepção, em especial a proteção excessiva (e por tempo indeterminado) de vários setores. Além disso, embora alguns desses problemas tenham sido corrigidos posteriormente, muitos ainda persistem e tendem a gerar as mesmas distorções do passado. No entanto, o objetivo também é colocar a política industrial em perspectiva. As diferenças de desempenho entre o Brasil e os países analisados não podem ser creditadas somente a esse tipo de política. Em particular, não se pode ignorar que o fracasso brasileiro em termos de crescimento econômico a partir da década de 1980 do século passado tem muito a ver com a ausência de certas políticas horizontais (ou seja, que atingem todos os setores de forma abrangente). Em outras palavras, embora haja espaço para política industrial, busca-se mostrar que os principais gargalos que impedem o crescimento sustentado do Brasil se referem, entre outros, a educação, ambiente macroeconômico e infraestrutura.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Sendo assim, além desta introdução, este capítulo conta com mais três seções. A segunda seção define política industrial e discute em que circunstâncias a teoria econômica prevê como razoável a sua aplicação. A terceira seção faz um breve resumo das iniciativas de política industrial no Brasil e as compara com as experiências de outros países (Japão, Coreia do Sul e China). Por fim, a quarta seção analisa outras políticas públicas adotadas por esses países que contribuíram para o sucesso de suas experiências de crescimento.
Por que política industrial? Para efeito de organização das ideias, as políticas públicas serão classificadas de acordo com duas dimensões, quanto ao seu tipo – provisão de bens públicos ou intervenções no mercado – e quanto a sua transversalidade – vertical (limitada a alguns poucos setores) ou horizontal (de alcance setorial mais amplo) (ver a Figura 13.1).1 Prover educação de qualidade, garantir direitos de propriedade e reduzir a burocracia nos negócios são exemplos de políticas horizontais na provisão de bens públicos. Criar universidades de engenharia, por exemplo, implica a provisão de bens públicos, mas de natureza vertical, pois atende a determinados setores (eletrônicos, por exemplo), mas não a outros (agricultura, por exemplo). Nesse ponto, cabe a distinção entre setores e atividades. Atividades são ações que potencialmente perpassam diversos setores, como inovação, por exemplo.2 Por sua vez, no quadrante inferior direito são classificadas políticas que distorcem os preços relativos de setores específicos (subsídios e proteção comercial para determinados setores, por exemplo). Finalmente, há intervenções de mercado que buscam atingir determinadas atividades (subsídios para pesquisa e desenvolvimento, para treinamento de mão de obra e para investimento em capital, por exemplo) e não determinados setores (quadrante inferior esquerdo). Dito isso, define-se política industrial como um conjunto de ações voltadas para alterar a estrutura produtiva da economia de modo a incrementar a produção e a capacitação tecnológica em determinados setores ou atividades. Em outras palavras, a política industrial é definida como seletiva, ou seja, está associada às políticas verticais, mas também pode incluir medidas horizontais de intervenção no mercado (área cinza da Figura 13.1). Ademais, dentro do que se definiu como política industrial, alguns autores fazem a distinção entre política
Classificação extraída de Stein (2011). Naturalmente, nem sempre é clara a distinção entre setor e atividade ou entre política horizontal e vertical. No entanto, essas distinções são úteis para organizar a discussão.
1 2
Experiências comparadas de política industrial no pós-guerra: lições para o Brasil
FIGURA 13.1 Classificação das políticas públicas
Transversalidade
Provisão de bens públicos Intervenções no mercado
Tipo de política
Horizontal
Vertical
Política Industrial Leve
Política Industrial Leve
Política Industrial Pesada
Fonte: Adaptado de Stein (2011).
industrial leve (quadrante superior direito, associado a bens públicos, e quadrante inferior esquerdo, que altera preços relativos de atividades, em particular de pesquisa e desenvolvimento) e política industrial pesada (quadrante inferior direito, associado a intervenções que distorcem preços relativos de setores).3 Assim, cabe a pergunta: em que circunstâncias são justificadas ações de política industrial? A resposta se refere à correção de falhas de mercado e provisão de bens públicos, com balanço a ser feito com relação às falhas de governo. Se não há falhas de mercado significativas (ou se elas são inferiores às falhas de governo), não há espaço para política industrial. A esse respeito, esta seção identifica as principais falhas de mercado que teoricamente justificariam o uso de política industrial, avaliando empiricamente se há evidências de que essas distorções são grandes o suficiente para merecer a atenção do governo, e, se for o caso, qual tipo de política é mais adequada. A resposta a essas questões depende do tipo de falha de mercado em jogo. Aqui são avaliados três tipos: externalidades no aprendizado, externalidades entre setores e externalidades informacionais.
Externalidades no aprendizado Um dos argumentos mais antigos para justificar a necessidade de política industrial é o de “indústria nascente”. Um dos pré-requisitos para a validade desse argumento é a presença de externalidades no aprendizado dinâmico, ou seja, 3
Ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010), por exemplo.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
diminuição do custo marginal de produção de cada firma com o volume produzido por todas as firmas ao longo do tempo (learning by doing).4 Como as firmas pioneiras não internalizam a redução de custos que sua produção proporcionará para as demais firmas no futuro, existe a possibilidade de que, se o custo inicial de produção for suficientemente alto, a economia não produza esse bem sem intervenção do governo. Nesse caso, prover proteção para o setor que apresenta aprendizado dinâmico faz sentido econômico se o aprendizado for rápido o suficiente (o que reduziria o custo da política). Cabe lembrar que, mesmo quando a proteção é a escolha ótima, esta deve ser diminuída ao longo do tempo, à medida que os custos das firmas forem sendo reduzidos, e deve ser eliminada quando esgotadas as possibilidades de aprendizado.5 As externalidades associadas ao aprendizado dinâmico têm sido recorrentemente relacionadas aos spillovers de conhecimento. Além disso, muitas vezes as indústrias com potencial de learning by doing podem se desenvolver com tecnologias modernas ou com tecnologias atrasadas. Nesse caso, a proteção excessiva de determinado setor pode levá-lo a se desenvolver usando tecnologias ou modos de produção defasados, com pouco potencial de geração de externalidades. Sendo assim, fica claro que políticas que distorcem os preços – promoção de exportações ou proteção comercial, por exemplo – não levam necessariamente ao aumento do bem-estar.6 Nessas circunstâncias, embora possam se desenvolver, os setores contemplados pela política industrial acabam não proporcionando ganhos de produtividade expressivos para a economia.
Externalidades entre setores e problemas de coordenação A motivação para a política industrial associada à “indústria nascente” é construída a partir de externalidades que se manifestam dentro da indústria (ou setor). No entanto, podem existir externalidades entre os setores que, em última instância, também justificariam o uso de política industrial. No caso da “indústria nascente”, a política industrial pode ser utilizada como uma ferramenta para resolver problemas de coordenação entre os agentes privados. O mesmo pode ser dito das externalidades intersetoriais. Mas, enquanto as externalidades associadas ao argumento de “indústria nascente” são eliminadas quando o setor atinge determinado tamanho, usualmente isso não ocorre com Melitz (2005). Miravete (2003) e Melitz (2005). 6 Rodríguez-Clare (2007) e Sauré (2007). 4 5
Experiências comparadas de política industrial no pós-guerra: lições para o Brasil
as externalidades entre os setores. Em outras palavras, embora ambas sejam problemas de coordenação, a solução, em termos de política industrial, tende a ser diferente nos dois casos. O argumento de big push se encaixa perfeitamente na descrição de externalidade introduzida no parágrafo anterior.7 De forma resumida, determinados investimentos somente se tornariam economicamente viáveis se realizados simultaneamente e, nesse caso, haveria espaço para atuação do governo na coordenação das decisões individuais. Entretanto, o argumento somente faz sentido se a economia é fechada, ou seja, se não é possível a compra de insumos intermediários no mercado internacional. Sendo assim, a sua relevância repousa somente nos insumos intermediários não comercializáveis, como infraestrutura, educação e serviços. Nesse caso, o argumento recai na importância de políticas horizontais (no caso da infraestrutura, e educação) ou perde o apelo se o insumo intermediário pode ser ofertado por firmas multinacionais via investimento direto estrangeiro.8 Sendo assim, deve-se dar preferência ao que foi antes definido como política industrial leve. Como se trata de um problema de ação coletiva, basta que o governo adote políticas que garantam a coordenação adequada entre os agentes econômicos. Ademais, se a externalidade estiver associada à inovação, faz mais sentido econômico fomentar essa atividade, e não o setor que dela se beneficia. Recentemente, as externalidades entre os setores têm sido exploradas de forma um pouco diferente. Bem resumidamente, determinados produtos estariam relacionados entre si, de modo que a produtividade em determinado produto seria maior se o país já tivesse alcançado produtividade elevada em um produto próximo. Vários fatores poderiam explicar a proximidade entre os produtos: intensidade semelhante de fatores de produção, nível similar de sofisticação tecnológica e compartilhamento da cadeia de suprimentos. Além disso, determinados produtos pertenceriam a áreas mais densas do espaço de produção (ou seja, teriam muitos produtos próximos de si).9 Nesse sentido, tudo o mais constante, países que alteram sua estrutura produtiva na direção de áreas mais densas do espaço de produção e, portanto, mais sujeitas ao aproveitamento das externalidades tenderiam a crescer mais. Usualmente, as áreas mais densas estariam associadas a produtos mais sofisticados ou cuja produtividade é mais alta. Desse modo, países que restringem sua estrutura produtiva a regiões do espaço de produção mais afastadas desses produtos mais sofisticados e de maior produtividade, usualmente produzidos pelos países Esse argumento foi pioneiramente enunciado em Rosenstein-Rodan (1943), mais tarde formalizado em Murphy et al. (1989) e, mais recentemente, em Rodrik (1996). 8 Pack e Saggi (2006). 9 Hidalgo et al. (2007). 7
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ricos, teriam mais dificuldade de convergir para os níveis de renda das nações mais avançadas. Sendo assim, a política industrial deveria tentar posicionar os países tão perto quanto possível da cesta de exportação dos países ricos.10 No entanto, essas prescrições devem ser ponderadas pela presença de outros países (em particular países grandes, como a China) na mesma região do espaço de produção. Em outras palavras, eventualmente pode ser melhor permanecer em áreas menos densas ou sofisticadas do espaço de produção, mas cuja competição de outros países é menos intensa.11 Note-se que essa abordagem mais recente tem alguma semelhança com a abordagem mais tradicional de encadeamento.12 Basicamente, alguns setores – especialmente da indústria manufatureira – possuiriam fortes encadeamentos com o restante da economia, pois demandariam muitos insumos de outros setores em seu processo produtivo. Analogamente, também existiriam setores que são muito demandados pelos demais. Nesse caso, por causa dessas externalidades, faria sentido deslocar a economia para os setores que promovem mais fortemente esses encadeamentos.
Externalidades informacionais e diversificação Outro tipo de falha de mercado está relacionado ao fato de que a utilização local de tecnologias que já são empreendidas em outros países não é imediata e necessita de adaptações. Dito de outro modo, a função de produção de determinado bem não é a mesma em todos os países, pois boa parte da tecnologia é tácita ou depende do ambiente econômico e institucional em que está inserida. Desse modo, existe incerteza se determinado produto é passível de ser fabricado localmente, ou seja, se as firmas envolvidas em sua fabricação serão suficientemente produtivas. Então, se a revelação dessa informação sobre a produtividade só ocorre após o investimento e o retorno desse investimento não é inteiramente capturado, há espaço para intervenção do governo.13 Sendo assim, o equilíbrio de mercado gera investimento muito pequeno em novos produtos e um nível de diversificação muito baixo. Trata-se de um problema semelhante ao enfrentado pelas firmas que investem em inovação, mas nesse caso o retorno do investimento pode ser protegido por leis de patente e de propriedade intelectual. Nesse caso, sugere-se uma política industrial que, em linhas gerais, deve incentivar o investimento em novos setores ex ante e Hausmann et al. (2007). Harrison e Rodríguez-Clare (2010). 12 Esse argumento remonta a Hirschman (1958). 13 Hoff (1997) e Hausmann e Rodrik (2003). 10 11
Experiências comparadas de política industrial no pós-guerra: lições para o Brasil
eliminar setores pouco produtivos ex post. O incentivo deve ser dado somente à firma pioneira e não às imitadoras. Proteção comercial e subsídios à exportação seriam pouco adequados, pois não é possível a discriminação entre pioneiros e imitadores. Empréstimos e garantias por parte do governo, embora consigam atingir as firmas de forma discriminada, sofrem de sérios problemas associados à influência política no direcionamento dos recursos, corrupção e moral hazard.
Comparando diferentes experiências de política industrial Nesta seção, pretende-se fazer uma breve comparação entre diferentes experiências de política industrial. Não se pretende ser exaustivo com relação aos países abordados, tampouco na descrição da experiência dos países escolhidos. O objetivo é descrever e capturar as principais características da política industrial de alguns países e compará-las com a experiência brasileira. Nesse sentido, além do Brasil, escolheu-se Japão, Coreia do Sul e China.14 Essa escolha não foi casual, uma vez que os países do Leste Asiático são usualmente apontados como sucessos de política industrial. Ademais, embora as experiências dos três países com política industrial guardem alguma similaridade entre si, elas foram iniciadas em épocas diferentes (primeiro Japão, depois Coreia do Sul e, por fim, China). Desse modo, é possível comparar a experiência brasileira com países que se encontram em fases distintas de seu processo de desenvolvimento. O Gráfico 13.1 ilustra esse ponto. Todos os países analisados conseguiram mudar a estrutura produtiva de suas economias, aumentando a importância da indústria. No entanto, enquanto Japão e Coreia do Sul convergiram para níveis de renda mais próximos dos países ricos, o mesmo não aconteceu com o Brasil, que teve seu processo de convergência interrompido na década de 1980. O caso brasileiro é um exemplo do que recentemente tem sido chamado de “armadilha da renda média” (middle income trap).15 A propósito, a China começa a se preocupar com essa possibilidade: cresceu muito rapidamente nas últimas décadas e está se aproximando dos países de renda intermediária. Em suma, encontra-se próxima do ponto em que o Brasil se encontrava há 30 anos. Sendo assim, comparar a experiência chinesa com a brasileira mostra-se um exercício interessante. Banco Mundial (1993) apresenta um relato (e análise) da política industrial em outros países asiáticos (Indonésia, Malásia, Cingapura e Taiwan). 15 Essa armadilha se refere a países que, enquanto pobres, conseguem crescer rapidamente, principalmente por causa do baixo custo da mão de obra, pela possibilidade de adotar tecnologias dos países mais ricos e pela realocação de fatores de produção para setores relativamente mais produtivos (indústria, tipicamente). Ao atingir certo nível de renda, essas fontes de crescimento se esgotam e são necessários aumentos de produtividade e inovação para o país seguir adiante no processo de desenvolvimento. 14
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 13.1 Participação da indústria manufatureira no PIB (em %) e PIB per capita
(% dos Estados Unidos) Renda per capita (% dos Estados Unidos)
Participação da manufatura no PIB 100
45
90
40
China
80
35
25
Japão
70
30
60
Brasil
Coreia do Sul
50 20 15
40 30
Japão
10
Brasil
20 Coreia do Sul
5
10
China
0
0 1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e Banco Mundial (2011) para participação da manufatura no PIB e Heston et al. (2011) para PIB per capita.
Política industrial no Japão Iniciativas japonesas de política industrial remontam a meados do século XIX. O legado dessas políticas foi uma economia exportadora de bens intensivos em mão de obra e uma indústria pesada voltada para o mercado doméstico, dominada por conglomerados familiares (zaibatsus) e orientada para fins militares. Ao término da Segunda Guerra Mundial, boa parte do estoque de capital físico japonês foi destruída e a renda per capita se reduziu pelo menos à metade em relação ao início do conflito. No entanto, o Japão já havia conseguido desenvolver (e manter, mesmo com as baixas durante a guerra) um estoque de capital humano muito acima do padrão de países com renda similar. Após um breve período de ocupação norte-americana, no qual um plano de reconstrução econômica foi colocado em prática, em 1950 o Japão retomou sua política industrial de forma autônoma. O foco foi mantido em reconstruir as indústrias pesadas – aço e material de transporte, por exemplo –, destruídas durante a guerra. Resumidamente, a política industrial japonesa do pós-guerra foi colocada em prática a partir de cinco grandes grupos de iniciativas: subsídios diretos; subsídios indiretos; política de fomento à pesquisa e desenvolvimento; controle do comércio internacional, investimento, importação de tecnologia e divisas em moeda estrangeira; tolerância com comportamentos anticompetitivos das firmas domésticas.16 16
Ver Noland e Pack (2003), nos quais boa parte da descrição da experiência japonesa foi baseada.
Experiências comparadas de política industrial no pós-guerra: lições para o Brasil
Embora tenham sido amplamente utilizados no Japão, os subsídios diretos tiveram pouca importância na mudança da composição da economia japonesa, na medida em que foram direcionados principalmente para setores tradicionais cuja importância estava em declínio (agricultura e pesca, por exemplo). O mesmo não pode ser dito sobre os subsídios indiretos, colocados em prática tanto pela redução de impostos quanto pelo financiamento com recursos de orçamentos paralelos ao do governo. Nesse último caso, chama atenção o Programa de Investimentos e Empréstimos Fiscais, um programa financiado com recursos dos sistemas de previdência e de poupança e com praticamente metade do tamanho do orçamento fiscal do governo. Esse programa permitia aos burocratas do governo japonês mais flexibilidade para atingir prioridades não cobertas pelo orçamento oficial do governo. Entretanto, a maior parte dos recursos foi destinada para investimentos em infraestrutura, educação, saúde e outras políticas de bem-estar, e não para a indústria. De fato, a indústria foi mais beneficiada por outras modalidades de subsídio indireto, em particular empréstimos a juros subsidiados (concedidos por um sistema bancário bastante controlado pelo governo) e aceleração da depreciação. A propósito, depreciação acelerada é um instrumento de incentivo fiscal que, ao permitir que se antecipe a contabilização das despesas com o desgaste ou a obsolescência de máquinas e equipamentos, reduz o imposto pago pelas empresas que fazem investimentos nesses ativos. A indústria de mineração e de materiais de transporte (que inclui construção naval e automobilística) foram os setores industriais mais beneficiados por esses instrumentos. De todo modo, com exceção da mineração, a parcela subsidiada do investimento em capital foi bastante baixa (geralmente inferior a 5% do total). Também existiram programas voltados especificamente para pesquisa e desenvolvimento, seja por meio de subsídios (diretos e indiretos), seja pelo uso de encomendas do governo para fomentar a indústria doméstica. Esse último canal foi o mais importante porque, com exceção da indústria de mineração, a contrapartida pública dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento jamais ultrapassou 5% do total dos investimentos japoneses nessa atividade. Saliente-se que, no caso japonês, o poder de compra do governo no fomento a determinadas indústrias domésticas foi amplamente utilizado, mas que na maior parte dos casos a proteção foi decrescendo ao longo do tempo, conforme as empresas foram se tornando internacionalmente competitivas. Além disso, o governo japonês atuou como intermediário nas relações econômicas com outros países. Entre outras iniciativas, houve direcionamento de divisas em moeda internacional para a importação de determinados produtos (até meados da década de 1960) e um forte controle das condições de entrada e saída de máquinas, equipamentos e tecnologia no Japão. Em particular, o
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governo japonês muitas vezes coordenou a demanda doméstica por insumos, atuando como monopsonista e conseguindo condições mais favoráveis na transferência de tecnologia de outros países, por exemplo. As tarifas de importação também foram amplamente utilizadas como mecanismo de controle da entrada de produtos importados, mas, com exceção de algumas indústrias tradicionais (alimentos e têxtil, por exemplo), a proteção foi severamente reduzida ao longo dos anos para um patamar bastante baixo. Por fim, o governo japonês também usou a tolerância com comportamentos anticompetitivos de empresas privadas como ferramenta de política industrial. Essa tolerância se materializou de forma explícita, pelo sancionamento dos chamados “cartéis de crise”, em que o governo coordenava a ação das empresas em momentos de demanda deprimida (racionando a produção ou mesmo induzindo fusões), e implícita, pela leniência na aplicação de regras de defesa da concorrência.
Política industrial na Coreia do Sul Com a ocupação da península coreana pelo Japão, em 1905, houve transferência das instituições econômicas e práticas japonesas, o que gerou considerável surto de industrialização e aprendizado tecnológico. A industrialização começou com indústrias leves, mas na década de 1940 o país já apresentava um razoável parque industrial pesado (em particular na indústria química).17 Com a divisão do país após o final da Segunda Guerra Mundial, a Coreia do Norte herdou a maior parte da indústria, pois até então a Coreia do Sul era especializada em atividades agrícolas. Com a Guerra da Coreia (1950-1953), o estoque de capital foi quase completamente destruído, mas a migração de pessoas do norte para o sul gerou aumento não desprezível de capital humano. Como o Japão, a Coreia do Sul detinha à época um estoque de capital humano (em termos de escolaridade média da força de trabalho) superior ao padrão de países com renda similar e que foi incrivelmente incrementado nos anos posteriores. Ademais, no imediato pós-guerra, além da extrema dependência econômica em relação aos Estados Unidos, a economia sul-coreana era caracterizada por altas taxas de proteção, taxas de juros reais negativas e um sistema bancário quase totalmente público, que direcionava o crédito para grupos de interesse organizados. Entretanto, esse panorama mudou drasticamente após o golpe militar, em meados da década de 1960. O sistema de taxas múltiplas de câmbio foi 17 Recomenda-se a leitura de Noland e Pack (2003), em que boa parte da descrição da experiência sul-coreana foi baseada.
Experiências comparadas de política industrial no pós-guerra: lições para o Brasil
abandonado, e metas de exportação foram estabelecidas. Embora empresas que não atingiam suas metas não sofressem penalização, há evidências de que aquelas que as cumprissem tinham tratamento favorável do governo em termos de tributação e outros incentivos. Concomitantemente, foram colocadas em prática diversas medidas de fomento à exportação. Além da desvalorização do câmbio, os exportadores passaram a receber acesso preferencial a capital, abatimentos tributários na importação de insumos, depreciação acelerada em bens de capital importados e preços subsidiados para eletricidade e transporte ferroviário. Também foi feita uma reforma do sistema financeiro, com o progressivo aumento da taxa de juros, o que encorajou a poupança doméstica (a qual dobrou entre 1965 e 1970), o desenvolvimento do setor financeiro e o uso mais eficiente do capital. Entretanto, essa reforma foi revertida em 1972, com nova redução da taxa de juros e aumento do controle direto do governo sobre o sistema bancário, canalizando crédito para setores e empresas prioritários. Em particular, o foco passou a ser em setores das indústrias pesada e química, e a política industrial tomou um rumo mais seletivo e discricionário. Para os setores prioritários, o acesso a crédito em condições favoráveis foi reforçado por incentivos fiscais e proteção da concorrência externa. Assim como no caso japonês, o direcionamento de crédito (e outras ferramentas de controle do governo) resultou em uma economia com grandes conglomerados (chaebols). No final da década de 1970, a deposição do governo militar e o choque do petróleo resultaram no desmonte gradativo do aparato mais seletivo de política industrial. Nesse sentido, a despeito das idas e vindas, é possível verificar que a proteção a determinados setores – consubstanciada principalmente nas tarifas de importação, nos abatimentos de impostos e em taxas de juros subsidiadas – foi sendo reduzida ao longo dos anos. Especificamente com relação à proteção comercial, não somente a diferença entre os setores prioritários e não prioritários foi reduzida, mas também a proteção efetiva média da economia.18 Além disso, o cronograma de redução gradual da proteção foi anunciado com antecedência e de forma crível.19
Política industrial na China No período do pós-guerra, a China sempre foi caracterizada por forte intervenção do governo na economia. Até o final da década de 1970, o modelo 18 19
Lee (2011). Lee (1997).
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de estímulo chinês à indústria foi muito semelhante ao modelo soviético e de outros países comunistas, com forte controle e planejamento estatal. Dado o reconhecimento das ineficiências desse modelo, a partir de 1978 foram sendo colocadas em práticas sucessivas reformas na direção de uma maior descentralização das decisões e maior aproximação de um ambiente de mercado.20 Entretanto, somente a partir de 1989 essa intervenção foi orientada ao fomento da indústria mais nos moldes dos seus vizinhos asiáticos, como Japão e Coreia do Sul.21 Como em outros países, foram escolhidos setores prioritários. No entanto, além de setores tipicamente industriais, também tem sido devotada especial atenção à agricultura e indústrias relacionadas a ela, definidas como fundamentais para a economia chinesa. Para atingir os objetivos especificados, a política industrial chinesa tem se valido de diversos instrumentos, muitos deles usados na experiência japonesa e sul-coreana: planejamento e financiamento governamental (investimento direto em infraestrutura, por exemplo); permissão para alguns setores se financiarem via mercado (permissão para listagem em bolsas e abertura de capital, por exemplo); taxas de juros e tributação mais favoráveis para determinados setores (taxas preferenciais em bancos do governo, por exemplo); proteção comercial (tarifária e não tarifária, incluindo quotas de importação e requerimentos de conteúdo local) para setores ainda em desenvolvimento (automóveis, por exemplo); políticas de preços (controle sobre tarifas de água e energia, por exemplo); direcionamento sistemático do investimento direto estrangeiro para determinados setores (pelo licenciamento e aprovação prévia dos mesmos); restrições ao controle estrangeiro de empresas e à atuação de multinacionais em determinadas regiões. A importância desses instrumentos tem variado ao longo do tempo, conforme a economia chinesa foi se tornando mais aberta e orientada ao mercado. Por exemplo, desde 1997, as empresas do governo têm sido reestruturadas de modo a ter autonomia nos negócios, o que dificulta o controle dos preços. Nesse sentido, os incentivos tributários foram ganhando maior peso relativo. Em 1994, foi feita uma reforma no imposto de renda, unificando as alíquotas (em 33%), mas deixando espaços para isenções para certos setores e empreendimentos, usualmente voltados aos setores prioritários (tipicamente indústrias). No entanto, esses incentivos foram sendo gradualmente removidos a partir do final da década de 1990. Uma alternativa aos incentivos tributários tem sido o fomento ao investimento direto estrangeiro em determinados setores (especialmente indústrias de 20 21
Rawski (1994). Ver Lu (2000), em que boa parte da descrição da experiência chinesa foi baseada.
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alta tecnologia e infraestrutura). Desde 1995, os investimentos diretos estrangeiros são classificados em quatro categorias: projetos encorajados, permitidos, restritos e proibidos. Os projetos encorajados recebem tratamento administrativo preferencial. Ao longo do tempo, a prioridade foi mudando, tendo o peso da indústria manufatureira (embora ainda grande) diminuído em favor de projetos de infraestrutura e imóveis. Para os investimentos domésticos, têm sido usadas diferentes ferramentas de política tributária. Uma delas é uma taxa sobre investimento em capital, cuja alíquota varia de 0% a 30% e é orientada de modo a favorecer os setores prioritários escolhidos pelo governo. Além disso, impostos indiretos também refletem as escolhas de política industrial do governo, sendo mais do que cinco pontos percentuais inferiores naqueles setores escolhidos para serem encorajados. Com relação à proteção comercial, as tarifas de importação têm sido consistentemente reduzidas desde a entrada da China para a Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2001, e as quotas e licenças de importação têm sido gradualmente eliminadas desde 1994. O foco tem sido garantir a competitividade internacional e encorajar a exportação dos setores prioritários e aqueles em que a China tem vantagem comparativa. Para tanto, foram criados incentivos para importação de insumos e tecnologias essenciais para esses setores. Percebe-se, ao longo do tempo, que os setores classificados como pilares do desenvolvimento chinês (máquinas e equipamentos, eletrônicos, petroquímico, automotivo e construção) têm gradualmente migrado para uma organização voltada para o mercado, com menos intervenção do governo e financiamento privado. Cada vez mais, o financiamento público tem sido relegado a projetos de infraestrutura ou indústrias básicas (energia e insumos básicos). Por fim, como parte de sua estratégia de desenvolvimento, a China (através do governo central, mas também por meio dos governos locais e regionais) tem estabelecido uma série de zonas econômicas especiais. Essas zonas são áreas geográficas nas quais as empresas (especialmente multinacionais) têm incentivos especiais para produzir. Algumas delas são meras zonas de processamento de insumos para exportação, outras são voltadas para produtos de alta tecnologia.22 Note-se que a competição entre essas zonas é fomentada pelo governo chinês.
Política industrial no Brasil As primeiras experiências de políticas públicas de apoio à indústria no Brasil remontam à segunda década do século XX, mas somente a partir da década de 22
Wang e Wei (2010).
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1930 é que passou a existir uma preocupação sistemática com a promoção do desenvolvimento industrial por parte do governo.23 No entanto, o foco desta seção será o período que começa com o fim da Segunda Guerra Mundial. Naquela época – governo Dutra (1946-1951) –, os principais instrumentos de política industrial eram o câmbio e o controle dos fluxos de comércio e investimento internacional. Nesse sentido, inicialmente, o controle de importações foi adotado para contornar a escassez de reservas em moeda estrangeira, mas paulatinamente foi se transformando em instrumento de política industrial. Em 1949, foi instituído o sistema de câmbio com licenças prévias. Somente eram autorizadas importações de bens de consumo essenciais e que não tivessem similar nacional.24 O câmbio valorizado também tornou a importação de bens de capital relativamente mais barata, o que ajudou a fomentar o investimento em novos setores industriais, financiado pelo incremento significativo de crédito por parte do Banco do Brasil.25 A combinação dessas medidas resultou em um processo de substituição de importações de bens duráveis (eletrodomésticos, por exemplo) pela produção doméstica.26 A partir do segundo governo de Getúlio Vargas (1951-1954), começou um intenso esforço de diagnóstico e planejamento. Esse esforço culminou com a definição e colocação em prática do Plano de Metas, já no governo Juscelino Kubitschek (1956-1961). De forma resumida, o Plano de Metas consistia na eleição de setores industriais a serem promovidos – insumos básicos, química, mecânica e elétrica pesadas, material de transporte e bens de consumo duráveis (incluindo automóveis) –, com a definição de metas para cada um deles. Ressalte-se que as metas eram meramente indicativas, não havendo qualquer tipo de punição em caso de não cumprimento. Novamente, o câmbio teve papel importante. Para permitir o desenvolvimento dos setores escolhidos, foi construído um sistema de proteção cambial que consistia em taxas múltiplas com escala de prioridades. Foi concedida prioridade maior para a importação de matérias-primas essenciais, alguns tipos de equipamentos (como bens de capital associados às indústrias naval e automotiva) e bens que não contassem com oferta doméstica satisfatória, que podiam ser importados a uma taxa de câmbio relativamente mais valorizada. Também foram aumentadas significativamente as tarifas de importação, que em alguns Ver Suzigan (1996), no qual boa parte da descrição da experiência brasileira até a década de 1970 é baseada. 24 A Lei do Similar Nacional foi sancionada no final do século XIX, mas seu uso foi intensificado a partir de 1949. Para mais detalhes, ver Baer (1996). 25 Vianna (1990). 26 Políticas industriais baseadas na substituição de importações não foram exclusivas do Brasil, e diversos países da América Latina adotaram estratégia semelhante. Cardoso e Helwege (1992) apresentam um resumo da experiência latino-americana. 23
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casos chegavam a alíquotas de 150%. Ademais, foi aprofundado o uso do exame de similaridade: as indústrias que provassem estar aptas para suprir a demanda doméstica eram protegidas da competição externa. Também era comum a exigência de índices mínimos de nacionalização.27 Nesse período também foram diversificadas as fontes de financiamento para a indústria. O BNDES foi criado em 1952, e a atuação dos bancos regionais foi aprofundada. No período que sucedeu ao governo de Juscelino Kubitschek, foi dada maior ênfase a políticas de reformas e ajuste macroeconômico, e a política industrial foi relegada a um plano menos importante. Entretanto, após a retomada do crescimento no período do “milagre brasileiro” (1968-1973), e como resposta ao primeiro choque do petróleo, a política industrial retomou lugar de destaque no cardápio de políticas econômicas com o II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND (1975-1979). Em comparação com o Plano de Metas, o II PND aprofundou a política de substituição de importações. Foram incluídos outros setores como objeto de política industrial, como petroquímica e metais não ferrosos, e indústrias de tecnologia avançada (telecomunicações, aeronaves, armamentos, energia nuclear e informática). Também foi aprofundada a substituição de importações de bens de capital, que no Plano de Metas incluía basicamente veículos e equipamentos de transporte. No II PND, o sistema de proteção foi ampliado e aprofundado. As ferramentas de proteção tarifária foram sendo abandonadas (a despeito da manutenção de alíquotas elevadas) em favor do uso cada vez mais intenso, burocratizado e discricionário de mecanismos de proteção não tarifários: exames de similaridade, índices mínimos de nacionalização, margens de preferências para empresas domésticas em compras públicas de bens de capital, entre outras. O resultado foi uma economia ainda mais fechada às importações. Para os bens de capital, além das ferramentas mencionadas, a política de substituição de importações também se valeu de medidas como depreciação acelerada de equipamentos nacionais e isenção de impostos sobre a compra de máquinas fabricadas domesticamente.28 Também foram intensificados os mecanismos de direcionamento do crédito (subsidiado) para investimento nos setores prioritários (BNDES) e no fomento e financiamento à exportação (Cacex/Finex). Somem-se a isso uma política de minidesvalorizações da moeda doméstica e a concessão de isenções e créditos fiscais (depreciação acelerada e isenções de impostos, principalmente).
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Orenstein e Sochaczewski (1990). Carneiro (1990).
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Com relação ao investimento em infraestrutura, as empresas estatais continuaram a ter papel preponderante. Além de energia e transportes (focos do Plano de Metas), também foram objeto das metas do governo os investimentos em comunicações, armazenamento, urbanização e saneamento. Na educação, tanto no Plano de Metas quanto no II PND, a ênfase foi dada na expansão do ensino superior (com pouco investimento em ensino básico). Em paralelo, foi instituído um sistema nacional de desenvolvimento científico e tecnológico. No entanto, em comparação com o fomento à capacitação para produzir, pouca atenção foi devotada ao incentivo à capacitação para inovação. Com as crises do final da década de 1970 e início da década de 1980, o aparato protecionista foi intensificado e os subsídios à exportação foram ampliados, inclusive para viabilizar aumentos no saldo da balança comercial. Entre as políticas protecionistas dessa época, merece destaque a Lei de Informática, sancionada em 1984, que criou uma reserva de mercado para os fabricantes domésticos de computadores e outros produtos eletrônicos. Com o crescente agravamento do processo inflacionário e dos desequilíbrios macroeconômicos, foram reduzidos os investimentos públicos em educação e infraestrutura, mas foi mantido o ambiente autárquico da economia brasileira. A partir da década de 1990, ocorreu um movimento de abertura da economia e de diminuição do papel do Estado como empresário. Embora diversos elementos da política industrial dos anos anteriores tenham permanecido, a sua importância diminuiu consideravelmente.29 Após alguns anos em que a política industrial foi relegada a um segundo plano, ela gradualmente foi recuperando importância no âmbito das políticas públicas. Já no século XXI, foram anunciados sucessivos planos de política industrial – Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) em 2003, Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) em 2008 e Plano Brasil Maior (PBM) em 2011 –, cada vez com maior ênfase em políticas industriais pesadas. Entre outras ações, o papel do BNDES foi gradativamente aumentado, cresceu a importância de políticas de requerimento de conteúdo local e de uso do poder de compra do governo para estimular a indústria doméstica, foi estimulado o crescimento de campeões nacionais (através de fusões incentivadas pelo BNDES ou por fundos de pensão estatais) e criadas políticas de desoneração voltadas para alguns setores. Também aumentou a ênfase no incentivo à inovação, inclusive com a criação de mecanismos de fomento à pesquisa e desenvolvimento no âmbito do setor privado.30 No entanto, pouco se avançou em termos de estabelecimento de mecanismos de incentivo condicionados e regras de saída em caso de fracasso da política industrial. 29 30
Guimarães (1996). Canêdo-Pinheiro (2011) apresenta uma discussão sobre a recente política industrial brasileira.
Experiências comparadas de política industrial no pós-guerra: lições para o Brasil
Quais as diferenças, afinal? Comparando as experiências de política industrial de Brasil, Japão, Coreia do Sul e China, fica claro que os países do Leste Asiático lançaram mão de muitas das políticas empreendidas no Brasil. Nesse caso, cabe a pergunta: dadas as similaridades, o que explicaria a diferença de desempenho entre os países? A esse respeito, embora tenham sido usadas as mesmas ferramentas de política industrial, podem ser identificadas algumas diferenças básicas entre os países analisados com relação à execução dessas políticas. Há diferenças marcantes entre o Leste Asiático e o Brasil no que diz respeito aos incentivos para ganhos de produtividade. Tome-se o exemplo da Coreia do Sul. As empresas e setores que foram objeto de política industrial sempre foram expostos a mecanismos que combinavam incentivos e punições. Algum tipo de meta sempre era fixado, normalmente associado à exportação, que, caso não fosse atingida, implicava penalidades ou retirada de benefícios. Além disso, o governo sinalizou de forma crível que a proteção seria reduzida ao longo dos anos. Os dois mecanismos levaram a ganhos significativos de produtividade, necessários para conseguir atingir as metas de exportação e para se defender no mercado doméstico diante do prognóstico da retirada da proteção.31 Note que se trata exatamente da prescrição de política descrita na segunda seção. Na China não é diferente: metas de exportação são estipuladas, e há enorme competição entre as diferentes regiões do país, o que estimula incrementos de eficiência.32 No Brasil, ao contrário, o mercado doméstico se manteve durante muito tempo isolado da competição internacional e nenhuma sinalização de redução da proteção foi emitida para as empresas. Desse modo, embora tenha conseguido diversificar sua economia, o país não conseguiu alcançar competitividade internacional em boa parte dos setores contemplados pela política industrial. Mais uma vez, trata-se de resultado previsto pela teoria econômica: mesmo quando as falhas de mercado justificam o uso de política industrial, setores excessivamente protegidos tendem a se desenvolver usando tecnologias defasadas, incapazes de garantir competitividade no mercado internacional (conforme argumentado na segunda seção). Outra diferença digna de nota diz respeito ao modo como as importações de insumos intermediários e absorção de tecnologias de outros países foram tratadas. Novamente, tome-se o exemplo da Coreia do Sul. O foco da política industrial naquele país foi atingir competitividade internacional em determinados setores. Se fosse possível atingir esse objetivo com algum encadeamento da 31 32
Lee (1997). Wang e Wei (2010).
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economia doméstica na direção dos insumos, melhor. Caso isso não fosse viável, nenhum tipo de barreira à importação dos insumos era imposta. Pelo contrário, muitas vezes, a importação de determinados insumos recebia incentivos. Não por acaso, a relevância das importações, em especial de bens de capital para o aumento da produtividade da indústria sul-coreana, é ressaltada por diversos autores.33 O mesmo pode ser dito para o Japão.34 Mesmo a China, que usa políticas de requerimento de conteúdo local mais ativamente, tem uma postura bastante pragmática quanto ao encadeamento local de suas indústrias, induzindo a compra doméstica somente se esta não ameaça a competitividade internacional do setor. Na verdade, boa parte da exportação chinesa ainda se refere à mera montagem de produtos a partir de insumos importados.35 Essa abordagem contrasta com a experiência brasileira. No início do processo de substituição de importações, a importação de bens de capital e insumos intermediários foi facilitada. Entretanto, a política industrial foi gradativamente caminhando para um fechamento cada vez maior da economia, com desestímulo crescente para a importação de insumos intermediários em favor da produção doméstica, esta última fortemente protegida. A Lei do Similar Nacional talvez seja o exemplo mais ilustrativo a esse respeito. O efeito negativo desse tipo de política ganha mais relevo à luz da evidência de que a importação de insumos, em especial bens de capital, é um importante canal pelo qual as empresas de países em desenvolvimento absorvem tecnologia. A importância desse aspecto no desenvolvimento dos países do Leste Asiático é enfatizada por vários autores.36 Aliás, a partir do final da década de 1970, a política industrial brasileira caracterizou-se por uma série de barreiras à adoção de novas tecnologias, ao contrário dos países do Leste Asiático, que criaram mecanismos para facilitar essa atividade. A Lei de Informática é um dos exemplos mais ilustrativos a esse respeito. Especificamente com relação aos computadores, evidências indicam que ela implicou defasagem de preço ou desempenho de pelo menos três anos nos computadores produzidos (e usados) no Brasil com relação ao padrão internacional e gerou perdas de bem-estar da ordem de 20% do gasto com esses equipamentos.37 Nesse sentido, a proteção excessiva e por tempo indeterminado, além de dificultar o processo de absorção de tecnologia, reduz os incentivos para investi-
33 Rodrik (1995), por exemplo. Kim et al. (2009) apresentam evidências empíricas que confirmam esse entendimento. 34 Noland e Pack (2003) fornecem referências a esse respeito. Thangavelu e Rajaguru (2004) apresentam evidências empíricas. 35 Wang e Wei (2010). 36 Pack (2001) é um exemplo. 37 Luzio e Greenstein (1995).
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mento em pesquisa e desenvolvimento e inovação. Novamente, do ponto de vista teórico e no que diz respeito à provisão de incentivos adequados para a inovação, a política industrial tem de ser desenhada de forma a fazer com que a indústria doméstica seja exposta gradativamente à competição internacional.38 As evidências empíricas confirmam esse entendimento, indicando que uma das principais alavancas do investimento em inovação é a pressão competitiva exercida pelos concorrentes (sejam eles domésticos ou de outros países).39
Além de política industrial, o que mais? Além das diferenças na política industrial apontadas na seção anterior, é possível apontar outras diferenças em termos de política pública entre os países analisados? A resposta parece ser afirmativa. Japão, Coreia do Sul e China lançaram mão de políticas industriais, mas também de outras políticas que têm efeito positivo no crescimento, em particular o que na segunda seção foi denominado políticas horizontais. O impacto de políticas horizontais no crescimento, em particular no caso brasileiro, é abordado em outros capítulos do livro com mais detalhes. Entretanto, a título de ilustração, vale a pena comentar brevemente algumas diferenças entre as experiências dos países analisados anteriormente. Nesse sentido, a diferença entre Brasil e os países do Leste Asiático com relação ao investimento em capital humano chama a atenção.40 A comparação do Brasil com a Coreia do Sul é bastante ilustrativa. Em 1950, a escolaridade média da população sul-coreana já era bastante superior à brasileira e apresentou crescimento expressivo, alcançando o Japão no início da década de 1990 (ver Gráfico 13.2). O Brasil, por sua vez, além de partir de um nível inferior de educação, apresentou taxas de crescimento relativamente pequenas (ficando praticamente estagnado durante a década de 1970). Sequer foi mencionada a questão da qualidade da educação, que no Brasil se encontra em patamar bastante inferior ao dos países usados na comparação, dadas as péssimas classificações brasileiras em exames internacionais de proficiência.41
Miyagiwa e Ohno (1999). Ver Aghion e Griffith (2005) para referências. 40 A relação entre educação e crescimento econômico no Brasil é tratada em mais detalhes no Capítulo 7 deste livro. 41 Em 2009, na última edição do exame Pisa, o Brasil ficou em 53o lugar em leitura, 57o em matemática e 53o em ciências, de um total de 65 países. A título de comparação, a Coreia do Sul ficou em 2o lugar em leitura, 4o em matemática e 6o em ciências. 38 39
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GRÁFICO 13.2 Escolaridade e poupança doméstica Poupança doméstica (% do PIB)
Escolaridade média (população acima de 15 anos) 14
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Japão
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Fonte: Barro e Lee (2010) para escolaridade e Banco Mundial (2011) para poupança doméstica.
Mesmo a China, cuja renda per capita era aproximadamente 25% da brasileira no início da década de 1950, apresentou desempenho melhor do que o Brasil nesse quesito. Para ilustrar a importância do capital humano para o desenvolvimento dos países, não é por acaso que na China as regiões com maior capital humano são justamente aquelas em que a sofisticação da cesta de produtos exportados é maior.42 A propósito, as evidências para o Brasil indicam que boa parte da diferença de renda entre as regiões brasileiras é explicada pela disparidade educacional entre elas.43 Ademais, mesmo os efeitos positivos da política industrial são superiores quando o estoque de capital humano é maior. Por exemplo, existem evidências de que as externalidades associadas ao investimento direto estrangeiro e à importação de insumos – por exemplo, absorção de tecnologia – somente se manifestam quando o capital humano é suficientemente alto.44 Também é saliente a diferença entre o Brasil e os outros países analisados no que diz respeito ao investimento em infraestrutura. A título de ilustração, o déficit de infraestrutura brasileiro explica aproximadamente 35% da diferença da taxa de crescimento com relação à Coreia do Sul nas últimas décadas. Ademais, se o Brasil tivesse o estoque de infraestrutura da Coreia do Sul, a desigualdade interpessoal de renda seria aproximadamente 15% menor.45
Wang e Wei (2010). Ver o Capítulo 15 deste livro e Salvato et al. (2010). 44 A esse respeito, ver Pack (2001), por exemplo. 45 O Capítulo 11 deste livro analisa esse tópico. 42 43
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Outra diferença marcante entre o Brasil e os países do Leste Asiático diz respeito ao ambiente macroeconômico.46 Em maior ou menor grau, Japão, Coreia do Sul e China sempre mantiveram uma política fiscal relativamente mais austera, enquanto no Brasil a preocupação em reduzir o déficit público e efetivamente controlar os gastos do governo e a inflação é muito recente. Por fim, outro fator importante para que os países mudem de patamar de renda (aproximando-se dos países desenvolvidos) é a criação de incentivos adequados para a acumulação de capital. Enquanto os países do Leste Asiático fizeram um considerável esforço de poupança, no Brasil a taxa de poupança doméstica se manteve durante os últimos 40 anos em nível similar ao de países como os Estados Unidos, que já se encontram na dinâmica de crescimento balanceado de longo prazo (ver Gráfico 13.2).47
Resumo Existe extensa literatura discutindo qual a principal causa do crescimento dos países do Leste Asiático. As conclusões vão desde que a política industrial prejudicou o crescimento, passando pela sua neutralidade ou pouca relevância, até que elas foram preponderantes para o desenvolvimento desses países. Foge ao escopo deste capítulo confirmar ou refutar alguma dessas conclusões. No entanto, é possível tirar algumas lições para o caso brasileiro. Primeiramente, fica claro que políticas industriais são justificadas na presença de falhas de mercado (usualmente externalidades). Em boa parte dos casos, as intervenções de governo mais adequadas para corrigir as externalidades são políticas industriais leves, que contemplam intervenções de mercado voltadas para determinadas atividades (subsídio para P&D é o caso mais emblemático) ou provisão de bens públicos para determinados setores. Políticas industriais pesadas, ou seja, que distorcem o preço relativo de determinados setores, devem ser usadas com moderação e precisam ter mecanismos adequados de incentivo e punição. Ademais, a comparação da experiência de diversos países permite concluir que política industrial não é condição suficiente para garantir convergência para o nível de renda dos países mais ricos. Pelos mais diversos motivos, praticamente todos os países do mundo fizeram algum tipo de política industrial. Alguns conseguiram crescer de forma sustentada e hoje são países desenvolvidos, mas a maioria não alcançou os resultados almejados, inclusive o Brasil.
Esse tema é tratado no Capítulo 6 deste livro. A relação entre poupança, investimento e crescimento, no caso brasileiro, é tratada no Capítulo 10 deste volume.
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Nesse sentido, a diferença entre sucesso e fracasso está no modo como são construídos os incentivos para as empresas e setores contemplados pela política industrial. Proteção excessiva por tempo indeterminado, ausência de metas e regras de saída, barreiras para importação de insumos e adoção de novas tecnologias – características típicas da experiência brasileira – parecem ser a receita certa para o fracasso. Japão e Coreia do Sul, ao evitarem esses erros, conseguiram mudar a estrutura de sua economia e crescer de forma sustentada. A China parece seguir o mesmo caminho. Além disso, conclui-se que certas políticas horizontais são condições necessárias para que sejam alcançados níveis mais altos de renda. De fato, não se conhece país que tenha obtido sucesso sem, por exemplo, provisão satisfatória de infraestrutura, investimentos significativos em capital humano e ambiente macroeconômico adequado. Em resumo, o sucesso dos países do Leste Asiático é uma combinação de políticas horizontais (investimentos em educação, infraestrutura e inovação, entre outros), políticas industriais leves (investimento na formação de engenheiros, por exemplo) e políticas industriais pesadas bem desenhadas (proteção e crédito direcionados para determinados setores, por exemplo, mas com redução gradual do apoio e exposição dos setores à competição internacional).
Leituras recomendadas Para uma resenha mais detalhada sobre as falhas de mercado que justificam o uso de política industrial, ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010). Para uma análise do papel da política industrial e diferentes interpretações da trajetória de crescimento dos países do Leste Asiático, sugere-se Noland e Pack (2003), Rodrik (1996) e Banco Mundial (1993). Para uma discussão da experiência mais recente de política industrial no Brasil, ver Canêdo-Pinheiro (2011).
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Experiências comparadas de política industrial no pós-guerra: lições para o Brasil
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CAPÍT U LO 14
ABERTURA COMERCIAL, EXPORTAÇÕES E INOVAÇÕES NO BRASIL1 Naercio Menezes Filho Sérgio Kannebley Júnior
Introdução Até o início do século XX, o Brasil possuía uma economia predominantemente agrária, com grande parte de sua população vivendo em áreas rurais e a maior parte dos trabalhadores empregada em atividades agrícolas. A transição para uma economia urbanizada com base industrial ocorreu ao longo do século passado. Seguindo o modelo de vários países, o desenvolvimento industrial brasileiro foi baseado em políticas industriais de substituição de importações. O parque industrial brasileiro expandiu-se por meio de políticas protecionistas, que envolviam crédito barato e subsídios fiscais, política seletiva de importações (caracterizada por preços baixos para insumos importados e restrições às importações de bens finais) e insumos baratos produzidos por empresas estatais (como aço, produtos químicos e petroquímicos). Ou seja, um cenário bastante semelhante ao de vários países em desenvolvimento, incluindo os que viriam a se destacar nas décadas subsequentes, como Coreia do Sul e China. Entretanto, o padrão dos investimentos e instalações dos setores industriais no Brasil foi baseado principalmente no atendimento do mercado interno, com proteção da concorrência internacional. O resultado dessa estratégia de desenvolvimento foi que, diferentemente dos países asiáticos bem-sucedidos, o Brasil não alcançou a liderança internacional na produção de bens manufaturados, 1 Agradecemos aos nossos coautores, que nos ajudaram a pensar nesse problema de forma mais clara através das pesquisas realizadas em conjunto.
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tornando-se um participante marginal no comércio mundial desses produtos desde então. A transição econômica das décadas de 1970 e 1980 forneceu uma oportunidade histórica para o setor industrial corrigir o seu curso, reduzindo o protecionismo, incorporando atividades ligadas às tecnologias de informação e comunicação emergentes e buscando a integração nos mercados mundiais mais dinâmicos. No entanto, nada disso efetivamente aconteceu. Devido à crise da dívida externa, à instabilidade macroeconômica e a políticas industriais equivocadas, o setor industrial brasileiro permaneceu estagnado durante os anos 1980 e o catch-up tecnológico ficou comprometido, tornando-o ainda mais defasado com relação aos setores internacionais mais inovadores. O caso da Lei de Informática é bastante ilustrativo do tipo de políticas que foram seguidas nesse período. Essa lei, cuja versão original entrou em vigor em 1984, visava induzir a autonomia tecnológica nacional em um setor que era visto como essencial e estratégico para o desenvolvimento do país. Para isso, garantiu reserva de mercado para as empresas de capital nacional em todos os setores da informática. Entretanto, uma avaliação dos efeitos dessa lei concluiu que os preços dos computadores nacionais permaneceram sempre mais altos que os internacionais e que seu desempenho permaneceu atrasado em relação à fronteira tecnológica em cerca de três-cinco anos.2 Os custos dessa lei para os empresários e consumidores brasileiros foram estimados em cerca de 700 milhões de dólares. Com o fim da lei, as empresas nacionais do setor entraram em rápido declínio. Esse fenômeno se repetiu em vários outros setores, ou seja, no Brasil a proteção não levou nossas firmas à modernização nem a maior inserção no mercado internacional. Com a crise fiscal dos anos 1980, o país abandona o regime de substituição de importações e entra na década de 1990 seguindo uma agenda de reformas liberalizantes na economia e com um programa de estabilização inflacionária bem-sucedido, o Plano Real. Em 1988, grande parte das barreiras não tarifárias foi abolida e algumas tarifas nominais foram reduzidas.3 Em 1990, o novo governo anunciou uma política comercial mais radical. Quase todas as barreiras não tarifárias foram abolidas, e a política comercial passou a basear-se somente nas tarifas de importação e na taxa de câmbio. Além disso, foi anunciado um programa de redução radical das tarifas de importação para os quatro anos seguintes. Esse programa foi colocado em prática, e a tarifa de importação média declinou de 42% em 1988 para 12% em 1994. Assim, os preços no Brasil dos produtos importados reduziram-se significativamente e as empresas nacionais 2 3
Luzio e Greenstein (1995). Kume et al. (2003) descrevem o processo de liberalização comercial no Brasil.
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tiverem de enfrentar uma competição mais acirrada das internacionais. Além disso, os preços dos insumos importados (matéria-prima e máquinas), que muitas vezes incorporam novas tecnologias, também diminuíram bastante. Este capítulo procura examinar quais foram os efeitos da liberalização comercial sobre a economia brasileira. Em particular, pretende-se analisar se a abertura contribuiu para o aumento da produtividade das firmas brasileiras e do país como um todo e quais foram as suas consequências para a distribuição de renda e o desemprego. Além disso, procuramos entender se as firmas brasileiras estão exportando mais como consequência da maior inserção do país no comércio internacional e se as inovações tecnológicas têm contribuído de forma substantiva para melhorar a produtividade das firmas brasileiras e o crescimento do país. O capítulo está organizado da seguinte forma. Como os modelos teóricos são essenciais no campo de economia internacional, na próxima seção serão revistos os principais argumentos teóricos dos modelos tradicionais e da nova economia internacional sobre os impactos esperados de uma liberalização comercial. Posteriormente, na terceira seção, são avaliadas as evidências empíricas sobre o impacto da liberalização comercial sobre as exportações e a produtividade das firmas brasileiras. Na quarta seção, são examinados os impactos da liberalização comercial sobre a distribuição de renda e o desemprego. A quinta seção investigará os determinantes da atividade inovadora no Brasil, e na seção final são tecidas algumas considerações finais com relação às políticas para fomentar a inovação.
Modelos teóricos: abertura, exportações e produtividade Diferentemente de outras áreas em economia, como a economia do trabalho ou a macroeconomia, na economia internacional a análise empírica teve influência modesta sobre o desenvolvimento da teoria. Na última metade do século XX, existia grande desequilíbrio entre o desenvolvimento da teoria dos determinantes do comércio, que havia avançado muito, e a compreensão empírica dos fatos envolvidos nas trocas internacionais. Nos últimos anos, porém, houve um grande avanço nos trabalhos empíricos para testar as previsões dos modelos tradicionais, inclusive no Brasil. A teoria neoclássica de comércio internacional (modelo de Hecksher-Ohlin, com sucessivos aprimoramentos posteriores) tem previsões claras para os efeitos de uma liberalização comercial.4 No caso de uma abertura multilateral, com li4
Ver, entre outros, Feenstra e Taylor (2008).
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vre-comércio e abstraindo dos custos de transporte, tenderia a haver convergência dos preços de todos os produtos. Assim, o preço relativo dos bens que utilizam intensivamente os recursos que o país tem em abundância deve aumentar, e o país deverá se especializar na produção desses bens. Dado que o Brasil, nos anos 1980, tinha abundância de trabalhadores não qualificados (com pouca escolaridade), a abertura faria com que os setores que empregam intensivamente esses trabalhadores se expandissem, como decorrência do aumento dos seus preços relativos. Isso deveria provocar aumento da demanda e, por consequência, do salário relativo dos trabalhadores não qualificados e uma melhoria da distribuição de renda (teorema de Stolper-Samuelson). Além disso, como consequência do aumento do salário relativo dos trabalhadores não qualificados, dentro de cada setor deveria haver aumento no emprego dos trabalhadores qualificados. Concomitantemente aos refinamentos teóricos e empíricos pelos quais esse modelo neoclássico passou na década de 1980, uma nova teoria de comércio foi sendo desenvolvida, que enfatiza a presença de economias de escala e diferenciação de produto.5 Motivada pela observação de que grandes volumes de comércio ocorrem entre países com proporções de fatores similares e que uma parcela significativa desse comércio ocorre na forma de exportações e importações de produtos dentro de uma mesma indústria, essa nova teoria busca explicar essas evidências em um ambiente em que os mercados são imperfeitos e, portanto, sujeitos a ganhos de troca provenientes da especialização em variedades distintas de um mesmo produto. Os modelos de comércio com concorrência imperfeita também preveem ganhos com o comércio internacional dentro de cada indústria, oriundos das economias de escala e do aumento de variedades dos produtos. A integração econômica levaria à criação de um mercado maior, em que consumidores “amantes da variedade” reduziriam o consumo de cada variedade, mas elevariam o número de variedades consumidas, melhorando seu bem-estar. Pelo lado das firmas, haveria uma concentração da produção, na medida em que menor número de variedades seria produzido internamente. Porém, devido aos ganhos de escala propiciados pelo maior mercado, haveria uma redução de preços e um aumento da produtividade total dos fatores.6 Embora esses desenvolvimentos teóricos iniciais da nova teoria de comércio considerassem explicitamente o papel das firmas na determinação dos padrões de comércio dos países, nesses modelos todas as firmas de cada país eram exportadoras. Entretanto, os fatos estilizados sobre o comportamento e o desempenho
Krugman (1979). Os ganhos internos de escala seriam provenientes da suposição de custos marginais constantes, mas custos fixos médios declinantes. 5 6
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
das firmas exportadoras em um conjunto de países revelam alguns dados importantes: as exportadoras são minoria no conjunto de empresas; elas são (em média) maiores e mais produtivas que a média; e exportam somente uma pequena fração de sua produção total. A fim de explicar essa heterogeneidade das firmas no comércio internacional, foram formuladas algumas hipóteses.7 A primeira é a de que existe “autosseleção” das firmas mais produtivas para os mercados externos. A razão fundamental para isso é a existência de custos adicionais para as vendas em mercados internacionais, que incluem custos de transporte, distribuição ou marketing, pessoal qualificado para lidar com redes externas ou custos de produção para adequação aos padrões de consumo internacional. Esses custos constituem uma barreira à entrada nesse mercado que as empresas menos eficientes não são capazes de transpor. Assim, pela hipótese de “autosseleção”, a maior permanência no mercado externo deve-se, preponderantemente, às condições (iniciais) das firmas apresentadas anteriormente à sua estreia no mercado exportador. Isto é, os ganhos em termos de eficiência e qualidade obtidos antes da entrada no mercado externo dariam a essas empresas maior chance de sobrevivência à seleção natural promovida pelo ambiente externo mais competitivo. Segundo esses modelos, o comércio internacional é capaz de promover o crescimento da produtividade, via redistribuição de insumos e produtos dentro da indústria em direção às firmas mais produtivas. A decisão de exportar é induzida pela perspectiva de aumento no lucro e parcelas de mercado em uma economia integrada (aberta). Por outro lado, as firmas que não exportam têm uma perspectiva de lucro e participação de mercado decrescentes quando a economia se abre. Para as firmas que não exportam, essas perdas podem significar a exclusão do mercado, abrindo espaço para as firmas mais produtivas, que expandem suas vendas para o mercado internacional. Sendo assim, existe um processo de seleção natural (darwiniano) em que as firmas mais produtivas prosperam e crescem, enquanto as menos produtivas incorrem em perdas de lucro e/ou parcelas de mercado. Assim, nesse tipo de modelos, a liberalização comercial também tende a aumentar a produtividade média da indústria. A maior exposição à concorrência internacional deve promover um processo de realocação das firmas, que envolve a exclusão daquelas ineficientes e a expansão da parcela de mercado das firmas mais eficientes. Entre as firmas mais eficientes estão justamente aquelas que estreiam ou expandem sua vendas no mercado internacional, estabelecendo-se
7 Os modelos de Bernard et al. (2003) e Melitz (2003) são os precursores na literatura teórica de comércio internacional que explica a presença de firmas heterogêneas na indústria, bem como o impacto do comércio sobre a produtividade da indústria.
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assim o nexo causal entre exportação e produtividade da indústria. Outra possibilidade para explicar a relação entre exportação e eficiência é a hipótese de “aprendizado”, segundo a qual os ganhos de eficiência e qualidade também poderiam ser obtidos posteriormente à estreia no mercado externo. Esses ganhos seriam advindos da exposição a uma competição mais intensa ou a melhores práticas tecnológicas e/ou gerenciais, fazendo com que sua evolução ocorresse de forma continuada mesmo após sua entrada no mercado internacional. Com isso, a maior permanência na base exportadora seria explicada pelo círculo virtuoso resultante do aprendizado: quanto maior o ganho de eficiência decorrente da participação exportadora, maior a lucratividade da empresa e, portanto, maior a probabilidade de que ela permanecesse continuamente nessa atividade. Segundo essa hipótese, um aumento das exportações seria importante para o crescimento da produtividade e do país como um todo. Por fim, a última geração de modelos liga a atividade exportadora com as inovações e o aumento da produtividade.8 Segundo esses modelos, o aumento de receitas, advindo do início da atividade exportadora, pode dar o incentivo necessário para que as firmas façam um upgrade na tecnologia utilizada, juntamente com a entrada no comércio internacional. Assim, a integração comercial poderia afetar duplamente o crescimento dos países: através do aprendizado traduzido pelo mercado internacional e pelo avanço tecnológico desenvolvido conjuntamente à entrada nesse mercado.
Abertura comercial, exportações e produtividade No final da década de 1980, o Brasil passou por uma reforma comercial importante, que permitiu que os pesquisadores testassem as previsões desses modelos. Em 1988, grande parte das barreiras não tarifárias foi abolida e algumas das tarifas nominais foram reduzidas. Em 1990, foi anunciado um programa de redução radical das tarifas de importação para os quatro anos seguintes, que foi efetivamente colocado em prática, como demonstra o Gráfico 14.1, que apresenta a distribuição de tarifas entre os setores industriais, tanto em 1988 como em 1994. Podemos notar que, em 1988, tanto o nível como a dispersão das tarifas eram muito altos. As indústrias mais protegidas eram as de automóveis, borracha, farmacêutica, alimentos/outros, têxteis e vestuário, que chegavam a ter uma tarifa de importação na casa de 90%. Entre 1988 e 1994, as tarifas foram bastante reduzidas. No final do período, as tarifas na maior parte dos setores flutuavam entre 10% e 20%. As tarifas no 8
Ver Yeaple (2005) e Bustos (2011).
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
setor de vestuário, por exemplo, foram reduzidas de 90% para 20% em seis anos. A tarifa do setor de máquinas e equipamentos (importante para explicar o crescimento da produtividade observado no período) caiu de 48% para 14%. Vale notar que alguns setores conseguiram reverter parcialmente o processo de liberalização, graças a pressões junto aos formuladores de política econômica. Esse é o caso do setor de automóveis, por exemplo, que manteve sua tarifa de importação acima de 30%, a mais alta entre todos os setores da economia brasileira em 1994.
GRÁFICO 14.1 Tarifas de importação em 1988 e 1994 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
Ex
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0%
1988
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Fonte: Kume et al. (2003).
A abertura comercial no Brasil incentivou a produção de várias pesquisas com o objetivo de entender como esse processo afetou a produtividade da indústria brasileira. Esses estudos mostraram que a liberalização comercial trouxe ganhos inequívocos de produtividade nos anos 1990. Um deles mostra que, enquanto a produtividade total dos fatores (PTF) de 16 setores industriais declinou, em média, 3,83% ao ano entre 1985 e 1990, entre 1990 e 1997 esse mesmo indicador cresceu a uma taxa média anual de 2,65%.9 As estimativas indicam que a redução das tarifas nominais pode ter levado a um acréscimo de 8-12% na taxa de crescimento da PTF. Mas como a liberalização comercial provocou esse ganho de produtividade? Quais os principais mecanismos em ação? 9
Ferreira e Rossi (2003).
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Alguns trabalhos econométricos procuraram discutir os canais pelos quais a redução das barreiras tarifárias e não tarifárias pode ter afetado a produtividade total dos fatores das firmas industriais.10 Esses canais podem ser: a pressão competitiva sobre o mercado de produtos, que levaria as firmas a promover inovações tecnológicas em produto e/ou processo; os ganhos de eficiência promovidos pela adoção de equipamentos e insumos estrangeiros; a eliminação, por meio do aumento da concorrência, de firmas menos produtivas, elevando, consequentemente, o nível de produtividade médio da indústria. Os resultados dos estudos indicam que todos esses efeitos foram relevantes, ainda que as evidências trazidas sejam conflitantes no seu ordenamento. Enquanto algumas pesquisas enfatizam a pressão competitiva, que levaria à adoção de práticas gerenciais mais eficientes, outras priorizaram os ganhos de eficiência trazidos pela adoção de equipamentos e insumos importados como principal mecanismo indutor dos ganhos de produtividade.11 Porém, enquanto o mecanismo de importação de insumos parece ter beneficiado todas as firmas de forma similar, a pressão competitiva agiu mais fortemente sobre as firmas menos produtivas que conseguiram sobreviver, justamente devido ao esforço que elas tiveram de fazer para conseguir se manter no mercado.12 Por fim, quanto ao canal de eliminação competitiva, algumas evidências mostram que as firmas mais produtivas realmente ganharam parcelas de mercado durante o processo de abertura comercial, o que também contribuiu para o aumento da produtividade da indústria, porém em menor escala. Há evidências de que isso também ocorreu em outros países.13 Uma possível interpretação dessas evidências é que o processo de reestruturação industrial envolveu diferentes formas de ajuste à maior pressão competitiva trazida pela abertura comercial, que ocorreram com maior ou menor intensidade em diferentes momentos desse processo. Assim, no período principal de sua implantação, entre o final da década de 1980 e 1994, em um ambiente econômico cronicamente instável, a reação foi baseada na reorganização produtiva, com ênfase na modernização de procedimentos gerenciais e estratégias de atuação, introduzida com o objetivo de redução de custos.14 Ver Muendler (2004), Schor (2004), Lisboa et al. (2010). Enquanto Muendler (2004) estima que, aproximadamente, 16% do aumento da produtividade total dos fatores ocorrido entre 1990 e 1998 se deveu ao aumento da pressão competitiva, Schor (2004) e Lisboa et al. (2010) concluem que o impacto do aumento da competição sobre a produtividade não foi superior ao efeito do uso de insumos importados na produção. 12 Schor (2004). 13 Muendler (2004) e Menezes Filho e Muendler (2011). 14 Segundo Castro (2001), nesse período, denominado pelo autor de “cirurgia e reorganização”, predominaram práticas como redimensionamento de quadros, enxugamento do catálogo de vendas e fechamento de instalações, além da adoção de novas práticas de gestão tipicamente associadas à prática de gestão da qualidade total. 10 11
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
Após a estabilização da economia, em 1994, com a revitalização do mercado doméstico, além do prosseguimento da reestruturação, as respostas centraramse na diversificação dos produtos, o que ensejou o aumento das importações de insumos e equipamentos com o intuito de baratear e acelerar a absorção da tecnologia contida nos novos processos e produtos. Dessa maneira, nessa segunda fase de reestruturação, o uso de novos insumos e a aquisição de máquinas e equipamentos assumem importância decisiva. Ainda segundo essa interpretação, os “pífios” resultados obtidos pelas exportações no período (ver adiante) não seriam apenas devidos à tendência de valorização cambial, mas também ao fato de que o aumento de competição fez com que as firmas voltassem suas atenções e estratégias para o mercado doméstico. A forma de catch-up produtivo, liderado pela busca de eficiência e renovação no período inicial da abertura, deixou pouco espaço para a iniciativa inovadora e tornou relativamente custosa a busca de novos mercados no exterior. Assim, nesse período, as firmas se centraram no fortalecimento de suas posições no mercado doméstico. Esses argumentos encontram ressonância em outros estudos, que calculam indicadores de inserção externa da indústria brasileira a fim de compreender melhor as mudanças na orientação comercial da indústria nos anos 1990. Diversos autores demonstraram que houve um crescimento no coeficiente de exportações para a indústria de transformação durante a década de 1990. No entanto, há uma divergência no que tange à magnitude desse crescimento e aos fatores responsáveis por tal aumento. Estimativas iniciais apontavam para um aumento abrupto do coeficiente de exportações, de 8,8% em 1989 para 14,8% em 1998, mas estimativas posteriores produziram resultados mais conservadores, apontando um crescimento do coeficiente de exportações de 9,1% no triênio 19891991 para um valor médio de 10,8% no triênio de 1996-1998.15 Por outro lado, os coeficientes de penetração de importações e de participação de insumos importados apresentaram aumentos significativos no período. O primeiro conjunto de estimativas foi produzido por Moreira e Correa (1997) e Markwald e Puga (2002), a partir de Pesquisas Industriais Anuais (PIA) e de estimativas dos valores de produção baseados no índice de produção física do IBGE e nos índices de preços da FGV. Já o segundo conjunto de estimativas (mais conservadoras) foi produzido por Fonseca et al. (2000), seguindo a metodologia proposta por Haguenauer et al. (1998) para o cálculo do valor de produção setorial. As restrições ao uso da PIA se devem ao fato de a pesquisa captar informações apenas para o universo de empresas de portes médio e grande (acima de 30 empregados), o que tende a subestimar o valor da produção e superestimar os coeficientes de exportação. Haguenauer et al. (1998) observam que as divergências com os índices produzidos por Moreira e Correa (1997) estavam concentradas nos setores em que o peso de pequenas e médias empresas era relativamente grande. Complementarmente, evidências produzidas por Markwald (2001) apontam que o salto na evolução do quantum exportado nos anos de 1991 a 1993 seria devido primordialmente à entrada de novos exportadores na base, induzidos pelos benefícios produzidos pela desvalorização cambial do Plano Collor II, e não propriamente a uma mudança na propensão a exportar das empresas.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O coeficiente de penetração de importações passou de 4,9% no triênio 19891991 para 12,1% em 1996-1998, enquanto o coeficiente de participação de insumos importados saltou de 3,6% no primeiro triênio para 5,7% entre 1996 e 1998. Pelo lado das exportações, foi possível observar inclusive uma ligeira redução no total das empresas exportadoras, de 18% em 1992 para uma média de 16% no biênio 1997-1998. Em suma, não há evidências de aumento expressivo da atividade exportadora ao longo da década de 1990, mas de importação crescente. Esses resultados são decepcionantes, tendo em vista que os estudos empíricos internacionais confirmam que há diferenças nas taxas de crescimento da produtividade entre as firmas exportadoras e as não exportadoras. Como vimos nos modelos teóricos, isso ocorre por dois fatores. Em primeiro lugar, as firmas mais produtivas tendem a se “autosselecionar” para o mercado externo, ou seja, futuros estreantes tendem a apresentar diferenciais positivos de produtividade em relação às firmas não exportadoras, até mesmo antes de sua entrada nesses mercados.16 Além disso, a literatura empírica ressalta alguns resultados favoráveis à hipótese de aprendizado advindo das exportações, principalmente para países em desenvolvimento, provavelmente pelo fato de que nesses países o acesso à tecnologia é mais restrito e as firmas estão mais distantes da fronteira tecnológica mundial. Assim, a exposição das firmas ao mercado internacional pode apresentar maiores benefícios marginais em termos de produtividade.17
Abertura e mercado de trabalho Como vimos, o modelo neoclássico de comércio internacional (HecksherOhlin) tem previsões claras em relação ao que deve acontecer no mercado de trabalho após uma liberalização comercial. No caso de uma abertura multilateral, haverá convergência dos preços de todos os produtos. Assim, o preço relativo dos bens que utilizam intensivamente os recursos que o país tem em abundância deve aumentar, e o país se especializará na produção desses bens. No caso do Brasil, como o país tem abundância de trabalhadores de menor escolaridade, nossa vantagem comparativa está nos produtos que utilizam intensivamente mão de obra não qualificada. Assim, a abertura comercial deveria direcionar recursos (capital e trabalho) para esses setores, aumentando a demanda por trabalho não qualificado. Para equilibrar o mercado de trabalho, o salário desses trabalhadores teria de aumentar, o que diminuiria a desigualdade 16 17
Ver Wagner (2007). Ver Blalock e Gertler (2004).
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
(teorema de Stoper-Samuelson). Assim, deveríamos observar uma realocação dos trabalhadores para os setores com vantagens comparativas e uma diminuição do diferencial de salários entre trabalhadores qualificados e não qualificados. Além disso, como o trabalhador qualificado ficaria mais barato em termos relativos, deveria haver um uso mais intensivo desse trabalhador dentro de cada setor. Alguns autores, no entanto, notam que, como a abertura brasileira foi unilateral (a redução de tarifas ocorreu somente no Brasil), o movimento dos preços relativos depende da magnitude da redução de tarifas entre os setores e do tamanho do repasse das tarifas para os preços (pass-through).18 Segundo esse modelo, a magnitude do repasse dependerá do coeficiente de importações em cada setor. Como nos setores em que o país tem vantagens comparativas a participação dos produtos importados tende a ser menor, o repasse da queda de tarifas para os preços também será menor, ou seja, o preço relativo dos bens produzidos nesses setores deve aumentar. Dessa forma, as previsões desse modelo são parecidas com as do modelo tradicional. As implicações empíricas do processo de liberalização comercial para os preços relativos e diferenciais de salários foram analisadas detalhadamente em alguns estudos.19 Durante o período de liberalização comercial, os diferenciais de salários entre os trabalhadores com maior e menor escolaridade tiveram queda de 15,5%. Além disso, os preços relativos declinaram nos setores intensivos em qualificação, e, após o ajuste pela participação de importados, essas mudanças de preços relativos são condizentes com as mudanças de tarifas. Finalmente, o declínio do diferencial de salários por nível educacional foi compatível com as alterações de preços relativos. Assim, parece que os movimentos nos preços e na distribuição de renda foram compatíveis com os modelos de comércio internacional. Porém outro estudo, utilizando dados que seguem os mesmos trabalhadores ao longo do tempo, mostrou que a alocação no mercado de trabalho não foi tão bem-sucedida assim.20 Enquanto, em cada setor, a produção realmente se deslocou para as firmas inicialmente mais produtivas, os trabalhadores não seguiram esse processo. Na verdade, enquanto os setores que sofreram maiores reduções de tarifas realmente perderam mais trabalhadores, eles não foram readmitidos nos setores em que as tarifas baixaram menos nem nos setores com vantagens comparativas. A grande maioria dos trabalhadores que perderam o emprego na indústria foi para o setor de serviços, para o desemprego ou saiu da força de
Gonzaga et al. (2006). Gonzaga et al. (2006). 20 Menezes Filho e Muendler (2011). 18 19
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trabalho. As firmas exportadoras, ao contrário do previsto pela nova teoria do comércio internacional, também demitiram mais durante o período, especialmente aquelas que foram mais afetadas pela liberalização comercial. Isso gerou um aumento de recursos não utilizados na economia. É interessante notar, porém, que as reduções de tarifas de insumo, ao baratear capital e matéria-prima disponíveis no mercado internacional, tiveram o efeito contrário, ou seja, aumentaram as contratações e diminuíram as demissões. Em suma, as evidências mostram que, como reação ao aumento da competição internacional, as firmas brasileiras adotaram práticas gerenciais mais modernas, demitiram trabalhadores e aumentaram sua produtividade, como vimos na seção anterior. Além disso, o diferencial de salários entre os trabalhadores com maior e menor escolaridade diminuiu, o que ajudou a reduzir a desigualdade de renda. Entretanto, o ajuste não foi completo, na medida em que os trabalhadores não foram recontratados nos setores com vantagens comparativas, como era de se esperar. Por que isso não ocorreu? Uma possível explicação é que a liberalização comercial coincidiu com um período de baixo crescimento da economia brasileira e com uma forte valorização cambial. No começo da liberalização, inclusive, o país chegou a enfrentar uma fase recessiva: em 1990, o PIB brasileiro decresceu 4,3% em termos reais, crescendo somente 1,0% em 1991 e voltando a cair 0,5% em 1992. O crescimento só foi retomado a partir de 1993, sendo reforçado em 1994-1995 com a estabilização da economia. Como vimos, a recessão pode ter gerado um processo de reorganização produtiva com o objetivo de redução de custos, que pode ter afetado todos os setores, inclusive aqueles menos afetados pela liberalização comercial. Além disso, deve-se notar que a abertura comercial não foi acompanhada de reformas no mercado de trabalho, na estrutura tributária e no processo de abertura e fechamento de firmas. Algumas pesquisas têm enfatizado os benefícios de fazer todas as reformas simultaneamente, em vez de fazer uma reforma após a outra.21 Isso pode ajudar a explicar por que o ajuste no mercado de trabalho permaneceu incompleto.
Inovações e crescimento econômico Um dos maiores determinantes do crescimento econômico no longo prazo é o crescimento da produtividade. No entanto, apesar do choque de produtividade provocado pela liberalização comercial, seu padrão recente de crescimento 21
Berger e Danninger (2007).
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
no Brasil tem sido decepcionante, como podemos verificar na Tabela 14.1. Medida em termos de produtividade do trabalho (PIB por trabalhador), a evolução da produtividade brasileira equipara-se à de países como México, Indonésia e Turquia, permanecendo, no entanto, bastante atrás de outros Brics, como Rússia, Índia e China. TABELA 14.1 Crescimento da produtividade em porcentagem, países emergentes BRASIL PERÍODO
1995-2005* 2005-2010*
RÚSSIA
ÍNDIA
CHINA
MÉXICO
INDONÉSIA
TURQUIA
PRODUTIVIDADE DO TRABALHO (PIB POR TRABALHADOR)
0,4 2,2
3,7 3,2
4,2 6,0
6,7 9,9
1,4 0,2
1,1 2,7
4,5 0,8
Fonte: * Médias anuais.
O nosso problema de produtividade foi agravado pelas transformações estruturais que ocorreram na economia brasileira. No início da década de 1960, o Brasil era um país essencialmente agrícola. Metade dos nossos trabalhadores estava empregada na agricultura, 15% na indústria e apenas 35% nos serviços. Entre 1960 e 1980, a agricultura se modernizou, os trabalhadores deixaram o campo e foram para as cidades trabalhar na indústria (24%) e nos serviços (53%). Hoje em dia, segundo dados das Pesquisas por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2009, o Brasil é basicamente uma economia de serviços, que emprega 65% dos trabalhadores. Somente 16% deles estão na agricultura, e a indústria desde 1990 participa com 1/5 do emprego. Como a produtividade nos serviços é bem mais baixa do que na indústria, o deslocamento de trabalhadores da indústria para os serviços pode ser uma das explicações para o baixo crescimento da nossa produtividade agregada. Além disso, no caso específico da indústria de transformação, o crescimento da produtividade do trabalho nos últimos 30 anos foi bastante inferior ao ocorrido nos Estados Unidos. Enquanto, no Brasil, a produtividade do trabalho na indústria de transformação permaneceu estagnada entre 1980 e 2005, nos Estados Unidos ela quase triplicou e na Coreia do Sul mais do que quintuplicou.22 Mas por que a produtividade na indústria de transformação brasileira cresceu a uma taxa muito menor do que nos países mais avançados? Uma primeira parte dessa resposta pode ser encontrada por meio da comparação internacional dos dispêndios em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Conforme indicadores oferecidos pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e 22
Timmers e De Vries (2009).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Inovação (MCTI) (apresentados na Tabela 14.2), o Brasil ocupa uma posição relativamente atrasada internacionalmente. Em 2009, os gastos com P&D no Brasil giravam em torno de 1,17% do PIB, enquanto países como Estados Unidos e Alemanha gastavam 2,9% e 2,8% do PIB, respectivamente. Os dispêndios relativos do Brasil são similares aos da Rússia (1,25%) e Itália (1,26%), mas inferiores aos da China (1,7%) e Coreia (3,6%), por exemplo. TABELA 14.2 Dispêndios nacionais em P&D em relação ao PIB de países
selecionados (2009) PAÍS
Alemanha Brasil Canadá China Cingapura Coreia Espanha Estados Unidos França Itália Japão Portugal Reino Unido Rússia
DISPÊNDIO/PIB(%)
EMPRESAS (%)
GOVERNO (%)
2,82 1,17 1,92 1,70 2,27 3,56 1,38 2,90 2,26 1,26 3,36 1,64 1,85 1,25
66,1 46,3 47,6 71,7 54,4 71,1 43,4 61,6 52,4 44,2 75,3 44,0 44,5 26,6
29,7 51,6 52,4 23,4 38,1 27,4 47,1 31,3 38,6 42,1 17,7 45,3 32,6 66,5
Fonte: MCTI .
Esse quadro se mostra mais elucidativo quando analisamos a distribuição desses gastos entre empresas e governo.23 Enquanto, no Brasil, 51,6% do total dos gastos em P&D é realizado pelo governo e 46,3% pelas empresas, nos Estados Unidos essa distribuição está em 31,3% para o governo e 61,6% para as empresas. Embora alguns países sejam parecidos com o Brasil nesse aspecto (como a Rússia, onde 66,5% dos gastos são realizados pelo governo), na maior parte dos países o esforço de inovação é maior no setor privado, como na China, onde esse setor arca com 71,7% dos gastos em P&D. Além disso, dados da Pesquisa de Inovação Tecnológica (Pintec) do IBGE mostram que a parcela de firmas inovadoras na indústria cresceu apenas seis pontos percentuais nos últimos 10 anos, passando de 32% no período entre 1998 e 2000 para 38% entre 2006 e 2008. Além disso, a proporção de empre-
23 Os percentuais não somam 100% porque excluem gastos de empresas sem fins lucrativos e fundos do exterior.
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
sas industriais que investem em P&D para gerar novas ideias e produtos caiu de 10% em 2000 para apenas 4,2% em 2008. O que ocorre é que a geração de conhecimento nas universidades e nos laboratórios de pesquisa governamentais não se converte necessariamente em desenvolvimento tecnológico nas empresas, como pode ser exemplificado pela recente evolução da participação brasileira na produção científica internacional. Em 2009 atingimos 2,7% da publicação mundial em periódicos científicos indexados pela Thomson/ISI, alcançando a 13a posição mundial. Entretanto, o país atinge apenas 0,1% do total de patentes depositadas no escritório de marcas e patentes dos Estados Unidos (USPTO). Essas informações revelam que, no caso brasileiro, o desenvolvimento tecnológico nas empresas é ainda limitado pelo restrito espaço que as atividades de inovação desempenham no seu planejamento. Assim, a baixa interação entre empresas e universidades é consequência inevitável desse processo. Outro limitador importante das atividades de inovação é a baixa capacidade das empresas de absorção de novos conhecimentos, dados o baixo nível educacional dos seus trabalhadores e a reduzida participação de engenheiros, mestres e doutores em seus quadros. Como ilustração para esse fato, o Gráfico 14.2 mostra a relação entre a nota de matemática no Pisa (exame internacional realizado pela OCDE em 2009 com alunos de 15 anos de idade) e o número de aplicações internacionais para patentes na World Intellectual Property Organization (WIPO) para vários países. A relação é bastante clara. Países como GRÁFICO 14.2 Patentes e qualidade da educação 2,00
0,00
Log (patentes/população)
FIN COR
EUA
–2,00
–4,00 GRE
CHI BRA
–6,00
MEX
COL
–8,00
–10,00 350
ARG PERU
370
390
410
430
450
470
Pisa 2009 – Matemática Fonte: WIPO e OCDE.
490
510
530
550
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Finlândia e Coreia do Sul têm sistemas educacionais de alto nível e consequente facilidade para lançar novos produtos e desenvolver novas ideias. Portanto, têm elevada taxa de patentes. Por outro lado, países como Brasil, Argentina, Colômbia e Peru estão na situação oposta, com notas baixas e, portanto, índice reduzido de inovações. Conforme evidenciado por pesquisas internacionais, a inovação supõe investimentos em ativos complementares, como software, capital humano e novas estruturas organizacionais.24 Comparações internacionais demonstram que o investimento nesses ativos intangíveis é crescente, em alguns casos excedendo os investimentos em capital físico, e explicam uma parcela significativa do crescimento da produtividade total dos fatores dos países. Além disso, a literatura também tem mostrado que a adoção de novas tecnologias pode facilitar outras formas de mudança organizacional.25 Exemplos de investimentos complementares na reorganização da firma incluem a adoção de novos processos de produção (incluindo descentralização) e mudanças no processo de monitoração e na hierarquia. Esses complementos organizacionais tendem a provocar uma melhoria nos ativos intangíveis das empresas e aumento na velocidade de seus serviços e ajudam a explicar por que algumas firmas conseguem obter aumentos da produtividade com inovações e outras, não. Uma pesquisa recente procurou entender os determinantes dos investimentos em tecnologias de informação e comunicação (TICs) e seus efeitos sobre a produtividade das firmas brasileiras.26 Usando uma pesquisa de campo com 500 firmas brasileiras e 500 indianas para entender que tipos de empresas têm adotado novas TICs e quais as consequências dessas novas tecnologias para seu desempenho, o estudo mostrou forte associação entre o uso de TICs e a produtividade. As estimativas mostram que os retornos de investimentos em TICs são ainda mais elevados do que nos países desenvolvidos e muito parecidos no Brasil e na Índia.27 Além disso, quando complementados por mudanças organizacionais nas firmas objetivando a diminuição das camadas hierárquicas, os retornos dos investimentos em TICs são ainda maiores. Dados os retornos elevados, por que as firmas brasileiras não investem mais em novas tecnologias? A pesquisa mostrou que 38% dos empresários pesquisados afirmaram que a falta de trabalhadores e técnicos de TI com qualificações necessárias é um impedimento importante para maior adoção de tecnologias de Ver, entre outros, Corrado et al. (2006). Ver Brynjolfsson et al. (2000). 26 Commander et al. (2011). 27 Foi observado também que, no Brasil, as firmas maiores, com mais tempo no mercado, e as multinacionais tendem a investir mais em TICs no Brasil. Além disso, TICs são muito correlacionadas com a qualificação dos trabalhadores. 24 25
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
comunicação e informação. Além disso, os empresários apontaram limitações associadas ao fluxo de caixa das empresas e ao preço dos equipamentos. Vale notar que a resistência de trabalhadores/sindicatos não foi apontada como importante limitador para o uso de novas tecnologias. Além disso, o Brasil tem um problema muito sério de práticas gerenciais atrasadas. Pesquisas recentes têm enfatizado a importância de gestão moderna para a inovação e o crescimento da produtividade.28 Estudos comparando as firmas brasileiras com as de outros países mostram que é bem pequena a proporção de firmas industriais brasileiras que adotam as práticas mais avançadas de resolução de problemas, gerenciamento de recursos humanos, estabelecimento de metas e acompanhamento de resultados.29 Todos esses fatores fazem com que o crescimento da produtividade na nossa indústria de transformação tenha ficado muito aquém dos países mais desenvolvidos.
Políticas de inovação Houve, recentemente, uma profunda alteração nas políticas de ciência e tecnologia no Brasil, que colocam o país em igualdade de condições com outros países desenvolvidos no que concerne à disponibilidade de instrumentos de apoio à inovação. Tanto a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) têm vários programas para fomentar a inovação, subsidiando atividades de P&D, inclusive com recursos não reembolsáveis (a fundo perdido). Além disso, o governo federal tem introduzido várias leis nos últimos anos para tentar aumentar as inovações (Lei da Inovação de 2004, Lei do Bem de 2005), porém ainda com poucos efeitos substantivos porque grande parte desses recursos é utilizada pelas grandes empresas, que já são atuantes em mercados internacionais e pertencentes aos quantis superiores da distribuição de gastos em P&D. Um dos fatores que explicam esse relativo insucesso das políticas de incentivo pode ser encontrado na incapacidade das empresas de realizarem um efetivo planejamento para a utilização desses recursos, em razão da sua incapacidade de lidar com a complexidade e a burocracia que a legislação atual de incentivos apresenta. Além disso, empresas menores ainda não são capazes de suportar o alto risco econômico associado à atividade de inovação. Incorrer nesse risco pode representar uma aposta de tudo (sucesso) ou nada (falência) para essas empresas, o que as induz, como agentes avessos ao risco, a adotar estratégias 28 29
Blooom e Van Renen (2010). Bloom et al. (2010).
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conservadoras e refluir na utilização de instrumentos de financiamento financeiro ou de bolsas para contratação de pesquisadores. Um agravante é que a legislação brasileira responsabiliza a pessoa física por eventuais dívidas assumidas pela pessoa jurídica, o que tende a acentuar essa aversão ao risco. Assim, muitas empresas preferem investir em lobbies para obter proteção do governo contra a competição internacional do que enfrentar essa concorrência através de novos produtos e processos. Ainda no que tange à política de inovação, também é importante discutir os mecanismos de seleção de empresas e projetos, e a avaliação continuada dos instrumentos, a fim de buscar maior eficiência do sistema e da política de inovação. A construção de um sistema complexo de apoio necessita de acompanhamento contínuo, correção de rumos e eliminação ou redesenho de instrumentos ineficientes. É importante ampliar os recursos destinados ao financiamento da atividade de inovação, mas sem perder de vista a questão de eficiência desses instrumentos. Por fim, verificamos que outros fatores limitam a evolução da produtividade e estão relacionados ao desenvolvimento de competências, utilização de informações e recursos computacionais. Esse conjunto de fatores constitui o que usualmente tem sido denominado na literatura “ativos intangíveis”. Pesquisas de inovação com firmas brasileiras mostram que a adoção de novas tecnologias de informação e comunicação tem alto retorno no país. Além disso, grande parcela das empresas brasileiras adota práticas gerenciais atrasadas. Esses componentes dos ativos intangíveis, quando comparados internacionalmente, demonstram a fragilidade das empresas brasileiras, requerendo um conjunto de políticas públicas complementares às tradicionais políticas de ciência e tecnologia, que incentivem a realização desses tipos de investimentos.
Resumo Neste capítulo procuramos entender como a abertura comercial afetou o desempenho das firmas brasileiras e o mercado de trabalho. Alicerçados na teoria de comércio internacional, vimos que a abertura comercial aumentou a produtividade da indústria no Brasil nos anos 1990 através do aumento da concorrência, da maior utilização de insumos importados que incorporam novas tecnologias e da eliminação das firmas ineficientes. A intensidade e a tempestividade de cada um desses efeitos estiveram condicionadas às alterações no ambiente macroeconômico. Com relação ao mercado de trabalho, a liberalização comercial reduziu a desigualdade e alterou os preços relativos, conforme a teoria previa, mas não
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promoveu uma realocação de trabalhadores para setores com vantagens comparativas nem para as firmas exportadoras. Ao contrário, a abertura aumentou a transição de trabalhadores para o setor de serviços e para o desemprego. Isso pode ter ocorrido porque o país atravessava uma fase de baixo crescimento com câmbio valorizado durante a abertura e também porque as reformas tributárias, do mercado de trabalho e do ambiente de negócios não foram implementadas. A despeito da alteração no padrão concorrencial da economia, não houve aumentos significativos na produtividade da indústria após a década de 1990 nem mudanças sensíveis nos investimentos em P&D e na inserção das empresas brasileiras no comércio internacional. Maior articulação do nosso sistema de inovação, em termos das políticas científica e tecnológica existentes, além de maior concorrência internacional, são caminhos a serem perseguidos a fim de superarmos o nosso atraso tecnológico relativamente aos países desenvolvidos.
Leituras recomendadas Para aprender mais sobre as principais teorias sobre comércio internacional, o leitor deve ler o livro de Feenstra e Taylor (2008). O debate sobre os efeitos da liberalização comercial sobre o crescimento da produtividade no Brasil pode ser mais bem entendido através da leitura dos artigos de Ferreira e Rossi (2003), Schor (2004) e Muendler (2004). A relação entre abertura e mercado de trabalho é tema central de Gonzaga, Menezes Filho e Terra (2006) e Menezes Filho e Muendler (2011). Por fim, para uma análise muito interessante da evolução recente da produtividade nos países latino-americanos, o livro de Pagés (2010) é uma ótima referência.
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CAPÍT U LO 15
DESIGUALDADES REGIONAIS E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO Alexandre Rands Barros
Introdução Faz parte da natureza de uma economia de mercado que a renda seja diferente entre as pessoas e que a distribuição das pessoas com níveis de renda diversos não seja espacialmente uniforme. Em consequência, as cidades tendem a ter níveis diferenciados de renda média por habitante, assim como ocorre com os bairros dentro de uma mesma cidade. Regiões predominantemente rurais tendem também a ter níveis de renda per capita diferentes entre si, e entre elas e as cidades, assim como ocorre entre bairros numa mesma cidade. Esses fatos fazem com que, quando agregamos qualquer país por região, seja qual for o corte espacial, haja sempre uma tendência a encontrarmos desequilíbrios não desprezíveis. Entender o surgimento e a dinâmica dessas disparidades de renda espaciais ou regionais faz parte da compreensão do processo de desenvolvimento econômico. Também é fundamental entender como há interação entre pessoas residindo em espaços diferentes, normalmente através dos mercados, e como essas interações contribuem para moldar as desigualdades regionais. Este capítulo tratará desse tema no caso brasileiro, discutindo o surgimento e a manutenção das desigualdades regionais, assim como sua dinâmica, em nosso país. O capítulo está organizado como se segue. A segunda seção traz algumas estatísticas que dão uma dimensão das desigualdades espaciais de renda dentro de um mesmo país, com foco especial no Brasil. A terceira seção apresenta as ideias que, normalmente, são utilizadas para explicar essas disparidades a partir de análise da natureza e potenciais fontes das desigualdades regionais, enquanto
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
a quarta seção traz uma pequena historiografia dessas fontes no caso brasileiro. A quinta seção apresenta uma hipótese para explicar o surgimento e a persistência das desigualdades dentro do arcabouço teórico fundamental da teoria econômica moderna. Por último, a sexta seção traz uma breve apresentação e discussão das políticas regionais utilizadas no Brasil.
Evidências empíricas das desigualdades regionais Para se ter uma ideia das desigualdades espaciais, apresentam-se inicialmente algumas estatísticas de desigualdade regional, mais especificamente um coeficiente de Gini regional. Ele é útil para comparar desigualdades entre regiões sem incorrer no problema de dar muita ênfase aos valores extremos e não levar em consideração os espaços que se encontram entre os extremos, seja em PIB, seja renda per capita.1 Coeficientes de Gini regionais são apresentados no Gráfico 15.1 para uma seleção de 31 países e foram calculados para o PIB per capita de unidades espaciais nesses países escolhidos pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Entre eles, o Brasil é o país com a quarta maior concentração regional, sendo superado pela Rússia, Índia e China. Apesar disso, todos os países apresentam algum nível de desigualdade regional, pois o coeficiente de Gini regional seria zero caso isso não ocorresse.
GRÁFICO 15.1 Coeficiente de Gini regional para PIB per capita
Rússia Índia China Brasil Turquia Eslováquia México Polônia Hungria Bélgica Coreia do Sul Irlanda Grã-Bretanha Canadá Áustria Portugal Itália Estados Unidos Dinamarca República Tcheca Nova Zelândia Grécia Alemanha Noruega Espanha França Holanda Finlândia Austrália Japão Suécia
0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00
Fonte: OCDE para todos os países. Nota: A fórmula de cálculo é ligeiramente diferente da apresentada no texto, e os dados são sempre para os anos mais recentes disponíveis, em torno de 2007.
Barros (2011, cap. 3) traz uma discussão mais detalhada do conceito desse coeficiente de Gini regional.
1
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Vale salientar que o nível e a forma de agregação espacial afetam bastante o coeficiente de Gini regional calculado. Para mostrar esse fato, calculou-se o coeficiente para vários níveis de agregação espacial no Brasil, desde distritos, que são partes dos municípios, até as grandes regiões, que são cinco no nosso país. Os dados aparecem na Tabela 15.1. Pode-se ver que, quando se eleva a agregação espacial, o Gini regional cai. Isso implica que os resultados para os países do Gráfico 15.1 podem ser alterados se mudar a agregação espacial dentro deles. As desigualdades regionais aparecem porque as unidades espaciais possuem especializações produtivas que diferem na intensidade dos diversos fatores de produção. Quando se obtém renda ou PIB per capita, se está considerando basicamente a produção ou a renda total e dividindo-se apenas por um dos fatores de produção, que no caso é o trabalho.2 Se em determinada região houver maior especialização em setores produtivos que tiverem mais intensidade em capital humano ou físico, obviamente a composição total do produto ou renda apropriada pelos indivíduos fará com que essa região tenha um PIB ou renda per capita maior.
TABELA 15.1 Coeficiente de Gini regional para rendimento médio domiciliar em diferentes
unidades espaciais brasileiras em 2010 UNIDADE ESPACIAL
Distrito Município Microrregião Mesorregião Estados Grandes regiões Bairros da Região Metropolitana de São Paulo Bairros da cidade do Rio de Janeiro
NÚMERO DE UNIDADES
COEFICIENTE DE GINI REGIONAL
10.282 5.565 558 137 27 5 453
0,428 0,424 0,359 0,290 0,207 0,056 0,235
160
0,371
Fonte: Calculado com base em dados do Censo 2010 do IBGE. Nota: Os dados são para rendimento médio dos domicílios em reais (R$) correntes.
Quando se aumenta o tamanho físico da unidade espacial, mais bairros, distritos e cidades passam a ser incluídos. Assim, a chance de haver compensação em intensidade relativa de fatores de produção aumenta. Por isso, diminuem as desigualdades medidas pelo coeficiente de Gini. Entretanto, como espaços circunvizinhos tendem a ter alguns atributos semelhantes, como formação histórica da população, considerando cultura e mesmo origem étnica, clima, relevo 2 Mesmo assim, de forma imperfeita, pois a taxa de atividade da população difere nas diversas unidades espaciais.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
e demais atributos geográficos, que levam à semelhança em vantagens comparativas primárias, é comum haver mais semelhança na intensidade de fatores entre regiões próximas do que entre regiões longínquas. Por isso, o aumento do espaço contido na região leva a queda nas desigualdades, como visto na Tabela 15.1, mas não há eliminação total ou a queda é mais lenta do que seria se a agregação não mantivesse maior probabilidade de manter algumas uniformidades dentro das regiões. A Tabela 15.1 traz dados também para os bairros do Rio de Janeiro e da Região Metropolitana de São Paulo. Esses dados mostram que dentro do Rio de Janeiro e de São Paulo se encontram mais desigualdades do que entre os estados no Brasil. No caso do Rio de Janeiro, as desigualdades espaciais são maiores do que entre microrregiões e mesorregiões brasileiras. Em São Paulo, o corte dos bairros pelo IBGE não correspondeu exatamente ao que a população conhece, ficando em um mesmo bairro classes sociais mais diversas. Por isso, chegou-se a maior igualdade. A preocupação com desigualdades regionais no Brasil normalmente tem como origem estatísticas diferentes das apresentadas anteriormente. O foco mais comum é nas proporções do PIB e rendimento per capita entre regiões, como as que aparecem para as grandes regiões brasileiras na Tabela 15.2 em proporção ao Sudeste e ao Brasil. A ênfase é especificamente na proporção dessas variáveis no Nordeste e no Norte em relação à do Sudeste e do país como um todo. Como se vê na tabela, em 2010 o rendimento per capita no Nordeste representava apenas 55% do verificado no Sudeste, e alcançou apenas 60% do que foi estimado para o Brasil. O PIB per capita atingiu 37% e 49% do encontrado no Sudeste e no Brasil, respectivamente.3 O Norte, apesar de apresentar estatísticas um pouco melhores do que as do Nordeste, também possui desempenho econômico bem inferior a do Sudeste e o Sul. Outra preocupação empírica com as desigualdades regionais é se, uma vez existindo, elas tendem a desaparecer ou pelo menos ser reduzidas ao longo do tempo. Existem algumas teorias que mostram que isso deve ocorrer porque as regiões de menor PIB per capita teriam menor relação capital/trabalho e, por isso, tenderiam a atrair mais investimento em capital físico por causa da maior rentabilidade proporcionada por esse fator de produção. Com isso, elas cresceriam mais rapidamente e as disparidades regionais seriam reduzidas.4
3 A diferença essencial entre PIB e renda per capita, que explica essas diferenças, é que o primeiro inclui a produção realizada na região, enquanto a segunda inclui a renda apropriada pelos indivíduos. Como, nas regiões mais pobres, os indivíduos recebem mais renda a partir de transferências de governos, a renda tende a ser relativamente mais elevada nelas. 4 O trabalho de Barro e Sala-i-Martin (1992) apresenta essa hipótese a partir do modelo neoclássico de crescimento e consegue algum suporte empírico com dados dos Estados Unidos. Ver também Barro e Sala-i-Martin (2003, Capítulos 11 e 12).
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TABELA 15.2 Indicadores de proporções de PIB (2009) e renda (2010) per capita nas grandes regiões comparando-as ao Brasil (BR) e ao
Sudeste. Em ambos os casos calculou-se para o total excluindo as regiões metropolitanas de São Paulo (RMSP) e do Rio de Janeiro (RMRJ) RENDA PER CAPITA
PIB PER CAPITA
REGIÃO/ SUDESTE
REGIÃO/BR
REGIÃO/ BRRMSP-RMRJ
REGIÃO/SERMSP-RMRJ
REGIÃO/ SUDESTE
REGIÃO/BR
REGIÃO/BRRMSP-RMRJ
REGIÃO/SERMSP-RMRJ
Brasil
0,85
1,00
1,10
0,96
0,76
1,00
1,16
0,95
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Rio de Janeiro – RJ São Paulo – SP Distrito Federal Brasil sem RMSP e RMRJ Sudeste sem RMSP e RMRJ Centro-Oeste sem DF
0,66 0,55 1,00 0,96 1,01 1,08 1,22 1,81 0,79 0,89 0,84
0,65 0,60 1,22 1,21 1,22 1,39 1,47 2,13 0,91 1,08 1,02
0,71 0,66 1,34 1,33 1,34 1,52 1,62 2,33 1,00 1,18 1,11
0,75 0,62 1,12 1,08 1,14 1,22 1,37 2,04 0,89 1,00 0,95
0,46 0,37 1,00 0,88 0,99 1,01 1,48 2,29 0,65 0,80 0,70
0,61 0,49 1,31 1,15 1,30 1,32 1,95 3,01 0,86 1,05 0,92
0,71 0,57 1,53 1,34 1,52 1,54 2,27 3,51 1,00 1,23 1,07
0,57 0,46 1,25 1,09 1,23 1,26 1,85 2,86 0,81 1,00 0,87
UNIDADE ESPACIAL
Fontes: IBGE, Censo 2010 e contas municipais. Nota: A população para PIB per capita foi do Censo 2010 porque ela representa uma aproximação melhor para a população de 2009 do que a projeção da PNAD 2009.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
Os estudos empíricos dessa hipótese normalmente utilizam dados em painel e equações relacionando a taxa de crescimento do PIB per capita em determinado período com várias variáveis, entre elas o nível do PIB per capita no início do período. As equações têm a seguinte estrutura:
(1)
em que yiT é o PIB per capita da região i no período T, yi0 é o PIB per capita no período inicial (0), Xji são outras variáveis j que podem afetar o crescimento das regiões i e ei é um desvio aleatório. As letras a, b e δj representam parâmetros. Nesse modelo, se b < 0, a região com maior PIB per capita inicial crescerá menos, e, consequentemente, haverá convergência condicional entre as diversas regiões.5 Essa é talvez uma das relações empíricas mais estudadas em economia atualmente, com amostras tanto de países como de unidades espaciais em um mesmo país. Há estudos para vários países, cobrindo vários períodos de tempo, com várias variáveis incluídas entre as Xj e com várias sofisticações metodológicas.6 A maior parte dos estudos chega à conclusão de que b < 0 ou que há convergência condicional de PIB per capita. Entretanto, o ritmo de convergência empiricamente encontrado é muito tímido, mesmo para regiões de um mesmo país.7 Além desse problema do ritmo de convergência, há outro, que é o de existência de viés estatístico. Para entender esse segundo problema, suponha que haja várias regiões em um país, que todas cresçam à mesma taxa ao longo de determinado período e que todas tenham o mesmo PIB per capita inicial. Agora suponha que haja erro de medida do PIB no ano inicial, que pode ter sido há muito tempo. Nesse caso, as regiões para as quais o erro foi para cima aparecerão como tendo crescido menos e vice-versa. Ou seja, pelo fato de haver erros de medida no período inicial, aparecerá uma correlação negativa entre a taxa de crescimento e o PIB per capita no período inicial. Em estimações econométricas da Equação 1, encontrar-se-á que b < 0, mesmo que por construção isso não seja verdadeiro. Ou seja, os testes como tradicionalmente são realizados podem estar apenas indicando que há erros de medida nas estatísticas obtidas há muito tempo, o que é muito provável de ocorrer.
Diz-se que essa convergência é condicional porque ela leva a disparidades de renda menores em equilíbrio, mas não necessariamente à igualdade total. Outros determinantes do equilíbrio de longo prazo, representados pelas variáveis Xi e parâmetros nessa equação, podem afetar as rendas per capita relativas entre as regiões. Quando a convergência leva à igualdade de renda nas diversas regiões, diz-se que há convergência absoluta. 6 Para uma revisão da literatura, ver Durlauf et al. (2009). 7 Ver, por exemplo, Glaeser e Gottlieb (2009) para uma visão semelhante. 5
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Alguns dados para o Brasil e para os Estados Unidos podem ilustrar a existência ou não de convergência do PIB per capita. Para os Estados Unidos utilizou-se o coeficiente de variação, que é uma medida de dispersão, do PIB per capita anual entre os estados para o período entre 1948 e 2010. Os resultados aparecem no Gráfico 15.2. Eles mostram que, entre 1948 e 1979, houve convergência do PIB per capita entre os estados daquele país, mas desde então essa convergência parou de acontecer, e houve até uma elevação da dispersão deles, contrariamente ao que seria previsto pela hipótese de convergência.8
GRÁFICO 15.2 Coeficiente de variação do PIB per capita dos estados americanos,
1948-2010 (preços correntes) 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05
Coef. Variação – desvio médio
2005 2008
2002
1999
1996
1993
1987 1990
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
0 1948
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Coef. Variação – desvio padrão
Fonte: US Bureau of Economic Analysis.
Os dados brasileiros apresentados no Gráfico 15.3 mostram o coeficiente de variação dos PIB per capita entre 1939 e 2009 para as cinco regiões do país: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Pode-se perceber que, entre 1949 e 1961, houve redução da dispersão dos PIB per capita, mas entre 1961 e 1975 houve um processo de elevação dessa dispersão, que teve forte queda desde então até 1986. A partir desse último ano, tem havido um processo lento e gradual de aumento da dispersão até 2009. Ou seja, em vários períodos longos, a tendência à convergência condicional não é identificada, diferentemente do que seria de esperar da hipótese levantada a partir dos modelos de crescimento. Corroborando essa hipótese, outro trabalho mostrou que a proporção do PIB per capita do Nordeste em relação à média nacional também não foi reduzida
8 Glaeser et al. (2011) estendem análise do gênero para 200 anos nos Estados Unidos e chegam à conclusão de que há oscilações entre períodos de convergência e de divergência de PIB per capita.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
nesse período, mas na verdade oscilou sempre em torno de 47%.9 Ou seja, não há nenhuma tendência clara de queda da desigualdade regional por esse critério, apesar de ter havido tantas políticas regionais desde a década iniciada em 1960. GRÁFICO 15.3 Coeficiente de variação dos PIBs per capita das cinco regiões brasileiras
(preços constantes) 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 1939 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1980 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
0
Fonte: Calculada com base em dados do IBGE, extraídos do Ipeadata.
Ou seja, a avalanche de estudos sobre convergência de renda per capita entre regiões para os diversos países do mundo indica que pode haver convergência, mas ela é muito lenta, contrariamente ao que se deveria esperar dos modelos de crescimento econômico com apenas um bem na economia. Esses estudos, contudo, contam com um viés estatístico para chegar a essa conclusão. Uma simples observação de dados básicos para alguns países, aqui representados pelo Brasil e os Estados Unidos, mostra que essa convergência só parece existir em períodos específicos, sendo difícil justificar que seja uma tendência de longo prazo. Ou seja, essa hipótese não parece ter suporte empírico, pelo menos nesses dois países. Apesar da óbvia não convergência de renda per capita entre regiões no Brasil, como concluído dos dados apresentados no Gráfico 15.3, grande número de estudos utiliza a metodologia mencionada, que parte da estimação da Equação 1, geralmente utilizando dados de estados10 ou municípios.11 Como seria de esperar, dado o problema de viés apresentado, esses estudos concluem que há convergência entre estados e municípios no Brasil para os períodos analisados, apesar de ela ser pequena. A velocidade de convergência implica que seriam Barros (2011b) mostra que, se incluirmos algumas quebras estruturais, a série temporal apresentada para essa proporção não apresentará nenhuma tendência de longo prazo, seja ela determinística ou estocástica. Ferreira (2005) e Maia Gomes (2010) trazem descrições de políticas regionais para o Brasil ao longo da segunda metade do século passado. Ver também a seção (Políticas regionais) a seguir. 10 Ver, por exemplo, Ellery e Ferreira (1994) e Amorim et al. (2008). 11 Ver, por exemplo, Laurini et al. (2005). 9
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
necessárias várias décadas para reduzir as desigualdades regionais à metade dos seus níveis atuais. Essa lentidão parece mais um indicador de que de fato não existe convergência, como concluído anteriormente.
Natureza das desigualdades regionais As desigualdades regionais ou entre duas unidades espaciais quaisquer podem surgir logicamente por duas fontes: (a) desigualdades de rendas entre indivíduos iguais simplesmente por viverem em regiões distintas e (b) desigualdades de rendas médias por existirem proporções diferentes de indivíduos com características distintas nas duas regiões, apesar de eles terem as mesmas rendas quando tiverem as mesmas características e viverem em regiões distintas. Obviamente essas duas fontes não são excludentes e podem coexistir em determinado país. Entretanto, elas tendem a gerar dinâmicas distintas, como será discutido nas subseções a seguir, junto com as possibilidades de reconciliar as hipóteses com os fatos.
Desigualdades emergindo por diferenças nas remunerações dos atributos produtivos entre regiões Nesse primeiro caso, haveria tendência à migração de fatores de produção entre as bordas regionais, estimulada pelas disparidades de retorno dos fatores de forma que, por oferta e demanda, tenderia a haver convergência na remuneração dos fatores de produção e, consequentemente, da renda per capita entre as regiões. O quão eficientes são os mercados para gerar essa convergência passa a ser a questão. Nos estudos de convergência entre PIB per capita de países que têm teorias do crescimento como fundamento teórico, normalmente se supõe que não há migração de fatores de produção. O ritmo diferenciado da acumulação de capital entre os países justifica a convergência. Entretanto, supor essa mesma hipótese para o equilíbrio entre regiões seria forçar demais os fundamentos do modelo. Como, nesse caso, podem existir migrações tanto de capital físico como de pessoas, envolvendo trabalho e capital humano, essa convergência tenderia a ser acelerada entre regiões, diferentemente do que foi visto na seção anterior para o caso do Brasil e dos Estados Unidos. Percebendo esse fato, algumas teorias exploram possibilidades de restrição à migração, com foco principal nas pessoas, em vez de capital físico. Os indivíduos vivendo na região com pior remuneração migrariam para a região de maior remuneração, e a arbitragem entre os mercados faria com que as remunerações se equilibrassem entre as regiões. Isso não vai ocorrer sob algumas condições:
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
• Existência de custos de migração. O indivíduo poderá ter de gastar uma quantia de recursos para migrar, com vistas a pagar transporte de pessoas e bens que ele tenha de levar consigo. Além disso, ele gastará tempo para migrar, tendo de deixar de trabalhar e obter remuneração ao longo desse período. Ao chegar em outra região, ele poderá carecer de capital social para obter boa colocação no mercado de trabalho.12 Com isso, ele poderá ter renda mais baixa do que um indivíduo com seus mesmos atributos. Essa perda de renda, pelo menos por determinado período, também representa um custo da migração.13 Os estruturalistas latino-americanos, incluindo Celso Furtado, utilizaram uma versão radical desse argumento, na qual a migração seria uma viagem para o desemprego e, por isso, os indivíduos não migrariam, e os mercados de trabalho não arbitrariam entre as regiões. • Existência de amenidades que fazem com que alguns indivíduos prefiram morar em uma região em vez de em outras, mesmo que para isso tenham de obter rendas mais baixas do que fariam se migrassem.14 • As diferenças de custo de vida entre as regiões compensam aquelas nas remunerações dos fatores de produção. Elas são suficientemente elevadas para que, mesmo com menor renda na região mais pobre, os indivíduos aí residindo consigam obter um padrão de vida semelhante ao que teriam se migrassem e passassem a obter uma renda mais elevada na outra região, semelhante ao que recebem os indivíduos lá residindo que possuem os mesmos atributos que ele. Essas diferenças de custo de vida podem existir porque parte dos bens e serviços que compõem a cesta de consumo de um indivíduo é não transacionável. Por isso, seus mercados não serão totalmente arbitrados entre as regiões.15 Essas condições podem justificar a existência de diferenças na remuneração de atributos produtivos individuais, mesmo que não haja restrição legal à migração, como ocorre entre países. Por isso, várias explicações para desigualdades Barros e Mesquita (2009) mostram que, ao migrar, quando não o faz com uma posição précontratada, o brasileiro obtém renda abaixo do que poderia, dados os seus atributos. Somente com o passar dos anos sua renda converge para a renda de um indivíduo nativo da região com seus mesmos atributos. 13 Ver Furtado (1959). Fujita et al. (1999, Capítulo 5) apresenta alguns modelos em que a migração também é descartada sob argumento semelhante ao de Furtado. 14 Glaeser e Gottlieb (2009), por exemplo, recorrem a esse argumento para explicar o equilíbrio com desigualdades regionais nos Estados Unidos, sem a existência de qualquer tendência séria de convergência. 15 Glaeser e Gottlieb (2009) também utilizam esse argumento para justificar o equilíbrio encontrado nos Estados Unidos. Fujita et al. (1999) também incluem essa possibilidade no modelo deles do Capítulo 5. 12
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regionais, que consideram como uma de suas fontes a existência de diferenças na remuneração de atributos produtivos semelhantes, recorrem a pelo menos uma delas. Outra visão para explicar o surgimento e a persistência das desigualdades regionais com possível desequilíbrio entre rendas per capita de indivíduos com os mesmos atributos tem prosperado recentemente nos meios acadêmicos. Nela, as diferenças nas instituições explicariam as desigualdades regionais.16 A ideia é que as instituições que prevaleceriam em determinadas regiões geram baixa produtividade do trabalho. Como consequência, a produção por habitante é menor nessas regiões. A partir desse problema, as seguintes alternativas são possíveis: a migração dos fatores de produção não resolveria essas diferenças em produtividade, pois ao se inserir nas regiões de mais baixo desenvolvimento eles se tornam menos produtivos do que nas regiões mais ricas por causa de entraves institucionais; as instituições poderiam gerar menos incentivos a investimentos em capital humano e, por isso, as desigualdades existiriam pelas diferenças em suas disponibilidades, mesmo que as remunerações a fatores iguais continuem as mesmas em todas as regiões. Nesse segundo caso, essa interpretação institucional sai desse conjunto de teorias que vê a possibilidade de remunerações diferentes para fatores de produção iguais persistirem e ingressa no conjunto que será discutido a seguir. Ou seja, as instituições passariam apenas a gerar diferenças de disponibilidade de atributos produtivos entre as regiões, mas não gerariam necessariamente desequilíbrio nas remunerações individuais a atributos similares empregados em regiões distintas.
Desigualdades emergindo por diferenças na disponibilidade relativa de atributos produtivos e remunerações deles semelhantes entre regiões É bastante plausível, logicamente, que desigualdades regionais surjam por causa das diferenças na disponibilidade relativa de atributos produtivos entre residentes de regiões distintas, mesmo quando as remunerações dos diversos fatores de produção forem iguais nas diversas regiões. Por exemplo, ainda que o retorno do capital seja o mesmo em todas as regiões brasileiras, é possível que a produção realizada em São Paulo tenha maior intensidade de capital físico ou humano relativo ao trabalho do que ocorre no sertão nordestino, onde as pessoas têm menos escolaridade e trabalham com equipamentos menos sofisticados nos seus processos produtivos. 16 Acemoglu e Dell (2010) trazem uma apresentação dessa hipótese para o caso regional, e Naritomi et al. (2007) advogam-na para o caso específico do Brasil.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
Entretanto, alguns modelos de equilíbrio entre regiões trabalham com apenas um bem na economia e com funções de produção que geram a hipótese de que a produtividade marginal de um fator de produção depende da proporção dele em relação aos demais. Quanto maior for essa proporção, menor será sua remuneração e vice-versa.17 Por conseguinte, se a remuneração dos fatores de produção for a mesma nas diversas regiões, incluindo-se a remuneração do capital humano, a proporção entre eles utilizada nas produções locais será a mesma. Isso por si elimina a existência dessa segunda fonte de desigualdades regionais. Em trabalho anterior, foi mostrado que na verdade há uma falácia nesse argumento.18 Ele só será correto se houver apenas um bem na economia ou se todos os bens e serviços forem produzidos utilizando-se funções de produções iguais. Quando essas duas hipóteses não são válidas, a igualdade entre rendas ou produções per capita regionais passa a ser um caso particular que só vai existir se houver uma coincidência muito improvável. Ou seja, mesmo com mercados de fatores de produção bem arbitrados entre as regiões deverá haver desigualdades regionais. Assim, as remunerações de todos os fatores de produção podem ser iguais nas diversas regiões e, ainda assim, as especializações produtivas podem gerar desigualdades regionais. Uma região com maior especialização relativa em bens e serviços cuja relação entre capital (físico ou humano ou ambos) e trabalho seja maior tenderá a ter maior renda per capita. Nesse caso, não é necessário que haja qualquer restrição à migração para que haja desigualdades regionais e não haverá qualquer tendência à convergência, a não ser por acaso em momentos específicos, por mudanças de especializações momentâneas. Isso significa que em outros momentos poderá haver tendência a divergências pelas mesmas mudanças de especializações relativas, como, aliás, os dados para o Brasil e os Estados Unidos na seção anterior parecem indicar. Os dados para a União Europeia, por exemplo, também mostram que movimentos diferentes podem ser encontrados nos diversos países em períodos específicos, o que também é evidência de não convergência como regra.19
Fontes das desigualdades regionais: o caso do Brasil Essas duas fontes de desigualdades regionais podem coexistir em um mesmo país, como dito anteriormente. Por isso, um passo importante para entendê-las é identificar qual delas é a mais importante na realidade específica em análise.
Suposições neoclássicas básicas geram essa relação nas funções de produção. Barros (2011a, Apêndice 2). 19 Ver Melchior (2008) e Petrakos (2008). 17 18
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No caso do Brasil, particularmente, vários estudos recentes dedicaram-se a tal tarefa. Os primeiros estudos, como o importante trabalho de Furtado, satisfizeramse apenas em identificar as diferenças de PIB per capita e daí utilizaram interpretações teóricas para justificar as desigualdades regionais.20 No caso de Furtado, economias de escala eram vistas como limitantes da migração de capital. Na visão dele, o retorno do capital crescia com o volume empregado. Por isso, as plantas tenderiam a ser concentradas em cada setor e todas as empresas queriam ficar próximas ao seu maior mercado consumidor, que estava inicialmente no Sudeste por causa do auge do ciclo do café e depois pela demanda da própria indústria. Os custos envolvidos, principalmente pelo período de desemprego a ser enfrentado, restringiam a migração de trabalho. Consequentemente, as desigualdades eram explicadas pelas diferenças de remuneração de fatores de produção nas diversas regiões, particularmente a do capital. Daí as políticas de subsídio a esse fator de produção terem sido escolhidas como as adequadas para reduzir as disparidades existentes. As diferenças na disponibilidade de atributos produtivos entre indivíduos deveriam até existir, mas elas não eram limitantes desde que houvesse incentivos à migração ou maior acumulação de capital nas regiões mais pobres, estimulados pelas mudanças nas suas remunerações relativas. Somente a partir da década de 1990 apareceu uma segunda geração de estudos, que utilizou dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e dos censos demográficos para indivíduos, com o objetivo de testar a hipótese de que as remunerações do trabalho eram diferenciadas. Esses estudos utilizaram estimações da equação de Mincer, que relaciona o rendimento do trabalho aos anos de estudo dos indivíduos, experiência e outros atributos individuais.21 Entre os atributos individuais incluiu-se a localização regional. Algumas contribuições da literatura são exemplos de estudos nessa tradição.22 Nesses artigos, conclui-se que existe uma parte da remuneração dos trabalhadores que é explicada por sua localização espacial, e, por tal, os mercados de trabalho regionais não eram totalmente arbitrados.23 Uma nova geração de trabalhos, não muito satisfeita com essas primeiras conclusões, tentou corrigir alguns possíveis problemas econométricos enfrentados por essas estimações anteriores. Um conhecido estudo tenta fazer uma Furtado (1959). O Capítulo 7 deste livro apresenta uma descrição e resultados da estimação da equação de Mincer para o Brasil. 22 Savedoff (1990), Barros (2004) e Hoffman (2011). Ver também o Capítulo 7 deste livro para uma discussão. 23 Ver também Barros e Mendonça (1995). 20 21
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
correção, com o auxílio de métodos semiparamétricos, para a existência de descontinuidades na função de determinação do rendimento do trabalho individual a partir da educação, utilizando dados da PNAD.24 Ele conclui que pouco mais de 50% das desigualdades regionais de rendas individuais do trabalho são explicadas pelas diferenças em educação, mas não consegue eliminar completamente o papel de outras fontes de desigualdade, como diferenciais de remuneração de atributos individuais. Outro artigo mais recente, por sua vez, recorre a dados censitários de 2000 e mostra que, caso se permita que haja descontinuidades nas funções de determinação da renda e de outros atributos individuais, assim como não linearidades em algumas das relações preconizadas e diferenças na qualidade da educação, as desigualdades regionais de rendas dos indivíduos vivendo em regiões distintas desaparecem completamente.25 Ou seja, 100% delas são explicadas por diferenciais de educação. Outro estudo26 utilizou um método que agrega os dados não por indivíduos, mas por municípios, e, a partir de estimações econométricas de determinação do PIB per capita dos municípios no Brasil e simulação contrafactual, também demonstrou que, se o nível de educação da população do Nordeste, tanto quantitativa quanto qualitativamente, fosse semelhante ao do Sudeste, o PIB per capita da região seria ligeiramente superior ao encontrado nessa última região. Os resultados da simulação principal, que faz uma decomposição das desigualdades regionais em seus principais componentes, aparecem na Tabela 15.3. Esse estudo confirma os resultados de que, entre os possíveis determinantes das disparidades de renda entre as regiões, a desigualdade em educação é o principal e responde por quase 100%, senão pela totalidade, dos desequilíbrios regionais no Brasil. Ou seja, as desigualdades regionais no Brasil resultam apenas das diferenças de disponibilidade média de atributos individuais nas regiões, particularmente de capital humano.27 Os dados indicam que não há papel relevante nessa explicação para diferenças em remuneração dos fatores de produção, como defendido na hipótese de Furtado. Os mercados de fatores de produção parecem ser relativamente bem arbitrados no país. Isso significa que as instituições só podem ter relevância quando afetam a acumulação de capital humano, como sugerido por estudo sobre essa interpretação no Brasil,28 e quando as especializações produtivas são decorrentes da disponibilidade de fatores de produção, não o contrário.
Salvato et al. (2010). Barros (2012). 26 Barros (2011a). 27 Gennaioli et al. (2011) usaram uma base de dados regionais incluindo mais de 1.500 unidades espaciais espalhadas em 110 países e chegaram a resultados semelhantes. Diferenças em capital humano explicavam 99% das disparidades regionais. 28 Ver Naritomi et al. (2007). 24 25
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TABELA 15.3
Percentual de contribuição de cada um dos determinantes das desigualdades regionais entre Nordeste e Sudeste do Brasil medido pela inclusão de correção para os valores das variáveis no Nordeste quando tais correções são incluídas somente nas variáveis referentes àquele determinante
MÉTODO DE ESTIMAÇÃO
GMM ponderado OLS ponderado MDA ponderado GMM ponderado OLS ponderado MDA ponderado
PAPEL DO
PAPEL DO
DUMMIES
CAPITAL
ESFORÇO
PAPEL DOS PREÇOS E
REGIONAIS
HUMANO
PRODUTIVO
CUSTOS DE VIDA
Não Não Não Sim Sim Sim
101,49% 101,26% 102,02% 97,46% 95,91% 97,56%
5,48% 5,19% 4,16% 5,41% 5,79% 4,48%
−6,98% −6,45% −6,19% −2,87% −1,70% −2,03%
Fonte: Barros (2011a, p. 279). Nota: Essa forma de mensuração dos impactos faz com que a soma dos componentes individuais não seja igual ao total do conjunto de correções e também é invariante à ordem de seus cálculos. Para mais detalhes da elaboração dessa tabela, ver Barros (2011a).
O que poderia explicar as diferenças de disponibilidade relativa de fatores de produção entre regiões? Como se viu anteriormente, quando há vários bens na economia, é possível haver equilíbrio com desigualdades regionais, desde que a distribuição dos fatores de produção seja diferente entre as regiões. Particularmente, quando houver desigualdade na distribuição de capital humano, haverá equilíbrio com disparidades regionais. Ou seja, é possível haver uma situação como a descrita anteriormente para o Brasil, em que há plena arbitragem nos mercados de fatores de produção entre regiões, e, ainda assim, haver desigualdades regionais sérias. Além disso, mostrou-se que, quando essas desigualdades de capital humano surgem, elas tendem a se perpetuar no tempo se apenas as forças de mercado atuarem na alocação de recursos para a acumulação desse fator de produção. A ideia por trás dessa hipótese é simples.29 Famílias em que os pais têm maior capital humano tendem a ter mais recursos para investir na educação dos filhos, além do fato de que esses investimentos tenderão a ser mais produtivos, por causa do papel da interação com os pais na produtividade do esforço de formação intelectual. Como consequência, quando apenas as famílias investem em educação, os filhos daquelas cujos pais têm maior educação tenderão também a ter melhor formação. Quando se pensa em regiões como um agregado de famí29
Barros (2011a, Apêndice 3).
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
lias, isso significa que as desigualdades de capital humano entre regiões tendem a se perpetuar no tempo. Portanto, se duas regiões em um mesmo país tiverem formação histórica que ger níveis diferenciados de capital humano entre elas, essas disparidades resultarão em desigualdades regionais que tenderão a se perpetuar enquanto não houver uma política pública que leve à convergência de disponibilidade de capital humano. Ou seja, a existência de disparidades regionais depende de dois fatores específicos. O primeiro é o contexto histórico que pode levar a diferenças de capital humano entre elas. O segundo é a inexistência de políticas públicas que sejam suficientemente eficazes para eliminar ou reduzir as desigualdades na disponibilidade de capital humano entre regiões. Um corolário da primeira afirmação do parágrafo anterior é que as verdadeiras políticas públicas para reduzir desigualdades regionais são aquelas que uniformizam nacionalmente a oferta de educação nas diversas regiões, em termos tanto de sua quantidade quanto de sua qualidade. Políticas de subsídio ao capital, como as que foram tentadas no Brasil através da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), pouco ou nada alteram as desigualdades regionais em um país, como, aliás, têm demonstrado as diversas experiências internacionais do gênero. Os Estados Unidos são um país que possui alguma desigualdade regional, como se viu anteriormente, apesar de bem menor que a brasileira. Nesse país, o povoamento das regiões foi diferenciado ao longo dos três últimos séculos. Enquanto os estados do Norte tiveram principalmente povoação de migrantes europeus que buscavam um novo lar e por isso se organizavam em comunidades rurais, repletas de pequenos produtores, o Sul teve um povoamento semelhante ao Nordeste brasileiro, cheio de grandes unidades produtivas agropecuárias, com farta utilização de população escrava trazida da África. Esse tipo de colonização gerou desigualdades regionais que poderiam vir a ser mais próximas das encontradas no Brasil. Entretanto, já no início do século XIX houve a decisão política de que a educação seria responsabilidade principalmente do governo,30 mais até do que das famílias, e se iniciou uma política agressiva de educação pública para todos os americanos, inclusive os negros. Na segunda metade do século XIX houve universalização do equivalente ao ensino fundamental, e as escolas públicas lideraram a educação naquele país. Como consequência, houve grande redução na diferença de disponibilidade de educação entre as regiões. A Argentina, país vizinho ao Brasil, cuja divisão entre províncias gerava em 2005 um coeficiente de Gini regional de 0,25, superior ao brasileiro por estado apresentado na Tabela 15.1, também teve um processo de expansão da educação básica 30
Para uma discussão desse processo, ver Goldin e Katz (2008, Capítulos 4 a 7).
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ainda no século XIX, com lei determinando a sua obrigatoriedade para crianças até 13 anos. Apesar disso, as desigualdades regionais em educação continuaram elevadas até os dias atuais.31 As composições sociais diferenciadas nas diversas províncias e as estruturas locais de poder fizeram com que, apesar de existir acordo nacional entre as elites locais em defesa da oferta de educação, as prioridades atribuídas a ela variassem muito entre as províncias.32 Como consequência, as disparidades em educação persistiram, e, com elas, as desigualdades regionais no país. O Brasil é também um exemplo em que as desigualdades de educação são a base das desigualdades regionais. O povoamento do país ao longo de seus mais de 500 anos após a invasão portuguesa gerou processos de ocupação bem diferenciados nas regiões. O Nordeste, a região mais pobre do país, foi povoado principalmente a partir de plantações de açúcar em que o trabalho escravo, de africanos ou índios, foi elevado. Esses escravos e seus descendentes, mesmo após livres, por terem origens étnicas diferentes das elites locais e pouco acesso à estrutura de poder local, não foram integrados à sociedade. Por isso, não houve até a segunda metade do século XX política pública adequada de educação para eles, e, em consequência, essa região possui ainda hoje proporção elevada de indivíduos de baixa formação. O Sul do Brasil, por sua vez, teve ocupação principalmente por descendentes de europeus, que migraram para se estabelecer no Brasil fugindo de convulsões sociais ocorridas nos seus países de origem, principalmente Itália e Alemanha. Esses indivíduos já chegaram ao Brasil com níveis de escolaridade mais elevados do que os descendentes de africanos e nativos locais que aqui se encontravam à época. Por isso, formaram uma sociedade com mais capital humano do que o Nordeste. O Sudeste teve formação diferenciada, tendo São Paulo um povoamento híbrido, mas com participação maior do modelo que dominou o Sul do Brasil. Rio de Janeiro e Minas Gerais tiveram povoamento maior em fase posterior ao Nordeste, e por tal conseguiram atrair mão de obra mais qualificada para a exploração das minas de ouro, comércio de metais preciosos e de suprimentos e mesmo na agricultura, já montada em bases mais modernas do que a do Nordeste. Como o Brasil já possuía cidades com certo porte e mais oportunidades econômicas para aqueles que migrassem para o Rio de Janeiro, maior cidade do Brasil à época, quando a cana chegou a esse estado, mesmo nessas explorações econômicas, a composição social era diferente da mesma exploração no Nordeste. Isso fez com que a composição social inicial fosse de migrantes com mais capital humano também nesses estados.
31 32
Ver, por exemplo, Parrado (1998) e Frers (2008). Ver Elis (2011).
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
Naturalmente, a vinda do rei de Portugal em 1808 para o Rio de Janeiro foi um marco importante, pois com ele veio também a Corte, com cerca de 16 mil pessoas de formação educacional bem superior à que se encontrava no Brasil. Isso representou um acréscimo de cerca de 7% da população nessa província. Esse acréscimo, somente em uma cidade, gerou grande desequilíbrio de capital humano entre as regiões. As particularidades históricas no povoamento geraram bases iniciais de capital humano bem diferenciadas nas regiões brasileiras. Como não houve, nos séculos XIX e XX, políticas de uniformização da educação, as desigualdades persistiram, pois o esforço para educar tinha um componente privado forte. Logo após a independência, na Constituição de 1824 a responsabilidade da educação foi deixada às províncias (que se tornaram estados após a proclamação da República). Essas alocavam poucos recursos para a educação, tanto que em 1890 o Brasil era um dos países de pior nível de instrução nas Américas.33 A baixa coesão entre as classes sociais em regiões onde a escravidão predominou fez com que os governos não enxergassem a oferta de educação como prioridade, pois os ganhos seriam desproporcionalmente distribuídos para indivíduos com pouca influência na composição do poder.34 A estratégia mais racional para as elites foi recorrer ao ensino privado, pois podia conseguir nele qualidade superior a custos mais baixos do que a alternativa de ser tributada para financiar ensino público e gratuito para todos. Quanto maior a proporção de pobres no município, maior a probabilidade de que essa relação seja verdadeira. Por isso, em municípios paulistas e dos estados do Sul do Brasil, em que houve colonização com indivíduos mais qualificados, essa postura das elites era mais facilmente revertida, pois o número maior de indivíduos com renda mais elevada e passível de tributação reduziu o ônus da educação pública para a elite. Além disso, o nível de demanda da população para que houvesse serviços de educação também foi mais elevado. Em vários casos, a própria população de migrantes se organizava e fundava escolas comunitárias, que eram inicialmente bancadas por ela e eventualmente começavam a receber recursos do setor público. Isso resultou em populações com maior escolaridade e, por isso, maior renda per capita nessas regiões.35
Ver Engerman et al. (2009). Martínez-Fritscher et al. (2010) apresentam alguns dados de gastos por aluno no período entre 1901 e 1926. Eles mostram que os gastos por aluno nos estados do Nordeste eram bem inferiores à média nacional. 35 Carvalho Filho e Colistete (2010) mostram essas diferenças de oferta de educação pública e níveis de rendimento per capita médio no século XIX no estado de São Paulo, dependendo da importância que os migrantes que compunham a população davam à educação. Carvalho Filho e Monastério (2010) mostram que, no Rio Grande do Sul, a presença dos migrantes também elevou a qualidade da educação e que essas diferenças se perpetuam até hoje. 33 34
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Políticas regionais Apesar de não haver consenso entre economistas sobre as causas e a relevância das desigualdades regionais para as pessoas vivendo em regiões distintas, várias políticas regionais têm surgido ao longo da história, tanto no Brasil como em outros países. Isso inclui tanto países em desenvolvimento, como China, Índia, Argentina e Tailândia, quanto países desenvolvidos, como Itália, Alemanha, Canadá e Japão.36 Naturalmente, é mais comum elas aparecerem em países maiores como Canadá e Brasil, mas também ocorrem em países menores como Itália e Japão, e até mesmo em minúsculos como a Bélgica. A questão do Mezzogiorno na Itália, que trata do atraso econômico relativo das regiões do Sul em relação às do Norte naquele país, tornou-se uma das mais emblemáticas no mundo. A unificação da Itália em 1861 pôs sob o mesmo governo e mesmas regras econômicas, como o sistema cambial e comercial, regiões com níveis de desenvolvimento econômico bem distintos.37 O desempenho das regiões foi tal desde então que fez com que as disparidades regionais se acentuassem até meados do século passado. Em 1950 criou-se a Cassa per il Mezzogiorno, que serviu de inspiração para várias políticas regionais ao redor do mundo, incluindo a criação da Sudene em 1959 e da Sudam em 1974, ambas no Brasil. As políticas prescritas por essas instituições eram de planejamento das ações do setor público nessas regiões, como construção de infraestrutura, incluindo estradas, geração e transmissão de energia, geração de informações sobre disponibilidade de recursos minerais, condições de solo e regimes pluviais e apoio às administrações públicas locais para organização de balanços e desenvolvimento de práticas de planejamento. Além disso, essas três instituições em algum momento contaram com fundos que aportavam recursos para investimentos nas regiões de suas atenções, os quais contaram com custos menores do que os de mercado e critérios de alocação também distintos daqueles definidos pelos agentes financeiros privados.38 Também fez parte das ações pró-desenvolvimento Maia Gomes (2010) mostra detalhes de várias políticas regionais em torno do mundo. Galvão (2010) apresenta uma análise detalhada da questão do Mezzogiorno e das políticas que ela gerou desde então. 38 O principal fundo da Sudene foi o Fundo de Investimento do Nordeste (Finor), que na verdade criou um mercado de capitais cativo em que os recursos eram aportados pelas empresas de todo o Brasil como opção ao pagamento de parte do imposto de renda devido. Os recursos eram captados pelos investidores do Nordeste, que depois entregavam ações em troca dos recursos obtidos junto ao fundo. Essas ações eram vendidas em leilões para portadores de certificados de investimento (CI), que eram recebidos pelos optantes ao fundo. Os preços dos CI no mercado secundário caíam muito por causa do relaxamento nas condições de governança das empresas que captavam os recursos. Por isso, para cada unidade monetária recebida pelo empreendedor, ele conseguia gastar valor bem inferior na aquisição de CI que eram utilizados para adquirir de volta as ações entregues. 36 37
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
regional dessas instituições prover incentivos fiscais para quem investisse nas regiões-alvo. A Sudene teve no Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) o seu inspirador. Liderado por Celso Furtado, o GTDN produziu documento39 que propunha toda uma política de desenvolvimento regional, com atuação firme do governo federal para promover a industrialização do Nordeste, que era menor do que a do Sul e Sudeste na época, e movimentar a população na Região Nordeste, reduzindo o excedente populacional no semiárido. A avaliação do documento era de que o atraso relativo do Nordeste foi causado por ter sido deixado à margem no momento da industrialização por substituição de importações no Brasil, porque, quando ela ocorreu, seus sistemas primárioexportadores estavam em crise. Assim, promover o desenvolvimento industrial da região seria a solução para o seu atraso relativo. Daí a ênfase em incentivos fiscais à indústria e crédito a juros menores para os investimentos nesses setores. Com o tempo, essa ênfase na indústria diminuiu e outros setores puderam se beneficiar dos mesmos instrumentos. O Nordeste e o Norte brasileiros contaram também com outras instituições de desenvolvimento regional. Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), Departamento Nacional de Obras contra as Secas (Dnocs) e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (Codevasf) são alguns exemplos. Particularmente importantes têm sido os dois bancos regionais, Banco do Nordeste (BNB) e Banco da Amazônia (Basa). Cada uma dessas instituições tem tido seus instrumentos de ação específicos e seu foco regional também predeterminado. As duas instituições são predominantemente bancos de desenvolvimento, que se destacam pela oferta de crédito a longo prazo, a taxas de juros abaixo daquelas obtidas no mercado de capitais. Eles também têm fundings especiais, normalmente obtendo recursos de fundos capitalizados pelo governo federal. Além dessas políticas especificamente regionais, várias outras políticas nacionais podem ter impacto regional importante. Por exemplo, é sabido que o Programa Bolsa Família, que objetiva aliviar os males causados pela pobreza no país, assim como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) beneficiam mais o Nordeste do que as demais regiões no país.40 Políticas de redistribuição fiscal, como o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), também direcionam proporcionalmente mais recursos para as regiões mais pobres. 39 40
Furtado (1959). Ver Barros e Athias (2009).
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Obviamente, é sempre complicado fazer uma avaliação do desempenho de todas essas instituições e políticas de desenvolvimento regional no Brasil. Além das dificuldades técnicas, há sempre aquelas que emergem dos interesses políticos e paixões pessoais. Sabendo-se que a aplicação de recursos em políticas com preocupação regional aumentou bastante depois de 1960, período de atuação da Sudene, a simples observação do Gráfico 15.3 mostra que os resultados não parecem ter sido muito relevantes, pois desde então não houve nenhuma quebra estrutural forte na proporção do PIB per capita do Nordeste em relação ao total do Brasil. Ferreira apresentou alguns estudos econométricos mais sofisticados e tampouco encontrou qualquer efeito importante dos principais instrumentos de políticas regionais no país.41 Ou seja, se houve efeito, ele foi muito pequeno. A maior parte das políticas adotadas com o foco na redução das desigualdades regionais no Brasil tenta beneficiar o desenvolvimento de atividades produtivas nas regiões mais atrasadas. Por consequência, elas não atacam a causa principal das desigualdades regionais, que é a disparidade na formação educacional da população. Provavelmente por isso os resultados até então obtidos tenham sido tão pífios. Apesar de a educação ter se tornado uma preocupação maior no desenvolvimento brasileiro recentemente, Barros mostrou que os gastos nessa área ainda têm beneficiado mais os alunos das regiões mais desenvolvidas.42 O Fundeb direciona recursos para a educação básica e reduz as disparidades dos gastos por aluno entre as regiões. Entretanto, ele ainda o faz bem abaixo do necessário para assegurar a eliminação das desigualdades na oferta de educação e em sua qualidade entre as regiões. Consequentemente, nos padrões atuais ele não vai ser capaz de eliminar as desigualdades regionais. Isso significa que, naquilo que é essencial, as políticas públicas ainda têm atuado para reproduzir as desigualdades regionais.
Resumo A principal conclusão que este capítulo apresenta é que, ao longo de seus processos de desenvolvimento econômico, as economias nacionais tendem a gerar desigualdades regionais. Essas desigualdades são formadas ao longo do processo histórico de ocupação, quando especificidades fazem com que as regiões tenham distribuição desequilibrada de capital humano entre elas. Quando isso ocorre, as forças de mercado não possuem mecanismos de arbitragem que eliminem tais desigualdades. Isso só ocorreria se houvesse apenas um bem na economia ou se 41 42
Ferreira (2005). Barros (2011a, Capítulo 8).
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
todos eles fossem produzidos por funções de produção semelhantes, algo que só deve acontecer por uma casualidade histórica de pouca probabilidade. Ou seja, não há tendência à convergência de rendas per capita regionais. Em alguns casos, como o encontrado nos Estados Unidos, políticas explícitas de uniformização do padrão de educação ofertado para alunos em regiões distintas reduziram muito as desigualdades regionais. No caso do Brasil e Argentina, isso não ocorreu, pois um papel crucial para a determinação do acesso à educação esteve sempre em mãos das famílias. Quando isso ocorre, os padrões de desigualdades tendem a se perpetuar, como se verificou nesses dois países. Apesar de haver várias políticas regionais concebidas ao longo do século XX tendo como objetivo reduzir as disparidades regionais, a maioria delas voltou-se para o subsídio ao capital ou suporte aos investimentos nas regiões mais pobres. A maior parte dessas políticas, pelo menos no Brasil, trouxe muito pouco resultado concreto. As políticas regionais deveriam na verdade estimular a extensão e melhoria da qualidade da educação nas regiões mais pobres. De acordo com o que foi visto, esse tipo de política teria muito maior probabilidade de reduzir as desigualdades regionais e eliminaria a sua consequência mais perversa, que é a desigualdade de oportunidades entre indivíduos.
Leituras recomendadas Para se ter uma ideia das hipóteses para explicar as desigualdades regionais no Brasil e para uma análise de sua natureza e determinantes, recomenda-se a leitura de Barros (2011a). O artigo de Ferreira (2005) é, sem dúvida, a principal fonte para a compreensão das principais políticas desde a segunda metade do século XX e uma avaliação do desempenho delas. O documento Furtado (1959) traz a análise inicial que gerou as principais políticas regionais no Brasil desde então e por isso constitui uma referência importante.
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CAPÍT U LO 8
CRESCIMENTO BRASILEIRO REVISITADO Regis Bonelli Edmar Bacha
Introdução1 Pode-se dividir a trajetória de crescimento da economia brasileira após a Segunda Guerra Mundial em dois grandes períodos: antes e depois de 1980. Visualiza-se isso com clareza no Gráfico 8.1. Nele, as barras indicam as taxas de crescimento do PIB ano a ano, de 1948 a 2011. A linha que se superpõe às barras indica a média decenal dessas taxas, iniciando em 1957 e indo até 2011. O comportamento das médias decenais não deixa dúvidas: houve um colapso do crescimento do PIB, a partir de 1980, do qual o país não se recuperou mesmo após a estabilização em 1994. Este capítulo propõe uma interpretação do crescimento brasileiro que examina essa evolução de longo prazo da economia a partir de modelos com ênfase nos determinantes da oferta agregada. Algo acacianamente, aceitamos a hipótese de que o crescimento depende, pelo lado da oferta, do investimento e da produtividade.
1 Uma versão mais extensa deste trabalho, disponível em (Textos para Discussão) e (Centros de Economia Aplicada), explica por que não consideramos o capital humano na análise do crescimento brasileiro e também explora as relações entre a taxa de crescimento do PIB, a volatilidade desse crescimento e o grau de utilização da capacidade instalada. Outros temas disponíveis naquela versão mais extensa são apontados em notas de rodapé posteriores deste capítulo.
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.1 Taxas de crescimento do PIB (Y’) e sua média móvel decenal (1948-2011) 15,0% 12,5%
Taxas anuais de crescimento do PIB (Y’)
10,0%
Média móvel decenal
7,5% 5,0% 2,5%
2008 2011
1999 2002 2005
1996
1990 1993
1987
1978 1981 1984
1972 1975
1969
1963 1966
1960
1954 1957
–2,5%
1948 1951
0,0%
–5,0% Fonte: Ipeadata e elaboração dos autores.
Em trabalho anterior,2 analisamos, com a mesma metodologia aqui adotada, o “mistério” do colapso do crescimento brasileiro a partir de 1980. Desde então, além da passagem do tempo, sobrevieram dois fatos novos. O primeiro foi a revisão das Contas Nacionais em 2007, da qual resultou uma nova série de crescimento do PIB e dos componentes da demanda agregada desde 2000, bem como novos valores para o PIB em 2000 e anos anteriores (até 1995). Isso implicou extensas alterações na série do estoque de capital e nos deflatores do PIB e do investimento. Delas resultaram mudanças substanciais em diversos parâmetros usados na análise.3 O segundo fato foi a expansão, registrada no Gráfico 8.1, das taxas de crescimento do PIB depois de 2003, a mais intensa em duas décadas. De fato, a taxa média de crescimento na década que termina em 2011 alcançou 3,8%. Dez anos antes, a média havia sido de 2,1% ao ano. Isso poderia implicar perspectivas de crescimento melhores atualmente do que no começo da década passada. Esses fatos e questões motivam revisitar nossa interpretação anterior e estender a análise até o presente. Nessa extensão aprofundamos o entendimento das causas da grande desaceleração do crescimento pós-1980, devotando especial atenção à construção da base de informações estatísticas que forma a espinha dorsal da análise.
2 3
Bacha e Bonelli (2005). O Anexo Estatístico apresenta as principais séries construídas para este capítulo.
237
238
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Organizamos o capítulo da seguinte forma: a segunda seção deriva uma expressão para decompor o crescimento do estoque de capital, onde se discute o papel da poupança e de outras variáveis relevantes para o crescimento do capital, como a utilização de capacidade, a relação produto/capital e o preço relativo do investimento. A terceira seção exibe os resultados numéricos da decomposição do crescimento do capital, procurando explicar, em particular, as razões do colapso ocorrido a partir de 1980. A quarta seção apresenta os resultados para a contabilidade do crescimento do PIB por trabalhador, destacando o papel da produtividade. Faz-se, então, uma releitura das fases típicas do crescimento do país.
Decomposição do crescimento do capital Esta seção discute, inicialmente, a associação do crescimento do PIB com o do estoque de capital, para motivar o interesse na dedução de uma fórmula de decomposição do crescimento do estoque de capital que permite identificar os parâmetros macroeconômicos relevantes para o exame da evolução dessa variável. A análise empírica do comportamento de tais parâmetros é o objeto do restante da seção. O primeiro parâmetro que se estima é a taxa de poupança. O segundo é o grau de utilização da capacidade instalada para a economia como um todo. Em seguida, utiliza-se uma nova série para a evolução do estoque de capital para se estimar a evolução da relação produto/capital em uso. A subseção seguinte contém uma discussão sobre a evolução do preço relativo do investimento, que inclui uma sugestão sobre como corrigir o comportamento anômalo dessa série nas Contas Nacionais, e uma análise de regressão que procura desvendar os fatores por trás da peculiar evolução do custo do investimento no país. A seção conclui com uma discussão das implicações da correção proposta da série do preço relativo do investimento para a análise da evolução da taxa de investimento a preços correntes, a qual é comparada com a evolução por vezes distinta da taxa de investimento a preços constantes.
Relacionamento do crescimento do PIB com o do capital Um aspecto notável do crescimento do PIB brasileiro é que ele está associado ao do estoque de capital, como evidenciado no Gráfico 8.2.4 A série do estoque de capital a preços de 2000 é do Ipeadata e cobre os anos 1950-2008. Essa série foi obtida pelo perpetual inventory method, o que nos permitiu atualizá-la até 2011 usando os dados da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) a preços de 2000 pós-2008 combinados com a depreciação média dos anos imediatamente anteriores. As estimativas para 1947-1949 seguiram o mesmo critério. 4
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.2 Taxas de crescimento do PIB (Y’) e do capital (K’), 1948-2011 (% ao ano) 15,0% Taxas de crescimento do PIB (Y’)
12,5% 10,0%
Taxas de crescimento do capital (K’)
7,5% 5,0% 2,5%
2008 2011
1999 2002 2005
1996
1984 1987 1990 1993
1978 1981
1972 1975
1969
1963 1966
1960
1954 1957
–2,5%
1948 1951
0,0%
–5,0% Fonte: Ipeadata e elaboração dos autores; ver texto.
Por esse gráfico se visualiza que o colapso do crescimento do PIB ocorreu junto com o do capital: o coeficiente de correlação entre as duas séries é de 0,63, que pode ser considerado elevado pelo fato de uma série se referir a estoques e a outra a fluxos. Mas a existência de associação nada nos diz acerca da ordem de causalidade entre as variáveis. Utilizamos, assim, o teste de Granger para verificar a existência e a direção de causalidade entre as séries. Os resultados permitem concluir que o crescimento do capital (K′) Granger causa o do PIB (Y′) com um valor p de 4%. Já o crescimento do PIB Granger causa o do capital apenas com um valor p de 9,1%.5 Isso indica que o crescimento do capital Granger causa o do PIB mais fortemente do que o contrário. Esses resultados são consistentes com o modelo de crescimento AK, bem como com o modelo de Solow fora do estado estacionário.6 O passo seguinte é identificar os fatores explicativos do crescimento do estoque de capital. O ponto de partida é a definição da taxa de crescimento do O valor p mede o grau de confiança para rejeição do teste F de que os coeficientes de regressão das duas primeiras defasagens da variável de causa sobre o valor corrente da variável de efeito são estatisticamente iguais a zero. A escolha do lag do teste de Granger foi obtida através do teste de Akaike aplicado em um modelo VAR. O período de estimação é 1947-2010. Agradecemos o apoio de Guilherme Coelho, do Ibre/FGV, em relação a esses testes e às estimações econométricas, sem contudo responsabilizá-lo pelas conclusões que extraímos dos resultados. 6 Fora do estado estacionário, a taxa de crescimento do PIB no modelo de Solow depende do ritmo de aprofundamento do capital (relação capital/mão de obra), além do progresso técnico e do crescimento da mão de obra. 5
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
estoque de capital como a razão entre o investimento fixo bruto e o estoque de capital, deduzida a taxa de depreciação desse estoque: K′ = I/K – δ
(1)
onde K′ é a taxa de crescimento do estoque de capital, I é o investimento bruto real, K é o estoque de capital existente e δ é a taxa de depreciação. A relação entre o investimento bruto real e o estoque de capital (I/K) pode ser escrita como o produto da taxa de investimento real bruto (I/Y) pela relação produto-capital (Y/K): I/K = (I/Y).(Y/K)
(2)
A taxa de investimento real bruto (I/Y), por sua vez, é identicamente igual ao produto da taxa nominal de poupança (s) pelo inverso do preço relativo do investimento: I/Y = (PiI/PyY).(Py/Pi) = (S/PyY).(Py/Pi) = s.(1/p),
(3)
onde a primeira igualdade é somente um expediente para introduzir a taxa de investimento nominal (PiI/PyY) e, assim, poder fazer uso da igualdade entre investimento nominal e poupança na segunda igualdade.7 A terceira igualdade é meramente uma consequência das definições de s = S/PyY e de p = Pi /Py, onde Pi é o deflator implícito da formação bruta de capital e Py é o deflator implícito do PIB. A razão produto-capital (Y/K) pode ser escrita como o produto da taxa de utilização da capacidade, u, pela relação entre o produto e o capital utilizado, v = Y/uK: Y/K = u.(Y/uK) = u.v
(4)
Substituindo (3) e (4) em (2) e o resultado em (1), finalmente obtemos: K′ = s.(1/p).u.v − δ
(5)
Só recentemente as variações de estoque começaram a ser calculadas de forma sistemática nas Contas Nacionais. Por essa razão, para a série como um todo definimos a poupança bruta como igual ao investimento fixo nominal bruto. Como, nas Contas Nacionais, a poupança continua a ser estimada como um resíduo, a igualdade entre poupança e investimento se dá sem qualquer discrepância estatística. 7
Crescimento brasileiro revisitado
A Equação 5 mostra que o impacto da taxa de poupança (s) na taxa de crescimento do estoque de capital (K′) é condicionado pelo preço relativo do investimento (p), pelo grau de utilização de capacidade (u) e pela relação entre o produto e o capital utilizado (v). A taxa de depreciação (δ) também precisa ser levada em conta – exceto pelo fato de que, como ela varia somente entre 0,038-0,040 nas séries que usamos, não contribui para explicar as mudanças na acumulação de capital através do tempo. No que se segue, discorremos sobre a construção empírica das variáveis (s, u, v e p).8
O papel da poupança Dado o papel presumivelmente relevante da taxa de poupança para explicar o colapso da formação de capital visualizado no Gráfico 8.2, é pertinente examinar o comportamento dos dois principais componentes dessa taxa – a poupança externa e a interna – para melhor entender a evolução do financiamento da formação de capital.9 A Tabela 8.1 apresenta uma decomposição do financiamento da formação bruta de capital, que inclui a formação bruta de capital fixo e a variação de estoques, em função da poupança externa e doméstica, todas as variáveis medidas em porcentagem do PIB para períodos selecionados, caracterizados pelas origens e consequências de políticas econômicas semelhantes. À diferença da poupança, a ser mais adiante usada na decomposição do crescimento do capital, na tabela seguinte a variação de estoques é parte do investimento a ser financiado. Na decomposição da Tabela 8.1, a poupança externa é igual ao conceito das Contas Nacionais, a saber, o excesso da importação sobre a exportação de bens e serviços ou transferência líquida de recursos do exterior. Trata-se de um conceito mais estrito que o do déficit do balanço de pagamentos em conta corrente (que inclui na poupança externa a renda líquida enviada ao exterior), mas que nos parece mais relevante para a análise da contribuição do capital externo ao crescimento.10 As séries utilizadas cobrem os anos desde o começo da apuração de Contas Nacionais no Brasil (1947) até 2009. Os dados para o biênio 2010-2011 provêm do sistema do PIB trimestral do IBGE. 9 Não foi possível separar a poupança doméstica entre poupança do governo e poupança privada porque as contas das administrações públicas das Contas Nacionais não podem ser utilizadas antes da estabilização de 1994, pois, nelas, a correção monetária da dívida pública aparece como um gasto corrente, gerando, portanto, uma descomunal “despoupança” pública. As tentativas disponíveis de eliminar a correção monetária das contas públicas antes de 1994 infelizmente geram estimativas bastante contraditórias para a poupança do governo naquele período. 10 Para uma discussão desse tema, ver Bacha (1992). 8
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 8.1 Taxas de formação de capital, da poupança e seus componentes em períodos
selecionados (% do PIB em valores correntes) TAXA DE FORMAÇÃO DE CAPITAL PERÍODOS
TAXA FBCF
VAR ESTOQUES
= POUPANÇA TOTAL
S EXTERNA
S DOMÉSTICA
1947-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011
14,8% 15,8% 19,5% 22,6% 19,2% 17,0% 17,3%
0,7% 1,8% 1,5% 1,0% 0,1% 0,5% 0,7%
15,5% 17,6% 21,0% 23,6% 19,3% 17,5% 18,0%
0,3% −0,7% 0,9% 2,6% −2,5% 1,0% −1,3%
15,3% 18,3% 20,1% 21,0% 21,7% 16,5% 19,3%
Fonte: Ipeadata. Elaboração dos autores; ver texto.
Constata-se na tabela que os oito pontos de porcentagem de aumento da poupança total do imediato pós-guerra (15,5% do PIB) até a “marcha forçada” (23,6%) são explicados apenas em parte pelo aumento de 2,3% do PIB da poupança externa, mas, principalmente, pelo aumento da poupança doméstica (de 15,3% para 21,0% do PIB). Da Tabela 8.1 deduz-se também que a poupança total desabou entre a “marcha forçada” e a longa década perdida (1981-1992), tendo diminuído em 4,3 pontos de porcentagem do PIB. A poupança doméstica pouco variou. De fato, aumentou de 21,0% para 21,7% do PIB. Deduz-se que a queda da formação de capital se deveu inteiramente à virada da transferência de recursos do exterior: de um ingresso de 2,6% em 1974-1980 passou-se a uma saída de 2,5% do PIB, variação essa transmitida à formação de capital e à taxa de FBCF (que caiu 3,4% do PIB). Vista sob esse ângulo, a crise da dívida, implicando saída líquida de recursos para o exterior, aparece como o principal vilão por trás da queda da taxa de FBCF entre os períodos analisados. A taxa de investimento fixo continuou a cair na fase das reformas, 19931999, de 19,2% para 17,0% do PIB, mas agora o vilão foi a queda da poupança doméstica (21,7% para 16,5% do PIB), possivelmente associada ao fim do imposto inflacionário e à pressão dos gastos correntes sobre o orçamento do governo, que levou a uma redução no investimento público. No período mais recente, de retomada do crescimento pós-reforma do regime de política econômica de 1999, uma queda da poupança externa é mais do que compensada pela elevação da poupança doméstica, mantendo a poupança total quase constante: de 17,5% para 18,0% do PIB.
Crescimento brasileiro revisitado
Utilização de capacidade (u) Uma importante variável para a decomposição do crescimento do capital na Equação 5 é o grau de utilização da capacidade instalada na economia (u). Nesse caso existem informações diretas apenas para a indústria. O procedimento aqui adotado consiste em suavizar movimentos da utilização de capital na indústria, atividade mais volátil do que o restante da economia, incorporando informações sobre outros setores.11 Por essas estimativas, apresentadas no Gráfico 8.3, o nível máximo de utilização de capacidade da economia brasileira foi em 1961 (99,4%) e o mínimo em 1992 (86,2%). A partir de 2002 observam-se taxas de utilização crescentes, alcançandose 96,7% em 2008. Em 2009, a taxa de utilização desaba para 92,9% devido às reduções da utilização na agropecuária (quebra de safra), indústria e outros setores empresariais, para retornar a 96,2% em 2010 e diminuir ligeiramente para 95,7% em 2011. Exceto por 2009, no quinquênio 2007-2011 o grau de utilização superou pela primeira vez o pico de três décadas atrás, em 1980 (95,4%). O Gráfico 8.3 mostra também médias de utilização de capacidade em subperíodos selecionados. Assim, subdividindo-se o período total em dois, delimitados por 1980, observa-se que a taxa de utilização média cai de 96,2% em 1947-1980
GRÁFICO 8.3 Utilização de capacidade na economia brasileira (u), 1947-2011 (%) 100% 98% 96,2% 96% 94,0% 94% 92,4% 92% 89,8% 90% 88%
1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
86%
Fonte: Cálculo dos autores; ver nota de rodapé número 11.
11 Na versão extensa deste capítulo, disponível na internet, explicamos como foram calculados os graus de utilização de capacidade nos demais setores que não a indústria. A série anual completa está no Anexo Estatístico.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
para 92,4% em 1981-2011. Logo, não apenas o crescimento desabou depois de 1980, mas também a utilização de capacidade média caiu quase quatro pontos de porcentagem. Subdividindo-se os anos 1981-2011 em duas fases, observa-se que a taxa de utilização aumenta entre elas: de 89,8% em 1981-1992 para 94,0% em 1993-2011, revelando um ganho de 4,2 pontos de porcentagem. Ainda assim, permanece abaixo dos 96,2% registrados em média nos anos 1947-1980.
Relação produto/capital em uso (v) Uma inovação deste trabalho é o uso de séries representativas do estoque de capital que, combinadas às estimativas de utilização de capacidade, resultam no capital utilizado. O quociente entre o PIB real e o capital utilizado é a relação produto/capital em uso (v). O Gráfico 8.4 mostra, na curva cheia, a série dessa relação, que é caracterizada por duas longas fases de forte descenso: de 1947 a 1959-1960 (quando passa de 0,8 para 0,62) e de 1973 a 1983 (quando passa de 0,61 para 0,46). As flutuações são de menor expressão do começo dos anos 1980 até meados dos anos 2000. No final da série, v aumenta durante a fase recente de crescimento do PIB: de 0,44 em 2001-2003 para 0,48 em 2009-2011. Ganhos dessa ordem de magnitude só haviam sido experimentados na virada dos anos 1960, entre 1969 e 1973 (fase do “milagre econômico”), e, em muito menor medida, entre 1983 e 1986 (anos da aceleração do crescimento imediatamente após a recessão 1981-1983 e até o auge do Plano Cruzado). Todos esses períodos foram caracterizados por acelerado crescimento do PIB. Assim, a relação produto/capital em uso está aparentemente associada positivamente ao crescimento rápido. Uma explicação neoclássica para a queda desse coeficiente destaca sua relação com a evolução da razão mão de obra/capital. Partindo de uma função de produção Cobb-Douglas com as propriedades usuais, pode-se escrever a relação produto/capital em uso como: v = Y/uK = AL1−α(uK)α/uK = A(L/uK)1−α onde α é a elasticidade do produto em relação ao capital e A é a produtividade total dos fatores (PTF). Assim, o quociente v é igual ao produto da taxa de progresso técnico, A, pela relação mão de obra/capital em uso (elevada a 1 − α). O Gráfico 8.4 ilustra o comportamento dessas três variáveis, v, (L/uK)1−α e A, de 1947 a 2011. No gráfico, normalizamos o valor da expressão para a mão de obra/capital em uso igualando-a ao valor de v em 1947 (lidos ambos na
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.4 Relação produto/capital em uso (v), relação mão de obra/capital em uso
elevada a 1 − α e PTF (A, no eixo da direita) 1947-2011 (a preços de 2000) 0,85
2,0 1,8
0,75
1,6 0,65
0,55
v
1,4
(L/u.K)^(1 – alfa) normalizado
1,2
A (1947 = 1,0)
1,0
0,45
0,8 0,35
0,6
2007 2010
1989 1992 1995 1998 2001 2004
1980 1983 1986
1965 1968 1971 1974 1977
1962
1947 1950 1953 1956 1959
0,25
0,4
Fonte: Anexo Estatístico; ver texto.
escala à esquerda). Os valores de A aparecem também normalizados, com 1947 = 1,0, sendo lidos na escala à direita. Observa-se no gráfico que, na maior parte do tempo, v declina, acompanhando de forma suavizada o declínio da relação mão de obra/capital, à medida que o ritmo da acumulação de capital supera o crescimento do emprego até o início da década de 1980. A suavização é explicada pelo crescimento da produtividade total dos fatores, A. A partir de 1974, a produtividade total dos fatores cresce mais lentamente do que antes ou mesmo decresce, como ocorre na década de 1980. A partir de 1980, desacelera-se também o ritmo de aprofundamento do capital, e, em consequência, a relação produto/capital em uso tende a se estabilizar. Ela volta a crescer moderadamente a partir do começo da década de 2000, como dissemos.
Preço relativo do investimento (p) O preço relativo do investimento p (relação entre o deflator implícito da FBCF e o do PIB) desempenha um papel fundamental na explicação do mergulho do crescimento do PIB no artigo citado de Bacha e Bonelli.12 Os dados, apresentados na linha cheia do Gráfico 8.5, revelam uma tendência ascendente dos preços relativos 12
Bacha e Bonelli (2005).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 8.5 Índice de preços relativos da FBCF, original e corrigido 1947-2011
(2000 = 1,0) 1,5 1,4 1,3
p original p corrigido
1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5
1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
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Fonte: FGV, IBGE e elaboração dos autores para o índice p corrigido (ver texto).
do investimento, a qual, no trabalho anterior, associamos à substituição de importações e à superinflação do final dos anos 1980 e começo dos 1990. Mas a série de p apresenta um comportamento no mínimo anômalo entre 1986 e 1995. Na investigação das causas dessa anomalia, nos deparamos com fatos estatísticos imprevistos. Por exemplo, nas novas Contas Nacionais, que foram revistas a partir de 1995, não existe encadeamento com as séries antigas, que chegam até 1995. Também constatamos que não houve encadeamento de séries em 1990, a partir de quando um sistema de contas intermediário (que vai de 1990 a 1995) começou a ser divulgado, em substituição ao sistema antigo (que vai de 1947 até 1990). Assim, um pesquisador desavisado simplesmente sobreporá as séries – adotando a mais antiga até 1989, a intermediária de 1990 até 1994 e a nova a partir de 1995 – e analisará o conjunto assim sobreposto. Esse procedimento mistura resultados obtidos com metodologias diferentes. Em particular, os valores do PIB e da FBCF em preços correntes nos diferentes sistemas são bem distintos, tanto em 1990 quanto em 1995. Em ambos os casos, os valores dos sistemas mais novos apresentam taxas de investimento a preços correntes menores do que nos sistemas mais antigos: em 1990, a taxa cai de 22,9% para 20,7%; em 1995, ela diminui de 20,5% para 18,3%. Em ambos os casos, a revisão afeta a FBCF para baixo e o PIB para cima. Dado que não houve mudança nas medidas em preços constantes, essas quedas implicam redução nos preços relativos do investimento, tanto em 1990 quanto em 1995, o que ajuda a
Crescimento brasileiro revisitado
explicar as quedas na curva dos preços relativos da FBCF (p) nas datas referidas (linha cheia do Gráfico 8.5). Mas isso é apenas parte das dificuldades de interpretação geradas pelas séries alternativas de p, pois, como vimos, s = p(I/Y), isto é, para dada taxa de investimento em preços constantes (I/Y), a taxa de poupança, s, varia de forma direta com o valor de p. De fato, nas Contas Nacionais brasileiras, tanto a taxa de investimento em preços constantes como o preço relativo do investimento são calculados de forma direta e independente entre si. A identidade entre poupança e investimento é então utilizada nas Contas Nacionais para gerar os valores divulgados tanto da taxa de poupança como da taxa de investimento a preços correntes. Ou seja, uma mudança na estimativa de p gera uma mudança equivalente na estimativa de s, bem como no valor da taxa de investimento a preços correntes. O Gráfico 8.5 sugere que o comportamento do preço relativo do investimento no Brasil é de fato peculiar. Afora o comportamento anômalo em 1985-1995, ele segue uma trajetória de contínua expansão. Uma linha de tendência exponencial simples indica que o preço relativo do investimento cresceu a uma taxa de aproximadamente 0,7% ao ano durante mais de 60 anos! Constatamos, entretanto, ser possível explicar o comportamento de p com uma regressão múltipla, considerando apenas três variáveis – desde que introduzamos uma dummy para o período a partir de 1987, inclusive. As variáveis explicativas são a participação das máquinas importadas no total das máquinas e equipamentos que entram na formação de capital, a taxa real de câmbio e uma variável de tendência.13 O valor da dummy dessa equação indica que o preço relativo do investimento aumenta cerca de 30% a partir de 1987. O problema é, pois, explicar por que o preço relativo do investimento não só dá um salto em 1987, mas, principalmente, por que a explicação de seu comportamento daí em diante exige a manutenção da dummy na regressão, mesmo depois da reversão parcial de valores que ocorre em 1990, conforme se vê no Gráfico 8.5. Decompondo o preço relativo do investimento em três componentes – preço das máquinas nacionais, preço das máquinas importadas e preço da construção –, constatamos que o salto em 1987 se concentra nas máquinas nacionais e na construção. Uma hipótese que nos parece plausível para o salto do preço das máquinas nacionais em 1987 é que, após o descongelamento que se seguiu ao fracasso do Plano Cruzado, os empresários passaram a reportar à FGV o preço de lista (ou 13 A versão mais extensa deste capítulo disponível na internet inclui os resultados da estimação econométrica referida no texto.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
de tabela) de suas máquinas e insumos da construção bem maiores do que os preços efetivamente praticados, adotando uma atitude defensiva contra possíveis futuros congelamentos (os quais realmente ocorreram, com o Plano Bresser e o Plano Verão). Ou seja, o salto em 1987 (que se estende até 1989) seria apenas estatístico, mas não real. Sobrevieram então o Plano Collor e a abertura da economia. Além disso, a partir de 1990, as Contas Nacionais passaram da FGV para o IBGE, tendo havido mudanças de metodologia nesse ano, como mencionado. Ou seja, houve muita turbulência, tanto na economia do país como nas estatísticas nacionais na virada da década de 1980 para a de 1990. Isso tudo pode ter afetado os índices de preços por atacado da FGV, além da maneira pela qual esses índices passaram a ser incorporados às Contas Nacionais pelo IBGE. Assim, um erro de medição que teria havido em 1987-1989, por causa da captura de preços de lista inflacionados, teria se propagado para os anos subsequentes. O esclarecimento da origem e da natureza do salto dos preços relativos do investimento a partir de 1987 é importante inclusive porque, a se confirmar que se trata mesmo de um erro de medida, a interpretação, em nosso artigo anterior, sobre as causas do mergulho da formação de capital em meados da década de 1980 teria de ser qualificada. Se esse salto de fato não ocorreu, pois se tratou apenas de um erro de medida (ou foi menor do que supusemos), o mergulho do investimento pode estar associado também a outros fatores: por exemplo, uma queda da taxa de poupança do setor público e da poupança externa, como, aliás, asseveram diversos estudos sobre o período. Admitindo que possíveis erros de medição e mudanças na metodologia das Contas Nacionais estão por trás da anomalia da série de p a partir de 1987, propomos doravante adotar uma série corrigida para essa variável. Nossa correção parte da hipótese de que tanto o sistema antigo das Contas Nacionais – conforme vigorou entre 1947 e 1987 – como o sistema novo, vigente a partir de 1995 (inclusive), geram valores corretos para o cálculo de p. Entre 1987 e 1994, no entanto, sugerimos substituir a série de p que se infere das Contas Nacionais (pelo sistema antigo até 1989 e pelo sistema intermediário de 1990 até 1994) por uma série corrigida de forma simples, ou seja, por uma interpolação geométrica dos valores entre 1986 e 1995. Logo, a série corrigida conserva todos os valores originais de 1947 a 1986 e de 1995 a 2010, alterando apenas os dos anos intermediários. A série corrigida de p está indicada pela linha pontilhada entre 1986 e 1995 no Gráfico 8.5. Ao se repetir a análise de regressão anterior com essa nova série, constata-se que a dummy para o período após 1986 perde significância, ou seja, desaparece a anomalia anteriormente observada. Os resultados da regressão na Tabela 8.2, sem essa dummy, têm um R2 de 0,89, denotando excelente ajustamento
Crescimento brasileiro revisitado
TABELA 8.2 Estatísticas de regressão, variável dependente – p corrigido (relação entre
o deflator implícito da FBCF e o do PIB) VARIÁVEL DEPENDENTE: P CORRIGIDO
Termo constante Máquinas importadas/ total máquinas (m) Taxa de câmbio real (e) Tendência de tempo (t) R2 R2 ajustado Estatística de Durbin-Watson
ESTIMATIVA
ERRO-PADRÃO
EST. t
PR(>|T|)
0,6280 −0,1218
0,0326 0,0501
19,28 −2,43
0,000 0,018
0,1137 0,0058
0,0287 0,0003
3,95 16,95
0,000 0,000
0,8913 0,8859 0,6224
64 obs.
(1947-2010)
Valor p
0,000004
Fonte: Elaboração dos autores; ver texto.
estatístico. Os coeficientes das diversas variáveis têm os sinais esperados e valores plausíveis.14 O coeficiente da parcela das máquinas importadas (m) na regressão revela o custo da substituição de importações de bens de capital. A inclusão da taxa de câmbio real (e) na regressão se explica pela importância do componente importado no investimento: quanto mais desvalorizado o câmbio, maiores os preços do investimento fixo em relação ao do PIB. O coeficiente da variável tempo (t) implica que há progressivo encarecimento dos bens de capital no país. Acreditamos que isso seja consequência do ritmo mais lento da evolução da produtividade na indústria da construção do que no resto da economia: a produtividade do trabalho na indústria de construção cresceu cerca de 1,0% ao ano entre 1950 e 2008; para a economia como um todo, a taxa foi de 2,3%.
Taxas de investimento: valores originais e revistos A correção para p adotada na subseção anterior altera as taxas de investimento a preços correntes para os anos entre 1987 e 1994. Os valores corrigidos e originais dessa taxa são mostrados no Gráfico 8.6, juntamente com os das taxas de investimento em preços constantes. Esses últimos não se alteraram em função de nossos procedimentos. A série corrigida para a taxa de investimento a preços correntes não exibe, no período entre 1987 e 1994, o comportamento anômalo da série original, Ver versão disponível na internet, conforme indicado na nota de rodapé 1. O coeficiente de Durbin-Watson indica forte correlação serial nos resíduos. A correção dessa anomalia através de um modelo autorregressivo não causa mudanças substanciais nos valores dos parâmetros estimados.
14
249
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 8.6 Taxas de FBCF a preços correntes (original e corrigida) e a preços
constantes de 2000 – 1947-2011 (% do PIB) 30%
25%
20%
15% tx FBCF pr 2000 Taxa FBCF preços correntes corrigida Taxa FBCF preços correntes original 10% 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
250
Fonte: Ipeadata. Elaboração dos autores; ver texto.
conforme se visualiza no gráfico. Ao contrário, a série corrigida acompanha os movimentos da taxa de investimento a preços constantes com bastante fidelidade (mesmo porque nosso procedimento de correção da série de p eliminou a variância anteriormente observada nessa série no período em causa). Afora esse período, as séries original e corrigida da taxa de investimento a preços correntes são coincidentes (porque nossa correção da série do preço relativo do investimento abrangeu apenas o período entre 1987 e 1994). A taxa de investimento a preços correntes tem movimentos semelhantes aos das taxas a preços constantes, mas com a importante característica de que, antes de 1981, a taxa de investimento em preços constantes é sempre bem superior àquela em preços correntes. Assim, por exemplo, nos períodos do “milagre” e da “marcha forçada”, entre 1968 e 1980, a média da taxa de investimento a preços constantes foi de 25,8%, enquanto a média da taxa de investimento a preços correntes foi de somente 21,2%. A importância dessa diferença é que uma análise pouco cuidadosa poderia concluir que, em 2011, a taxa de investimento do país a preços correntes, de 19,3%, não se distancia muito daquela alcançada nos períodos de alto crescimento, do “milagre” e da “marcha forçada”, e que, portanto, é pequeno o esforço de poupança adicional necessário para replicar aquele desempenho. Essa análise ignoraria a enorme diferença entre a taxa de investimento em preços constantes – 19,8% em 2011 – e essa taxa nas fases de alto crescimento, quando alcançou, em média, quase 26% do PIB (1968-1978).
Crescimento brasileiro revisitado
Colapso do crescimento do capital O ponto de partida para decompor o crescimento do capital é a Equação 5 deduzida na seção anterior, repetida aqui para referência: K′ = s.u.v.(1/p) − δ
(5)
onde K′ é a taxa de crescimento do estoque de capital;15 s é a taxa de poupança total;16 u é a utilização de capacidade; v é a relação produto/capital em uso; p é o índice de preços relativos do investimento fixo (1/p é o poder de compra da poupança sobre bens de investimento); e δ é a taxa de depreciação. Os resultados de decomposição da Equação 5, apresentados na Tabela 8.3, seguem uma periodização habitual na historiografia econômica brasileira. Essa divisão privilegia a separação de períodos com características dentro de certos limites semelhantes de desempenho e de regimes de política econômica, a saber: 1948-1962: Prosperidade do pós-guerra e era JK 1963-1967: Recessão e derrocada da democracia 1968-1973: “Milagre” econômico autoritário 1974-1980: Choque do petróleo e “marcha forçada” 1981-1992: Crise da dívida e década perdida 1993-1999: Plano Real e reformas 2000-2011: Novo regime macroeconômico TABELA 8.3 Decomposição do crescimento do capital (K’) – médias anuais em períodos
selecionados (1948-2011) PERÍODO
K’ (% AO ANO)
s (% PIB)
u (%)
v
1/p
1948-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011
8,9% 6,6% 9,6% 9,8% 3,3% 2,3% 2,7%
14,8% 15,8% 19,5% 22,6% 19,2% 17,0% 17,3%
97,1% 92,6% 96,5% 96,2% 89,8% 93,1% 94,6%
0,683 0,610 0,593 0,548 0,463 0,442 0,459
1,415 1,252 1,248 1,201 1,012 1,018 0,969
Total
6,0%
17,7%
94,4%
0,547
1,164
Fonte: Ipeadata e Anexo Estatístico; elaboração dos autores.
Medida como a taxa de crescimento do estoque de capital em 31 de dezembro. Ver série no Anexo. 16 Soma da poupança doméstica e da poupança externa, da qual se subtrai a variação dos estoques. Ver subseção “O papel da poupança”. 15
251
252
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Na tabela, caracterizam-se com clareza dois macroperíodos, como esperado: antes e depois de 1980. Entre 1947 e 1980, o crescimento do estoque de capital é forte em todos os subperíodos, chegando a alcançar 9,8% anuais no período da “marcha forçada”, superior, inclusive, aos 9,6% dos anos do “milagre”. Mesmo na crise política que deu fim à Segunda República e inaugurou o período militar (1963-1967), o crescimento do estoque de capital foi relativamente elevado: 6,6% ao ano. Após 1980, o crescimento do estoque de capital cai bruscamente, não se recuperando mesmo depois de superada a hiperinflação com o Plano Real (1994). Parte da responsabilidade está na taxa de poupança (s), que caiu mais de três pontos de porcentagem, devido à redução da poupança externa (ver subseção O papel da poupança). Os três fatores adicionais por trás do colapso da acumulação de capital entre 1974 e 1980 e 1981 e 1992 são: a redução de seis pontos de porcentagem da utilização de capacidade (u), a queda de oito pontos de porcentagem da produtividade do capital (v) e o aumento de quase 19% no preço relativo do investimento (p) (queda de 19 pontos de porcentagem de 1/p). Ou seja, mesmo corrigindo-se a série do preço relativo do investimento conforme descrito na seção anterior, ele continua sendo um importante determinante do colapso da formação de capital depois de 1980. Quando se analisam as diferenças entre as taxas de crescimento do capital em períodos consecutivos, nota-se comportamento negativo dos fatores explicativos na quase totalidade das comparações, com a exceção de que a taxa de poupança aumenta até o período 1974-1980. Assim, entre o período inicial, do pós-guerra até os anos JK (1947-1962), e o segundo período, de derrocada da democracia (1963-1967), tem-se uma redução de 2,3 pontos de porcentagem na taxa de crescimento do capital (de 8,9% ao ano para 6,6% ao ano) que não é explicada pela poupança, pois esta de fato aumentou entre esses períodos. A queda é explicada pelos três outros fatores – u, v e p –, com destaque para a redução na utilização da capacidade instalada e na produtividade do capital. Entre o período “recessivo” em 1963-1967 e o do “milagre” em 1968-1973 verifica-se forte aceleração da acumulação, que é explicada essencialmente pela poupança (com o forte recurso à poupança externa, como vimos) e pelo aumento no grau de utilização da capacidade, parte da qual ociosa no início do período por causa da recessão anterior. A relação produto/capital pouco mudou entre esses dois períodos, e o aumento nos preços relativos da FBCF foi praticamente inexistente. Entre o período do “milagre” e o da “marcha forçada”, em 1974-1980, observa-se pequena aceleração na acumulação, toda ela associada a uma elevação da poupança (novamente, externa). Entre os demais fatores – todos eles contribuindo para frear o crescimento – destaca-se a queda na relação produto/capital
Crescimento brasileiro revisitado
em uso. A utilização de capacidade manteve-se elevada, com pouca alteração em relação ao período anterior. Entre a “marcha forçada” e a “longa década perdida” em 1981-1992, o crescimento da acumulação desaba de 9,8% para 3,3% ao ano, com todos os parâmetros explicativos tendo contribuição fortemente negativa. A Equação 5 envolve fatores multiplicativos e aditivos, e por isso não é trivial decompor as diferenças das taxas de crescimento do capital em períodos consecutivos entre as parcelas explicativas. Mas uma decomposição logarítmica das diferenças do crescimento do “capital bruto” (K′ + δ) mostra que 30% da queda se deveu à redução da taxa de poupança, 12%, à redução da utilização de capacidade, 27%, à redução da relação produto/capital e 31%, ao aumento dos preços relativos do investimento. Logo, poupança, relação produto/capital e preços relativos contribuíram com parcelas semelhantes. A taxa de crescimento do capital continuou a cair entre a (longa) “década perdida” e a (curta) “década das reformas”, em 1993-1999, com a responsabilidade maior recaindo sobre a redução da taxa de poupança e, secundariamente, sobre a redução da relação produto/capital, já que a utilização de capacidade aumentou e os preços relativos do investimento pouco variaram. Finalmente, entre a era das reformas e a da retomada do crescimento em 20002011, caracterizada pelo tripé da política macroeconômica instaurado em 1999, verifica-se modesta aceleração na formação de capital que é explicada, essencialmente, pelos aumentos na utilização de capacidade instalada e da relação produto/ capital em uso. A pequena elevação nos preços relativos da FBCF jogou um papel ligeiramente negativo, e a taxa de poupança ficou praticamente estável.
Produtividade e o colapso do crescimento O objeto desta seção é uma decomposição do crescimento que calcula o crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) na forma usual, residualmente, pela utilização de uma função de produção agregada Cobb-Douglas com progresso técnico neutro e desincorporado. A log-linearização de uma função desse tipo resulta em Y′ = α (u.K)′ + (1 − α).L′ + PTF′
(6)
Onde Y′ é a taxa de crescimento do PIB, α é a participação da remuneração do capital na renda, (u.K)′ é a taxa de crescimento do capital utilizado,17 L′ é a taxa O valor de K é a média geométrica dos valores em 31 de dezembro do ano e do ano precedente, para representar o valor médio do estoque em cada ano.
17
253
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
de crescimento da mão de obra e PTF′ é a taxa de crescimento da produtividade total dos fatores.18 Para obter L usamos os censos demográficos como benchmarks e interpolação nos anos intermediários.19 Esse procedimento permitiu calcular a produtividade da mão de obra desde 1947 (ver o Gráfico 8.7). Como no caso da relação produto/capital, uma descontinuidade nessa série também aparece após 1980, durante a recessão de 1981-1983 e mesmo após. Fases de crescimento mais rápido do PIB estão associadas ao crescimento mais acelerado da produtividade do trabalho. Isso aconteceu na longa fase de crescimento anterior a 1980 (quando a produtividade aumentou para 4,1% ao ano, desde 1947), entre 1983 e 1987 (quando aumentou para 1,2% ao ano), entre 1992 e 1997 (quando aumentou para 1,1%) e entre 2003 e 2011 (quando a elevação foi em média de 1,8%). Constata-se, assim, que os ganhos da produtividade do trabalho também estão associados ao crescimento rápido. O Gráfico 8.8 apresenta a série de PTF′, obtida residualmente a partir da Equação 6. Como se vê, o desempenho da PTF variou enormemente ao longo GRÁFICO 8.7 Produtividade do trabalho, 1947-2011 (R$ mil de 2000 por pessoa) 22,5 20,0 17,5 15,0 12,5 10,0 Produtividade do trabalho 7,5 5,0
2011
2007
2003
1999
1995
1991
1987
1983
1979
1975
1971
1967
1963
1959
1955
1951
2,5 1947
254
Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores.
18 Adotamos para o coeficiente α o valor médio calculado pelas Contas Nacionais para a razão entre o excedente bruto (proxy para a remuneração do capital) e sua soma com a remuneração dos empregados (somada às contribuições sociais efetivas e imputadas) referente ao período 20002009: 0,46. Esse valor é praticamente idêntico ao estimado por Considera e Pessôa (2012). 19 Essa interpolação segue proporcionalmente as estimativas de utilização de capacidade apresentadas. De 2000 a 2009, utilizamos as taxas de crescimento do número de pessoas das Contas Nacionais. De 2009 a 2011, utilizamos as taxas de crescimento do número de pessoas ocupadas da Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE.
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.8 Crescimento da PTF e médias quinquenais, 1948-2011 (%)
7% PTF' Média móvel quinquenal de PTF'
5% 3%
2011
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
–1%
1948
1%
–3% –5% –7% Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores; ver texto.
do tempo. As taxas médias de variação da PTF vão de −1,0% ao ano na década perdida (1981-1992) a 3,5% ao ano no período do “milagre econômico” (19681973). A média para todo o período é de praticamente 1% ao ano. Depois da década perdida, a PTF voltou a crescer, embora lentamente. A partir de 1999, o crescimento é mais visível: 1,1% ao ano em 2000-2011 (ver a Tabela 8.6).20 Da definição implícita do crescimento da produtividade total, dada pela Equação 6, é fácil deduzir que ela pode ser descrita como a média ponderada das taxas de crescimento das produtividades do capital e do trabalho, sendo os pesos dados pelos coeficientes α e (1 − α): PTF′ = α(Y′ − (uK)′) + (1 − α)(Y′ − L′)
(7)
A Equação 7 decompõe as variações de produtividade total em dois componentes: produtividade do capital e produtividade da mão de obra. A Tabela 8.4 apresenta essa decomposição nos sete subperíodos identificados. Essa tabela deixa claro um aspecto importante: o crescimento da produtividade do capital é negativo na maior parte do tempo. As exceções são os períodos 1968-1973, quando é de pequena expressão diante do crescimento da PTF, e 2000-2011. Entre os trabalhos dedicados à análise do crescimento da economia brasileira e o papel da PTF nesse processo destacam-se Gomes et al. (2003), Ferreira et al. (2008), Bugarin et al. (2010) e Barbosa Filho (2012). Para um instigante estudo sobre a importância da educação e das habilidades cognitivas no capital humano, ver Hanushek e Woessmann (2012).
20
255
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Nesse sentido, pode-se sugerir que o que sustentou o crescimento da PTF no longo prazo foi o crescimento da produtividade do trabalho. Isso é o que transparece da tabela em todos os subperíodos. Um caso excepcional é o da década perdida (1981-1992), no qual as produtividades de ambos os fatores diminuíram. No período 1948-2011 como um todo, a PTF cresceu 0,9% ao ano, e a produtividade do trabalho, 1,2%. A produtividade do capital, por sua vez, caiu quase 0,4% ao ano no longo prazo. Essa característica de o crescimento da PTF estar intimamente ligado ao da produtividade do trabalho conforma-se aos modelos teóricos de crescimento que caracterizam o progresso técnico como ampliador do trabalho (labor-augmenting).
TABELA 8.4 Decomposição do crescimento da PTF nas contribuições da produtividade
do capital e do trabalho, 1948-2011 (% ao ano)
1948-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011 Total 1948-2011
PRODUTIVIDADE DO
PRODUTIVIDADE DO
PTF′
CAPITAL*
TRABALHO
1,69% 0,61% 3,47% 0,94% −1,03% 0,24% 1,03%
−0,66% −0,71% 0,20% −0,97% −0,62% −0,13% 0,33%
2,35% 1,28% 3,10% 1,95% −0,41% 0,36% 0,67%
0,89%
−0,36%
1,24%
*Relação produto-capital em uso. Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores, ver texto.
Na Tabela 8.5, é apresentada a repartição das fontes do crescimento do PIB por trabalhador (y’) que se deduz da Equação 6, ou seja: y′ = PTF′ + α(uk)′
(8)
onde: y′ = Y′ − L′ é a taxa de crescimento do PIB por trabalhador (uk)′ = (uK)′ − L′ é a taxa de aprofundamento do capital por trabalhador Os números na Tabela 8.5 revelam os papéis relativos do aprofundamento da capital [(uk)′] e do progresso técnico (PTF′) na explicação do colapso do crescimento econômico do Brasil depois de 1980. Observe-se, primeiro, que,
Crescimento brasileiro revisitado
TABELA 8.5 Decomposição do crescimento do PIB por trabalhador (y’ ) 1948-2011,
períodos selecionados (% ao ano) y’
PTF’
% de y’
α(uk)’
% de y’
1948-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011
4,4 2,4 5,7 3,6 −0,8 0,7 1,2
1,69 0,61 3,47 0,94 −1,03 0,24 1,03
38% 25% 61% 26% 129% 34% 86%
2,71 1,79 2,23 2,66 0,23 0,46 0,17
62% 75% 39% 74% -29% 66% 14%
1948-2011
2,3
0,89
39%
1,41
61%
1948-1980 1981-2011
4,2 0,3
1,63 0,02
39% 6%
2,52 0,29
61% 94%
Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores; ver texto.
para o período como um todo, 1948-2011, a taxa de crescimento do PIB por trabalhador foi 2,3% por ano. O aprofundamento do capital contribuíu com 61% para esse desempenho, e a PTF′, com 39%. Uma partição exatamente igual (capital, 61%; progresso técnico, 39%) obtém-se para o período 1948-1980, exceto pelo fato de que, nesse caso, o PIB por trabalhador ganhou 4,2% por ano. Em 1981-2011, o crescimento do PIB por trabalhador afunda para apenas 0,3% por ano. Uma queda acentuada na acumulação de capital é o principal ingrediente para tão fraco desempenho: o aprofundamento do capital cai de 2,5% ao ano antes de 1980 para apenas 0,3% por ano após 1980. Sua contribuição para o medíocre crescimento do PIB por trabalhador sobe para 94% no período 1981-2011. Isso justifica nossa ênfase na acumulação de capital como fonte do colapso de crescimento do Brasil depois de 1980. Por outro lado, a taxa de progresso técnico também cai de 1,6% ao ano antes de 1980 para praticamente zero depois de 1980. Além disso (sem contar o período 1948-1962, quando o Brasil, como o resto do mundo, se beneficiou do boom econômico do pós-guerra), as fases com as maiores taxas de progresso técnico são 1968-1973 e 2000-2011, ambas se beneficiando das reformas econômicas introduzidas nos períodos imediatamente anteriores a elas.21 Também verificamos na Tabela 8.5 que o retrocesso técnico (PTF′ negativo) foi o fator dominante por trás da década perdida de 1981-1992. Ou seja, para um perfeito entendimento dos altos e baixos do crescimento brasileiro, como salientamos na introdução, é preciso levar em conta tanto a acumulação de capital como o progresso técnico. Para uma análise do papel das reformas de 1964-1967 sobre o período do “milagre econômico” de 1968-1973, consulte Veloso et al. (2008).
21
257
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Resumo A revisão das Contas Nacionais e a fase de crescimento pós-2003 motivaram uma releitura do crescimento brasileiro no longo prazo, nosso objetivo neste trabalho. Essa revisitação nos permitiu avançar no entendimento dos principais aspectos do crescimento brasileiro e das suas causas. No caminho, melhoramos a qualidade dos parâmetros usados na análise. Constatamos inicialmente que, desde o pós-guerra, existe forte associação entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa de crescimento do estoque de capital. Testes usuais de causalidade temporal sugerem que o crescimento do capital causa o crescimento do PIB, inclusive mais fortemente do que o crescimento do PIB causa o crescimento do capital. A segunda relação tem a ver com o acelerador. A primeira pode derivar tanto de um modelo de crescimento do tipo AK como de um modelo de Solow fora do estado estacionário. Na aplicação empírica das novas estimativas para a decomposição da taxa de crescimento do estoque de capital, dividimos o longo período desde 1947 até 2011 em sete subperíodos, caracterizados por alguma similaridade de comportamento dos parâmetros e de condução da política econômica. Nosso interesse principal centrou-se no colapso da formação bruta de capital fixo a partir de 1980, do qual a economia brasileira não se recuperou mesmo depois de superada a hiperinflação com o Plano Real. Constatamos que, para a chamada década perdida, pouca culpa pode ser atribuída à poupança interna. O que houve foi um colapso da poupança externa, como resultado da crise da dívida. Três fatores adicionais por trás do colapso da acumulação de capital entre 1974 e 1980 e 1981 e 1992 foram a redução da utilização de capacidade, a queda da relação produto-capital e, especialmente, o aumento do preço relativo do investimento. A taxa de crescimento do capital continuou a cair entre a (longa) “década perdida” 1981-1992 e a (curta) “década das reformas” de 1993-1999, com a responsabilidade maior recaindo agora sobre a redução da taxa de poupança interna e, secundariamente, sobre a redução da relação produto/capital, já que a utilização de capacidade aumentou e os preços relativos do investimento pouco variaram. Finalmente, entre a era das reformas e a do novo regime de política econômica (2000-2011), há modesta aceleração na formação de capital, que é explicada, essencialmente, pelos aumentos na utilização de capacidade instalada e da relação produto-capital. O próximo passo em nossa análise envolveu o cálculo residual da taxa de crescimento do progresso técnico ou produtividade total dos fatores (PTF), utilizando a conhecida fórmula de Solow. A média para o período 1948-2011 é praticamente de 0,9% ao ano. Mas o desempenho da PTF variou enormemente
Crescimento brasileiro revisitado
ao longo do tempo, com taxas médias que vão de −1,0% ao ano na década perdida a 3,5% ao ano no período do “milagre econômico”. Logo, a análise destaca que a PTF desempenhou papel significativo no colapso do crescimento brasileiro depois de 1980. A produtividade voltou a crescer depois da década perdida, embora inicialmente em ritmo lento. A partir de 1999, o crescimento é mais visível: 1,0% ao ano em 2000-2011. A média de longo prazo aponta para um crescimento de 2,3% do PIB por trabalhador entre 1947 e 2011. A decomposição das fontes de crescimento do PIB por trabalhador nos sete subperíodos em que dividimos o pós-guerra indica que o aprofundamento do capital respondeu pela maior parte desse crescimento em quatro dos subperíodos e a taxa de progresso técnico foi mais importante em três dos subperíodos. Ou seja, para entender as variações do crescimento brasileiro, tanto a acumulação de capital como o progresso técnico são variáveis importantes a considerar. Nossa análise destaca que o aumento da taxa de investimento é um dos requisitos fundamentais para o crescimento mais rápido da economia brasileira. Igualmente relevante é o aumento da produtividade. É possível especular sobre o crescimento potencial a partir de trajetórias para combinações factíveis da PTF e da taxa de investimento. Nossos cálculos sugerem que, para taxas de FBCF da ordem de 20% do PIB (a preços de 2000), como em 2011 (de fato, 19,8%), resulta uma taxa de crescimento do PIB de 3,9%. Para crescer a 5,0% ao ano seria preciso investir 23% do PIB de forma sustentada. Cada ponto percentual de aumento da taxa de FBCF eleva a taxa de crescimento do PIB em aproximadamente 0,4%. Apesar do recente aumento na relação marginal produto/capital revelado pela revisão das Contas Nacionais, a poupança doméstica é muito baixa para permitir taxas de crescimento mais elevadas do que as recentemente registradas, em boa medida devido à poupança negativa do setor público. O corolário é que o crescimento pode ser sufocado se o acesso ao financiamento internacional for interrompido ou ficar seriamente prejudicado, a exemplo do que aconteceu no final de 2002 e em fins de 2008. Conclui-se, sem surpresas, que o lento crescimento se deve às baixas taxas de investimento e poupança, além da baixa taxa de incorporação do progresso técnico. O Brasil parece condenado a crescer às taxas médias observadas nos últimos anos.
Leituras recomendadas A leitura de Bacha e Bonelli (2005) é recomendada devido à nova abordagem adotada pelos autores, que permite uma releitura eclética e original do
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
crescimento brasileiro no longo prazo. O texto tem como objetivo explicar por que o crescimento do PIB brasileiro diminuiu de uma taxa média anual de cerca de 7% entre 1940 e 1980 para taxas de menos da metade dessa desde então. Os principais fatores subjacentes à perda de dinamismo depois de 1980 foram o aumento no preço relativo do investimento, que reduziu o poder de compra da poupança, secundado pela redução na produtividade do capital e, em terceiro lugar, pela diminuição da taxa de poupança. Entre os destaques dessa interpretação estão: a ênfase na acumulação de capital como um dos determinantes do crescimento; o papel dos preços relativos do investimento fixo como um fator que influencia o poder de compra da poupança; as mudanças na importância da produtividade para o crescimento em fases específicas da nossa história econômica. Uma tentativa de conclusão é a de que as políticas econômicas visando à autarquia adotadas depois de 1970 e, talvez, desde o começo da década de 1950 tiveram implicações negativas sobre o crescimento de longo prazo, consequências essas agravadas pelas políticas populistas dos primeiros anos da redemocratização pós-1984.
Referências Bacha, E. External debt, net transfers, and growth in developing countries. World Development, 20, 8, agosto: 1183-1192, 1992. Bacha, E. e Bonelli, R. Uma interpretação das causas da desaceleração econômica do Brasil. Revista de Economia Política, 25, 3 (99), julho-setembro: 163-189, 2005. Barbosa Filho, F. de Holanda. Determinantes do produto potencial no Brasil. Ibre, não publicado, 2012. Bugarin, M. S., Ellery Jr., R., Gomes, V. e Teixeira, A. From a Miracle to a Disaster: the Brazilian Economy in the Past 3 Decades. Brazilian Review of Econometrics, 30, 1, 3-22, 2010. Considera, C. e Pessôa, S. de A. A distribuição funcional da renda no Brasil. Texto para Discussão IBRE, maio de 2012, disponível em . Ferreira, P. C., Ellery Jr., R. e Gomes, V. Produtividade agregada brasileira (1970-2000): declínio robusto e fraca recuperação. Estudos Econômicos, 38, 1, 31-53, 2008. Gomes, V., Pessôa, S. de A. e Veloso, F. Evolução da produtividade total dos fatores na economia brasileira: uma análise comparativa. Pesquisa e Planejamento Econômico, 33, 3, 389-434, 2003. Hanushek, E. e Woessmann, L. Schooling, Educational Achievement, and the Latin American Growth Puzzle. Journal of Development Economics, 99 (2), 497-512, 2012. Veloso F., Villela, A., Giambiagi, F. (2008). Determinantes do “milagre” econômico brasileiro (1968-1973): uma análise empírica. Revista Brasileira de Economia, 62, 2, 221-246, 2008.
Crescimento brasileiro revisitado
ANEXO ESTATÍSTICO (1947-2011)
TABELA A.8.1 Estoque líquido de capital, 31 de dezembro
(a preços de 2000, R$ bilhões) 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
100,8 109,2 118,6 128,8 145,6 163,4 178,7 195,0 209,6 226,0 246,2 268,0 294,1
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
318,5 336,3 358,4 382,6 404,6 429,7 461,8 493,3 536,8 584,4 634,2 693,1 763,9
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
853,9 955,7 1.066,3 1.181,9 1.288,4 1.397,9 1.508,2 1.638,4 1.737,5 1.820,5 1.872,6 1.923,3 1.985,4
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
2.079,6 2.166,8 2.239,8 2.312,1 2.361,2 2.400,1 2.426,7 2.460,1 2.513,3 2.576,1 2.637,6 2.714,8 2.786,8
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2.838,4 2.896,1 2.957,9 3.008,1 3.050,4 3.108,0 3.167,4 3.239,8 3.339,6 3.468,8 3.572,4 3.728,5 3.892,6
0,930 0,928 0,918 0,929 0,881 0,879 0,862 0,895 0,919 0,950 0,940 0,950 0,936
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0,925 0,934 0,932 0,923 0,932 0,945 0,951 0,951 0,964 0,967 0,929 0,962 0,957
TABELA A.8.2 Utilização de capacidade na economia brasileira 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
0,954 0,973 0,982 0,982 0,961 0,963 0,955 0,964 0,978 0,954 0,955 0,975 0,985
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
0,987 0,994 0,981 0,947 0,935 0,912 0,923 0,914 0,937 0,952 0,961 0,973 0,978
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
0,992 0,982 0,971 0,980 0,962 0,945 0,942 0,954 0,907 0,889 0,867 0,873 0,908
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA A.8.3 Nível de ocupação total na economia brasileira (em mil pessoas) 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
15014 15866 16522 17118 17476 18400 18895 19542 20133 19923 20393 21253 22096
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
22750 23479 23619 23448 23628 23601 24397 24885 26301 27862 29339 30522 31745
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
33606 35091 36705 38804 39762 40127 40861 42272 43199 44519 44834 46123 48793
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
51626 53446 54490 56468 54452 55300 54552 56699 58670 61160 61391 63140 63492
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
63885 65629 66104 68668 69836 73341 75546 77492 78711 79973 80317 82672 84375
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
−0,5% 1,5% 0,1% 0,1% −0,9% 1,6% 0,4% 1,6% 3,3% 2,5% −0,3% 2,6% −0,2%
TABELA A.8.4 Taxas de crescimento da produtividade total dos fatores (%) 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
– 1,5% 1,1% 0,9% −0,1% −1,5% −1,3% 1,2% 2,7% 1,1% 2,5% 3,4% 2,8%
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
3,6% 3,3% 4,1% −0,4% 0,8% 0,9% 1,2% 0,3% 1,9% 1,4% 3,1% 4,4% 5,0%
Fontes: Elaboração dos autores; ver texto.
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
5,0% 0,9% −2,2% 1,5% 0,0% 1,4% 2,1% 2,9% −6,3% −2,4% −3,9% 2,3% 1,4%
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
1,3% −0,3% −2,3% −0,9% −1,2% −0,6% 0,5% 0,4% 2,0% −0,7% 1,4% 0,1% −0,9%
Organizadores
Fernando Veloso Pedro Cavalcanti Ferreira Fabio Giambiagi Samuel Pessôa
© 2013, Elsevier Editora Ltda. Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei no 9.610, de 19/02/1998. Nenhuma parte deste livro, sem autorização prévia por escrito da editora, poderá ser reproduzida ou transmitida sejam quais forem os meios empregados: eletrônicos, mecânicos, fotográficos, gravação ou quaisquer outros.
Copidesque: Ivone Teixeira Revisão: Clara Diament e Alvanísio Damasceno Editoração Eletrônica: Estúdio Castellani Elsevier Editora Ltda. Conhecimento sem Fronteiras Rua Sete de Setembro, 111 – 16o andar 20050-006 – Centro – Rio de Janeiro – RJ – Brasil Rua Quintana, 753 – 8o andar 04569-011 – Brooklin – São Paulo – SP – Brasil Serviço de Atendimento ao Cliente 0800-0265340 [email protected] ISBN 978-85-352-5155-5 Nota: Muito zelo e técnica foram empregados na edição desta obra. No entanto, podem ocorrer erros de digitação, impressão ou dúvida conceitual. Em qualquer das hipóteses, solicitamos a comunicação ao nosso Serviço de Atendimento ao Cliente, para que possamos esclarecer ou encaminhar a questão. Nem a editora nem os autores assumem qualquer responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens, originados do uso desta publicação.
CIP-Brasil. Catalogação na fonte Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ D486
Desenvolvimento econômico: uma perspectiva brasileira / Pedro Ferreira... et al. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2013. 24 cm Inclui bibliografia ISBN 978-85-352-5155-5 1. Desenvolvimento econômico – Brasil 2. Economia – Brasil. I. Ferreira, Pedro.
12-7733.
CDD: 330.981 CDU: 338.1(81)
“E você acha que, uma vez dito algo, isso é suficiente? [...] É preciso inculcá-lo nas pessoas, precisa ser repetido de novo e de novo.” (Pierre-Joseph Proudhon, filósofo francês, dirigindo-se ao intelectual russo Alexander Herzen)
“The consequences for human welfare involved in questions like these are simply staggering: Once one starts to think about them, it is hard to think about anything else.” (Robert Lucas Jr., On the Mechanics of Economic Development)
“A produtividade não é tudo, mas no longo prazo é quase tudo.” (Paul Krugman)
“Technological innovation makes human societies prosperous, but also involves the replacement of the old with the new; and the destruction of the economic privileges and political power of certain people. For sustained economic growth we need new technologies, new ways of doing things, and more often than not they will come from newcomers. It may make society prosperous, but the process of creative destruction that it initiates threatens the livelihood of those who work with old technologies.” (Daron Acemoglu e James Robinson, Why Nations Fail)
ORGANIZADORES
FERNANDO VELOSO. PhD em Economia pela University of Chicago. Pesqui-
sador do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro e professor da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da FGV/RJ. Autor de diversos artigos publicados em revistas acadêmicas nacionais e internacionais nas áreas de crescimento e desenvolvimento econômico, educação e políticas públicas. Foi coorganizador dos livros É possível: gestão da segurança pública e redução da violência e Educação básica no Brasil: construindo o país do futuro. PEDRO CAVALCANTI FERREIRA. Ph.D em Economia pela University of Pen-
silvania e Mestre em Economia pela PUC-Rio. Professor da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro e coordenador do Mestrado em Finanças e Economia Empresarial da EPGE/FGV. Desenvolve pesquisas nas áreas de desenvolvimento e crescimento econômico, tendo publicado artigos sobre liberalização comercial e produtividade, sobre as causas das diferenças de renda entre países e sobre infraestrutura e crescimento, entre outros temas. FABIO GIAMBIAGI. Mestre pela UFRJ. Ex-professor da UFRJ e da PUC-RJ. Fun-
cionário do BNDES desde 1984. Ex-membro do staff do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em Washington. Ex-assessor do Ministério de Planejamento. Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural do Ipea entre 2004 e 2007. Autor ou organizador de 20 livros sobre economia brasileira.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Assina uma coluna mensal no jornal Valor Econômico e outra no jornal O Globo. É membro do Conselho Superior de Economia (Cosec) da Fiesp. Atualmente, ocupa o cargo de Chefe do Departamento de Risco de Mercado do BNDES. SAMUEL DE ABREU PESSÔA. Formado em Física pela USP, Doutor em Eco-
nomia pela USP e pesquisador associado do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. Autor de diversos artigos acadêmicos sobre temas ligados ao desenvolvimento econômico, publicados em revistas nacionais e internacionais.
AUTORES
ALEXANDRE RANDS BARROS. Ph.D em Economia pela University of Illinois
em 1991. Foi economista da Organização Internacional do Açúcar em Londres. É atualmente professor do Departamento de Economia da UFPE. Possui produção bibliográfica que inclui cerca de 80 artigos científicos escritos. Publicou o livro Desigualdades regionais no Brasil: natureza, causas, origens e soluções, pela Campus/Elsevier. ANDRÉ VILLELA. Bacharel pela UFRJ (1989) e Mestre pela PUC-Rio (1993) em
Economia e Ph.D em História Econômica pela London School of Economics (1999). Sua tese, The Political Economy of Money and Banking in Imperial Brazil, 1850-70, ganhou o Prêmio Haralambos Simeonidis, conferido pela Anpec, em 1999. Trabalhou como economista no Ipea (1992) e no BNDES (1993-1995) e foi consultor e assessor da presidência do IBGE entre 1999 e 2001. Foi professor do Departamento de Economia da PUC-Rio (1993-1995) e do Institute of Latin American Studies da University of London (1997-1998). Atualmente é professor adjunto da EPGE/FGV, onde é responsável pelas disciplinas na área de história econômica nos cursos da graduação. ARILTON TEIXEIRA. Diretor, professor e pesquisador da Fucape Business School e Diretor da Fucape Consulting. Possui graduação em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (1990), mestrado em Economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (1994) e doutorado em Economia pela University of Minnesota (1999). É Editor Associado da Revista Brasileira de
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Economia, da Revista Brasileira de Finanças e da Brazilian Business Review. Atua principalmente nas áreas de comércio e finanças internacionais, crescimento e desenvolvimento econômico e organização industrial. CARLOS EDUARDO SOARES GONÇALVES. Professor Titular da Universidade de São Paulo (USP). Doutor em Economia pela FEA/USP, com pós-doutorado na London School of Economics. Tem trabalhos publicados em revistas acadêmicas internacionais como Journal of Development Economics e Journal of Money, Credit and Banking. Publicou pela Editora Campus/Elsevier os livros Economia sem truques e Sob a lupa do economista. CLÁUDIO R. FRISCHTAK. Presidente da Inter.B, Consultoria Internacional de
Negócios, e diretor de país do International Growth Center (London School of Economics e Oxford University). Foi principal economist da área de indústria e energia do Banco Mundial (1984-1991) e professor adjunto na Universidade de Georgetown (1987-1990), tendo feito sua pós-graduação na Universidade de Campinas (1976-1978) e na Stanford University (1980-1984). Tem mais de 100 publicações (entre livros editados, artigos acadêmicos e relatórios de pesquisa) e é membro do Think Tank-20 da Brookings Institution e de conselhos de diversas instituições. EDMAR LISBOA BACHA. Diretor do Instituto de Estudos em Política Econô-
mica da Casa das Garças, no Rio de Janeiro. Em 1993-1994, foi membro da equipe econômica do governo, responsável pelo Plano Real. Foi presidente do BNDES, do IBGE e da Anbid e professor de Economia na PUC-Rio, EPGE/ FGV, UnB, UFRJ, Columbia, Yale, Berkeley e Stanford. É bacharel em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e Ph.D em Economia pela University of Yale. FERNANDO DE HOLANDA BARBOSA FILHO. PhD em Economia pela Univer-
sidade de Nova York (NYU). Membro do Centro de Desenvolvimento Econômico do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) e professor da EPGE/FGV. Autor de diversos artigos acadêmicos nas áreas de educação, desenvolvimento econômico e políticas públicas. MAURÍCIO CANÊDO-PINHEIRO. Doutor em Economia pela Escola de Pós-Gra-
duação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) do Rio de Janeiro. Pesquisador do Centro de Economia e Petróleo do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE) e professor da Escola Brasileira de Economia e Finanças (EBEF), ambos da FGV/RJ. É autor de diversos artigos acadêmicos nas áreas de
Autores
política industrial, regulação (particularmente em telecomunicações e petróleo) e organização industrial. NAERCIO MENEZES FILHO. Professor titular e coordenador do Centro de Po-
líticas Públicas do Insper, Instituto de Ensino e Pesquisa. É também professor associado da FEA/USP, colunista do jornal Valor Econômico e consultor da Fundação Itaú Social. Tem doutorado em Economia pela University of London e publicou vários artigos em revistas nacionais e internacionais. PAULO MANSUR LEVY. Economista e pesquisador do Ipea. Professor de De-
senvolvimento Econômico e Teoria do Crescimento na PUC-Rio e no IBMEC/ RJ. Entre 2003 e 2007, foi Diretor de Estudos Macroeconômicos do Ipea e, antes disso, entre 1995 e 2003, Coordenador do Grupo de Acompanhamento Conjuntural daquela instituição, responsável pela publicação dos boletins trimestrais com análises e previsões para a economia brasileira. Obteve seu MA pela University of California, Berkeley (1992) e ocupou diversas posições no governo federal entre 1985 e 1988. REGIS BONELLI. Pesquisador sênior do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE)
da FGV/RJ. Foi Diretor Executivo do BNDES, Diretor de Pesquisa do Ipea, Diretor Geral do IBGE, Visiting Research Fellow do Centre for Brazilian Studies e Senior Associate Member do St. Antony’s College, ambos da Oxford University. É bacharel em Engenharia pela PUC-Rio e doutor em Economia pela University of California, Berkeley. RENATO FRAGELLI CARDOSO. Doutor em Economia pela Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da Fundação Getulio Vargas (FGV) em 1989. Foi Visiting Scholar na Universidade da Pensilvânia em 1989-1990. É professor da EPGE/FGV desde 1990. Foi diretor dessa mesma escola entre 2003 e 2010. Ministra cursos de macroeconomia, economia monetária, crescimento econômico e microeconomia. É colunista regular do jornal Valor Econômico. ROBERTO ELLERY JR. Doutor em Economia pela Universidade de Brasília.
Mestre em Economia pela University of Pensilvânia e pela FGV-RJ. Professor do Departamento de Economia da Universidade de Brasília, onde é Coordenador da Pós-Graduação. Foi Técnico de Pesquisa do Ipea. Atuou em consultoria junto ao Banco Central, Banco Mundial e outras organizações. Desenvolve pesquisa na área de finanças públicas, ciclos econômicos e teoria do crescimento.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
SÉRGIO KANNEBLEY JÚNIOR. Graduado em Economia pela Pontifícia Univer-
sidade Católica (PUC) de São Paulo (1989), com Mestrado em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) (1994) e Doutorado em Economia pela Universidade de São Paulo (USP) (1999). Atualmente, é professor titular da Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade do Campus de Ribeirão Preto. Seus trabalhos são aplicações empíricas nas áreas de economia internacional, industrial e de tecnologia. É pesquisador nível 2 do CNPQ, estando atualmente vinculado a projetos de pesquisa relacionados ao estudo de indicadores de Ciência e Tecnologia e de Comércio Exterior. SILVIA MARIA MATOS. Doutora e Mestre em Economia pela Escola de Pós-
Graduação em Economia (EPGE/FGV). Bacharel em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Ex-economista do Departamento de Pesquisa do Banco BBM. Professora do Mestrado Profissional em Economia da EPGE/FGV. Economista do Instituto Brasileiro de Economia (IBRE/FGV) e Coordenadora Técnica do Boletim Macro IBRE.
APRESENTAÇÃO
objetivo deste livro é apresentar uma visão abrangente acerca das causas do desenvolvimento de um país, com foco na experiência brasileira, colaborando no aprimoramento da formação dos futuros economistas. Pretende-se dar ao professor do curso que tem esse nome e integra o currículo básico da profissão um instrumento para que ele possa transmitir ao aluno boas noções de como se processa o desenvolvimento econômico. O livro procura combinar três características:
O
a. uma visão de funcionamento da economia; b. um “sabor” brasileiro, o que representa um diferencial em relação aos livros-texto tradicionais sobre a matéria; c. uma linguagem claramente técnica, mas plenamente acessível ao aluno da graduação, de forma a tornar a leitura agradável e fluida. Embora se trate de uma coletânea, o produto que o leitor tem em mãos não constitui um apanhado de artigos sem grande conexão entre si – fato comum a muitas coletâneas. Pelo contrário, o que se pretendeu foi elaborar um material com coesão, a partir de capítulos escritos por autores que têm entre si visões afins sobre o tema. Em particular – e isso é especialmente importante, dado o foco do livro nas questões locais –, os autores compartilham a análise de que o processo de desenvolvimento brasileiro no século XX – até a crise da década de 1980 – se caracterizou por forte crescimento, mas grande exclusão social associada ao modelo adotado. Além disso, julgam que é impossível compreender a dimensão da pobreza e desigualdade atuais no Brasil, assim como a queda do
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
crescimento nas últimas décadas, sem entender as escolhas de política feitas no passado. Em particular, o modelo de substituição de importações, forte presença do Estado na economia e existência de grandes monopólios, foi capaz de gerar, durante algumas décadas, uma expansão importante da economia, mas, ao negligenciar a educação e o potencial de políticas sociais mais sofisticadas, gerou também muita pobreza, péssima distribuição de renda e indicadores sociais pouco condizentes com o nível de uma economia que chegou a se situar entre as dez maiores do mundo. Tal modelo, que gerou diversas distorções, entre as quais uma taxa de inflação muito elevada, entrou em crise no final dos anos 1970, o que resultou em forte queda da taxa de crescimento. A estabilização e as reformas econômicas da década de 1990, assim como a melhoria das políticas sociais, criaram as condições para a retomada do crescimento e a redução da desigualdade e da pobreza nos anos 2000. Nesse sentido, os organizadores não escondem que defendem uma visão do desenvolvimento baseada na importância da produtividade, das instituições e da geração de poupança doméstica como base para um crescimento sustentado, assim como na ênfase à importância de políticas sociais bem desenhadas para reduzir a desigualdade e assegurar a inserção plena da população no processo produtivo. O livro deve ser encarado como uma leitura complementar a um manual de crescimento e desenvolvimento que apresente os modelos tradicionais. Nossa proposta é levar o aluno a pensar no desenvolvimento do Brasil, com base no arcabouço teórico geral e na experiência de crescimento de outros países. Esta obra está estruturada em três partes. Na primeira, com três capítulos, apresenta-se o tema do desenvolvimento em perspectiva teórica e comparada, para fornecer um pano de fundo para a análise da experiência brasileira nas duas partes seguintes. No capítulo inicial, Fernando Veloso, Pedro Cavalcanti Ferreira e Samuel Pessôa apresentam uma análise das experiências de crescimento econômico no pós-guerra e mostram que alguns países que eram relativamente pobres se tornaram desenvolvidos, como os chamados Tigres Asiáticos, outros estagnaram num patamar de renda média, como grande parte da América Latina, e alguns, como a China, tiveram crescimento extraordinário nas últimas décadas, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. A análise também revela a importância da produtividade total dos fatores (PTF) – uma medida de eficiência produtiva – para explicar as diferenças de renda per capita e taxas de crescimento entre países. Na sequência, Carlos Eduardo Soares Gonçalves explica, de forma didática, a trajetória das ideias acerca das razões do desenvolvimento dos países, desde o modelo de Solow até as teorias mais recentes. De forma consistente com as evidências empíricas apresentadas no capítulo inicial, o autor mostra que o foco atual da pesquisa no campo de desenvolvimento econômico é explicar as diferenças de
Apresentação
PTF entre países. A lição mais importante é que a qualidade das instituições é o principal fator por trás da enorme disparidade de PTF no mundo. Finalmente, André Villela aborda, sob uma perspectiva histórica, o desenvolvimento econômico em suas duas principais dimensões: o crescimento e a distribuição de renda. O capítulo mostra que o crescimento econômico mundial foi muito baixo até o advento da Revolução Industrial, na segunda metade do século XVIII, quando deu-se a transição para o crescimento econômico moderno, baseado em progresso tecnológico e aumento sustentado da produtividade. No entanto, pelas diferenças entre países do momento em que se iniciou essa transição, ocorreu grande divergência nos padrões de vida nos últimos dois séculos. Na segunda parte, que possui seis capítulos, discutem-se os temas sob a ótica brasileira, considerando os diversos aspectos gerais que devem ser contemplados na análise do desenvolvimento do país. André Villela estuda o desenvolvimento econômico brasileiro desde suas origens até meados do século passado. O autor apresenta evidências de que o crescimento da renda per capita foi muito baixo nos primeiros 400 anos de nossa história. Esse quadro começou a mudar de forma mais nítida a partir da virada do século XIX para o XX, quando se iniciou a transição para o crescimento econômico moderno no país, e se acentuou a partir da década de 1930. O capítulo também mostra que uma característica marcante do nosso processo de desenvolvimento foi a desigualdade elevada, que começou com a colonização portuguesa e persistiu ao longo dos séculos. Pedro Cavalcanti Ferreira e Fernando Veloso dão continuidade à análise, tratando especificamente do período do pós-guerra. O capítulo mostra que, embora a economia brasileira tenha crescido a uma das taxas mais elevadas do mundo entre 1950 e 1980, nosso modelo de crescimento foi caracterizado por distorções significativas, baixo investimento em educação e forte exclusão econômico-social. Segundo os autores, esses fatores contribuíram em grande medida para o baixo crescimento nas três décadas seguintes. Destacam ainda que a queda da PTF teve um papel fundamental para a desaceleração do crescimento. Finalmente, mostram que, apesar do baixo crescimento, houve melhoria significativa dos indicadores sociais nas últimas décadas. Os dois capítulos seguintes complementam essa análise. Renato Fragelli Cardoso apresenta uma visão panorâmica da política econômica brasileira no pósguerra, com ênfase nos dois planos de estabilização implantados com sucesso no período: o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) e o Plano Real. Eles tiveram um papel muito importante para o desenvolvimento do país ao reduzir a inflação e implantar reformas institucionais que favoreceram o crescimento econômico nos anos seguintes. Fernando de Holanda Barbosa Filho e Samuel Pessôa, por sua vez, destacam as consequências negativas do baixo investimento em educação nas primeiras
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
décadas do pós-guerra, como a desigualdade elevada e aumento da violência. Os autores apresentam evidências a respeito do forte impacto da educação sobre os salários no Brasil, o que se traduz em alta taxa de retorno da escolaridade. O capítulo mostra ainda que a educação explica uma parcela expressiva do nosso atraso de renda per capita em relação aos Estados Unidos. Os dois capítulos que se seguem exploram o tema das fontes do crescimento brasileiro. Regis Bonelli e Edmar Bacha enfatizam a importância da acumulação de capital para a dinâmica do crescimento brasileiro no pós-guerra. Inicialmente, constatam forte associação entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa de crescimento do estoque de capital nesse período. Em seguida, investigam os determinantes do colapso da formação bruta de capital fixo a partir de 1980. Por último, os autores analisam o comportamento da produtividade total dos fatores e mostram que a PTF desempenhou papel significativo na queda do crescimento brasileiro depois de 1980. Roberto Ellery e Arilton Teixeira investigam a relação entre PTF e acumulação de capital com o auxílio de um modelo dinâmico de equilíbrio geral, o modelo neoclássico ou modelo Cass-Koopmans. Ele é utilizado para analisar três fases do crescimento econômico brasileiro: o crescimento sem progresso técnico da segunda metade da década de 1970, a queda do crescimento nas décadas de 1980 e 1990 e a retomada do crescimento nos anos 2000. Finalmente, a terceira parte do livro, também com seis capítulos, incorpora análises de temas importantes para a compreensão do desenvolvimento econômico brasileiro. Paulo Levy e Fabio Giambiagi mostram que o investimento é um dos principais determinantes do crescimento, enquanto a poupança doméstica representa uma restrição importante para a aceleração das taxas de crescimento no Brasil diante dos limites à utilização de poupança externa. Constatam ainda que o Brasil é um país que se caracteriza por baixas taxas de poupança doméstica, e que isso pode ser atribuído, entre outros fatores, à baixa poupança do setor público. Cláudio Frischtak destaca a importância da infraestrutura para o desenvolvimento econômico. O autor apresenta evidências de que os gastos em infraestrutura no Brasil vêm caindo nas últimas três décadas, somente se estabilizando em anos recentes, e recomenda a elevação dos investimentos no setor para aumentar o potencial de crescimento do país. Finalmente, argumenta que o aumento expressivo dos investimentos em infraestrutura no país e a melhoria da qualidade de sua gestão dependerão de maior participação do setor privado. Os capítulos seguintes exploram vários aspectos da industrialização brasileira. Regis Bonelli, Samuel Pessôa e Sílvia Matos descrevem as mudanças na estrutura setorial da economia brasileira no século XX e destacam o aumento da participação da indústria no produto. A análise revela que, de meados da
Apresentação
década de 1970 até a segunda metade dos anos 1980, o grau de industrialização do Brasil era elevado em comparação a países com algumas características similares, como grau de desenvolvimento, população, tecnologia, instituições e dotação de recursos naturais. A partir daí, a indústria brasileira convergiu para um padrão compatível com as características do país, reduzindo sua participação no produto. Maurício Canêdo Pinheiro analisa várias experiências de política industrial no pós-guerra, abrangendo países que se tornaram desenvolvidos, como Japão e Coreia do Sul, o caso da China, que experimentou crescimento extraordinário nas últimas décadas, e a experiência brasileira. Segundo o autor, o sucesso da política industrial depende fundamentalmente da maneira como são construídos os incentivos para as empresas e setores contemplados. Em particular, argumenta que, se for adotada, a política industrial deve ser temporária e associada a metas e regras de saída, embora mesmo nesse caso seu impacto seja limitado. Naercio Menezes Filho e Sérgio Kannebley Júnior discutem o efeito da abertura comercial no desempenho das empresas brasileiras e no mercado de trabalho. Os autores mostram que a abertura comercial a partir do final da década de 1980 aumentou a produtividade da indústria no Brasil nos anos 1990. No entanto, não ocorreram aumentos significativos na produtividade após a década de 1990. Segundo os autores, isso se deve, em boa medida, ao baixo investimento em inovação por parte das firmas brasileiras, e recomendam maior articulação do sistema de inovação para superarmos nosso atraso tecnológico em relação aos países desenvolvidos. Por último, Alexandre Rands Barros relaciona os temas das desigualdades regionais e do desenvolvimento. Mostra que desigualdades regionais tendem a ser geradas ao longo do processo de desenvolvimento econômico e que não há tendência de convergência da renda per capita regional no Brasil. Segundo o autor, a desigualdade em educação é o principal determinante dos desequilíbrios regionais no país. Diante disso, argumenta que as políticas regionais devem ter como principal objetivo aumentar a quantidade e melhorar a qualidade da educação nas áreas mais pobres do Brasil. Esperamos que, após cada capítulo, o aluno se interesse em avançar para o seguinte e, ao completar a leitura, sinta que compreendeu melhor as razões do desenvolvimento de um país e, em especial, tenha um melhor entendimento da experiência brasileira. No final de cada capítulo, o professor e o aluno encontrarão um resumo das principais ideias apresentadas, bem como uma pequena lista de leituras especialmente recomendadas sobre o assunto discutido e uma lista mais extensa de referências bibliográficas. Boa leitura! Os organizadores Setembro de 2012
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P R E FÁC I O
PREFÁCIO
Gustavo H. B. Franco
desenvolvimento é um tema antigo, pois diz respeito ao progresso material e à “riqueza das nações”, o assunto de que tratou Adam Smith em 1776. Entretanto, a julgar pelas ansiedades no noticiário sobre o crescimento do PIB brasileiro, nada parece mais contemporâneo. Na verdade, a disciplina, tal como existe na atualidade, nasceu no período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial, quando se percebeu que, se as nações podiam mobilizar recursos humanos e materiais de forma tão intensiva e produzir tantas inovações extraordinárias com o intuito de destruir-se mutuamente, é claro que tinham a capacidade de empreender esforços semelhantes para disseminar a prosperidade econômica para todos os que lutaram pela liberdade. Esse é o momento quando, em toda parte, o desenvolvimento adquire o aspecto de um projeto nacional redentor e se torna uma espécie de cruzada de natureza planetária. A ideia do desenvolvimento como libertação foi rapidamente capturada por governos de viés fáustico, compostos por políticos visionários no comando de vastas estruturas burocráticas de planejamento e regulação, dispostos a patrocinar sacrifícios sociais de várias ordens (inflação, desigualdade etc.) em nome da redenção econômica, muitas vezes identificada com a industrialização e a autossuficiência. No Brasil, esses primeiros anos felizes do desenvolvimentismo foram marcados por heróis, como Juscelino Kubitschek, desafios abertos à natureza, como Brasília, campanhas nacionalistas, como a do petróleo, a da industrialização e contra o FMI, e também pela formação de um ideário ou de um modelo para o desenvolvimento brasileiro. Era “a euforia do desenvolvimento vencendo
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o círculo vicioso de getulismo paralisante e escancarando o país na porta do gol, a porta do futuro”, escrevia Joaquim Ferreira dos Santos sobre 1958.1 Nos anos 1980, todavia, depois de muitas conquistas, tudo isso se interrompe. Talvez parecesse uma sucessão de coincidências negativas, mas a paralisação no crescimento combinada com o agravamento da desigualdade, a crise no balanço de pagamentos e o colapso na produtividade, no investimento e na competitividade, tudo isso achando contundente expressão em uma hiperinflação, fenômeno raro e indicativo de doença séria, fazia crer que o desenvolvimento brasileiro chegara a um momento crítico. A inevitabilidade do progresso era posta em dúvida, e o futuro, que sempre nos pertenceu, parecia nebuloso. Os países podem fracassar, como refletia, assustada, a jornalista Míriam Leitão a propósito desses anos, ao final de seu livro sobre “a longa luta de um povo pela sua moeda”.2 Diante dos múltiplos aspectos negativos da rara patologia representada pela hiperinflação3 e sua impressionante resiliência em um país que não experimenta guerras e tragédias naturais, é difícil deixar de interpretá-la como o sinal mais evidente do esgotamento do modelo de desenvolvimento econômico baseado no inflacionismo e no nacionalismo que havia nos trazido àquele momento. Era preciso reinventar o desenvolvimento em cada um de seus aspectos, rever conceitos e inovar. Um desafio colossal. Essa dura realidade começa a se impor a partir dos sucessivos fracassos de planos de estabilização heterodoxos nos anos 1980 e 1990, todos baseados na ideia de que a inflação era “apenas inercial”, a mais clara expressão da ilusão de que não havia nada de fundamentalmente errado com as práticas fiscais, monetárias e as políticas de desenvolvimento dos últimos anos. Ficou sobejamente evidente que não era possível vencer a hiperinflação se não fossem atacados os “fundamentos” do problema, e esses tinham tudo a ver com as percepções de autoridades e acadêmicos sobre o modus operandi do desenvolvimento brasileiro, ou, mais precisamente, sobre o modo como o keynesianismo degenerou em irresponsabilidade fiscal e como as políticas de fomento tornaram-se protecionismo e clientelismo capturado pelo rent seeking. 1 O ano de 1958 assinalou nossa primeira vitória na Copa do Mundo de futebol. Dos Santos, J. Feliz 1958: o ano que não devia terminar. Rio de Janeiro: Editora Record, 4a edição, 1998, p. 28. 2 Leitão, M. Saga brasileira: a longa luta de um povo por sua moeda, Rio de Janeiro: Editora Record, 2011, p. 441. 3 No Brasil, a inflação “muito alta” (acima de 100% ao ano) durou 182 meses e acumulou nesse período o fantástico número de 20.759.903.275.651%. Entre os 45 casos de “inflação muito alta”, o Brasil registra o segundo episódio mais longo (pouco mais de 15 anos), logo à frente do Congo (pouco menos de 14 anos) e perdendo apenas para a Argentina (mais de 17 anos), Stanley F. et al. “Modern hyper and high inflations”. Journal of Economic Literature XL (3), 2002.
Prefácio
Com o sucesso do Plano Real, o primeiro que atribuiu primazia aos “fundamentos”, o país se encanta com a impressão de que havia recuperado o seu futuro, e não era apenas em razão da sensação de bem-estar derivada da estabilização, ou pela remoção da névoa provocada pela inflação, assim estendendo os horizontes do cálculo econômico. Havia mais, segundo um relato da época: “À medida que os fundamentos fiscais e monetários vão se consolidando, é natural que a agenda da estabilização se confunda com a agenda do desenvolvimento.”4 O desenvolvimento subitamente estava de volta ao centro das cogitações econômicas dos brasileiros, mesmo antes de a vitória sobre a inflação estar completamente consolidada,5 sendo certo que deveria ser reinventado em face da recém-adquirida aversão à inflação, às aspirações distributivas e ao ambiente de globalização. As reformas associadas à estabilização pareciam ser a chave para uma nova equação, mas as resistências às mudanças indicavam que a transição não seria pacífica nem rápida, tampouco o ponto de chegada parecia claro. Mas para onde olhar em busca de orientação? A reflexão sobre desenvolvimento havia ficado suspensa ou anestesiada pelo imperativo de sobrevivência à hiperinflação. E mais: escrevendo em 1995, mas com base em palestras feitas em 1992, Paul Krugman afirmava que o desenvolvimento econômico como campo de estudos cujas “ideias em seus gloriosos anos 1950 eram consideradas revolucionárias e comandavam enorme prestígio intelectual e influência sobre a realidade” simplesmente “havia deixado de existir”.6 O trabalho dos pioneiros, segundo argumentava, tinha se tornado obsoleto em vista da incapacidade de enquadrar-se nos cânones que a profissão havia adotado no tocante à quantificação, aos padrões científicos para observações empíricas, ao uso de modelos com vistas a assegurar a solidez interna de proposições testáveis e a capturar os aspectos essenciais de sistemas complexos. A adesão a um estilo discursivo e não matemático teria levado à formação de “escolas de desenvolvimento construídas sobre metáforas sugestivas, particularismo institucional, raciocínio interdisciplinar e uma postura relaxada no tocante à consistência interna. O resultado foram alguns belos escritos, alguns insights inspiradores, e (na minha visão) um beco sem saída intelectual”.7 Franco, G. H. B. “Inserção externa e desenvolvimento.” In: O desafio brasileiro: ensaios sobre desenvolvimento, globalização e moeda. São Paulo: Editora 34, 1999, p. 28. Grifos meus. 5 Nos primeiros 12 meses de vida da nova moeda a inflação acumulada, medida pelo IPCA, foi de 33%. A inflação caiu abaixo de 20% anuais em abril de 1996, 22o mês, e abaixo de 10% apenas em dezembro, 30o mês da nova moeda. No ano calendário de 1997, o IPCA cresceu 5,2%, e em 1998 a inflação pelo IPCA foi a menor em nossa história: 1,7%. Este é um bom marco para delimitar a conclusão da estabilização da hiperinflação. 6 Krugman, P. Development, Geography, and Economic Theory. Cambridge: The MIT Press, 1995, pp. 6-7. Grifos meus. 7 Krugman, op. cit., p. 81. 4
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Krugman referia-se expressamente a alguns economistas como Paul Rosenstein-Rodan, Albert Hirschman, Arthur Lewis e Gunnar Myrdal, quatro dos dez pioneiros da disciplina que o Banco Mundial homenageou em 1984 com um belo volume de ensaios retrospectivos sobre seu surgimento.8 Sua diatribe era mais geral, e estava centrada no afastamento duradouro e, de toda forma, desnecessário entre a “tradição desenvolvimentista”9 e o mainstream da economia. Como se a incapacidade instrumental da economia em lidar com algumas complexidades especialmente relevantes para países em desenvolvimento – como retornos crescentes de escala, estruturas de mercado não competitivas, aprendizado, externalidades, complementaridades estratégicas etc. – servisse para demarcar uma separação definitiva e de natureza ideológica entre a produção acadêmica do Norte (o mainstream), teimosamente aferrada às limitações associadas aos “modelos neoclássicos”, e a reflexão sobre desenvolvimento relevante para o Brasil, que não podia ficar sujeita a essas restrições instrumentais ou ideológicas. A dificuldade de diálogo entre essas vertentes de pensamento econômico sobre o tema parecia incentivar o sequestro da “tradição desenvolvimentista” pelo heterodoxo e pelas abordagens “alternativas”. E assim, por longo tempo no Brasil, em vez de uma aproximação com o mainstream, de tirar proveito dos progressos instrumentais, metodológicos e conceituais e de desfrutar de “economias de escala” na produção acadêmica, ficamos aprisionados ao isolamento e ao sectarismo, e também ao imperativo de refletir sobre a hiperinflação e sua estabilização. Conforme observa Krugman, “quando se trata das ciências físicas, pouca gente tem problemas com a ideia de que para estudar sistemas complexos é preciso construir modelos simplificados”.10 A resistência em utilizar os mesmos métodos matemáticos para as ciências sociais é conhecida, eis que o Homo economicus, para esses fins, necessariamente haverá de possuir a complexidade psicológica e a estatura moral de uma torradeira. A simplificação inerente ao método científico pode parecer ultrajante, às vezes, o que não a torna menos necessária. O fato é que, diante desse dilema. facilmente caímos na armadilha dos mapas na escala 1:1, cuja inutilidade foi transformada em uma lenda por Jorge Luis Borges. Passados menos de vinte anos de quando Krugman escreveu e da estabilização brasileira, a coletânea que o leitor tem diante de si oferece um belo Meier, G. M.; Seers, D. (Eds.) Pioneers in development. The World Bank & Oxford University Press, 1984. Os dez pioneiros eram: Lord Bauer, Colin Clark, Albert Hirschman, Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Raul Prebish, Paul Rosenstein-Rodan, W. W. Rostow, Hans Singer e Jan Tinbergen. Três desses ganharam o Prêmio Nobel (Lewis, Myrdal e Tinbergen). Não há brasileiros no grupo, mas pelo menos dois poderiam estar, como escolhas fáceis, para ficar em um para cada campo de persuasão: Celso Furtado e Roberto Campos. 9 Que ele designava por “alta teoria do desenvolvimento” (high development theory). 10 Krugman, op. cit., p. 73. 8
Prefácio
resumo dos progressos alcançados por pesquisadores brasileiros no período, sobretudo ao trazer os avanços instrumentais e metodológicos do mainstream da disciplina para o terreno da reflexão brasileira e contemporânea sobre o desenvolvimento. Esta coletânea é composta de textos que estão na fronteira da produção acadêmica sobre o tema, em permanente diálogo com o que se faz no exterior, e seguramente há de surpreender a muitos, especialmente aqueles cuja educação sobre o tema advém apenas dos pioneiros. Vale ressaltar ao menos três inovações metodológicas que dão personalidade a este conjunto. Em primeiro lugar, o “tratadismo” é substituído pelo princípio da obra coletiva. Nos dias de hoje, excetuados os manuais didáticos e as obras de divulgação, raramente se escrevem tratados temáticos de grande escopo e extensão. O conhecimento se especializou profundamente, tirando proveito da organização do esforço científico como obra coletiva, que vai se produzindo de forma incremental e modular em ensaios publicados em revistas acadêmicas sujeitas a peer review. O desenvolvimento passa a funcionar como uma disciplina de “arquitetura aberta”, permanentemente porosa a novos acréscimos, jamais encerrada ou sujeita a “interpretações definitivas”. Essa é a razão para as extensas bibliografias trazidas em cada um dos capítulos, a maior parte formada de trabalhos recentes, funcionando como nódulos de uma rede viva e vibrante, demonstrando não apenas a adesão ao cânone científico nessa disciplina, como também a extraordinária vitalidade da pesquisa nesse campo, que parece desmentir o veredicto de Krugman. O leitor não deixará de se impressionar com as poucas menções aos pioneiros, a despeito de sua constante presença em espírito, pois os trabalhos aqui apresentados já se encontram a várias gerações de distância. Em segundo lugar, o impressionismo é substituído pela quantificação. A avaliação subjetiva, frequentemente tingida pela qualidade literária da prosa do observador, cedeu lugar a números. Nada mais objetivo e independente de julgamentos e vieses. A observação empírica é trazida para o centro do palco, o que torna crucial a correta medição dos fenômenos a serem estudados. Quando se fala de “atraso relativo”, pode-se dizer da exata proporção entre os respectivos PIBs, diferenciais de produto por trabalhador, desigualdade, de tal sorte a evitar a construção de “interpretações” sobre impressões desacompanhadas de medições precisas. É claro que somente podemos tirar proveito desses padrões mais rigorosos depois do esforço de sucessivos exércitos de pesquisadores que, no decorrer do tempo, refinaram, estabeleceram e disseminaram os cânones para as Contas Nacionais e para tantas outras referências estatísticas essenciais para o trabalho do economista. As Contas Nacionais brasileiras tiveram início em 1947; os dados da Penn Tables, principal ferramenta para análises comparativas, contêm informações para 189 países apenas para o período 1950-2009.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O trabalho dos pioneiros, em boa medida, antecede a disponibilidade dessas informações, ao passo que as análises comparativas feitas por Veloso, Ferreira e Pessôa (Capítulo 1) e Ferreira e Veloso (Capítulo 5), graças à ampla utilização desses dados, obtêm riqueza impressionante de padrões e categorizações de outra forma impossíveis de se discernir. E, para períodos mais remotos, inúmeros historiadores, com destaque para Angus Maddison, trabalharam extensamente para produzir estatísticas para períodos anteriores a 1950, cuja utilização por André Villela (Capítulos 3 e 4) permite um olhar circunstanciado sobre as regularidades de longo prazo no processo de desenvolvimento que, no passado, simplesmente não seriam possíveis. Em terceiro lugar, o amplo recurso à modelagem permite diagnósticos objetivos e respostas quantitativas sobre determinantes do crescimento, ou seja, o recurso ao idioma das letras gregas alavancou consideravelmente as possibilidades de análise. No terreno dos modelos de crescimento, os avanços cumulativos a partir de Roy Harrod, Nicholas Kaldor, Evsey Domar e principalmente Robert Solow, resenhados em seus desenvolvimentos mais recentes por Gonçalves (Capítulo 2), permitiram uma relativa homogeneização de instrumentos de medição e de decomposição do crescimento em seus fatores, inclusive de forma a segregar a contribuição dos fatores de produção e a produtividade “desencorpada”, a “produtividade total de fatores” (PTF). O trabalho de Solow e suas extensões servirão de base para diversos capítulos, e a PTF, variável fundamental para qualquer debate sobre a importância da tecnologia e da inovação no crescimento econômico, será presença constante nesta coletânea, em associação com o crescimento e com alguns de seus determinantes mais importantes, como a educação no texto de Barbosa Filho e Pessôa (Capítulo 7), ou mediante o uso de modelos calibrados, como explorado por Ellery e Teixeira (Capítulo 9). É claro que, para se trabalhar dentro das três premissas acima indicadas, há problemas metodológicos em toda parte; seria difícil imaginar que os problemas de engenharia de transporte não dominassem a discussão sobre o envio de seres humanos ao espaço em missões científicas. Sem os foguetes, todavia, ficaríamos limitados à observação a distância e à formulação de hipóteses que não se poderiam submeter a experimentos empíricos. Por isso tantos capítulos desta coletânea são dedicados a problemas metodológicos, como o escrito por Bonelli e Bacha (Capítulo 8) a propósito de vieses na medição do crescimento e seus determinantes e o de autoria de Levy e Giambiagi (Capítulo 10), sobre o tratamento conceitual da igualdade entre poupança e investimento. São esses os elementos a distinguir esta coletânea, de um prisma metodológico, e assinalar a sua contemporaneidade e sua conexão com o mainstream da disciplina e com a discussão contemporânea dos dilemas do crescimento brasileiro, conforme documentada em suas diferentes etapas no texto de Cardoso
Prefácio
(Capítulo 6). É nesse contexto que o leitor encontrará capítulos que tratam de tópicos específicos e especialmente polêmicos no debate sobre o futuro do crescimento brasileiro. A indústria ocupa espaço importante nos capítulos que compõem a parte 3 da coletânea. Bonelli, Pessôa e Matos (Capítulo 12) tratam de tendências recentes e sobretudo da difícil questão associada à desindustrialização, e Canêdos Pinheiro (Capítulo 13) trata da experiência comparada de política industrial. O texto de Menezes Filho e Kannebley Júnior (Capítulo 14) oferece uma resenha sobre os impactos da abertura sobre a produtividade e a propensão à inovação. Os textos de Frischtak (Capítulo 11) sobre o delicado tema da infraestrutura e de Barros sobre desigualdades regionais (Capítulo 15), temas centrais para as políticas públicas dos próximos anos, completam a coletânea. Em seu conjunto, não creio que escapará ao leitor a impressão de que esta coletânea é um trabalho em andamento, o diálogo vivo de uma vasta coletividade de pesquisadores lidando com uma realidade dinâmica que jamais chegará a relatos conclusivos e definitivos. Assim é a natureza da investigação sobre desenvolvimento econômico: tal qual seu objeto, será sempre tentativa, experimental, ocasionalmente revolucionária, polêmica e instigante, e frequentemente destruição criadora.
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CAPÍT U LO 1
EXPERIÊNCIAS COMPARADAS DE CRESCIMENTO ECONÔMICO NO PÓS-GUERRA Fernando Veloso Pedro Cavalcanti Ferreira Samuel Pessôa
Introdução Uma questão fundamental no estudo do desenvolvimento econômico é por que alguns países são mais ricos do que outros. Em 2009, a renda per capita dos Estados Unidos equivalia a 36 vezes a de Uganda, 13 vezes a da Índia, seis vezes a da China e o dobro da de Portugal. Essas diferenças no padrão de vida, por sua vez, refletem disparidades enormes da produtividade do trabalhador. No mesmo ano, um trabalhador típico norte-americano produzia 30 vezes mais que o de Uganda, quase 10 vezes mais que o indiano, sete vezes mais que o chinês e mais que o dobro do trabalhador português.1 Além disso, existe grande heterogeneidade na trajetória de crescimento dos países. Essas diferenças nas experiências de crescimento, por sua vez, tiveram implicações significativas na desigualdade de renda entre os países. Alguns países relativamente pobres algumas décadas atrás tornaram-se desenvolvidos, como os Tigres Asiáticos, enquanto outros estagnaram num patamar de renda média, como grande parte da América Latina, enquanto alguns, como a China, fizeram grande progresso, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. O objetivo deste capítulo é descrever os principais fatos estilizados de crescimento econômico no pós-guerra e analisar o debate sobre essas evidências na
1 Esses dados são medidos em paridade de poder de compra, ou seja, corrigem pela diferença de custo de vida entre os países. A base de dados utilizada é a Penn World Table 7.0, que será descrita na próxima seção.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
literatura de crescimento econômico. Em particular, iremos tratar de questões como: Qual foi a importância relativa da acumulação de capital físico e humano e do progresso tecnológico para o crescimento dos Tigres Asiáticos? O atraso relativo de países como Uganda ou Índia é causado por escassez de fatores de produção ou por baixa eficiência? Por que o crescimento econômico da América Latina desacelerou fortemente a partir da década de 1980? Quais os fatores responsáveis pelo extraordinário crescimento da China desde o final da década de 1970? Em que medida esse crescimento é sustentável? A literatura de crescimento econômico não oferece respostas definitivas para essas questões, mas o capítulo procura fornecer elementos para o entendimento do debate sobre esses temas. O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta Introdução. A segunda seção apresenta fatos estilizados de crescimento e desenvolvimento econômico no pós-guerra e calcula a contribuição das diversas fontes de crescimento para as variações da produtividade do trabalho entre países e ao longo do tempo. As seções seguintes discutem brevemente três experiências de crescimento. A terceira seção descreve a experiência de crescimento seguida de estagnação da América Latina. Na quarta seção analisamos a trajetória de sucesso dos Tigres Asiáticos. A quinta seção discute o crescimento da China nas últimas décadas.
Fatos estilizados Nesta seção, apresentamos fatos estilizados sobre experiências de crescimento econômico no pós-guerra. A desigualdade de renda per capita entre países em determinado ano (2009, por exemplo) resulta da combinação entre a desigualdade num ano inicial (1960, por exemplo) e o crescimento da renda per capita entre os dois anos. Nosso objetivo é analisar as diversas trajetórias de crescimento no pós-guerra e entender seu impacto na distribuição de renda atual. A análise deste capítulo baseia-se nos dados da versão 7.0 da Penn World Table (PWT). A PWT é a principal base de dados utilizada em análises comparadas de crescimento e desenvolvimento econômico. Ela contém informações sobre 33 variáveis para 189 países, de 1950 até 2009. A maior vantagem da PWT é que os dados de produto, investimento e demais estatísticas das Contas Nacionais são calculados segundo o conceito de paridade de poder de compra (preços internacionais), PPP, que corrige os efeitos de diferenças sistemáticas de custo de vida entre as economias.2 Assim, por exemplo, flutuações na taxa de 2 Os dados da Penn World Table estão disponíveis em . Para maiores detalhes, ver Heston et al. (2011).
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
câmbio não afetam valores relativos das variáveis, o que ocorreria se as variáveis fossem medidas em dólares correntes. A renda per capita é igual, por definição, à multiplicação entre a produtividade do trabalhador e a participação da força de trabalho na população, como mostra a Equação 1: (1)
onde Y é o PIB, N é a população e L é a força de trabalho. Em outras palavras, a renda por habitante pode elevar-se porque os trabalhadores se tornaram mais produtivos ou porque a proporção de trabalhadores na população aumentou, ou ambos. O Gráfico 1.1 apresenta a distribuição de renda per capita e do produto por trabalhador relativo aos Estados Unidos em 2009.3 O gráfico mostra o percentual de países em cada categoria de renda e produtividade relativa aos Estados Unidos. Um primeiro fato fundamental é que existe enorme disparidade de renda per capita entre os países. Como mostra o gráfico, a distribuição de
GRÁFICO 1.1 Distribuição da renda per capita e do produto por trabalhador relativo aos
Estados Unidos (2009) 40 35
Proporção de países (%)
30 Renda per capita Produto por trabalhador
25 20 15 10 5 0 0-10%
10%-20% 20%-30% 30%-40% 40%-50% 50%-60%
60%-70% 70%-80%
80%-90% 90%-100% >100%
Renda per capita e produto por trabalhador relativo aos Estados Unidos Fonte: Penn World Table 7.0.
3 Embora os Estados Unidos sejam a maior economia do mundo, em 2009 sua renda per capita era inferior à de alguns países, como Austrália, Cingapura, Luxemburgo, Noruega e Qatar.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
renda per capita é concentrada em países com baixo nível de renda per capita relativa aos Estados Unidos. Por exemplo, mais de 35% dos países possuem renda per capita inferior a 10% da norte-americana e quase 20% dos países, entre eles a China, possuem renda per capita na faixa entre 10 e 20% da norteamericana. Além disso, o Gráfico 1.1 mostra que a disparidade de renda per capita no mundo resulta de enormes diferenças na produtividade do trabalho entre os países. Em particular, cerca de 50% dos países possuem produtividade do trabalho inferior a 20% da norte-americana. Em 2009, a renda per capita da China correspondia a 17% da norte-americana. A distribuição apresentada no Gráfico 1.1 não pondera os países pela sua população. Caso isso fosse feito, a presença da China na faixa entre 10 e 20% da renda per capita dos Estados Unidos elevaria consideravelmente a proporção desse grupo, embora o quadro geral de desigualdade elevada continuasse válido. A Tabela 1.1 mostra as taxas de crescimento da renda per capita e do produto por trabalhador de diferentes regiões e países entre 1960 e 2009.4 A tabela documenta alguns padrões interessantes. Primeiro, tanto na média mundial como nas diversas regiões, existe forte associação entre crescimento da renda per capita e do produto por trabalhador. Por exemplo, enquanto o crescimento médio da renda per capita no mundo foi de 2,1% ao ano (a.a.), o produto por trabalhador expandiu-se a uma taxa de 1,8% a.a. no período. O crescimento superior da renda per capita deve-se ao aumento da taxa de participação da população mundial na força de trabalho a uma taxa de 0,3% a.a. A Tabela 1.1 também mostra que existem diferenças significativas de crescimento entre as regiões. A região de maior crescimento no período foi o Leste Asiático, onde a renda per capita e o produto por trabalhador cresceram a uma taxa média anual de 4,9% e 4,3%, respectivamente. Por outro lado, a região de menor crescimento foi a África Subsaariana, onde a renda per capita e o produto por trabalhador cresceram, respectivamente, a uma taxa média anual de 1,1% e 1,0%. A América Latina também teve um crescimento do produto por trabalhador de 1,0% a.a., mas um aumento maior da renda per capita (1,6% a.a.).
A amostra utilizada é composta por 84 países. Embora a PWT 7.0 tenha dados de renda per capita e produto por trabalhador a partir de 1950 para vários países, optamos por iniciar a análise em 1960 para aumentar o tamanho da amostra. Além disso, os dados de investimento necessários para construir o estoque de capital usado na análise de decomposição de crescimento a ser feita adiante não estão disponíveis na década de 1950 para vários países. O Apêndice apresenta a lista dos países em cada região.
4
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.1 Taxa de crescimento anual média da renda per capita e do produto por
trabalhador (1960-2009) – regiões e países selecionados (em %) RENDA PER CAPITA
PRODUTO POR TRABALHADOR
Leste Asiático Sul da Europa Sul da Ásia Europa Ocidental Países de língua inglesa Caribe Oriente Médio América Latina África Subsaariana
4,9 3,0 2,4 2,3 2,2 2,1 1,9 1,6 1,1
4,3 2,9 2,0 2,0 1,6 1,5 1,4 1,0 1,0
China Coreia do Sul Japão Índia Brasil Estados Unidos
6,0 5,4 3,4 3,1 2,4 2,0
5,7 4,3 3,2 3,0 1,5 1,5
Mundo
2,1
1,8
Fonte: Penn World Table 7.0.
Portanto, as diferenças de crescimento da renda per capita entre as regiões resultam, principalmente, de diferenças de crescimento da produtividade do trabalho. Esse fato também ocorre para países individualmente, embora haja maior variação nesse caso. Por exemplo, no Brasil a renda per capita cresceu, em média, 0,9 ponto percentual (p.p.) acima do produto por trabalhador entre 1960 e 2009. Isso se deve ao crescimento da população em idade ativa acima do crescimento da população total, o que caracteriza o chamado “bônus demográfico”. O mesmo ocorreu com a Coreia do Sul. No caso da China, por outro lado, praticamente todo o crescimento extraordinário da renda per capita (6,0% a.a.) decorreu de aumento da produtividade do trabalho (5,7% a.a.), assim como na Índia. A Tabela 1.2 mostra a taxa de crescimento do produto por trabalhador em dois subperíodos: 1960-1980 e 1980-2009. Podemos observar a partir da tabela que houve desaceleração generalizada do crescimento entre os dois subperíodos. Em particular, o crescimento médio anual do produto por trabalhador no mundo caiu de 2,8% entre 1960 e 1980 para 1,0% entre 1980 e 2009. Os países desenvolvidos (países de língua inglesa e Europa Ocidental) também tiveram redução do crescimento.5 A queda do crescimento foi particularmente forte na América Latina (de 2,3% para 0,1%) e na África Subsaariana (de 2,1% para 0,3%). O Leste Asiático 5 O fenômeno de queda do crescimento da produtividade nos países desenvolvidos, nas décadas de 1970 e 1980, é conhecido na literatura acadêmica como productivity slowdown.
7
8
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
também sofreu desaceleração, mas continuou crescendo a taxas elevadas (média de 3,9% a.a.), em grande parte graças à China, que cresceu de forma acelerada a partir do final da década de 1970 (7,8% a.a.). A aceleração do crescimento da Índia, a partir da década de 1980, por sua vez, contribuiu para fazer com que a redução do crescimento no sul da Ásia fosse menos pronunciada.
TABELA 1.2 Taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador em
dois subperíodos (1960-1980 e 1980-2009) – regiões e países selecionados (em %) 1960-1980
1980-2009
Leste Asiático Sul da Europa Sul da Ásia Europa Ocidental Países de língua inglesa Caribe Oriente Médio América Latina África Subsaariana
4,9 4,7 2,7 3,2 1,9 2,3 3,3 2,3 2,1
3,9 1,7 1,6 1,2 1,4 0,9 0,1 0,1 0,3
China Coreia do Sul Japão Índia Brasil Estados Unidos
2,6 4,3 6,1 2,0 4,5 1,5
7,8 4,4 1,3 3,7 –0,6 1,5
Mundo
2,8
1,0
Fonte: Penn World Table 7.0
O próximo passo é analisar as fontes do crescimento da produtividade do trabalhador. O crescimento da produtividade do trabalho depende da acumulação de capital físico (máquinas, equipamentos e construção) e capital humano (educação) e da elevação da produtividade total dos fatores (PTF). A PTF é uma medida da eficiência agregada da economia, que inclui a tecnologia e a eficiência da alocação dos fatores de produção. A pergunta que queremos responder é qual a importância relativa da acumulação de capital físico, do capital humano e da PTF para explicar a diferença de crescimento da produtividade do trabalhador entre países no pós-guerra. Isto é, queremos saber se determinado país cresceu mais rapidamente porque investiu mais em máquinas, estruturas e educação ou porque sua eficiência produtiva e progresso tecnológico cresceram muito. Para isso, faremos um exercício de decomposição do crescimento, com base na seguinte função de produção:
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
yt = At ktα ht1–α
0 < α < 1,
(2)
onde y é o produto por trabalhador, k é o capital físico por trabalhador, h é o capital humano por trabalhador e A é a produtividade total dos fatores (PTF). O parâmetro α é a elasticidade do produto em relação ao capital físico.6 O capital humano será construído seguindo a metodologia de Bils e Klenow:7 ,
(3)
onde s é a escolaridade média da mão de obra. A ideia dessa formulação é que o impacto da educação no capital humano deve ser ponderado por uma medida de produtividade da escolaridade que é capturada pelo seu retorno no mercado de trabalho.8 Vale ressaltar que, em virtude de limitações de dados, essa medida de capital humano não incorpora a qualidade da educação. O estoque de capital físico é construído a partir do método de inventário perpétuo, descrito pela seguinte equação: Kt+1 = It + (1 – δ) Kt,
(4)
onde K é o estoque de capital agregado, I é o investimento e δ é a taxa de depreciação do capital. Essa equação diz que o estoque de capital em determinado período é igual à soma do investimento do período anterior com o capital que restou após ter sido descontada sua depreciação. Dividindo-se o estoque de capital agregado pela força de trabalho, obtemos o capital por trabalhador. A PTF, que nos diz quanto é produzido com determinada quantidade de insumos, é calculada como resíduo a partir da Equação 2: (5)
Os valores dos parâmetros foram escolhidos com base na literatura acadêmica sobre o tema.9 Os dados de produto por trabalhador e investimento a preços 6 Supondo-se a existência de competição perfeita no mercado do produto e a maximização do lucro por parte das firmas, o parâmetro α é igual à participação da renda do capital na renda total gerada na economia. 7 Bils e Klenow (2000). 8 A formulação exponencial do capital humano captura o fato de que existe uma relação empírica entre o logaritmo do salário e o nível de escolaridade, estimada através da chamada regressão de Mincer. O retorno da escolaridade depende dos parâmetros θ e ψ. 9 O valor do parâmetro α é igual a 0,4, e a taxa de depreciação do capital é 5%. Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) usaram valores similares. Os valores dos parâmetros da especificação de capital humano foram obtidos de Bils e Klenow (2000).
9
10
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
internacionais foram obtidos da Penn World Table 7.0. Os dados de educação foram obtidos da base de dados de Barro e Lee.10 A contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada a partir da seguinte fórmula:11 (6)
O lado esquerdo dessa equação é o crescimento médio anual do produto por trabalhador entre dois anos, onde T é a diferença de anos. O lado direito decompõe o crescimento da produtividade do trabalho em três componentes: o crescimento da PTF, a contribuição do capital físico e a contribuição do capital humano. Observe que as contribuições do capital físico e humano são iguais às respectivas taxas de crescimento ponderadas pelos seus coeficientes na função de produção. A Tabela 1.3 apresenta uma decomposição do crescimento para grupos de países ordenados segundo suas taxas de crescimento no período 1960-2009: “milagres”, crescimento rápido, crescimento médio, crescimento baixo e “desastres”.12 A média de crescimento mundial foi de 1,8% a.a., mas existe grande variabilidade entre os países. Enquanto os países classificados como “milagres” tiveram crescimento médio anual de 4,0%, os “desastres” tiveram crescimento negativo do produto por trabalhador (−0,7% a.a.).13 A Tabela 1.3 mostra que a acumulação de capital físico e humano foi o principal responsável pelo crescimento do produto por trabalhador no mundo, com contribuição de 94% para a média do crescimento mundial.14 No entanto, a PTF tem grande importância para explicar as diferenças de crescimento entre os países.15 Enquanto a taxa de crescimento da PTF foi negativa no caso dos Barro e Lee (2010). Para obter a fórmula de decomposição do crescimento, toma-se o logaritmo da função de produção (Equação 2) entre dois anos (t e t + T) e divide-se pela diferença de anos (T). 12 O Apêndice apresenta a lista dos países em cada grupo de crescimento. 13 A terminologia de “milagres” e ”desastres” é comumente usada na literatura de crescimento para designar países que tiveram, respectivamente, crescimento extraordinário e crescimento negativo durante várias décadas. O uso do termo “milagre” não é inteiramente adequado, uma vez que a etimologia da palavra está associada a um fenômeno que não tem explicação, ao passo que todo o esforço da literatura da qual este capítulo trata é justamente no sentido de identificar as causas dos fenômenos analisados. Usamos aqui a expressão “milagre” apenas por conveniência de uso, dada a ampla difusão do termo. 14 A Tabela A.1.1 no Apêndice apresenta uma decomposição do crescimento por décadas. Na década de 1960, quando houve grande crescimento da economia mundial, a participação da PTF foi bem maior: 39%. 15 Esses fatos são conhecidos na literatura e foram documentados em Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Easterly e Levine (2001), entre outros. 10 11
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.3 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (1960-2009)
– grupos de crescimento (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k
h
A
Milagres
4,0
Crescimento rápido
2,4
Crescimento médio
1,5
Crescimento baixo
0,7
2,1 (51) 1,1 (48) 0,7 (50) 0,6 (87) –0,1 (13)
0,8 (20) 0,6 (26) 0,6 (42) 0,8 (122) 0,8 (–114)
1,2 (29) 0,6 (26) 0,1 (8) –0,7 (–109) –1,4 (201)
0,9
0,7
0,1
(54)
(40)
(6)
Desastres Mundo
–0,7 1,8
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
desastres (−1,4% a.a.), ela se eleva juntamente com o crescimento do produto por trabalhador, atingindo 1,2% a.a. nos milagres. Ao compararmos os milagres com a média mundial, podemos observar que a PTF explica uma parcela da diferença de crescimento entre os dois grupos muito similar à do capital.16 A contribuição do capital humano, por outro lado, é muito semelhante para todos os grupos de crescimento.17 A Tabela 1.4 apresenta os resultados de uma decomposição de crescimento para as diferentes regiões. Podemos observar que os fatores de produção explicam a maior parte do crescimento de cada região. Em particular, a acumulação de capital físico e humano explica cerca de 65% do crescimento do produto por trabalhador dos países do Leste Asiático. O crescimento da PTF na China foi bastante expressivo (2,5% a.a.) e contribuiu com 43% do crescimento do produto por trabalhador. No entanto, é preciso observar que existe grande disparidade no desempenho da PTF entre as regiões. Enquanto na América Latina e na África Subsaa-
Os milagres tiveram uma contribuição do capital por trabalhador e da PTF superior em 1,2 e 1,1 pontos percentuais, respectivamente. 17 É importante lembrar, contudo, que a medida de capital humano utilizada nesse cálculo não incorpora a qualidade da educação, que provavelmente é maior em países desenvolvidos, conforme sugere o melhor desempenho de seus estudantes em exames internacionais. 16
11
12
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 1.4 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (1960-2009)
– regiões e países selecionados (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k
h
A
Leste Asiático
4,3
Sul da Europa
2,9
Sul da Ásia
2,0
Europa Ocidental
2,0
Países de língua inglesa
1,6
Caribe
1,5
Oriente Médio
1,4
América Latina
1,0
África Subsaariana
1,0
2,1 (49) 1,5 (50) 1,4 (66) 1,0 (50) 0,9 (54) 0,6 (38) 0,9 (66) 0,5 (50) 0,6 (59)
0,7 (16) 0,7 (24) 0,9 (44) 0,5 (25) 0,3 (21) 0,6 (41) 0,9 (66) 0,7 (71) 0,8 (79)
1,5 (35) 0,7 (25) –0,2 (–10) 0,5 (25) 0,4 (25) 0,3 (21) –0,4 (–31) –0,2 (–21) –0,4 (–38)
China
5,7
Coreia do Sul
4,3
Japão
3,2
Índia
3,0
Brasil
1,5
Estados Unidos
1,5
2,3 (40) 2,7 (61) 2,1 (66) 1,6 (52) 0,8 (53) 0,9 (57)
0,9 (16) 0,9 (21) 0,4 (11) 0,9 (28) 0,9 (61) 0,4 (25)
2,5 (43) 0,8 (18) 0,7 (23) 0,6 (20) –0,2 (–14) 0,3 (18)
Mundo
1,8
0,9 (54)
0,7 (40)
0,1 (6)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
riana o crescimento da PTF entre 1960 e 2009 foi levemente negativo, no Leste Asiático sua expansão foi bastante significativa (1,5% a.a.), principalmente levando-se em conta que, na média mundial, a PTF ficou praticamente estagnada (crescimento de 0,1% a.a.). De fato, a comparação do desempenho
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
das economias do Leste Asiático com a média mundial mostra que a PTF teve contribuição um pouco superior à do capital para explicar as suas diferenças de crescimento, enquanto a contribuição do capital humano foi similar. Em outras palavras, a PTF teve papel fundamental para explicar diferenças de crescimento entre os países e, em particular, foi determinante para a trajetória de sucesso dos países do Leste Asiático. Esse resultado será discutido adiante em mais detalhe. De acordo com o modelo de Solow, quando a economia encontra-se em crescimento balanceado, o estoque de capital e o produto crescem à mesma taxa, o que implica que a relação capital-produto permanece constante.18 Por outro lado, em períodos de transição para uma nova trajetória de crescimento balanceado, o capital cresce mais rapidamente que o produto, o que resulta em elevação da relação capital-produto. Portanto, a evolução da relação capitalproduto fornece informações valiosas para compreender se uma economia se encontra em trajetória sustentável (crescimento balanceado) ou não (dinâmica de transição). Esse fato sugere que é conveniente analisar a evolução da relação capital-produto. Outro resultado importante do modelo de Solow é que a contribuição da tecnologia para o crescimento econômico se dá através de dois canais. Primeiro, existe um impacto direto sobre o produto, devido ao fato de que uma melhoria da tecnologia (elevação de A na Equação 2) eleva a produtividade do trabalho. Além disso, ocorre um efeito indireto, já que a elevação da tecnologia aumenta a produtividade marginal do capital, o que induz maior acumulação de capital. Portanto, uma parcela da acumulação de capital resulta do progresso tecnológico, medido empiricamente pela PTF. Para entendermos melhor o funcionamento do modelo de Solow, é útil acompanhar o comportamento da relação capital-produto após uma elevação permanente da PTF. Imediatamente em seguida à elevação da PTF há uma redução da relação capital-produto, pois o produto elevou-se e o estoque de capital não se alterou. No entanto, a elevação da PTF induz um processo de acumulação de capital: para dada taxa de poupança, a elevação do produto em consequência do aumento da PTF resulta em maior investimento. No modelo de Solow, esse processo de acumulação de capital induzido pela elevação da PTF termina quando o estoque de capital tiver crescido na mesma proporção do crescimento da PTF, de modo que no novo estado estacionário a relação capital-produto retorna ao valor que prevalecia antes da alteração da PTF.
O Capítulo 2, neste livro, apresenta uma descrição dos principais resultados do modelo de Solow.
18
13
14
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
As considerações do parágrafo anterior motivam a seguinte crítica à decomposição de crescimento tradicional, apresentada anteriormente. A decomposição dada pela Equação 6 subestima a contribuição da PTF para o crescimento e, portanto, superestima a contribuição do capital, pois não leva em consideração que parte da acumulação de capital constitui resposta da economia a um nível mais elevado de produtividade. Para capturar esse efeito, reescrevemos a função de produção (equação 2) em termos da relação capital-produto, em vez da relação capital-trabalho: (7)
onde
é a relação capital-produto. Segundo essa decomposição alternativa,
a contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada da seguinte forma:
(8)
Como mostra a comparação entre as Equações 6 e 8, a contribuição da PTF para o crescimento do produto por trabalhador é maior na decomposição alternativa que na tradicional, já que, além do seu efeito direto, ela incorpora o efeito indireto sobre a acumulação de capital. Outra diferença entre 6 e 8 é que, na decomposição alternativa, o impacto do capital humano também é maior.19 O motivo é o mesmo: a elevação do capital humano tem um efeito direto sobre a produtividade do trabalho e, analogamente ao caso da PTF, enseja um processo de acumulação de capital. A Tabela 1.5 apresenta os resultados da decomposição do crescimento alternativa para grupos de países ordenados segundo suas taxas de crescimento no período 1960-2009. Um resultado interessante é que, embora exista disparidade significativa entre os países na acumulação de capital por trabalhador (Tabela 1.3), a relação capital-produto aumentou a taxas similares em países que cresceram muito ou pouco. Na equação 6, a contribuição da PTF é igual a 1 multiplicado pela sua taxa de crescimento, enquanto na equação 8 o coeficiente que multiplica sua taxa de crescimento é igual a 1/1(1 – α) > 1. De forma análoga, a contribuição do capital humano é maior na Equação 8 que na Equação 6. O Apêndice mostra formalmente como a decomposição alternativa captura a soma dos efeitos direto e indireto da PTF e do capital humano sobre a acumulação de capital físico. 19
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.5 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador
(1960-2009) – grupos de crescimento (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k/y
h
A
Milagres
4,0
0,7 (19)
1,4 (34)
1,9 (48)
Crescimento rápido
2,4
0,3
1,1
1,0
(13)
(44)
(43)
Crescimento médio
1,5
0,2
1,1
0,2
(16)
(70)
(13)
Crescimento baixo Desastres Mundo
0,7 –0,7 1,8
0,5
1,3
–1,2
(78)
(204)
(–181)
0,3
1,4
–2,4
(–44)
(–190)
(334)
0,4 (23)
1,2 (67)
0,2 (10)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
Por esse motivo, quando a contribuição do capital físico é medida pela razão capital-produto em vez da relação capital-trabalho, a importância da PTF para explicar diferenças de crescimento entre os países fica ainda mais pronunciada. Por exemplo, a diferença de 2,2 p.p. entre o crescimento dos “milagres” e a média mundial, 0,3 p.p., deve-se a uma maior elevação da razão capital-produto, 0,2 p.p., a uma maior acumulação de capital humano, e os restantes 1,7 p.p., à PTF. Além disso, quase metade do crescimento dos “milagres” é explicada pela PTF, enquanto nos “desastres” a queda da PTF explica a redução do produto por trabalhador. A Tabela 1.6 apresenta os resultados da decomposição de crescimento alternativa para as regiões analisadas anteriormente. Embora a América Latina tenha crescido 3,3 p.p. a.a. menos que o Leste Asiático entre 1960 e 2009, o aumento da sua relação capital-produto foi inferior em apenas 0,4 p.p. a.a. A grande diferença foi na contribuição da PTF, que na América Latina foi negativa (−0,4% a.a.) e fortemente positiva no Leste Asiático (2,5% a.a.), correspondendo a uma diferença de 2,9 p.p. a.a. Também é interessante observar que o crescimento da PTF contribuiu com a maior parcela do crescimento da China (72%). Embora tenha havido forte acumulação de capital por trabalhador na China (Tabela 1.4), a Tabela 1.6 mostra que a relação capital-produto da China ficou praticamente constante.
15
16
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 1.6 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador
(1960-2009) – regiões e países selecionados (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k/y
h
A
Leste Asiático
4,3
Sul da Europa
2,9
Sul da Ásia
2,0
Europa Ocidental
2,0
Países de língua inglesa
1,6
Caribe
1,5
Oriente Médio
1,4
América Latina
1,0
África Subsaariana
1,0
China
5,7
Coreia do Sul
4,3
Japão
3,2
Índia
3,0
Brasil
1,5
Estados Unidos
1,5
Mundo
1,8
0,6 (15) 0,5 (17) 0,9 (44) 0,3 (17) 0,3 (23) 0,0 (–3) 0,6 (43) 0,2 (16) 0,3 (31) 0,0 (1) 1,5 (36) 1,4 (43) 0,6 (20) 0,3 (22) 0,4 (29) 0,4 (23)
1,1 (27) 1,2 (40) 1,5 (73) 0,8 (41) 0,6 (35) 1,0 (68) 1,5 (109) 1,2 (118) 1,4 (132) 1,5 (27) 1,5 (35) 0,6 (19) 1,4 (47) 1,5 (101) 0,6 (42) 1,2 (67)
2,5 (59) 1,2 (42) –0,3 (–17) 0,8 (41) 0,7 (42) 0,5 (35) –0,7 (–52) –0,4 (–34) –0,7 (–63) 4,1 (72) 1,3 (30) 1,2 (38) 1,0 (33) –0,4 (–24) 0,4 (29) 0,2 (10)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
Em função da sua importância para explicar diferenças nas experiências de crescimento entre os países nas últimas décadas, a PTF também explica uma parcela significativa das diferenças atuais no nível do produto por trabalhador entre os países. A Tabela 1.7 mostra uma decomposição do desenvolvimento,
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA 1.7 Decomposição de desenvolvimento tradicional (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y
1990 2000 2009
A
FATORES
47 48 48
53 52 52
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da PTF (A) e dos fatores de produção (relação capital-trabalho [k] e capital humano por trabalhador [h]) para a variação do produto por trabalhador entre os países.
que calcula a contribuição relativa da PTF e dos fatores de produção (capital físico por trabalhador e capital humano) para explicar diferenças no produto por trabalhador entre os países utilizando a razão capital-trabalho como medida do capital físico (decomposição de desenvolvimento tradicional).20 Como mostra a Tabela 1.7, a PTF contribuiu com 48% da variação do produto por trabalhador entre os países em 2009, enquanto os 52% restantes foram explicados pelos estoques de capital físico e humano por trabalhador. Esse resultado tem se mostrado relativamente estável desde 1990 e é similar ao obtido na literatura.21 A Tabela 1.8 apresenta a contribuição relativa da PTF e fatores de produção para explicar diferenças no produto por trabalhador entre os países, com base na decomposição alternativa (isto é, utilizando a relação capital-produto e não capital por trabalhador). Como a variação da relação capital-produto entre os países é bem menor que a da razão capital-trabalho, essa decomposição atribui importância consideravelmente maior à PTF para explicar diferenças de produtividade entre os países (79% em 2009).22
20 Isto é, enquanto a decomposição de crescimento busca medir a contribuição relativa de fatores de produção e PTF para a evolução do produto por trabalhador de um país ou grupo de países ao longo do tempo, a decomposição de desenvolvimento (ou de nível) busca medir essa contribuição para diferenças de produto por trabalhador entre os países em um ponto no tempo. Caselli (2005) faz uma análise dos resultados de várias decomposições do desenvolvimento. Neste capítulo utilizamos a metodologia descrita em Klenow e Rodríguez-Clare (1997). 21 Ver Caselli (2005). 22 Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) utilizam a mesma metodologia e mostram que a PTF explica a maior parte das diferenças de produtividade do trabalho entre os países. Ferreira et al. (2008) mostram que, na década de 1970, a contribuição dos fatores de produção para a disparidade da produtividade do trabalho no mundo era maior que a da PTF. No entanto, ao longo do tempo, a contribuição relativa dos fatores diminuiu, resultando em predominância da PTF a partir da década de 1990.
17
18
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 1.8 Decomposição de desenvolvimento alternativa (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y
1990 2000 2009
A
FATORES
77 79 79
23 21 21
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da PTF (A) e dos fatores de produção (relação capital-produto [k/y] e capital humano por trabalhador [h]) para a variação do produto por trabalhador entre os países.
Em resumo, independentemente da metodologia adotada, a PTF tem grande importância para explicar as diferenças de renda e crescimento entre os países. Mas os fatores de produção também são relevantes, especialmente para explicar o crescimento médio no pós-guerra. As seções seguintes analisam em maior detalhe as experiências de crescimento da América Latina, Tigres Asiáticos e China.
O desastre de produtividade da América Latina Nesta seção, apresentamos alguns fatos estilizados sobre a experiência de desenvolvimento da América Latina nas últimas décadas. O Capítulo 5 analisa em detalhe a experiência brasileira. O Gráfico 1.2 compara a trajetória da produtividade do trabalhador com a da renda per capita na América Latina.23 Entre 1960 e 1980, a renda per capita na América Latina cresceu cerca de 2,5% ao ano. No entanto, na década de 1980, houve uma queda da renda per capita, caracterizando a chamada “década perdida”. Durante o período de reformas da década de 1990, houve uma aceleração do crescimento, seguida de estagnação no final da década.24 Nos anos 2000, houve novamente um episódio de aceleração do crescimento, ainda mais expressivo que o da década anterior, que foi interrompido com a crise internacional de 2008. A renda per capita cresceu aproximadamente à mesma taxa que o produto por trabalhador entre 1960 e 1980. Por outro lado, a partir da década de 1980, o crescimento da renda per capita ficou bastante acima do crescimento da produtividade do trabalho. Essa diferença se deve ao aumento da taxa de participação na força de trabalho ao longo do período.
Ver Apêndice para uma descrição da amostra de países da América Latina. Kuczynski e Williamson (2003) analisam as reformas implementadas na América Latina na década de 1990.
23 24
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
GRÁFICO 1.2 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador
na América Latina (1960-2009) 240 230 220 210
Renda per capita
200
Produto por trabalhador
190 180 170 160 150 140 130 120 110 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
100
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1960 = 100.
Quando analisamos esse desempenho do ponto de vista relativo, o Gráfico 1.3 mostra que, no período pré-1980, houve uma redução na distância da produtividade do trabalho da América Latina em relação à norte-americana. A renda per capita relativa, por outro lado, permaneceu estável em torno de 21%, já que seu crescimento foi semelhante na América Latina e nos Estados Unidos. O período que se seguiu a partir da década de 1980 foi caracterizado por divergência, com uma pequena recuperação nos anos 2000. Em particular, enquanto a produtividade da América Latina atingiu cerca de 30% da norte-americana em 1980, esse valor caiu para 20% em 2009. A renda per capita relativa foi ainda menor em 2009 (18%), já que a taxa de participação na força de trabalho é menor na América Latina. No entanto, a trajetória dos países latino-americanos não foi inteiramente homogênea. O Gráfico 1.4 apresenta a evolução da renda per capita de Argentina, Brasil, Chile e México em relação aos Estados Unidos. A Argentina teve uma queda quase contínua de renda relativa entre 1960 e o início dos anos 2000, com recuperação recente. O Brasil reduziu a distância em relação aos Estados Unidos até 1980, quando sua renda relativa alcançou cerca de 30%, mas desde então divergiu da trajetória norte-americana, retornando em 2009 a um valor próximo do de 1960 (em torno de 20%). O México teve uma trajetória
19
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.3 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador
da América Latina relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %) 30 28
Renda per capita Produto por trabalhador
26 24 22 20 18 16 14 12
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
10
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
GRÁFICO 1.4 Evolução da renda per capita relativa aos Estados Unidos –
Argentina, Brasil, México e Chile, 1960-2009 (em %) 45 Argentina Chile
40
México Brasil
35
30
25
20
15
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
10 1960
20
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
semelhante. Sua renda relativa elevou-se de cerca de 30% em 1960 para quase 40% em 1980, mas nas décadas seguintes houve forte queda e, em 2009, a distância em relação aos Estados Unidos tinha retornado ao valor do início dos anos 1960. O Chile teve trajetória inversa. Entre 1960 e 1984, sua renda relativa caiu de 25% para 15%. Desde então houve forte elevação, fazendo com que atingisse quase 30% em 2009.25 Existe um debate na literatura acadêmica sobre as causas do baixo nível de renda e produtividade da América Latina em relação aos países desenvolvidos em geral e aos Estados Unidos em particular. Um importante estudo argumentou que a principal razão para o atraso latino-americano é o baixo nível da PTF, correspondendo a cerca de 50% da PTF norte-americana.26 Segundo os autores, essa baixa produtividade, por sua vez, decorre de barreiras à competição, como tarifas de importação elevadas e regulação excessiva do ambiente de negócios. No entanto, outra pesquisa mostra que a PTF na América Latina era relativamente elevada nos anos 1960-1970.27 Desde então, houve queda significativa da PTF latino-americana, como mostra o Gráfico 1.5. Após ter se elevado em cerca de 15% na década de 1960, a PTF latino-americana estabilizou-se durante alguns anos e declinou de forma significativa do início da década de 1980 até o início dos anos 1990. Graças às reformas da década de 1990, a queda da PTF foi interrompida, mas não logrou voltar a crescer a taxas elevadas. Após nova queda, no final da década, houve elevação expressiva nos anos 2000, mas em 2009 a PTF era inferior ao seu nível em 1960. Uma questão que se coloca é por que, apesar de inúmeras distorções, como a forte intervenção do Estado na economia e a estratégia de industrialização baseada em substituição de importações, a PTF da América Latina cresceu de forma significativa nas décadas de 1960 e 1970. Uma possível explicação está relacionada a um fenômeno típico do processo de desenvolvimento, conhecido como transformação estrutural. A transformação estrutural é definida como o deslocamento da atividade econômica entre diferentes setores ao longo do processo de desenvolvimento. Como regra geral, toda economia passa por uma redução da participação do setor agrícola e um aumento da importância da indústria e do setor de serviços. Como a produtividade do trabalho na agricultura tradicional é menor que nos outros setores, esse processo provoca um aumento da PTF e da produtividade Ver Bergoing et al. (2002), para uma comparação das trajetórias de México e Chile na década de 1980, e Hopenhayn e Neumeyer (2006) para uma análise das causas da queda do crescimento na Argentina a partir de meados da década de 1970. 26 Cole et al. (2005). 27 Ferreira et al. (2012). 25
21
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.5 Evolução da PTF na América Latina (1960-2009) 120 115 110 105 100 95 90 85
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
80 1960
22
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: 1960 = 100.
agregada das economias.28 Em um segundo momento, a participação da indústria no produto e na força de trabalho também se reduz, e a importância do setor de serviços se eleva ainda mais. Em 1960, cerca de 52% dos trabalhadores mexicanos estavam na agricultura, 18% na indústria e 30% nos serviços. Ao longo do tempo, a força de trabalho deslocou-se para a indústria e, principalmente, para o setor de serviços. Em 1980, a participação dos serviços tinha crescido para 43% da população ocupada, e a da indústria, para 28%.29 O processo de transformação estrutural no México continuou após 1980. Em 2005, 57% da mão de obra trabalhava no setor de serviços e somente 16% na agricultura. Por outro lado, o setor industrial manteve sua participação relativamente constante em torno de 27% do emprego em 2005. Pela grande importância do setor de serviços na geração de emprego e sua elevada participação no PIB, a evolução da produtividade nesse setor afeta de
Ver Herrendorf et al. (2012) para uma discussão da importância da transformação estrutural para o crescimento econômico. Um fenômeno similar tem sido observado no caso chinês, nos últimos 30 anos, como veremos a seguir. 29 Os dados de emprego e produtividade setoriais apresentados no texto foram obtidos do Groningen Growth and Development Centre 10-Sector Database (GGDC) e estão disponíveis em http://www.ggdc.net. Ver Timmer e De Vries (2009) para uma descrição dessa base de dados. 28
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
forma significativa a produtividade agregada. O Gráfico 1.6 mostra a evolução da produtividade do trabalho no setor de serviços para Argentina, Brasil, México, Chile e Estados Unidos entre 1960 e 2005.30 Ao longo de todo o período, a produtividade no setor de serviços norte-americano elevou-se a uma taxa média de 1,6% a.a. Por outro lado, nos países latino-americanos, a produtividade dos serviços é baixa e divergiu em relação à americana.31 Na média do período, o crescimento da produtividade de serviços na Argentina foi de apenas 0,1% a.a. A produtividade brasileira nesse setor cresceu, em média, apenas 0,2% a.a. devido à forte queda verificada a partir da década de 1980. A produtividade mexicana também teve redução a partir dos anos 1980 e, por isso, decresceu, em média, 0,1% a.a. entre 1960 e 2005. No Chile, por outro lado, houve crescimento de 0,9% a.a., em média, ao longo do período. Portanto, a queda da PTF e da produtividade do trabalho na América Latina a partir da década de 1980 parece estar associada ao fato de que a atividade econômica se deslocou cada vez mais para o setor de serviços, cuja produtividade é GRÁFICO 1.6 Evolução da produtividade do setor de serviços – Argentina, Brasil, México,
Chile e Estados Unidos (1960-2005) 120.000 Argentina Chile
100.000
México Estados Unidos Brasil
80.000
60.000
40.000
20.000
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0
Fonte: Timmer e de Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e de Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes e foram convertidos em US$ PPP.
A série de dados termina em 2005. A produtividade é medida em dólares de 2005 segundo a paridade de poder de compra. 31 Pagés (2010) mostra evidências de que o setor de serviços, caracterizado pela informalidade elevada, é o principal responsável pela baixa produtividade do trabalho agregada da América Latina em relação aos Estados Unidos. 30
23
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
baixa e sofreu queda em vários países.32 Pela importância desse setor no emprego e na produção total, sua produtividade condicionará fortemente a evolução futura da produtividade e da renda per capita na América Latina.
O milagre de produtividade dos Tigres Asiáticos Em contraste com a experiência da América Latina, alguns países do Leste Asiático conseguiram sustentar taxas elevadas de crescimento durante várias décadas. Nesta seção vamos analisar brevemente a trajetória de um conjunto de quatro países que ficaram conhecidos como Tigres Asiáticos: Coreia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura. O Gráfico 1.7 evidencia o extraordinário crescimento da renda per capita e do produto por trabalhador desses países a partir de 1960. A renda per capita expandiu-se a uma taxa de 5,3% a.a., o que resultou em um aumento de 13 vezes entre 1960 e 2009. O produto por trabalhador, por sua vez, cresceu 4,4% a.a., o que gerou um aumento de quase nove vezes no período.33 É interessante GRÁFICO 1.7 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador nos
Tigres Asiáticos (1960-2009) 1400 1300 1200 1100
Renda per capita
1000
Produto por trabalhador
900 800 700 600 500 400 300 200 100 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
0 1960
24
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1960 = 100.
Fatores macroeconômicos, como a inflação elevada e a crise da dívida externa, também tiveram papel importante para a queda do crescimento da América Latina na década de 1980. Ver Kuczynski e Williamson (2003) para uma discussão. 33 A elevação da taxa de participação na força de trabalho permitiu que a renda per capita crescesse mais que o produto por trabalhador. 32
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
observar que, ao contrário da América Latina, os Tigres Asiáticos continuaram a crescer fortemente depois de 1980. Após uma breve queda devido à crise da Ásia, no final da década de 1990, o crescimento foi retomado nos anos 2000 até ser interrompido pela crise internacional de 2008. Em razão do crescimento extraordinário durante várias décadas, os Tigres Asiáticos passaram a integrar o grupo de países desenvolvidos. O Gráfico 1.8 mostra que a renda per capita e o produto por trabalhador dos Tigres Asiáticos, que correspondiam a cerca de 20% do nível dos Estados Unidos em 1960, atingiram 80% em 2009.34 Existe um grande debate em torno dos determinantes do “milagre” dos Tigres Asiáticos. Em particular, vários estudos procuraram avaliar se esse crescimento extraordinário decorreu principalmente da acumulação de fatores de produção ou do progresso tecnológico. Essa questão é importante, tanto sob o ponto de vista teórico como em termos de políticas públicas. Caso o principal mecanismo tenha sido a acumulação de capital físico ou humano, o modelo de Solow (aumentado com capital humano) é adequado para interpretar essa experiência. Caso o progresso tecnológico tenha sido determinante, os GRÁFICO 1.8 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador dos Tigres
Asiáticos relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %) 80
70 Renda per capita Produto por trabalhador 60
50
40
30
20
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
10
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
34 Esse valor é uma média dos Tigres Asiáticos. Em 2009, a renda per capita de Cingapura era superior à dos Estados Unidos.
25
26
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
modelos mais apropriados são os que enfatizam a adoção e criação de novas tecnologias.35 No que diz respeito a políticas públicas, uma evidência compatível com o modelo de Solow recomendaria ênfase na elevação da taxa de investimento em capital físico e humano. No segundo caso, o foco seria em políticas de inovação e de incentivo para a adoção de tecnologias produzidas no exterior.36 Um estudo famoso de Alwyn Young mostrou, através de uma análise de decomposição do crescimento, que a maior parcela do crescimento dos quatro Tigres decorreu de aumento da taxa de participação na força de trabalho e da acumulação de capital físico e humano.37 Em outras palavras, segundo Young, o crescimento dos Tigres teria resultado fundamentalmente de uma mobilização extraordinária dos fatores de produção, com um papel relativamente pequeno para o progresso tecnológico, medido pela PTF.38 Uma importante implicação desse resultado, salientada por Paul Krugman, é que, pela existência de retornos decrescentes à acumulação de capital, o crescimento dos Tigres iria necessariamente desacelerar.39 No entanto, esse resultado não é consensual na literatura. Segundo Klenow e Rodríguez-Clare, a metodologia de contabilidade do crescimento utilizada por Young não leva em conta o impacto indireto da PTF no crescimento através da acumulação de capital.40 Utilizando uma decomposição alternativa do crescimento, como a apresentada neste capítulo, os autores mostraram que, levandose em consideração seus efeitos direto e indireto, a PTF explica a maior parcela do crescimento dos Tigres Asiáticos. Como mostra a comparação entre a Tabela 1.4 (decomposição tradicional) e a Tabela 1.6 (decomposição alternativa), enquanto os fatores de produção explicam a maior parte do crescimento dos países do Leste Asiático segundo a decomposição tradicional usada por Young, a PTF torna-se dominante quando se usa a decomposição alternativa, proposta por Klenow e Rodríguez-Clare.41
Parente e Prescott (2005) argumentam que “milagres” econômicos ocorrem quando países muito distantes da fronteira tecnológica, como os Tigres Asiáticos no início da década de 1960, reduzem as barreiras à adoção de tecnologia dos países desenvolvidos. Ver o Capítulo 2 deste livro para uma discussão desses modelos. 36 Para uma análise das políticas adotadas pelos Tigres Asiáticos, ver Banco Mundial (1993) e o Capítulo 13 deste livro. 37 Young (1995). 38 Collins e Bosworth (1996) e Bosworth e Collins (2003) realizaram exercícios de contabilidade do crescimento e chegaram à mesma conclusão que Young (1995). 39 Krugman (1994). 40 Klenow e Rodríguez-Clare (1997). 41 O grupo de países do Leste Asiático que fazem parte das Tabelas 1.4 e 1.6 inclui também Japão, China e Tailândia. 35
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
Uma pesquisa de Hsieh faz outra crítica ao estudo de Young.42 O autor argumenta que, caso tivesse ocorrido nesses países uma acumulação de capital físico da magnitude calculada por Young, a existência de retornos decrescentes deveria ter resultado em grande redução da taxa de retorno do capital, o que não se verificou. Segundo Hsieh, isso indica que os dados usados por Young a partir das Contas Nacionais superestimam o investimento e a acumulação de capital físico dos Tigres. Enquanto os autores citados modificam os resultados de Young com base em diferentes metodologias e bases de dados, Ferreira e coautores argumentam que o que define um “milagre” econômico é um crescimento extraordinário em relação aos demais países. Portanto, a experiência dos Tigres não deve ser analisada isoladamente, mas em comparação com outros países no mesmo período. Utilizando dados da Penn World Table e a metodologia de decomposição tradicional de crescimento usada por Young, os autores mostram que, embora o crescimento da PTF dos Tigres não tenha sido particularmente elevado em termos absolutos, ele foi extraordinário em comparação com os demais países.43 De fato, como vimos na discussão da Tabela 1.4, diferenças na taxa de crescimento da PTF explicam grande parcela das diferenças no crescimento do produto por trabalhador do grupo de países do Leste Asiático (que inclui, além dos quatro Tigres, Japão, China e Tailândia) em relação aos demais. Em particular, enquanto a média de crescimento da PTF no mundo entre 1960 e 2009 foi de 0,1% a.a., a PTF dos países do Leste Asiático cresceu 1,5% a.a. no mesmo período. Outra forma de verificar esse resultado é analisar a evolução da PTF dos Tigres em relação à fronteira tecnológica, representada pelos Estados Unidos. Como mostra o Gráfico 1.9, desde 1960 houve clara convergência da PTF dos Tigres para a fronteira, atingindo 91% da produtividade total dos fatores norteamericana em 2009. Outra característica importante da trajetória de crescimento dos Tigres é que, diferentemente dos países da América Latina, eles foram bem-sucedidos em elevar a produtividade do setor de serviços, como mostra o Gráfico 1.10. Enquanto a produtividade americana cresceu 1,4% a.a. entre 1965 e 2005, a coreana expandiu-se 2% no período. No caso de Taiwan, a produtividade dos serviços cresceu 4,5% a.a. e tem convergido rapidamente para a produtividade americana. Como o setor de serviços concentra a maior parcela do emprego nesses países, isso fornece indicações promissoras sobre a continuidade do crescimento deles.44
Hsieh (2002). Ferreira et al. (2011). 44 Em 2005, a participação do setor de serviços no emprego total era de 64% na Coreia do Sul, 70% em Cingapura, 57% em Taiwan e 85% em Hong Kong. 42 43
27
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.9 Evolução da PTF dos Tigres Asiáticos em relação aos Estados Unidos,
1960-2009 (em %) 100
90
80
70
60
50
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
40
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
GRÁFICO 1.10 Evolução da produtividade do setor de serviços – Coreia do Sul, Taiwan
e Estados Unidos (1965-2005) 120000 Coreia do Sul 100000
Taiwan Estados Unidos
80000
60000
40000
20000
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes e foram convertidos em US$ PPP.
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
0
1965
28
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
O milagre de produtividade da China A China teve um crescimento extraordinário nas últimas décadas, com grande repercussão na economia mundial. O Gráfico 1.11 apresenta a evolução da renda per capita e do produto por trabalhador na China entre 1960 e 2009. A renda per capita chinesa cresceu 2,8% a.a. de 1960 a 1980. Entre 1980 e 2009, houve uma aceleração do crescimento para 8,3% a.a., algo sem precedentes na história, mesmo levando-se em conta a experiência dos Tigres Asiáticos. Como mostra o gráfico, a trajetória do produto por trabalhador é similar, passando de um crescimento de 2,6% a.a. nos primeiros 20 anos para 7,8% a partir da década de 1980. Graças às suas elevadas taxas de crescimento, tanto a renda per capita como o produto por trabalhador da China aumentaram bastante em relação aos Estados Unidos, como mostra o Gráfico 1.12. Enquanto no período 1960-1980 a renda per capita chinesa ficou relativamente constante, em torno de 2% da norteamericana, no período de quase 30 anos que se seguiu houve forte convergência. No entanto, como a China era muito pobre no início da década de 1980, apesar do seu enorme crescimento, a renda chinesa atingiu apenas 17% da norte-americana em 2009. O produto por trabalhador da China seguiu uma trajetória similar, mas no mesmo ano correspondia a apenas 13% da produtividade norte-americana.
GRÁFICO 1.11 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador da China
(1960-2009) 2000
1500
Renda per capita Produto por trabalhador
1000
500
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1960 = 100.
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
0
29
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 1.12 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador da China
relativo aos Estados Unidos, 1960-2009 (em %) 18 16 14 Renda per capita 12
Produto por trabalhador
10 8 6 4
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
2
1960
30
Fonte: Penn World Table 7.0 e cálculo dos autores.
Durante o período de rápido crescimento, a China elevou de forma expressiva suas taxas de poupança e investimento. Em 1978, a taxa de investimento medida em preços internacionais (US$ PPP) já era elevada, em torno de 30% do PIB. Em 2009, o investimento atingiu 45% do PIB. Além do investimento elevado, a PTF teve papel fundamental para o crescimento chinês (Gráfico 1.13). Entre 1960 e 1980, a PTF chinesa ficou relativamente estável em relação à americana, em torno de 12%. Desde o final da década de 1970, a PTF relativa elevou-se continuamente e alcançou 41% em 2009. No entanto, da mesma forma que a renda per capita e o produto por trabalhador, a PTF chinesa ainda encontra-se distante do nível das economias desenvolvidas. A aceleração do crescimento chinês decorreu de uma série de reformas econômicas iniciadas por Deng Xiaoping em 1978. Essas reformas criaram mecanismos de mercado de forma gradual em uma economia que era inteiramente planificada. Inicialmente, as mudanças foram introduzidas na agricultura, através da introdução do direito de propriedade individual sobre a terra (household responsibility system) e da permissão para a comercialização no mercado da parcela da produção agrícola que excedesse uma cota que deveria ser vendida para o governo a um preço preestabelecido (dual-track pricing system).45 Brandt e Rawski (2008) apresentam vários estudos sobre a transformação econômica da China. Qian (2003) apresenta uma análise da estratégia gradualista de reformas da China.
45
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
GRÁFICO 1.13 Evolução da PTF da China em relação aos Estados Unidos,
1960-2009 (em %) 40
35
30
25
20
15
10
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
5
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
Essas reformas na agricultura desencadearam um salto na taxa de crescimento da produtividade agrícola, que permitiu a liberação de mão de obra para setores de produtividade mais elevada, como indústria e serviços. Entre 1978 e 2004, a PTF da agricultura cresceu 5,4% a.a, e a participação da agricultura no emprego total caiu de 69% para 32%.46 Outra transformação estrutural de grande importância na China está associada ao deslocamento da força de trabalho do setor estatal para o setor privado. Entre 1978 e 2004, a participação do emprego estatal caiu de 53% para 13% do setor não agrícola (indústria e serviços). Essa realocação da mão de obra teve grande impacto na produtividade, já que, enquanto a PTF do setor privado não agrícola cresceu 4,3% a.a. nesse período, a PTF do setor estatal expandiu-se apenas 1,7% a.a. A combinação das duas mudanças estruturais, ou seja, a redução do setor agrícola e do setor estatal, foi responsável por cerca de um terço do crescimento da produtividade do trabalhador chinês entre 1978 e 2004.47 Embora as transformações estruturais da economia chinesa não tenham se esgotado, os ganhos de produtividade no futuro dependerão cada vez mais de 46 47
Brandt et al. (2008). Brandt et al. (2008).
31
32
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
elevações da produtividade industrial e do setor de serviços. Um estudo de Hsieh e Klenow mostrou que, no período 1998-2005, a redução de distorções à alocação eficiente de capital e trabalho entre as empresas do setor manufatureiro gerou um crescimento da PTF de 2% a.a.48 No entanto, ainda existem grandes ganhos potenciais de eficiência no setor manufatureiro. Segundo os autores, a eliminação das distorções à alocação eficiente de recursos pode gerar um aumento de 115% na PTF do setor.
Resumo Neste capítulo descrevemos os principais fatos estilizados de crescimento econômico do pós-guerra e analisamos brevemente o debate sobre essas evidências na literatura de crescimento econômico, com base nos dados da versão 7.0 da Penn World Table, a principal base de dados utilizada em estudos comparados de crescimento e desenvolvimento econômico. Vários fatos estilizados foram documentados no texto. Primeiro, existe enorme disparidade de renda per capita entre os países. Essas diferenças no padrão de vida refletem grandes disparidades da produtividade do trabalhador. A PTF, que representa uma medida de eficiência agregada da economia, explica uma parcela fundamental das diferenças de produtividade do trabalho entre os países, embora variações de capital físico e humano também sejam relevantes. Além disso, existe grande heterogeneidade na trajetória de crescimento dos países. Essas diferenças nas experiências de crescimento, por sua vez, tiveram implicações significativas na desigualdade de renda entre os países. Alguns países relativamente pobres, algumas décadas atrás, tornaram-se desenvolvidos, como os Tigres Asiáticos; outros estagnaram em um patamar de renda média, como grande parte da América Latina, e alguns, como a China, fizeram grande progresso, mas ainda estão distantes do grupo de países ricos. Diferenças no crescimento da PTF explicam uma parcela significativa das diferenças de crescimento do produto por trabalhador entre os países. Um importante determinante do crescimento da produtividade do trabalho e da PTF é a transformação estrutural, caracterizada pela transferência de fatores de produção da agricultura tradicional, que se caracteriza por baixa produtividade, para setores mais produtivos, como indústria e serviços. Enquanto os países da América Latina tiveram queda ou estagnação da produtividade no setor de serviços, os Tigres Asiáticos obtiveram elevações expressivas de produtividade
48
Hsieh e Klenow (2009).
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
nesse setor. À medida que o setor de serviços se torna preponderante na produção total e na geração de empregos ao longo do processo de desenvolvimento, a evolução da produtividade desse setor torna-se fundamental para a trajetória de crescimento econômico.
Leituras recomendadas Klenow e Rodríguez-Clare (1997) é uma referência fundamental para o estudo de decomposições de crescimento e de desenvolvimento, enquanto Herrendorf et al. (2012) apresentam uma resenha extensiva sobre transformação estrutural. Para o debate sobre o papel da PTF e fatores de produção no crescimento da América Latina nas últimas décadas, ver Cole et al. (2005) e Ferreira et al. (2012). Sobre a controvérsia da importância relativa da PTF e da acumulação de capital físico e humano para o crescimento dos Tigres Asiáticos, ver Young (1995) e Hsieh (2002). Um livro organizado por Loren Brandt e Thomas Rawski (Brandt e Rawski, 2008) apresenta um amplo conjunto de estudos sobre a transformação econômica da China.
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33
34
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
APÊNDICE
este Apêndice apresentamos a composição dos grupos de países que consideramos no texto, bem como uma tabela com as taxas de crescimento do produto por trabalhador e da PTF para a economia mundial, diversas regiões e alguns países, para cada uma das décadas que compõem a análise deste capítulo. Adicionalmente, descrevemos a metodologia que utilizamos para calcular a decomposição de crescimento alternativa para os grupos de países. Ao longo do capítulo, os países foram classificados em grupos de crescimento e por regiões. A composição dos grupos é a seguinte:
N
A. Lista de países por regiões Países de língua inglesa: Austrália, Canadá, Estados Unidos, Irlanda, Nova Ze-
lândia, Reino Unido. Europa Ocidental: Alemanha, Áustria, Bélgica, Dinamarca, Finlândia, França,
Holanda, Islândia, Itália, Noruega, Suécia, Suíça. Sul da Europa: Chipre, Espanha, Grécia, Portugal, Turquia. Leste Asiático: China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Japão, Tailândia,
Taiwan. Oriente Médio: Irã, Israel, Jordânia, Síria, Tunísia. Sul da Ásia: Bangladesh, Fiji, Filipinas, Índia, Indonésia, Malásia, Nepal, Papua-
Nova Guiné, Paquistão. América Latina: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Sal-
vador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela.
35
36
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Caribe: Barbados, Guiana, Jamaica, Trinidad e Tobago. África Subsaariana: África do Sul, Botsuana, Camarões, Gana, Ilhas Maurício,
Lesoto, Malawi, Moçambique, Níger, Quênia, República Centro-Africana, República do Congo, Senegal, Tanzânia, Togo, Uganda, Zâmbia, Zimbábue. Obs.: O grupo do Oriente Médio inclui a Tunísia, que faz parte do Norte da África.
B. Lista de países por grupos de crescimento Milagres: Botsuana, China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Índia, Indo-
nésia, Japão, Malásia, Tailândia, Taiwan, Turquia. Crescimento rápido: Áustria, Bélgica, Chipre, Espanha, Finlândia, França, Gré-
cia, Ilhas Maurício, Irlanda, Israel, Itália, Lesoto, Noruega, Panamá, Papua-Nova Guiné, Paquistão, Portugal, República do Congo, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Tunísia. Crescimento Médio: Alemanha, Argentina, Austrália, Barbados, Brasil, Cana-
dá, Chile, Colômbia, Dinamarca, Equador, Estados Unidos, Filipinas, Gana, Guatemala, Holanda, Irã, Islândia, Malawi, Moçambique, Nepal, Reino Unido, Síria, Suécia, Suíça, Tanzânia, Uganda, Uruguai. Crescimento baixo: África do Sul, Bangladesh, Bolívia, Camarões, Costa Rica,
El Salvador, Guiana, Honduras, Ilhas Fiji, Jamaica, Jordânia, México, Nova Zelândia, Paraguai, Peru, Quênia, Senegal, Zâmbia. Desastres: Nicarágua, Níger, República Centro-Africana, Togo, Venezuela,
Zimbábue.
Experiências comparadas de crescimento econômico no pós-guerra
TABELA A.1.1
Taxa de crescimento anual média do produto do trabalhador e da PTF por décadas – regiões e países selecionados (em %) 1960-1970
1970-1980
y
A
y
Leste Asiático
5,2
4,6
Sul da Europa
6,2
Sul da Ásia
2,6
Europa Ocidental
4,1
Países de língua inglesa
2,5
Caribe
4,7
Oriente Médio
4,0
América Latina
2,4
África Subsaariana
2,8
2,5 (49) 3,2 (51) –0,1 (–4) 1,8 (43) 1,0 (40) 2,5 (54) 1,3 (32) 1,0 (40) 1,0 (37)
China
0,9
4,3
Coreia do Sul
4,7
Japão
8,6
Índia
2,6
Brasil
4,1
Estados Unidos
2,4
–0,8 (–86) 1,4 (30) 4,6 (54) –0,1 (–2) 2,0 (48) 0,8 (35)
Mundo
3,4
1,3 (39)
2,2
1980-1990
1990-2000
A
y
A
y
1,2 (27) 3,1 0,1 (4) 2,9 –0,1 (–3) 2,3 0,4 (17) 1,3 –0,1 (–5) 0,0 –1,2 (2744) 2,6 –1,1 (–45) 2,2 0,1 (4) 1,4 –1,2 (–85)
4,7
1,9 (41) 0,5 (25) –1,0 (–84) 0,3 (21) 0,3 (29) –1,8 (211) –2,5 (218) –2,3 (140) –1,2 (911)
4,0
3,8 3,5 1,4 4,8 0,6
1,4 (33) –0,9 (–24) –0,3 (–10) –0,8 (–56) 2,5 (51) –0,5 (–87) –0,2 (–9)
2,1 1,2 1,2 1,1 –0,8 –1,1 –1,7 –0,1 5,8 6,3 2,6 3,1 –2,1 1,7 0,4
2,9 (49) 2,8 (44) 0,9 (32) 0,9 (28) –4,1 (195) 0,8 (50) –0,8 (–189)
2000-2009
A
y
A
0,8 (21) 1,6 0,1 (4) 1,4 –0,4 (–25) 1,6 0,6 (37) 2,4 1,4 (58) 1,7 1,0 (62) 0,2 –0,2 (–112) 0,8 0,0 (–4) –0,1 –0,8 (603)
3,0
1,1 (35) –0,4 (–34) 0,6 (29) –0,6 (–97) –0,7 (–92) 1,0 (52) 0,5 (42) 0,3 (21) 0,2 (12)
8,2
3,7 (46) 4,2 0,2 (4) 0,5 –1,2 (–240) 2,6 0,5 (21) –0,5 –1,8 (342) 2,2 0,9 (42) 1,2
0,1 (6)
1,2 2,1 0,6 0,8 1,9 1,2 1,4 1,4 9,6
5,4 (56) 2,4 0,4 (15) 0,7 –0,3 (–50) 5,7 2,6 (45) 1,1 0,4 (40) 0,6 –0,8 (–135) 1,5
0,2 (11)
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e a taxa de crescimento anual média da PTF (A). Valores entre parênteses indicam a contribuição relativa da PTF para o crescimento.
C. Derivação da fórmula da decomposição do crescimento alternativa Conforme mostrado no texto, a função de produção é dada por: yt = At ktα ht1–α
0 < α < 1,
(2)
Para calcularmos a decomposição de crescimento alternativa, obtemos de (2):
37
38
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(A1)
Elevando ambos os lados da Equação A1 por do texto:
, obtemos a Equação 7
(7)
A Equação 7 pode ser reescrita como: (A2)
A partir da Equação A2, podemos expressar a decomposição alternativa de crescimento da seguinte forma:
(A3)
A expressão A3 é equivalente à Equação 8 do texto. Comparando A3 com a decomposição de crescimento tradicional, dada pela Equação 6 do texto, podemos observar que, na decomposição alternativa, o impacto da PTF no crescimento do produto por trabalhador é maior que na decomposição tradicional. Isso decorre do fato de que a decomposição alternativa captura a soma do efei), enquanto to direto da PTF (igual a 1) e seu efeito indireto (dado por a decomposição tradicional mede apenas o seu efeito direto. Outra diferença entre A3 e 6 é que, na decomposição alternativa, o impacto do capital humano também é maior. O motivo é o mesmo: a elevação do capital humano tem um efeito direto sobre a produtividade do trabalho e, analogamente ao caso da PTF, enseja um processo de acumulação de capital. O efeito direto é dado pelo termo 1 – α, e o efeito indireto é capturado pelo termo α.
CAPÍT U LO 2
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA BREVE INCURSÃO TEÓRICA Carlos Eduardo Soares Gonçalves
Introdução O propósito deste capítulo é apresentar sucintamente os caminhos que foram trilhados, ao longo dos últimos 60 anos, pela pesquisa econômica na área de crescimento/desenvolvimento econômico. Ele fornece, portanto, o substrato teórico que complementa e auxilia o entendimento de outros capítulos do livro. É desnecessário lembrar a impossibilidade de descrever com completude seis décadas de pesquisa em algumas poucas páginas. Um resumo trata necessariamente do essencial, incorporando juízos de valor do autor. Este capítulo não pode fugir a tal regra universal. Antes de iniciar, vale fazer um breve esclarecimento sobre a dicotomia “crescimento” versus “desenvolvimento” econômico, que tem gerado polêmica recente dentro e fora da academia. Antes de tudo, no mundo acadêmico, a distinção entre “teorias de crescimento” e “teorias de desenvolvimento” é relacionada ao objeto de estudo em questão. Segundo a definição mais usual, as primeiras teriam como alvo o entendimento do fenômeno do crescimento de modo geral, enquanto os estudiosos do “desenvolvimento” estariam mais centrados em entender diferenças entre os países. De acordo com essa acepção, este capítulo é neutro, pois aborda e entrelaça as duas questões: expansão da fronteira mundial e diferencial de renda entre os países. Porém a conotação mais comum dada à dicotomia é outra. Críticos das medidas tradicionais de crescimento (e nível) do PIB por habitante enfatizam que essa medida desconsidera outras variáveis também relevantes para o bem-estar
40
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
econômico-social de uma nação. A crítica é válida, e os principais manuais de teoria econômica de fato enfatizam a diferença entre nível de renda e bem-estar social. Ainda assim, parece-me que a importância desse ponto esteja sendo um pouco inflada. Há países em que altas taxas de crescimento da renda por habitante “convivem” com elevado nível de desigualdade, baixa qualidade e extensão de serviços básicos de educação e saúde, direitos políticos precários, excessiva emissão de poluentes etc.1 Porém, em média, e considerando períodos mais longos, a variável PIB por habitante não é má aproximação para um índice composto de desenvolvimento social que incorpore essas outras dimensões.2 Note-se, além disso, que o reverso também pode ocorrer, isto é, crescimento baixo com aumento mais expressivo do bem-estar. O Brasil do início dos anos 1990, pós-abertura comercial, é um exemplo típico. Naquele período, o crescimento do PIB foi fraco, em parte devido aos custos de curto prazo da abertura. Porém a evolução do bem-estar econômico na mesma janela temporal foi seguramente mais alentadora do que a do PIB, dados os ganhos vivenciados pelos consumidores domésticos em termos de melhores preços e qualidade dos bens antes não disponíveis.3 E também por causa dos benefícios da abertura aos produtores nacionais mais eficientes, que lucraram com a disponibilidade de importar bens intermediários de melhor qualidade. A lógica, ou fio condutor deste capítulo, é descrever os principais modelos teóricos e delinear suas respectivas implicações empíricas, evoluindo do mapeamento das “causas próximas” do crescimento até a discussão corrente sobre suas “causas fundamentais” ou “profundas”.4 O capítulo está dividido em seis seções, incluindo esta breve Introdução. A segunda seção cobrirá os modelos de Solow e Ramsey, pilares da literatura de crescimento. A terceira seção é dedicada ao entendimento do funcionamento e dos problemas empíricos dos modelos de crescimento endógeno. Na quarta seção, que inicia a busca pelos fatores fundamentais do desenvolvimento, veremos o modelo de barreiras à adoção de tecnologias, de Stephen Parente e Edward Prescott, enquanto na quinta seção, sobre instituições e desenvolvimento, entenderemos a importância das instituições na explicação da alta variabilidade da renda por habitante entre os países. Finalmente, na sexta seção, sobre políticas econômicas versus instituições, argumentamos que, além das instituições,
O Brasil, por exemplo, cresceu muito rapidamente no período do “milagre econômico”, entre o final da década de 1960 e o início da década seguinte, mas nesse período testemunhou simultaneamente uma forte piora nos índices de desigualdade de renda. 2 Ver, por exemplo, o debate em Acemoglu (2009). 3 Ver Carvalho Filho e Chamon (2012). 4 A evidência empírica sobre crescimento econômico no pós-guerra é apresentada no Capítulo 1 deste livro. 1
Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica
decisões de política econômica também são importantes no entendimento da evolução da renda por habitante dos países.
Modelos de Solow e Ramsey O artigo-mãe sobre crescimento econômico foi escrito por Robert Solow há mais de 50 anos.5 Simples, mas inovador, ele consiste basicamente em combinar uma função de produção com ganhos decrescentes de escala em cada insumo (capital e trabalho) com uma equação dinâmica de acumulação de capital ditada por uma taxa de poupança exógena. Nesse modelo, a produtividade total dos fatores (PTF), que capta a eficiência com que os insumos são utilizados, é tomada como exógena, ou seja, é determinada fora do escopo do modelo. Basicamente, os resultados mais importantes do modelo de Solow são:6 I) Variáveis como taxa de poupança, crescimento populacional e depreciação do estoque de capital afetam o nível da renda por habitante no longo prazo, mas alterações em seus valores têm impacto apenas transitório sobre a taxa de crescimento. II) Controlando-se para características que afetam o estado estacionário, o modelo prevê convergência condicional entre os países. Convergência condicional significa crescimento mais rápido por parte dos países menos desenvolvidos, controlando-se para as variáveis que determinam seu nível de PIB per capita no longo prazo. A diferença em relação à convergência absoluta é importante: esta última diz que países menos desenvolvidos sempre devem crescer mais rapidamente que os desenvolvidos, independentemente dos parâmetros que determinam seu estado estacionário. III) No longo prazo, o modelo prevê que o crescimento do PIB por habitante é igual à taxa de progresso tecnológico. Por que, no modelo de Solow, aumentos da taxa de poupança levam a uma aceleração apenas temporária do crescimento? O motivo é que a função de produção apresenta retornos decrescentes de escala no capital (o mesmo vale para o capital humano)7 e, portanto, cada unidade de capital a mais – financiada com
Ver Solow (1956). Na verdade, o modelo de Harrod-Domar precede Solow, mas no julgamento ele não tem a mesma importância para o desenvolvimento subsequente da literatura de crescimento. 6 Ver Jones (2000) para uma descrição completa desse modelo. 7 A investigação empírica não foi capaz de detectar externalidades positivas do capital humano no que se refere à produção. Ou seja, para nossos fins, o capital humano apresenta a mesma característica de retorno marginal decrescente que o capital físico. 5
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aumento da poupança – leva a ganhos cada vez menores de PIB na margem. A poupança em Solow não faz milagre: ela não catapulta a taxa de crescimento perenemente, gerando apenas maior nível de renda e consumo no futuro, à custa de menor consumo hoje. Seríamos ao menos capazes de explicar empiricamente boa parte das diferenças de nível de renda por habitante entre as nações com base nas diferenças entre suas taxas de poupança? A resposta é não, e a intuição por trás disso é simples: como, para níveis elevados de PIB por habitante, um aumento do investimento traz pouco aumento na produção (devido à lei do retorno marginal decrescente do capital), é muito difícil explicar que um país seja rico e outro pobre com base apenas nas diferenças observáveis entre suas taxas de poupança domésticas (que apresentam forte associação com o investimento). Dito pelo reverso: seriam necessárias diferenças de taxa de poupança espetacularmente elevadas para explicar por que um país é, digamos, três vezes mais rico que outro (ver demonstração matemática no Apêndice). Mas, enquanto nos dados encontramos enormes diferenças de renda por habitante, que podem chegar, em casos extremos, à ordem de 40, não são detectadas grandes diferenças de taxa de poupança. A respeito da predição de convergência condicional anteriormente mencionada, o que nos diz a realidade dos dados? Nos últimos 50 anos, os países mais pobres do mundo apresentaram taxas de crescimento mais altas que os mais ricos, controlando por variáveis que afetam o estado estacionário, o que caracteriza a existência de convergência condicional.8 Não há, contudo, evidência de convergência absoluta, nem nos dados do pósguerra nem no longuíssimo prazo. Com efeito, a divergência absoluta ao longo dos últimos 200 anos foi expressiva. Há cerca de 200 anos, no começo do século XIX, os países mais desenvolvidos do planeta apresentavam PIB por habitante aproximadamente duas vezes maior que os menos desenvolvidos. Em 2000, essa razão havia pulado para cinco. Mudando de modelo, o clássico modelo de Ramsey, popularizado pela sua versão Cass-Koopmans,9 nada mais é que um modelo de Solow mais sofisticado, no qual a taxa de poupança advém endogenamente de um problema de maximização intertemporal da utilidade de um agente econômico representativo. Por ter uma estrutura baseada em microfundamentos, esse modelo permite uma análise direta de bem-estar econômico e dos trade-offs ligados à escolha intertemporal, além de inserir-se mais confortavelmente no arcabouço Ver Barro (1991). Para aprofundar o entendimento desses modelos, ver o livro-texto de Barro e Sala-i-Martin (2004). O Capítulo 9 deste livro utiliza esse modelo para analisar a experiência de crescimento brasileiro nas últimas décadas.
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metodológico do economista moderno. Nesse sentido, ele é claramente superior ao modelo de Solow. Contudo, no que toca ao entendimento dos determinantes do crescimento econômico e sua dinâmica, o modelo de Ramsey conta uma história extremamente similar à de Solow. Em ambos, o crescimento do PIB por habitante no longo prazo está simbioticamente associado ao misterioso crescimento da produtividade total dos fatores, que cai literalmente do céu. Ou seja, nesses modelos de crescimento, o único fator relevante na explicação das taxas de crescimento de longo prazo, segundo os próprios modelos, não se insere no bojo de sua própria lógica interna. Isso constitui sério defeito porque diversos estudos que decompõem as causas próximas do crescimento nas parcelas de capital físico, capital humano e PTF sugerem que variações nesta última são fundamentais na explicação das variações observadas dos níveis de renda por habitante em uma grande cross-section de países. Com efeito, aproximadamente 50% das diferenças nos níveis de renda per capita se devem a diferenças de produtividade, e esse número é maior ainda quando a variável explicada é a taxa de crescimento em vez do nível de renda.10 Em suma, a PTF parece ser um “fator próximo” importante demais para ser tratada como exógena. A análise econométrica realizada por Mankiw, Romer e Weil (MRW), no início dos anos 1990, testou o modelo de Solow (com capital humano) em um arcabouço estatístico simples de mínimos quadrados ordinários.11 Esse artigo ficou famoso ao sugerir que uma regressão múltipla das mais simples seria capaz de explicar cerca de 80% da variação de nível de renda observada numa amostra relativamente grande de países. Mas o otimismo logo esvaneceu. Em artigo divisor de águas nessa ramificação empírica da literatura, Islam, usando técnicas de econometria de painel, demonstra que o achado daqueles autores não é válido.12 MRW fazem a hipótese de uma PTF comum a todos os países da amostra, mas a eficiência econômica de dado país está claramente correlacionada com sua taxa de poupança (igual ao investimento em capital físico em uma economia fechada). Ao desprezarem esse fato na sua análise empírica, MRW atribuem um peso indevido ao componente do capital, na medida em que este está captando indiretamente as diferenças primárias na PTF. Em jargão econométrico: países mais produtivos tendem também a poupar e investir mais, e, portanto, se a PTF de cada país não estiver “controlada” no 10 Ver, por exemplo, Hall e Jones (1999), Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e o Capítulo 1 deste livro. 11 Mankiw et al. (1992). 12 Islam (1995).
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modelo estimado, seu efeito aparecerá, indiretamente, na forma de um coeficiente artificialmente elevado do parâmetro de investimento. De fato, ao estimar o mesmo tipo de relação, mas com uma técnica que isola a parte da PTF específica ao país, Islam mostra a fragilidade dos achados de MRW e devolve às diferenças de eficiência um papel fundamental na explicação das variações de renda por habitante.13 Na verdade, mesmo antes de esse debate empírico se tornar intenso em meados dos anos 1990, a profissão já estava se voltando para melhorar o entendimento teórico das diferenças de produtividade total dos fatores. Adveio por essa época a febre dos modelos de crescimento endógeno do fim dos anos 1980 e começo dos anos 1990, que discutiremos a seguir. No entanto, antes de entrar nessa discussão, vale dizer que, apesar de suas deficiências aqui ressaltadas, os modelos de Solow e Ramsey guardam importância fundamental na linha evolucionária das teorias de crescimento, pois foi a partir dessas plataformas que a pesquisa teórica nessa área se tornou mais densa.
Modelos de crescimento endógeno É no mínimo curioso que, em um modelo de crescimento econômico, a decisão de quanto investir em capital físico provenha de uma escolha ótima, enquanto a de quanto investir em avanço tecnológico, não. Tendo como ponto de partida essa constatação, a maior parte dos modelos de crescimento endógeno dos anos 1990 se propõe justamente a ideia de incorporar tal escolha dentro de sua lógica interna.
Modelos AK O primeiro modelo da série, contudo, exposto por Paul Romer, ainda não se calca em tais bases.14 Para obter crescimento endógeno de longo prazo – em oposição ao crescimento exógeno de Solow e Ramsey –, o autor postula que Além disso, MRW usam uma medida de capital humano que possui extrema variabilidade na cross-section, isto é, a taxa de matrículas no ensino médio. Isso possivelmente diminui de forma artificial o papel das diferenças de produtividade na explicação das também enormes disparidades de renda. A crítica é: por que essa medida de capital humano é a relevante e não outra com menor variabilidade entre os países (cujo uso levaria a maior potencial explanatório para as diferenças de PTF)? Para uma discussão sobre as diversas formas de se medir o capital humano, ver o Capítulo 7 deste volume. 14 Romer (1986). Lucas (1988) também é artigo pioneiro nessa literatura de crescimento endógeno, mas sua ênfase é nas externalidades geradas pelo acúmulo de capital humano. 13
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os investimentos em capital físico de cada firma individual em dada economia geram externalidades positivas para o conjunto de todas elas. Nessa formulação, o progresso tecnológico vem então acoplado, ou melhor, indistinguível do processo de acumulação de capital. A intuição econômica subjacente é que realizar investimentos em máquinas e equipamentos acaba gerando aprendizado tecnológico que, de alguma forma, transborda para todos os agentes da economia. Isso faz com que a PTF global, comum a todas as firmas de certa economia, possa ser expressa como uma função direta do somatório desses investimentos individuais. Com essa estrutura, Romer consegue gerar um modelo de crescimento no qual desaparecem os retornos decrescentes de escala no nível da economia: os ganhos de produtividade global associados aos investimentos individuais contrabalançam os rendimentos decrescentes de escala no nível das firmas. No final das contas, a função de produção da economia toma um formato linear, do tipo AK, e não mais côncavo, como nos modelos tradicionais. Nessa categoria de modelos em que investimento e PTF são quase sinônimos, o crescimento é função de tudo o que afeta a taxa de poupança líquida da economia (pois ela tem ligação íntima com o investimento), como: grau de impaciência do agente representativo (ou seja, suas preferências em relação ao consumo futuro e ao consumo presente), tributação, taxa de depreciação etc. Segue-se que medidas de política econômica que incentivem a poupança e o investimento podem, nesse universo teórico, afetar permanentemente a taxa de crescimento do PIB. Apesar de inovadores em termos de formulação, os modelos AK não internalizam de fato a decisão de investimento em tecnologia por parte de firmas em busca de maiores lucros. A chave que abre a porta para o crescimento de longo prazo é uma externalidade positiva. Talvez mais problemático ainda, em termos de implicações testáveis, esse tipo de modelo prevê que países com maior taxa de poupança apresentam mais rápida expansão da PTF, o que, porém, não se verifica empiricamente. De fato, um artigo de Jones joga uma ducha de água fria sobre o poder explicativo dos modelos AK.15 O autor mostra que a mudança de patamar das taxas de investimento verificada no pós-guerra não levou a mudanças perceptíveis nas taxas de crescimento econômico de longo prazo dos países, como seria de se esperar a partir de construções teóricas nas quais a acumulação de capital afeta a produtividade total dos fatores. De qualquer forma, os modelos AK foram apenas uma plataforma intermediária para os modelos mais bem fundamentados de crescimento endógeno, que discutimos agora. 15
Jones (1995a).
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Tecnologia endógena Por que a ideia central dos “novos” modelos de crescimento endógeno, isto é, de que a inovação também provém de uma decisão ótima e deliberada visando à maximização do lucro demorou a aparecer na literatura teórica? Afinal, mais de 30 longos anos se passaram entre Solow e o início dos anos 1990, quando esses novos modelos entraram em cena. O problema parece ter sido uma tecnicalidade que se apresentou insistentemente como a proverbial pedra no meio do caminho. Em termos de estratégia de modelagem, as usuais hipóteses de função de produção com retornos constantes de escala e mercados competitivos levam a que toda receita obtida pelas firmas em uma economia se esgotem na remuneração dos insumos de produção, capital e trabalho. Com que recursos, então, cobrir os grandes custos fixos associados a atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D) dentro da lógica de um arcabouço formal? A resposta vem com a quebra do paradigma de competição perfeita em todos os mercados e com a incorporação de uma função de produção de bens finais com formato Dixit-Stiglitz nos modelos de crescimento. Paul Romer é quem lidera a revolução, trazendo a novidade de incorporar em um modelo de escolha intertemporal a la Ramsey um setor produtor de inovações (sob a forma de insumos intermediários) que escolhe preço e quantidades visando a maximizar o lucro.16 A inovação finalmente deixa de ser algo que cai do céu e passa a ser explicada dentro do modelo. O “pulo do gato”, em termos de estratégia de modelagem, está no fato de as firmas produtoras de inovação, diferentemente das do setor de bens finais, não estarem inseridas em um ambiente de competição perfeita. É justamente essa característica de monopolistainventor de certa variedade de insumo produtivo que as possibilita colher lucro econômico positivo, o qual por sua vez financia o custo fixo associado à atividade de inovar. E com uma função de produção de bens finais do tipo Dixit-Stiglitz, maior número de variedades é sinônimo de maior produtividade.17 Os modelos dessa classe, incluindo os de natureza schumpeteriana a la Aghion e Howitt e similares – em que variedades novas de insumos deslocam variedades antigas e de menor qualidade para fora do mercado, em um processo de destruição criativa –, respondem, portanto, a uma das principais críticas feitas a seus antecessores, tornando endógena a evolução do parâmetro tecnológico.18 Romer (1990). Essa função incorpora diversos insumos produtivos com algum grau de “substitutibilidade” entre eles, e seu formato leva a uma associação direta entre produtividade e quantidade de insumos intermediários. Matematicamente, sendo Y o produto, temos: Y = L1 – ρ ∑n1 x ρi (onde L é o tamanho da força de trabalho e xi os insumos intermediários). 18 Aghion e Howitt (1992). 16 17
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Assim, em termos de contribuição analítica, essa nova leva de modelos teve o êxito de formalizar a contento a ideia de que a inovação seja algo que decorre de escolhas deliberadas de agentes racionais maximizadores de lucro, jogando uma pá de terra na pouco convincente história do maná caído das alturas. Mas, para além disso, o que mais aprendemos com eles? E quais suas implicações empíricas testáveis? Uma característica que sobressai nesses modelos é a presença conspícua de ganhos de escala (inexistente em Solow): a taxa de crescimento de um país é tanto maior quanto maior a escala da economia – geralmente medida pelo tamanho do mercado de trabalho. O resultado teórico é intuitivo: uma vez inventada uma nova variedade de insumo produtivo, seu impacto sobre a economia será tanto maior quanto mais trabalhadores puderam dela fazer uso. Empiricamente não há evidências de qual escala seja importante para explicar o crescimento em nível de PIB agregado. Porém existem evidências de que a escala de mercado importa na explicação de diferenciais de taxa de inovação em nível mais desagregado, como sugerem Acemoglu e Linn.19 Além disso, como cada inventor, ao adicionar ao estoque de conhecimento agregado a contribuição derivada de seu investimento em P&D, não leva em consideração que essa decisão aumenta a probabilidade de inventar dos outros.20 A taxa de crescimento em uma economia descentralizada é, nesses modelos, sempre socialmente subótima. Como corolário disso, a intervenção pública pode gerar aumento de bem-estar. Explicada a dinâmica, resta a pergunta talvez mais importante: será que esses modelos representam um bom passo na direção de explicar as diferenças de renda por habitante entre os países? Creio que haja certo consenso na profissão de que a resposta é, mais uma vez, não. O crescimento econômico de cada país, segundo tais modelos, está fortemente correlacionado à quantidade de insumos empregados em atividades de P&D. Mas, assim como Jones21 sugere, inexistirem evidências nas séries de tempo ligando maiores taxas de investimento a maior crescimento econômico (lógica dos modelos AK), em outra contribuição22 o mesmo autor realça que não há nos dados vestígios da suposta associação positiva (e, em muitos modelos, linear) entre os insumos que entram na “função de produção de tecnologia” e a taxa de crescimento de longo prazo. Acemoglu e Linn (2004). Em geral, é feita a hipótese de que a função de produção tecnológica depende, entre outras coisas, do estoque de conhecimento agregado (“subindo nos ombros dos gigantes” é mais fácil!). 21 Jones (1995a). 22 Jones (1995b). 19 20
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Como bem resume Barro, o julgamento da profissão sobre a importância empírica dessa classe de modelos parece ter caminhado para o seguinte consenso: a lógica de “endogeneizar” a produção de novas tecnologias como fruto do esforço deliberado e motivado pelo lucro é relevante para explicar a expansão da fronteira tecnológica mundial.23 Mas não parece ser a chave para explicar o enorme diferencial de crescimento e de nível de desenvolvimento entre os países. Note-se que não há contradição no parágrafo precedente, dado que um país não precisa produzir domesticamente sua própria matriz tecnológica para crescer, podendo importar ideias através das fronteiras, adaptando-as às circunstâncias locais a baixo custo. Basta uma pessoa “inventar a roda” para que todas possam usá-la. Mas, por outro lado, se ninguém investe na tentativa de inventála, não surge a tal roda.24 Encerremos esta parte com uma observação sobre os modelos de crescimento endógeno “schumpeterianos”, rapidamente mencionados, que nos servirão de “ponte temática”. Essa categoria de modelos apresenta uma diferença crucial em relação ao modelo de Paul Romer, do artigo de 1990: nela, os “entrantes” tornam obsoletos os produtores estabelecidos ao produzirem a mesma modalidade de insumo que aqueles, mas com melhor qualidade final (o que propulsiona a produtividade). Por causa dessa dinâmica de “destruição criativa”, tal classe de modelo gera como subproduto uma dinâmica de conflito distributivo entre os grupos, que, como veremos, está no cerne das teses de economia política que buscam as causas mais “profundas” dos diferenciais de nível de desenvolvimento entre as nações.
Barreiras à adoção de tecnologias: o argumento de Prescott e Parente Explicar as grandes diferenças de PTF que nos revelam os dados virou importante agenda de pesquisa na área do desenvolvimento econômico. A busca do Santo Graal aqui é a procura pelas “causas profundas” subjacentes.
Barro (1997). Há um corpo de evidências empíricas sugerindo que boa parte da PTF de países em desenvolvimento pode ser explicada pelos esforços de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de seus principais parceiros comerciais mais ricos. Esse efeito transbordamento seguramente é relevante na prática, dado que mais de 95% dos investimentos em P&D em nível mundial ocorrem em um grupo de poucos países. Já para países desenvolvidos, diferenças em gastos com P&D parecem mais relevantes para explicar diferenciais de renda por habitante. Ver Helpman (2004). 23 24
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Edward Prescott e Stephen Parente formulam sua tese de economia política a partir da constatação empírica de que alguns países deixam de adotar tecnologias e práticas de produção mais eficientes e amplamente disponíveis em escala mundial sem aparente motivo econômico que justifique tal escolha.25 Os autores se perguntam, primeiro, se esse tipo de ineficiência na escolha tecnológica tem potencial para explicar empiricamente as diferenças observadas de PTF e, segundo, por que isso ocorre. Não é boa a resposta que vem de forma mais imediata à cabeça: “Porque certos países/setores não têm acesso ao conjunto de tecnologias e melhores práticas, estando estas disponíveis apenas a alguns.” “Tecnologia” ou “melhores práticas” são, em boa dimensão, um bem público, e a informação no mundo moderno viaja rapidamente e de modo desimpedido, seja direta (via investimento estrangeiro direto ou licenciamento de patentes, por exemplo), seja indiretamente, embutida em bens intermediários e finais transacionados internacionalmente. Uma segunda tentativa de resposta é: “Desníveis de capital humano explicam a inabilidade de alguns países em adotar técnicas sofisticadas, ainda que elas estejam em princípio acessíveis a qualquer um.” O problema com essa linha de raciocínio é que, mesmo em países ricos, com nível de capital humano similar, existe enorme variabilidade de produtividade setorial. Além disso, quando se fala em “melhores práticas”, não se está necessariamente falando de tecnologias muito sofisticadas que requerem curso universitário para ser manipuladas. Muitas vezes, trata-se de coisa bem mais simples, como uma máquina já usada para outros fins em outros setores e que poderia ser facilmente operada por qualquer um. A tese central de Prescott e Parente é a de que insiders (grupos de trabalhadores empregados em certas indústrias) se organizam habilmente para barrar a adoção de métodos mais eficientes ou novas tecnologias poupadoras do fator trabalho. Assim procedem porque uma mudança do processo produtivo nessa direção, apesar de aumentar a rentabilidade do capitalista, os afetaria adversamente, tornando suas habilidades obsoletas. No modelo teórico, essa ideia é expressa por meio de um custo exógeno de transação que encarece a escolha da firma de investir em modernização do processo produtivo. A modelagem da ineficiência é, portanto, reconhecidamente bastante ad hoc. O que os autores mostram no bojo dessa estrutura é que, para uma escolha razoável dos parâmetros do modelo e intervalos aparentemente intuitivos para os tais “custos de transação”, é possível explicar grandes diferenciais teóricos de produtividade. 25
Parente e Prescott (2000).
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Claro, a escolha de não adotar a melhor técnica disponível só pode se configurar como um equilíbrio caso essa resistência ao progresso não ameace claramente a sobrevivência da firma – e, portanto, do grupo de pessoas que nela trabalha. Isso apenas pode dar-se em um ambiente onde haja barreiras à competição, no qual uma potencial firma “entrante” vislumbre dificuldades elevadas para montar um negócio com vistas a concorrer com as firmas já estabelecidas. Visto pelo prisma oposto, a lógica do modelo implica que apenas quando o risco de desaparecer do mercado por causa de escolhas ineficientes é grande, os insiders não lutarão contra a adoção de métodos produtivos mais eficazes que economizam o fator trabalho. Daí o papel crucial para o desenvolvimento econômico de: (i) políticas públicas de incentivo à entrada (competição exante) no mercado de bens, como, por exemplo, restrições burocráticas leves à abertura de novas firmas e simplificação de procedimentos (por exemplo, concessão de licença ambiental); e (ii) flexibilização do mercado de trabalho, permitindo rápido e fluido processo de destruição de vagas e concomitante geração de novos postos. Parente e Prescott citam diversos casos em que esse mecanismo de barreiras à adoção de tecnologia parece desempenhar papel relevante no diferencial de desenvolvimento econômico, como no exemplo da diferença de produtividade verificada entre os setores têxteis da Inglaterra e da Índia no início do século XX, devido à decisão indiana de subutilizar maquinário já existente nas operações do chão de fábrica para impedir aumento do desemprego setorial. Os autores mencionam ainda as oscilações, ao longo do tempo, da produtividade do trabalho nas minas de carvão dos Estados Unidos no pós-guerra, sugerindo que elas são diretamente associadas a oscilações do poder de barganha dos insiders (advindas de variações exógenas dos preços do carvão). Nos episódios de maior escassez de petróleo, concorrente direto do carvão como fonte de energia, verificam-se altas expressivas do preço do carvão e queda da produtividade dos trabalhadores (o que em princípio não faz sentido econômico algum). Já em períodos de petróleo abundante e barato, com os mineradores virtualmente com a cabeça a prêmio, a produtividade nas minas mostra-se consistentemente mais alta, mesmo na ausência de grandes novidades tecnológicas claramente associadas ao setor.26 O modelo também é consistente com o fato de a Revolução Industrial ter ocorrido na Inglaterra em vez de na França, argumentam Parente e Prescott. Enquanto na ilha britânica o poder político tornara-se fragmentado já desde o
A história da barreira à adoção de melhores práticas em mercados sob baixa pressão competitiva também é consistente com a evidência de que a produtividade da indústria brasileira cresceu vigorosamente na pós-abertura comercial. Ver, por exemplo, Ferreira e Rossi (2003).
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século XIII (principalmente depois da Revolução Gloriosa), na França ele era bem mais centralizado. Por que isso seria relevante? Porque onde há concorrência política por rendas, distribuir monopólios em troca de uma parcela dos lucros extraordinários é uma proposição menos interessante, visto que o poder político concorrente abocanhará parte do bolo também (no mínimo, investirá recursos para tal fim, obrigando o outro a investir em custosa proteção). Nesse caso, o ganho tributário líquido não chega a compensar a ineficiência associada às distorções do monopólio legal. O contrário vale, porém, para o caso de um príncipe com alto poder centralizador: para ele, distribuir monopólios que reenviarão parte da renda apenas para si mesmo é uma estratégia bem mais rentável. Mas, como dito anteriormente, com monopólios legais, os insiders podem, sem grandes prejuízos para eles mesmos, barrar a absorção de novas técnicas e máquinas. Isso ajudaria a explicar por que a fortemente centralizada França ficou para trás da mais descentralizada Inglaterra na corrida pela industrialização. Uma crítica ao mecanismo delineado por Parente e Prescott para explicar diferenciais de produtividade vem expressa na seguinte pergunta: por que os insiders simplesmente não adotam a nova tecnologia e optam por trabalhar menor número de horas (com a mesma renda)? Dado que todos saem ganhando nesse caso, por que o ajuste não se dá aí, nessa margem das horas trabalhadas, em vez de na renda/emprego dos trabalhadores? Creio que parte da resposta resida na dinâmica da interação entre a variável “poder político” e a variável “poder econômico”. A lógica desse argumento, proposta formalmente por Acemoglu e Robinson, é de natureza mais geral e se centra no tradicional problema da dificuldade de comprometimento intertemporal em economia.27 A ideia é que grupos politicamente bem organizados barram reformas que têm potencial de aumentar o tamanho do bolo econômico (e, portanto, em tese, poderia também beneficiá-los) porque maior “poder econômico” por parte dos “entrantes” os capacita, a posteriori, a tomar de assalto também o poder político formal. E é o que importa para a divisão dos frutos da reforma econômica. Por essa lógica, não haveria resistência a uma reforma pró-crescimento se os ganhadores na arena da economia pudessem de algum modo recompensar os perdedores de modo crível, por exemplo, comprometendo-se a não lhes usurpar o poder político formal (que inclui a habilidade de usar o monopólio da força para taxar).28
Acemoglu e Robinson (2000). Repare o leitor que essa lógica explica a resistência a muitas reformas modernizantes nos mais diversos países ao longo dos últimos 20 ou 30 anos. 27 28
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Contudo, uma vez implementadas as reformas e alterado o balanço do poder econômico, os novos ganhadores não têm mais incentivos a se comprometer com tal plano de compensação. Antecipando justamente isso, alterações no poder econômico com potencial para desbancar o grupo que correntemente mantém as rédeas do poder político formal são resistidas ferozmente. A consequência é uma trava ao desenvolvimento, não por restrições tecnológicas, mas políticas.29 Por fim, é importante enfatizar que a chamada PTF não é apenas uma medida de qualidade tecnológica a la Parente e Prescott, mas um índice mais amplo e geral de eficiência econômica. Essa distinção é também empiricamente relevante, visto que a pesquisa recente sugere que uma parcela importante das diferenças de PTF resulta de ineficiências na alocação dos fatores de produção (capital e trabalho) entre as firmas da economia.30
Instituições e desenvolvimento No artigo em que ressaltam a importância da heterogeneidade das PTFs para explicar diferenças de nível de desenvolvimento entre os países, Hall e Jones dão um passo adicional.31 Eles sugerem que as diferenças documentadas de PTF se encontram altamente correlacionadas com a qualidade institucional dos países (no linguajar do artigo, “infraestrutura social”).32 Sua medida de “infraestrutura social”, que busca capturar um desvio teórico entre a taxa de retorno social e a taxa de retorno privada dos investimentos em capital físico e humano, é um índice composto por variáveis que procuram medir a probabilidade de expropriação dos frutos do investimento privado, podendo, em tese, ser o governo ou outro agente privado o ator da expropriação.33 Os autores mostram que essa medida agregada é fortemente associada às PTFs computadas de cada país da amostra. A correlação nesse caso parece sinalizar causalidade, dado que, aplicando a tradicional técnica de variáveis instrumentais
29 No caso de Prescott e Parente, uma vez diminuído o poder de barganha dos “insiders” em vista de sua menor importância para o processo produtivo, por que o dono da firma optaria por seguir empregando um número muito alto de pessoas? 30 Ver, por exemplo, Hsieh e Klenow (2009). 31 Hall e Jones (1999). 32 As bases teóricas para a ideia de que o desenvolvimento econômico depende muito da qualidade das instituições podem ser encontradas nos trabalhos de Douglass North (North e Thomas, 1973; North, 1981). 33 Acemoglu (2004) apresenta evidência sugerindo que o risco de expropriação por parte dos governos seja mais relevante para explicar diferenças de nível de desenvolvimento do que o risco de expropriação por parte de agentes privados.
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– variáveis geográficas e linguísticas são os instrumentos utilizados no artigo para a qualidade institucional –, os resultados se mantêm robustos. Acemoglu e outros autores estabelecem o mesmo resultado com outro conjunto de variáveis instrumentais e uma medida diferente para o conceito de “qualidade institucional”.34 Nesse caso, o instrumento econométrico para a variável de interesse “qualidade institucional” é sua homóloga dos tempos coloniais, a qual, por sua vez, os autores conjeturam que esteja associada a quão ambientalmente inóspitas para os colonizadores eram as diferentes colônias europeias no século XVII. A ideia subjacente é que, nas regiões menos propensas a uma verdadeira “colonização de povoamento”, devido (i) às vicissitudes do ambiente natural; (ii) à presença de recursos facilmente capturáveis e populações nativas bem organizadas que poderiam servir de mão de obra escrava; ou ainda (iii) a um tipo de solo propenso a culturas em que grande escala das propriedades/escravidão era a escolha tecnologicamente eficiente,35 os europeus optaram por implantar “instituições de exploração”, predatórias, com pouco zelo pelos direitos de propriedade. Dado que eles não iriam ficar e objetivavam predar, essa estratégia fazia sentido sob seu ponto de vista. Nesses lugares, as doenças infecciosas e os solos naturalmente muito ricos germinaram instituições socioeconômicas deletérias ao crescimento de longo prazo. Já em lugares climática e ambientalmente mais similares aos seus de origem, onde predar recursos e populações nativas não fazia muito sentido econômico e nos quais o solo não favorecia o plantio em larga escala (e, por conseguinte, instituições escravocratas), os mesmos europeus fincaram pé em “colônias de povoamento”, com divisão igualitária da terra, e implantaram instituições socioeconômicas iniciais garantidoras de direitos de propriedade para uma ampla parcela da população (que eram eles mesmos!).36 Formava-se assim nessas localidades um solo institucional fértil para o desenvolvimento econômico futuro. Enfatize-se que essa diferença inicial no tipo de colonização não seria tão importante para explicar os diferenciais de desenvolvimento economicamente verificados correntemente nos dados não fosse pela enorme inércia do arcabouço institucional dos países. A história ligando o ambiente natural de outras épocas à qualidade institucional atual só fecha com a hipótese adicional – fortemente defendida pelos economistas da vertente Acemoglu et al. (2001, 2002). Ver Engerman e Sokoloff (2000). 36 Ainda que elaborada de forma distinta, o cerne da ideia de diferenças institucionais associadas à presença de colônias de povoamento e de exploração na América já pode ser encontrado em Prado Júnior (1942). 34 35
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institucional, como North – de que instituições, boas ou ruins, tendem a se perpetuar no tempo.37 Não que qualidade institucional seja algo imutável, mas mudanças direcionais nessa variável são demasiadamente suaves e lentas, semelhantes às guinadas de um grande transatlântico. O motivo já foi elaborado anteriormente: qualquer arranjo institucional vigente gera ganhadores que investem pesadamente na manutenção da estrutura que os beneficia – muitas vezes, ineficiente ao extremo para a economia como um todo. Caso ocorra de as instituições nascerem com viés pró-crescimento, como nas colônias da América do Norte, essa inércia é uma bênção, mas caso contrário... A vertente institucional explica satisfatoriamente o intrigante fenômeno conhecido como “reversão das fortunas” – pobres se tornando ricos e ricos se tornando pobres.38 Em 1700, 200 anos após a descoberta da América, a renda por habitante em Cuba ainda era aproximadamente o dobro da dos Estados Unidos. Mesmo com a diferença de escolha institucional mencionada anteriormente: amplos direitos de propriedade que favorecem a inovação e o investimento nos Estados Unidos e o perfeito contrário em Cuba. Isso não deveria ter levado a diferenças de riqueza mais rapidamente? Enquanto a vantagem comparativa associada à produtividade bruta do solo manteve-se como o fator econômico mais relevante, instituições ruins não levaram a baixo nível de desenvolvimento (mas “apenas” a extrema desigualdade). O grande descolamento só veio depois, com a chegada da Revolução Industrial, que muda a importância relativa dos fatores e gera a famosa reversão das fortunas. Sociedades até então ricas por causa de sua abundância de fatores naturais, mas pobres institucionalmente (extremamente desiguais, com estrutura de poder centralizado e vertical, frágil garantia de direitos de propriedade, aversão à competição e baixo capital humano), não foram capazes de absorver para seu proveito o salto descontínuo associado à descoberta de novas tecnologias e às mudanças radicais nos processos produtivos. Já as sociedades menos ricas, mas com boa qualidade institucional, rapidamente copiaram o sucesso inglês, testemunhando enormes saltos de renda a partir do século XVIII. Em suma, o ponto aqui é que a riqueza inicial foi prejudicial, em uma perspectiva de longo prazo, para as colônias europeias, não porque recursos naturais abundantes sejam algo ruim em si, mas pelo fato de essa riqueza facilmente capturável induzir instituições socioeconômicas prejudiciais ao investimento e à inovação. 37 38
North (1990). Acemoglu et al. (2002).
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Após mais de 10 anos de adensamento da pesquisa nessa área, é possível afirmar que há um modesto consenso na literatura de que (i) diferenciais de PTF são extremamente importantes, na maior parte dos casos, para explicar diferenciais de nível de desenvolvimento e (ii) esses diferenciais de PTF se devem, em boa medida, a diferenças na qualidade das instituições.
Políticas econômicas versus instituições É importante evidenciar as origens históricas e a trajetória lenta das instituições socioeconômicas, bem como o seu impacto sobre o desenvolvimento da economia, mas sem recair em fatalismo exagerado. É verdade que a abundante dotação inicial de fatores naturais e solo propício a culturas de larga extensão com mão de obra escrava ajuda a explicar o atraso institucional de vários países (incluindo o Brasil) e, consequentemente, o nível de desenvolvimento econômico. Porém, sem contestar sua importância primordial, o entorno institucional de um país não é tudo e não determina unicamente o nível de desenvolvimento passível de ser atingido. A relação entre essas variáveis não é, definitivamente, biunívoca. A evidência e o bom-senso econômico sugerem que o vetor de políticas econômicas adotadas, dentro do escopo das restrições impostas por um dado arcabouço institucional, também exerce impacto significativo sobre o desenvolvimento socioeconômico.39 Peter Henry e Conrad Miller usam o caso de Barbados e Jamaica para ilustrar esse ponto.40 Essas duas ilhas tropicais têm em comum diversos aspectos institucionais importantes, a saber: (i) foram colonizadas por ingleses (ambas tornando-se independentes na década de 1960); (ii) são países dotados de ambiente natural/geografia similar; (iii) a plataforma econômica inicial de ambos teve por base grandes monoculturas escravagistas; e (iv) o sistema político e a estrutura constitucional das garantias de direitos de propriedade dos dois países no pós-independência foram moldados à feição dos seus homólogos ingleses. Apesar de as instituições serem similares, as taxas de crescimento da renda por habitante nas quatro décadas seguintes à independência foram bem distintas: 0,8% ao ano na Jamaica e 2,2% em Barbados. Uma diferença de nível de renda de estrondosos 75% em 40 anos! Na sua narrativa, os autores argumentam que um conjunto de políticas macroeconômicas equivocadas em um e acertadas no outro, principalmente depois
O Capítulo 6 deste livro analisa a relação entre a política econômica e o desenvolvimento econômico brasileiro. 40 Henry e Miller (2009). 39
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dos choques do petróleo dos anos 1970, explica a diferença. De um lado, em Barbados, houve prudência fiscal, combate inflacionário e ajuste ao choque do petróleo através de uma política de “apertar cintos”; do outro, o jamaicano, houve populismo macroeconômico sob a forma de protecionismo crescente, aumento da intervenção estatal direta na economia, expansão gigantesca do déficit público (em média, igual a 16% do PIB entre 1973 e 1980) e surtos de depreciação cambial/inflação. Repisando o argumento à luz desse exemplo: um mesmo arranjo institucional pode levar a diferentes trajetórias de crescimento em face da qualidade das escolhas sobre as políticas macroeconômicas de curto prazo nas áreas fiscal, monetária e comercial/cambial. O horizonte de influência delas (décadas) é seguramente mais curto que o de aspectos de natureza institucional (séculos), mas o ponto é que um manejo seguidamente equivocado desses pilares macroeconômicos pode levar a custosos “anos perdidos”.41 Há pouco dissenso, também, de que a década perdida da América Latina se deveu majoritariamente a erros na condução da política macroeconômica: frouxidão fiscal, relaxamento monetário excessivo, inúmeras distorções cambiais e de comércio etc.42 Resumindo a discussão, no campo das políticas econômicas temos alguma evidência empírica de que: • Maior abertura comercial gera maiores níveis de desenvolvimento econômico, via ganhos de escala, importação de insumos intermediários de melhor qualidade, aprendizado tecnológico etc.43 • Inflação muito alta (acima de 20% em termos anuais) é prejudicial ao crescimento da economia, possivelmente por gerar migração de recursos escassos para atividades defensivas destinadas à proteção contra a perda inflacionária e também por nublar os sinais emitidos dos preços relativos da economia.44 • Déficits públicos elevados por muito tempo estão negativamente associados ao crescimento do PIB, possivelmente pela instabilidade econômica
É claro que a qualidade das políticas macroeconômicas é endógena ao quadro institucional vigente, mas o ponto é que uma mesma restrição institucional é compatível com uma diversidade de escolhas sobre as políticas macroeconômicas. 42 Da mesma forma, é sempre citado o contraste entre o desempenho no período pós-1980 entre os países asiáticos, de um lado, e a América Latina, de outro. 43 Ver Frankel e Romer (1999). Note-se que a evidência é bem mais frágil para o caso da abertura da conta de capitais. 44 O que não significa que uma taxa de inflação mais baixa, digamos de 10%, por exemplo, não afete de modo adverso e considerável o bem-estar econômico, ao tornar muito custoso o carregamento de meios de pagamento não remunerados. Para a relação entre inflação e crescimento, ver Bruno e Easterly (1996) e Barro (1995). 41
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associada (mudanças de taxação inesperadas, inflação alta e volátil) etc. – se bem que tanto aqui como no caso do item anterior os estudos têm maior dificuldade de estabelecer uma relação de causalidade. • Desigualdade elevada está associada a crescimento subsequente mais baixo, embora o canal ligando as duas variáveis ainda não esteja bem estabelecido na pesquisa empírica.45 • Maior desenvolvimento dos mercados de crédito causa crescimento econômico mais acelerado, possivelmente por permitir melhor diversificação e, assim, assunção maior de riscos associados à atividade de inovar; alocar eficientemente a poupança da economia e, finalmente, atenuar os impedimentos à acumulação de capital humano e físico associados à desigualdade de renda.46 Em todos esses itens, a política pública pode ser um importante agente de mudança, mesmo sem grandes alterações do quadro institucional. Políticas, e não apenas instituições, importam.
Resumo A subárea da teoria econômica dedicada ao entendimento do crescimento econômico de longo prazo evoluiu consideravelmente nas últimas seis décadas, tanto na sua vertente teórica como na empírica. Neste capítulo apresentamos uma breve descrição das contribuições mais importantes desde o surgimento do modelo de Solow. Começamos pela descrição de modelos mais mecânicos de crescimento, com ênfase na decomposição de seus “fatores próximos”. Avançamos então pelas mais elaboradas teorias de crescimento endógeno, das décadas de 1980 e 1990, e finalizamos com a discussão mais moderna das causas “fundamentais” dos diferenciais de desenvolvimento, tocando a superfície da fascinante literatura que trata da “economia política do desenvolvimento”. O tradicional modelo de Solow e sua versão mais sofisticada e microfundamentada, o modelo de Ramsey, apesar de formarem os pilares da área de pesquisa aqui discutida, são, em suas versões mais simples, insuficientes para entendermos a enorme discrepância de desenvolvimento socioeconômico atualmente observado entre as nações. Tampouco fornecem, dentro de sua estrutura Agrada-me mais a explicação de que a desigualdade destrói capital humano na raiz, pois os muito pobres têm enormes dificuldades de se educar, além de faltar-lhes capital inicial para montar empreendimentos com base em ideias inovadoras. Sobre esse tema, ver Benabou (1996) e Persson e Tabellini (1994). 46 Ver a ampla discussão do tema em Levine (2004). 45
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lógica interna, uma boa explicação para taxas positivas de crescimento no longo prazo. Neles, o que determina o crescimento de longo prazo é um parâmetro completamente exógeno. Os modelos de crescimento endógeno dos anos 1980 e 1990 que se seguem são bem-sucedidos em tratar essa última crítica de modo mais consistente, mas pouco nos ajudam a compreender por que alguns países são tão mais desenvolvidos que outros. São importantes para entendermos a expansão da fronteira mundial, mas não para realizarmos comparações entre os países. Dadas a importância empírica dos diferenciais de PTF na explicação da disparidade de renda por habitante e a inabilidade dos modelos de crescimento endógeno de explicar com precisão os diferenciais de PTF, a pesquisa nos últimos 15 anos muda o foco para as chamadas “causas profundas” desses diferenciais, forjando um casamento frutífero entre os modelos de crescimento e as áreas de economia política e economia das instituições. A lição principal aqui é que a qualidade institucional, determinada pela complexa interação entre fatores geográficos, econômicos e políticos, é o principal fator por trás das enormes diferenças de PTF. Ainda que a associação entre as medidas disponíveis de qualidade institucional e o nível de desenvolvimento não seja única e fixada em pedra (as políticas econômicas também importam), o “estado da arte” hoje sugere ser essa a chave principal para o entendimento da forte dispersão entre as rendas por habitante dos países.
Leituras recomendadas Para uma visão formal de parte dos modelos aqui comentados, Jones (2000) é um texto interessante no qual a sofisticação matemática é mantida em nível acessível ao aluno de graduação. Acemoglu (2009) exige conhecimento técnico mais profundo, mas seus quatro primeiros capítulos e seu capítulo final fazem uma abrangente cobertura da realidade dos dados e das principais ideias dessa fascinante área de pesquisa. Por fim, este capítulo não cobre o longuíssimo prazo e, portanto, não aborda questões associadas à dinâmica do desenvolvimento sob uma perspectiva milenar, como por exemplo: por que os europeus se desenvolveram a ponto de chegarem à América e conquistá-la, e não o contrário?47 O clássico imperdível aqui é Diamond (2001).
O Capítulo 3 a seguir apresenta uma perspectiva de longo prazo do desenvolvimento econômico.
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Desenvolvimento econômico: uma breve incursão teórica
APÊNDICE MATEMÁTICO
o modelo de Solow, em equilíbrio de estado estacionário, a poupança total da economia é apenas suficiente para cobrir os investimentos necessários à manutenção do capital efetivo (capital em unidades de trabalho efetivo, A.L.) fixo (constante). Usando uma função de produção do tipo Cobb-Douglas, Y = (AL)1 – α. Kα – que leva a y = (A)1 – α. (k)α em termos de variáveis per capita e a ye = (ke)α em termos de unidades eficientes48 –, isso significa, para dois países fictícios a e b, que em estado estacionário:
N
Onde Y é o produto, K é o estoque de capital físico, L é a população (igual à força de trabalho), A é a medida de eficiência econômica (produtividade total dos fatores ou PTF), n é o crescimento da população, g é a taxa de progresso tecnológico, δ é a depreciação do capital, s é a taxa de poupança e α é a participação do capital na renda total. Dessa igualdade, chega-se facilmente a:
Tomando, como usual nessa literatura, α = 0,35, e substituindo os valores para a quantidade de equilíbrio do capital em unidades de eficiência na função de produção (per capita),
, chega-se a:
48 Letras minúsculas referem-se a variáveis em termos per capita, enquanto minúsculas acrescidas da letra “e” referem-se a variáveis em unidades eficientes: xe = X/AL.
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Essa razão implica que, com produtividades totais dos fatores iguais, ou seja, , a fim de explicarmos uma renda por habitante três para o caso em que vezes maior no país a em relação ao país b, precisaríamos de uma taxa de poupança nove vezes maior no país a! Adicionando capital humano a esse modelo e procedendo a derivações similares, chega-se sem muita dificuldade a
, onde ϕ é o
parâmetro que mede o retorno anual da educação e ha; hb são os anos de educação da população trabalhadora dos respectivos países.49 A capacidade dessa versão expandida do modelo de explicar diferenciais de nível de renda por habitante é claramente maior que a do modelo de Solow sem capital humano. Em alguns casos, quando comparamos países com níveis educacionais muito díspares, adicionar capital humano ajuda a explicar a razão (mesmo desconsiderando diferenças de eficiência econômica). Tome dois países a e b onde a taxa de retorno da educação seja ϕ = 10%, mas os anos de estudo são 12 em um e 7,5 no outro. Além disso, façamos a hipótese de que a taxa de poupança no primeiro seja cerca de 50% superior à do segundo. Com . Em termos aproximados, a e b são Coreia do Sul isso, chegamos a e Brasil. Como o PIB por habitante coreano é cerca de três vezes maior que o nosso, nesse caso específico um exercício simples usando como base o modelo de Solow explica boa parte da diferença de renda entre os dois países.
A forma exponencial está associada ao fato de que o log dos salários (medida de produtividade em mercados competitivos) é função dos anos de educação em uma equação minceriana, que consiste em uma análise de regressão que visa a explicar diferenciais de salários com base em diversas variáveis de controle, incluindo anos de educação, anos de experiência etc. Note-se que, nessa estrutura simples, a taxa de retorno da educação é constante e, portanto, não são incorporadas diferenças na qualidade da educação. A pesquisa recente na área sugere, contudo, que a qualidade da educação importa consideravelmente para explicar a taxa de crescimento da renda (ver, por exemplo, Hanushek e Woessmann, 2010).
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CAPÍT U LO 3
O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO EM PERSPECTIVA HISTÓRICA André Villela
Introdução Em uma passagem de seu celebrado livro Armas, germes e aço, o biólogo evolucionário Jared Diamond relata conversa mantida no início da década de 1970 com Yali, um líder político de Papua-Nova Guiné, na qual este lhe pergunta: “Por que vocês, brancos, produziram tanto ‘cargo’ (artigos manufaturados) e trouxeram tudo para a Nova Guiné, mas nós, negros, produzimos tão pouco ‘cargo’?”1 Essa pergunta singela reflete, no fundo, o enorme fosso econômico que separa algumas sociedades contemporâneas, fruto de trajetórias de crescimento distintas nos últimos séculos. Ao mesmo tempo, toca diretamente nos dois conjuntos de questões que estão no centro dos estudos na área de desenvolvimento econômico: o crescimento e a equidade. Nesse sentido, o estudo da história do desenvolvimento econômico mundial em uma perspectiva de longuíssimo prazo (como a que se pretende tomar aqui) revela dois fatos estilizados importantes, cada um referente a um dos grandes temas de estudo na área: a. Crescimento: a taxa de crescimento da renda per capita foi, historicamente, muito lenta no mundo todo, tendo aumentado substancialmente após a Revolução Industrial; como tal, essa revolução constitui um divisor de águas crucial na história do desenvolvimento.
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Ver Diamond (2004), p. 14.
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b. Equidade: a desigualdade de renda per capita internacional (isto é, entre os países) cresceu continuamente desde a Revolução Industrial. Em outras palavras, verificou-se divergência nos níveis de renda per capita dos diversos países, tendência que sofreria uma inflexão e modesto recuo a partir da década de 1980;2 já a desigualdade de renda global (ou seja, entre indivíduos do mundo, independentemente do país) cresceu sem interrupção desde o início do século XIX. Este capítulo tem por objetivo analisar o fenômeno do desenvolvimento econômico em suas duas dimensões – o crescimento e a equidade – a partir de uma abordagem histórica. Em outras palavras, seu foco será o como (fatos) mais do que o porquê (teoria) do fenômeno do desenvolvimento econômico ao longo dos séculos. O capítulo está dividido em quatro seções, incluindo esta Introdução. Na segunda seção, são discutidos alguns fatos estilizados sobre o fenômeno do crescimento econômico no longuíssimo prazo. Na terceira seção, resume-se a experiência histórica de crescimento dos últimos dois séculos, dividida em suas principais fases. A quarta seção, por sua vez, analisa a distribuição de renda no mundo ao longo da história, com ênfase nos últimos 200 anos.
O crescimento econômico na história: alguns fatos estilizados Se, à época em que Diamond e Yali mantiveram seu diálogo, era clara a diferença de padrão de vida, por exemplo, entre a Nova Guiné e as economias industrializadas do Ocidente, será que tais diferenças sempre existiram? Dito de outra forma, os desníveis de renda per capita entre os diversos povos são um fato estilizado que descreva razoavelmente a experiência histórica da humanidade? A resposta é sim e não. Não, no sentido de que, durante mais de 99% da história humana, o padrão de vida de todos os povos era, grosso modo, semelhante – e baixo. Vivia-se, em suma, em um mundo de pobreza generalizada, não muito diferente daquele evocado por Thomas Hobbes no Leviatã, para quem a vida do homem em seu estado “natural” era “solitária, pobre, sórdida, brutal e curta”.3 Este resultado se verifica quando se pondera a renda per capita dos países pela sua população e é influenciado pelo crescimento acima da média mundial, nas últimas décadas, apresentado pela China e Índia. Esse ponto será retomado mais à frente. 3 Note-se que, a rigor, a renda per capita e o padrão de vida não são sempre iguais. Em sociedades modernas, com significativa provisão pelo Estado de bens meritórios (educação e saúde, por exemplo), é perfeitamente possível haver uma melhoria do padrão de vida de um indivíduo sem que necessariamente sua renda esteja aumentando. Feita essa ressalva, ao longo do presente capítulo ambos os termos serão utilizados como sinônimos. 2
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
Em princípio, a caracterização da história econômica mundial como sendo dominada por pobreza generalizada parece incompatível com o legado material e cultural das gerações passadas, sob a forma de templos, palácios, obras de arte etc. que chegaram aos dias atuais. Porém, conforme lembra, entre outros, Robert Lucas, era perfeitamente possível às sociedades agrárias do passado sustentarem civilizações impressionantes a partir da extração de excedentes da maioria camponesa e sua posterior canalização aos proprietários de terras e às elites urbanas. O que tais sociedades não conseguiam proporcionar era um aumento significativo no padrão de vida da maioria das pessoas.4 Contudo, nos últimos 200 (vale dizer, os 0,2% mais recentes da história humana) ou, no máximo, 500 anos, tal estado de coisas passou a ficar para trás. Primeiramente, no noroeste da Europa e, em seguida, em outras partes do mundo, houve o início de uma mudança profunda nessa longa história de baixos padrões de vida médios em todas as sociedades – daí o sim como parte da resposta à pergunta levantada no início desta seção. Essa mudança envolveu o início de um processo que ganharia a designação de crescimento econômico “moderno” e que, com o passar do tempo, iria permitir ao habitante médio de várias sociedades contemporâneas, pela primeira vez na história, gozar de um conforto material digno das elites do passado (e, em muitos casos, amplamente superior).5 A história humana de baixa renda média desde sempre, seguida – nos últimos 200 anos – de crescimento sustentado dos padrões de vida, pode ser representada pela curva de renda per capita exibida no Gráfico 3.1.6 A curva de PIB per capita no Gráfico 3.1 resume o primeiro fato estilizado a que se referiu na Introdução deste capítulo, isto é, os séculos de baixíssimo (ou nenhum) crescimento dos níveis de renda per capita. Tal situação decorria, fundamentalmente, do fato de o crescimento econômico em sociedades agrárias estar limitado por uma combinação de dependência extrema de um fator relativamente fixo (a terra) e lento progresso técnico. Sob esse regime, épocas de crescimento econômico vinham acompanhadas de crescimento demográfico (por melhoria da alimentação ou antecipação dos casamentos, com aumento
Ver Lucas (2009). Para experiências bem documentadas de crescimento econômico e demográfico em diversas partes do mundo antes da Revolução Industrial, ver Goldstone (2002). 5 A expressão “crescimento econômico moderno” tornar-se-ia consagrada a partir do livro homônimo de Kuznets (1966). Tal como definido por Kuznets, esse tipo de crescimento envolve, simultaneamente, aumento sustentado do PIB per capita e mudança na estrutura produtiva da economia, representada pela perda de peso relativo da agricultura e avanço dos setores industrial e de serviços. 6 Por conveniência, a data no eixo X do gráfico começa no ano 1 d. C. Para todos os efeitos, porém, ela poderia começar milhares de anos antes, dado que as estimativas disponíveis sugerem que a renda per capita média na Antiguidade não era significativamente diferente daquela que prevalecia no início da Era Cristã. Ver, a respeito, Malanima (s.d.). 4
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GRÁFICO 3.1 Evolução histórica do PIB per capita e população global, 1 – 2008
(PIB per capita em US$ internacionais de 1990, população em milhões) 8000 7000 PIB per capita
6000
População 5000 4000 3000 2000 1000 0 1
1000
1500
1600
1700
1820
1870
1913
1950
2008
Fonte: Elaboração própria, a partir de dados de Maddison (2010) e Livi-Bacci (2007).
correspondente da fecundidade), daí resultando uma expansão do PIB total. A esse fenômeno dá-se o nome crescimento extensivo, isto é, aquele que envolve maior uso dos fatores de produção (nesse caso, trabalho e terra), principais insumos em economias agrárias. Porém, o crescimento demográfico, ao mesmo tempo, colocava pressão sobre recursos finitos (e a terra era o principal fator de produção em economias pré-industriais), o que – em um contexto de progresso técnico lento – implicava retornos decrescentes na produção. Ao final, o crescimento do PIB total era compensado pelo aumento populacional, de tal forma que, no longo prazo, não havia – em um mundo pré-industrial – crescimento duradouro do PIB per capita. Em suma – e diferentemente das sociedades contemporâneas –, as sociedades agrárias tradicionais respondiam ao crescimento econômico com aumento da população, e não dos padrões de vida. Como resultado, os níveis de renda médios tenderam a gravitar em torno de um patamar baixo, não significativamente distinto do que prevalecia, por exemplo, na Antiguidade. A tal padrão de estagnação que caracterizava todas as sociedades agrárias, pré-industriais – envolvendo altos e baixos de uma renda média pouco acima da renda de subsistência –, dá-se o nome “regime malthusiano”, em alusão ao celebrado pastor inglês, autor do Ensaio sobre o princípio da população, de 1798. Segundo seu conhecido axioma, existe um potencial inerente na espécie humana de se reproduzir mais rapidamente que seus meios de subsistência. Isso levou Malthus a concluir que o embate entre essas duas forças levaria inevitavelmente a crises de mortalidade – os chamados controles “positivos” –, nas quais o
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crescimento demográfico seria limitado pela desnutrição, doenças e morte. Tal destino seria universal e inescapável, segundo o autor, a não ser que as sociedades cultivassem práticas visando a limitar o crescimento demográfico através de hábitos morais – os chamados controles “preventivos” –, que reduzissem a fertilidade a um nível compatível com a manutenção de determinado padrão de vida. Para Malthus, a chave para tal prudência passava pela restrição ao acesso à instituição do casamento, por exemplo, via celibato.7 Existe grande controvérsia na literatura especializada acerca da prevalência, antes da Revolução Industrial, de uma relação negativa entre crescimento demográfico e padrão de vida (renda per capita). Em outras palavras, em que medida o mundo pré-industrial era universal e inescapavelmente malthusiano é matéria para acalorados debates na academia.8 A razão para tanto deriva da existência no mundo pré-industrial – lado a lado com as forças estagnacionistas malthusianas – de forças progressistas (ditas smithianas, em alusão a Adam Smith), que permitiam avanços da produtividade que não eram totalmente dissipados pela expansão demográfica; em outras palavras, aumentos da renda per capita. A noção de crescimento smithiano está associada aos ganhos de eficiência proporcionados pela especialização. A ideia é que, quanto maiores a população e a demanda, maiores os incentivos para uma intensificação da divisão do trabalho na qual os indivíduos se especializam em fazer determinada tarefa. Com a especialização, aumentam as possibilidades de ganhos de comércio, proporcionando aumento da eficiência alocativa na economia. Mesmo tais ganhos advindos da maior divisão do trabalho não são sustentáveis ao longo do tempo, porém. Em algum momento, uma economia experimentando os ganhos de especialização irá se estabilizar em um nível de eficiência mais elevado, mas deixará de apresentar aumentos da renda per capita. Contudo, os ganhos de produtividade associados à especialização não se esgotam aí. Conforme argumenta Karl G. Persson, a maior divisão do trabalho estimulada pelo crescimento demográfico também abre a possibilidade para ganhos de eficiência associados ao aprendizado (learning by doing).9 Tais ganhos podem ser percebidos quando se atenta para o fato de que, à medida que 7 Para este breve resumo do modelo malthusiano, ver De Vries e Van de Woude (1997), p. 687. Note-se que foi justamente na Europa Ocidental que, pela primeira vez (no século XVI), o casamento deixou de ser universal (e, na média, passou a ocorrer em idades mais avançadas), levando a menor fecundidade e maior controle sobre o número de nascimentos. Tal fenômeno – único no mundo antes do século XX – é conhecido na literatura como padrão europeu de casamento. 8 Exemplo disso é a polêmica gerada pelo livro de Clark (2007), assumindo uma posição extrema do argumento malthusiano. Um simpósio ocorrido pouco após o lançamento do livro reuniu diversos especialistas cujos trabalhos foram publicados em 2008 no volume 12, n. 3, da European Review of Economic History. 9 Ver Persson (2010).
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um indivíduo adquire experiência na produção, maiores os ganhos potenciais advindos da observação de regularidades no processo produtivo, do acaso e da tentativa e erro. O conhecimento novo (e útil) assim adquirido permite alargamento do conhecimento técnico e irá gerar maior produção e/ou melhoria na qualidade dos produtos para um dado emprego de insumos. Em outras palavras, permite aumentos de eficiência (produtividade). Ao final, portanto, as sociedades pré-industriais deparavam-se com dois tipos de forças opostas: as primeiras, de natureza malthusiana, puxavam-nas na direção da estagnação; as segundas, via maior divisão do trabalho e learning by doing na produção, empurravam-na para a frente lentamente, com ganhos de renda per capita. A Figura 3.1 resume essa ideia. FIGURA 3.1 Forças malthusianas e smithianas no crescimento econômico Crescimento populacional + +
+ Divisão do trabalho
+ Progresso técnico baseado em learning by doing
Retornos decrescentes
+ +
– Renda per capita
Fonte: Persson (2010), p. 61.
E o que a evidência histórica revela sobre a resultante dessas duas forças opostas? Será verdade que as forças malthusianas eram de fato universais e inescapáveis antes da Revolução Industrial, conforme argumenta parcela majoritária da literatura moderna de crescimento econômico? Aparentemente, não. Inúmeros trabalhos indicam a existência de regiões no noroeste da Europa (Holanda e, posteriormente, Inglaterra) que, a partir do século XVI, já exibiam uma tendência a romper com o modelo malthusiano e, com isso, conseguiam conjugar aumento populacional com elevação – ainda que modesta (em média, de 0,15 a 0,25% ao ano [a.a.]) – dos níveis de renda per capita.10 Para uma síntese dos resultados dessas pesquisas, ver Van Zanden (2009). A esses dois países deve-se acrescentar o caso das 13 colônias britânicas da América do Norte no século XVIII, que, ao que parece, tampouco estiveram presas ao regime malthusiano. Com isso, apresentaram taxas de crescimento da renda per capita até maiores, estimadas em 0,3-0,5% a.a., em média, no período. O excepcional caso americano será retomado no Capítulo 4.
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Contudo, mesmo a Inglaterra e a Holanda pré-industriais, por mais que não possam ser caracterizadas como economias sujeitas a limites malthusianos estritos, partilhavam com as demais economias da época um limite energético inescapável, que impedia que a sua renda per capita crescesse a taxas muito superiores a 0,15 e 0,25% a.a. Tal limite pode ser percebido a partir da noção de economia “orgânica”, atribuída ao demógrafo histórico Edward Wrigley.11 Nessas economias, a terra era a fonte última de energia. Dela provinham os alimentos para seres humanos e animais – estes últimos empregados na tração de arados, nos transportes, na movimentação de moinhos etc. e na provisão de esterco para a agricultura – e a lenha usada na produção de carvão vegetal (combustível vital para o aquecimento doméstico e diversos processos industriais). Nessas circunstâncias, o crescimento demográfico e a maior demanda por alimentos (grãos) acabavam por competir pela terra anteriormente dedicada à criação de animais ou ocupada por florestas. Esse trade-off entre fontes alternativas de energia (grãos, pastagem, lenha) em um contexto de dependência de uma quantidade relativamente fixa de terra terminava por limitar as possibilidades de crescimento de economias orgânicas. Ao final, tais limites só seriam efetivamente superados a partir do aproveitamento, em larga escala, de uma fonte praticamente inesgotável de energia – o carvão mineral, que não competia com as demais pelo fator terra. E tal aproveitamento teve início na Inglaterra, no século XVI, acentuando-se com a Revolução Industrial. Nesse sentido (energético), a Revolução Industrial foi um divisor de águas na história da humanidade, ao permitir o rompimento definitivo das amarras que prendiam as economias orgânicas. A partir dela, as sociedades passariam a dispor, crescentemente, de fontes (quase) ilimitadas de energia que não competiam com a produção de alimentos pela ocupação de terras agricultáveis. Mas não foi apenas nesse sentido que a Revolução Industrial mudou o mundo. O caráter verdadeiramente revolucionário da Revolução Industrial manifesta-se em, pelo menos, duas outras formas: na economia e na demografia. No primeiro caso, ele reside no fato de a Revolução Industrial ter alterado os parâmetros do crescimento econômico. Ou seja, antes de meados do século XVIII, a maior parte do crescimento econômico – quando ele ocorria – era resultante de melhorias institucionais que permitiam o surgimento do comércio (e os ganhos ditos smithianos, de especialização, a ele associados). Havia progresso técnico antes da Revolução Industrial, mas seu papel no crescimento econômico era modesto. Já durante a Revolução Industrial e após, o crescimento passou a ser cada vez mais dominado por melhorias na tecnologia. Esta, ao 11
Ver Wrigley (2010).
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contrário de outras formas de crescimento econômico, não incorria em rendimentos decrescentes e, portanto, poderia se sustentar no tempo.12 Dito de outra forma, se antes dela o crescimento econômico era fenômeno episódico que, com sorte, poderia alçar uma economia a um nível de renda per capita ligeiramente superior ao de subsistência, a partir da Revolução Industrial o crescimento se tornou uma condição permanente das economias que, seguindo o exemplo britânico, passaram a introduzir continuamente novas técnicas no processo produtivo.13 O resultado desse novo tipo de crescimento, acumulado nos últimos 200 anos, é a enorme prosperidade de que desfruta parcela considerável da humanidade nos dias atuais. Já do ponto de vista demográfico – o segundo aspecto revolucionário que se deseja enfatizar –, nota-se também uma inflexão na trajetória da população mundial a partir da virada do século XVIII para o XIX (ver a curva correspondente no Gráfico 3.1), coincidindo, portanto, com a Revolução Industrial e, em parte, decorrente dela. Assim, nos 17,5 séculos da Era Cristã anteriores à Revolução Industrial, estima-se que a população mundial tenha passado de 250 para 770 milhões de habitantes (isto é, uma taxa de crescimento média de 0,06% a.a.). Nos dois séculos a partir de 1750, essa taxa de crescimento praticamente multiplicou-se 10 vezes (para 0,6% a.a.).14 Tal processo, por sua vez, resultou da rápida acumulação de recursos, do controle do meio ambiente e do declínio da mortalidade, todos eles tornados possíveis pelo crescimento econômico exponencial que a Revolução Industrial inaugurou.15 12 Ainda assim, não são claras as razões para essa aceleração do progresso técnico ao final do século XVIII na Inglaterra. Nas palavras de Joel Mokyr, “não é possível ‘explicar’ por que o crescimento moderno aconteceu após 1800, assim como não sabemos por que o Homo sapiens surgiu quando surgiu e não, digamos, 30 milhões de anos antes”. Ver Mokyr (2002), p. 286 (tradução do autor). 13 Ver Mokyr (2003). 14 A taxa de crescimento populacional aumentou para 1,7% a.a. nos últimos 60 anos. Ver LiviBacci (2007), p. 28. 15 Nos chamados modelos de crescimento “unificados”, a Revolução Industrial é vista, do ponto de vista econômico-demográfico, como uma fase intermediária entre o regime malthusiano e o do crescimento moderno. Segundo essa família de modelos, no mundo pré-industrial malthusiano o crescimento do PIB foi acompanhado de crescimento populacional, resultando em PIB per capita em níveis baixos e com muito pouco crescimento ao longo dos séculos. A Revolução Industrial, por sua vez, seria uma fase “pós-malthusiana”, de transição, na qual já se observa crescimento mais significativo da renda per capita, embora o crescimento populacional ainda esteja positivamente relacionado ao aumento do padrão de vida. Finalmente, a partir da segunda metade do século XIX, entrar-se-ia em uma terceira fase, de crescimento “moderno”, iniciada com uma maior demanda por capital humano (tipicamente, com o emprego da ciência no processo produtivo, na chamada Segunda Revolução Industrial, que envolveu os setores químico, elétrico, de energia e as engenharias) e a chamada transição demográfica. Com esta última, inaugura-se um período de menores taxas de natalidade, permitindo que o crescimento demográfico deixe de contrabalançar, como no passado, o aumento da renda. Para um exemplo desse tipo de modelo, ver Galor e Moav (2002). Para um balanço dessa literatura, ver Snowdon (2008) e Mokyr e Voth (2010).
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Com efeito, o progresso técnico que acompanhou aquela revolução e que se intensificou desde então tornou possível um aumento da produtividade da agricultura e da capacidade de se transportarem excedentes agrícolas em escala global, reduzindo, assim, a incidência de episódios de fome epidêmica que tanto limitavam o crescimento populacional até então. Somem-se a isso as melhorias na saúde pessoal e pública (consumo de sabão, troca frequente de roupas, acesso a água encanada e esgotamento sanitário, casas de alvenaria etc.) – também derivados, de alguma maneira, do aumento da renda e ampliação do consumo de bens privados e públicos que a Revolução Industrial permitiu – e entendese a extensão da queda da mortalidade a partir de então. O resultado agregado dessa conjunção de maior controle do meio ambiente com queda da mortalidade em escala global foi um aumento da população mundial, de cerca de 950 milhões em 1800 (crescimento de 40% em relação à população em 1700) para 1,6 bilhão em 1900 (aumento de 70% em relação a 1800) e seis bilhões em 2000 (crescimento de 375%). Se, conforme visto até aqui, existe grande debate na literatura quanto ao ritmo e à natureza do crescimento econômico no período pré-industrial, a disponibilidade de estimativas mais confiáveis para a renda per capita de diversas partes do mundo a partir de 1820 permite uma interpretação ligeiramente menos controversa dos fatos desde então. A próxima seção se dedica justamente a descrever e interpretar o crescimento econômico mundial – e das principais regiões – nos últimos 200 anos, vale dizer, a história do crescimento econômico moderno disseminado por vários países.
O crescimento econômico moderno Modern Growth Was a Factor of at Least Sixteen.16 Este é o título do Capítulo 6 de um livro de Deirdre McCloskey e serve para denotar o que foi, conservadoramente, a experiência de multiplicação da renda per capita de um país como a Inglaterra nos últimos 200 anos.17 Contraste-se esse desempenho com a estagnação ou, no máximo, baixíssimo crescimento vigente no mundo pré-industrial, discutido na seção anterior, e não resta dúvida de que desde o século XIX a
“O crescimento econômico moderno foi um múltiplo de, pelo menos, dezesseis.” Ver McCloskey (2010). Diz-se conservadoramente porque é possível que a forma como é tradicionalmente calculado o PIB envolva forte subestimativa do bem-estar desfrutado pelos indivíduos, em função de melhorias de qualidade dos produtos e do surgimento de produtos novos ao longo dos anos (e, mais ainda, séculos). Por ora deixam-se de lado questões referentes a quão bem distribuídos foram os frutos desse crescimento notável da renda per capita, vale dizer, a equidade, objeto da próxima seção. 16 17
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humanidade vem passando por uma experiência histórica única, de aumentos jamais vistos do padrão de vida do indivíduo médio. Não obstante, a multiplicação dos níveis de renda per capita ao longo dos dois séculos de crescimento econômico moderno não se deu de forma homogênea no tempo ou no espaço. Em outras palavras, países/regiões diferentes cresceram a taxas distintas em períodos diferentes. A Tabela 3.1 deixa isso claro, ao dividir a experiência de crescimento econômico do mundo e de suas principais regiões desde a Revolução Industrial18 segundo seis períodos, a saber: 1820-1870, 1870-1913, 1913-1950, 1950-1973, 1973-1990 e 1990-2008.19 TABELA 3.1 Taxa média anual de crescimento do PIB per capita mundial e por região (em %)
Europa Ocidental Europa Oriental Antiga URSS Western Offshoots* Estados Unidos América Latina Brasil Ásia Japão China Índia África Mundo
1820-70
1870-1913
1913-50
1950-73
1973-90
1990-2008
0,98 0,63 0,63 1,41 1,34 –0,03 0,20 –0,10 0,19 –0,25 0,00 0,35 0,54
1,33 1,39 1,06 1,81 1,82 1,82 0,30 0,53 1,48 0,10 0,54 0,57 1,30
0,76 0,60 1,76 1,56 1,61 1,43 1,97 0,08 0,88 –0,62 –0,22 0,92 0,88
4,05 3,81 3,35 2,45 2,45 2,58 3,73 3,87 8,06 2,86 1,40 2,00 2,92
1,98 0,50 –0,01 1,92 1,96 0,67 1,41 2,89 2,96 4,73 2,66 0,16 1,38
1,72 2,54 0,76 1,66 1,66 1,78 1,50 3,97 1,08 7,11 4,56 1,24 2,17
*Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Maddison (2010).
Tomando-se a série como um todo, isto é, de 1820 a 2008, verifica-se que a renda média por habitante do mundo se multiplicou no período por mais de 11 vezes em termos reais. Tal desempenho equivale a uma taxa de crescimento médio anual da renda per capita de 1,3% ou, ainda, a uma renda individual que 18 O Capítulo 1 deste livro apresenta uma análise da experiência comparada de crescimento em várias regiões no pós-guerra, com foco na América Latina, Tigres Asiáticos e China. O Capítulo 5 analisa a experiência brasileira. 19 A balizar os diferentes subperíodos estão os seguintes anos-chave, em torno dos quais se deram importantes transições: 1820 (fim dos efeitos econômicos das guerras napoleônicas); 1870 (unificação alemã, Restauração Meiji, montagem do sistema de padrão-ouro, Segunda Revolução Industrial); 1913 (Primeira Guerra Mundial); 1950 (pós-Segunda Guerra e início da Era de Ouro); 1973 (fim do Sistema de Bretton Woods e primeiro choque do petróleo); e 1990 (colapso do império soviético, ascensão da China, Consenso de Washington). Ver, a respeito, Maddison (1997) e Maddison (2007).
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dobrou a cada 55 anos. Insistindo nesse ponto: comparada à virtual estagnação dos padrões de vida médios no mundo pré-industrial, tem-se a real dimensão do avanço material observado nos últimos dois séculos.20 Quanto aos diversos subperíodos, um primeiro exame dos dados da Tabela 3.1 revela taxa de crescimento da renda per capita entre 1820 e 1870 já em ritmo claramente “moderno” (isto é, muito superior ao observado no mundo pré-industrial), mesmo que à época vários países ainda estivessem presos ao regime malthusiano. Essa taxa se acelera durante a primeira onda de globalização (1870-1913) para arrefecer no entreguerras. A chamada Era de Ouro (19501973), por sua vez, irá se caracterizar pelas mais elevadas taxas de crescimento do PIB per capita na história, após o que a expansão desse indicador se dará em um ritmo mais lento – ainda que um pouco superior ao que prevaleceu nas décadas que antecederam a Primeira Guerra. E o que dizer dos fatores explicativos dessa trajetória de crescimento que envolve variações marcantes, tanto no tempo como no espaço? Para abordar essa questão, um ponto de partida útil é a distinção, devida a Angus Maddison, entre os determinantes “próximos” e “últimos” do crescimento econômico. Os primeiros dizem respeito, respectivamente, à acumulação de fatores (isto é, ao crescimento em sua forma extensiva) e à eficiência (crescimento da produtividade ou intensivo) e servem de base para os exercícios empíricos de decomposição das fontes de crescimento econômico encontrados na literatura. Já os determinantes “últimos” do crescimento são muitos, mas a literatura tem enfatizado a importância de três, a saber: a geografia (latitude, proximidade a cursos de água, clima etc.); o comércio internacional (no sentido amplo, incluindo benefícios e custos de participar dos fluxos internacionais de mercadorias, serviços, capitais e mão de obra); e as instituições (definidas como arranjos sociopolíticos formais e informais que desempenham importante papel em promover ou retardar o crescimento).21 A geografia influencia as taxas de crescimento econômico através de diversos canais. Diretamente, através da existência de depósitos de recursos naturais comercializáveis, a exemplo de petróleo, diamantes e outros minerais que sirvam de fonte de renda para um país. A qualidade do solo e a pluviosidade, por sua vez, determinam a produtividade da terra e, em última instância, a renda. 20 Salvo indicação em contrário, todos os dados de PIB ou PIB per capita (e sua variação no tempo) apresentados nesta seção têm como fonte Maddison (2010). Esses dados são calculados em paridade de poder de compra, ou seja, são ajustados em função das diferenças de custo de vida entre os países. 21 Ver Rodrik (2003), p. 5, e o Capítulo 2 neste volume. Para autores que enfatizam a importância de cada um desses determinantes “últimos” do crescimento econômico (a saber, geografia, comércio internacional e instituições), ver, respectivamente, Diamond (2004), Williamson (2011) e North (1990).
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A geografia também influencia o ambiente epidemiológico de um país, com efeitos sobre morbidade e crescimento. Indiretamente, ela afeta o crescimento econômico via dois outros canais. Primeiramente, ao limitar a extensão em que um país consegue se integrar ao mercado internacional (pensar em países montanhosos e sem acesso ao mar, como a Bolívia e o Butão). Em segundo lugar, ao ajudar a moldar as instituições de um país, a exemplo do que ocorreu com as colônias de povoamento que viriam a dar origem aos Estados Unidos, contrastadas com a América portuguesa tropical, típica colônia de exploração, com instituições (posse de terra, acesso ao voto etc.) distintas daquelas vigentes nas 13 colônias britânicas na América do Norte.22 Parte da literatura dá destaque ao papel da integração na economia mundial (isto é, comércio) como sendo um fator adicional por trás do crescimento econômico. Segundo esse argumento, o grau de abertura de uma economia tem impacto positivo sobre o crescimento, através dos ganhos de especialização e do poder das importações de forçarem um aumento na produtividade dos produtores domésticos. Finalmente, as instituições têm recebido atenção crescente da literatura de crescimento, à medida que, por exemplo, o respeito aos direitos de propriedade, a existência de estruturas regulatórias adequadas, a qualidade e independência do poder judiciário e a capacidade da burocracia estatal são elementos importantes para o início do processo de crescimento econômico e sua sustentação no tempo. Esses três determinantes “últimos” servirão de base, no restante desta seção, para uma breve análise do crescimento econômico agregado e das principais regiões do mundo nos seis subperíodos em que se dividiu a história moderna.23 O crescimento econômico no “longo século XIX” (isto é, até as vésperas da Primeira Guerra) comporta duas fases distintas, separadas pelo ano de 1870. Entre 1820 e 1870, o crescimento da renda per capita mundial se deu em ritmo mais lento, ainda que notavelmente superior ao observado nos séculos anteriores à Revolução Industrial. O resultado até 1870 deveu-se, quase exclusivamente, ao desempenho dos primeiros países a se industrializarem, na Europa e Estados Unidos. Por seu turno, os chamados países “retardatários” continuavam, em sua maioria, ainda imersos em um mundo malthusiano de pouco avanço na renda per capita (e, em alguns casos, possíveis recuos, como na Ásia e América Latina). O ritmo de crescimento da maior parte das economias iria se acelerar a partir Esse tema será retomado na discussão da experiência de colonização brasileira no Capítulo 4. Inevitavelmente, no que se segue apresenta-se não mais que um breve resumo da experiência internacional com o crescimento econômico moderno. Para uma discussão mais alentada, recomenda-se ao leitor interessado a consulta a Cameron (1997) e, para o século XX, Frieden (2006). 22
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dos anos 1870, fruto dos avanços tecnológicos trazidos pela chamada Segunda Revolução Industrial, combinados aos ganhos trazidos pela maior integração entre as economias (globalização).24 Conforme nota Rondo Cameron, a expansão do comércio mundial foi um dos principais motores dos ganhos de produtividade (e, portanto, do crescimento) no século XIX, seja diretamente, ao permitir melhor alocação dos recursos dentro das economias e entre elas, seja como veículo para a difusão de conhecimento tecnológico através do mundo.25 Para a intensificação do comércio internacional no século XIX (quando cresceu em um ritmo quatro vezes superior ao da economia), contribuiu uma combinação de avanços tecnológicos e institucionais. Entre os primeiros destacam-se melhoramentos na tecnologia de transportes e comunicações (ferrovias e navios a vapor; telégrafo elétrico). Do lado institucional, ressaltam-se: o desmantelamento gradativo das restrições mercantilistas que emperravam as trocas até então (ver os processos de independência nas Américas e o fim das restrições coloniais); a redução das tarifas médias de importação (até o final dos anos 1870); e, a partir de 1871, a consolidação do sistema de padrão-ouro internacional (e as taxas de câmbio fixas a ele associadas).26 É provável que, mais que em qualquer outra época, tenha sido durante o século XIX que a geografia exerceu um papel decisivo na determinação das trajetórias de crescimento econômico das diversas regiões do globo. Nessa linha, Jeffrey Williamson argumenta que os padrões de especialização produtiva dos países – determinados pela dotação relativa de fatores e, em última instância, por condições climáticas, tipos de solo etc. – foram reforçados durante o período.27 Para o autor, os ganhos generalizados proporcionados pela chamada “grande especialização” da época (na qual os países do “centro” se especializaram na produção e exportação de manufaturados e os da “periferia” na produção e exportação de commodities) se deram na direção “correta” prevista pelo modelo ricardiano de vantagens comparativas – ou seja, todos os países se beneficiaram da ampliação do comércio internacional no período. Contudo, tais ganhos teriam sido parcialmente contrabalançados, nos países da periferia, por Vale ressaltar que a ênfase conferida na literatura ao papel da indústria para a aceleração do crescimento econômico no último quarto do século XIX não deve servir para ofuscar a importância, para esse processo, dos ganhos de produtividade alcançados também no setor de serviços. Para uma discussão, no contexto do catch-up e posterior ultrapassagem dos Estados Unidos e Alemanha em relação à pioneira industrial Grã Bretanha, ver Broadberry (1998). 25 Cameron (1997). Para um argumento na mesma linha, ver Findlay e O’Rourke (2007) e Lucas (2009). 26 Para o papel desempenhado pelo padrão-ouro e a estabilidade cambial na expansão da economia global na segunda metade do século XIX, ver Estevadeordal et al. (2003). 27 Williamson (2011). 24
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três fatores, a saber: a desindustrialização de algumas economias (a exemplo de Índia, China, México e Império Otomano); práticas de rent-seeking por parte dos proprietários de terras e de minas nos países primário-exportadores, que se fortaleceram econômica e politicamente a partir do boom dos termos de troca experimentado pela periferia no período; os efeitos deletérios, sobre o nível e a composição do investimento doméstico, associados à extrema volatilidade dos preços de algumas commodities. O primeiro fator é facilmente explicado. Diante do barateamento dos custos de produção na indústria têxtil algodoeira (o principal setor industrial à época) trazido pela Revolução Industrial, países com expressiva produção baseada em manufaturas rurais passaram a sofrer a concorrência avassaladora de têxteis britânicos produzidos por maquinofaturas (fábricas). O resultado foi a expansão das exportações têxteis britânicas, solapando não apenas a produção doméstica naqueles países como também o predomínio de têxteis indianos no mercado internacional. Já os outros dois fatores ressaltados por Williamson exigem um pouco mais de elaboração. O primeiro caso (práticas de rent-seeking por parte da elite de fazendeiros e donos de minas) decorre da especialização que se seguiu ao início da globalização “clássica”, na segunda metade do século XIX. Países asiáticos e latino-americanos, em particular, passariam crescentemente a produzir e exportar commodities, movimento que seria impulsionado, ainda, pela melhoria dos termos de troca dos países primário-exportadores então observada. Consequentemente, reforçou-se, nesses países, o poder de grandes proprietários rurais e de minas, que impuseram domesticamente políticas que excluíam a maior parte da população do acesso ao voto e, crucialmente, à educação (nesse último caso, com efeitos perversos sobre as perspectivas de crescimento econômico no longo prazo). Por fim, o terceiro ponto destacado por Williamson envolve a chamada “loteria das commodities”. A ideia aqui é que as dotações climáticas e geográficas dos países da periferia os levaram a se especializar na produção e exportação de uns poucos produtos primários. Isso, por sua vez, tornava o investimento (cujos recursos provinham, em geral, dos lucros derivados do comércio exterior) muito suscetível à oscilação dos preços internacionais daqueles produtos. Ao final, países como Cuba (açúcar) e, em menor grau, Brasil e Colômbia (café) enfrentaram – por força da maior volatilidade (e, no caso do açúcar, tendência inequívoca de queda) dos preços desses produtos comparativamente, por exemplo, a lã, trigo e carnes exportados pela Argentina e Uruguai – taxas de investimento igualmente voláteis, prejudicando assim a sua trajetória de crescimento no longo prazo.
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Seja como for, a globalização “clássica” do século XIX chegaria ao fim com a eclosão da Primeira Guerra Mundial e o freio imposto ao comércio internacional de bens, capitais e mão de obra. À destruição física trazida pelo conflito bélico e a retomada descoordenada do padrão-ouro nos anos 1920 seguirem-se a crise de 1930 (a Grande Depressão) e o colapso da cooperação internacional, com a maior parte dos países implementando medidas comerciais e cambiais protecionistas, visando a “empobrecer o vizinho” (beggar-thy-neighbor policies). Esse processo de “desglobalização”, revertendo a integração dos mercados de bens e fatores observada na segunda metade do século XIX, contribuiu para desacelerar ainda mais o ritmo de crescimento econômico. Uma nova guerra em escala mundial, de proporções ainda mais destruidoras, ajudou a compor um quadro de baixo crescimento médio no mundo no período 1913-1950 (0,88% a.a., contra 1,3% a.a. entre 1870-1913).28 Enquanto o entreguerras configura subperíodo de crescimento da renda per capita mundial atipicamente lento, as duas décadas e meia do pós-Segunda Guerra entrariam para a história como a Era de Ouro (1950-1973), assim chamada por ter testemunhado as mais elevadas taxas de crescimento do PIB per capita na Europa Ocidental, Estados Unidos, Japão e diversas economias em desenvolvimento (inclusive o Brasil). Com efeito, todas as regiões e principais economias do mundo à época se beneficiaram dessa fase de crescimento, fossem elas capitalistas ou socialistas, países do (então) chamado Primeiro, Segundo ou Terceiro Mundo. Assim, entre 1950 e 1973, o PIB per capita mundial aumentou, em média, 2,92% a.a., com desempenho particularmente elevado na Europa (tanto Ocidental como Oriental) e, sobretudo, no Japão. O PIB per capita dos Estados Unidos e da América Latina também cresceu a taxas recordes nesse período – respectivamente, de 2,45% a.a. e 2,58% a.a., tendo o Brasil crescido ainda mais (3,73% a.a.), conforme se vê na Tabela 3.1. Um dos propulsores dessa fase foi a retomada dos fluxos de comércio, em mais um exemplo do papel desse último como determinante “último” do crescimento. A criação e posterior ampliação da Comunidade Econômica Europeia – um novo arranjo institucional, favorecendo o comércio no continente – reforçam esse ponto. Tanto a liberalização comercial como, em um segundo momento, a dos fluxos de capitais em nível internacional observados no período pós-Segunda Guerra Cumpre destacar que o ritmo de crescimento relativamente mais baixo que se observou no entreguerras se deveu aos choques “externos” provocados pelas duas grandes guerras e a Grande Depressão, e não a características “naturais” do funcionamento das economias capitalistas. Prova disso foi o avanço continuado da produtividade do trabalho e do ritmo de progresso técnico observado nas economias europeias e nos Estados Unidos, mesmo em meio a esses choques. Para esse argumento, ver Feinstein et al. (1997) e Field (2003).
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foram capitaneadas pelos Estados Unidos, responsáveis maiores pela montagem e posterior operação do chamado Sistema de Bretton Woods no período.29 Essa fase testemunharia, ainda, a transferência, em diversos países (inclusive no Brasil), de recursos da agricultura para os setores industriais e de serviços, de maior produtividade, contribuindo, assim, para o seu catching up em relação aos Estados Unidos e demais economias industrializadas. O progresso técnico havido na fase anterior e, não menos importante, a exportação de tecnologia e instituições norte-americanas para antigos aliados e inimigos também contribuíram para essa expansão.30 A Era de Ouro chegou ao fim devido a uma combinação de choques adversos (colapso do sistema de taxas de câmbio fixas sob Bretton Woods e primeiro choque do petróleo) e, nos casos europeu e japonês, ao próprio esgotamento dos benefícios, em termos de aumento da produtividade, trazidos pela transferência de recursos da agricultura para a indústria. Os retornos decrescentes associados às estratégias de desenvolvimento econômico voltadas “para dentro”, tanto em sua versão socialista como entre os países em desenvolvimento que seguiram o modelo de industrialização por substituição de importações (ISI), também se tornaram explícitos ao final do período 1973-1990. O resultado global para o período foi uma queda, à metade, do ritmo de crescimento médio da economia mundial – para 1,4% a.a. Nesse contexto, os maiores contrastes ficaram a cargo, de um lado, do colapso do ritmo de crescimento da renda per capita na África e, de outro, da emergência de novas economias industrializadas na Ásia (os quatro Tigres e, mais para o final do período, o despertar do dragão chinês). Já a América Latina entraria, a partir da eclosão da crise da dívida no início dos anos 1980, em uma profunda crise, que faria cair a menos de 0,7% a.a. o crescimento médio da região entre 1973 e 1990. O Brasil também sofreria os efeitos da chamada “década perdida”, embora tenha apresentado taxa de crescimento do PIB per capita superior à média do continente – 1,41% a.a. O último subperíodo destacado na Tabela 3.1 (1990-2008) inicia-se com a derrocada do comunismo e o triunfo do ideário (neo)liberal, dentro dos princípios reunidos no chamado Consenso de Washington. Com isso, assiste-se a um movimento generalizado no sentido de liberalização comercial e desregulamentação econômica na maior parte dos países, envolvendo uma redefinição do papel do Estado nas economias – passando de produtor direto de bens e 29 Vale notar que o processo de gradual liberalização comercial e dos fluxos internacionais de capitais no período envolveu um número relativamente pequeno de países capitalistas avançados, não abarcando o Terceiro Mundo ou as economias centralmente planificadas. Ver, a respeito, Frieden (2006). 30 Para os fatores determinantes da Era de Ouro na Europa, ver Temin (2002). Eichengreen (2007) analisa o papel exercido pelas instituições exportadas pelos Estados Unidos.
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serviços para regulador e provedor de bens públicos. Em termos econômicos, os impactos desse duplo movimento foram sentidos tanto nas antigas economias centralmente planificadas como nos países em desenvolvimento, cujo modelo de crescimento econômico “voltado para dentro” foi abandonado em favor de privatizações e liberalização econômica em geral. Os resultados concretos, sobre as taxas de expansão do PIB per capita, dessa estratégia liberalizante nos anos 1990 não foram os esperados nos países em desenvolvimento e, nas economias em transição (ex-socialistas), podem ser considerados muito ruins. Assim, enquanto a América Latina jamais retomou as taxas de expansão do PIB per capita observadas nos anos 1950 e 1960, as ex-repúblicas soviéticas cresceriam menos de 0,8% a.a. entre 1990 e 2008.31 Já nas economias industriais avançadas (exceto o Japão), o crescimento do PIB per capita entre 1990 e 2008 ocorreu em um ritmo ligeiramente inferior – mas ainda bastante razoável – ao verificado nas duas décadas anteriores, embora em meio a menor volatilidade (o que ficaria conhecido como “Grande Moderação”, combinando crescimento econômico sustentado e baixa inflação). Também na década de 1990, ganhou corpo importante fenômeno na Ásia, na qual o crescimento espetacular da economia da China (e, em menor ritmo, da Índia) contrasta com o início de longa estagnação da economia japonesa, até então um exemplo de “milagre” econômico. Dado o ritmo em que vem se dando o crescimento dos dois gigantes asiáticos – compreendendo cerca de 40% da população global –, seus efeitos se fazem sentir sobre as diversas regiões do globo. Em particular, a América Latina e a África, tradicionais fornecedores de matérias-primas no mercado mundial, foram claramente beneficiadas pela expansão asiática; suas taxas de crescimento econômico no período 1990-2008 (de 1,8% e 1,2% a.a., respectivamente), se não são extraordinárias, ao menos representam avanço em relação à virtual estagnação do período anterior. A especialização no fornecimento de commodities agrícolas e os ganhos obtidos a partir daí são testemunho, outra vez, de dois dos determinantes “últimos” referidos do crescimento (a geografia e o comércio). Da breve história do crescimento econômico moderno vista aqui, fica claro o padrão desigual daquele fenômeno, tanto no tempo como no espaço. Experiências de crescimento regional em ritmos diversos em diferentes períodos, ao longo de quase 200 anos de história, teriam de resultar, inevitavelmente, em níveis distintos de renda per capita nos países. Considerando-se, ademais, tamanhos de população variados, tem-se que, nos últimos dois séculos, a participação de
31 Para Rodrik (2007), a frustração quanto aos resultados das reformas liberalizantes decorreria da demora em perceber o quanto as instituições que funcionam bem em um contexto podem não apresentar iguais resultados em outros.
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cada país/região no total da renda mundial mudou drasticamente, conforme mostra a Tabela 3.2. Assim, tomadas em conjunto, as Tabelas 3.1 e 3.2 permitem concluir que as rendas per capita de todas as regiões do mundo cresceram nos últimos dois séculos, embora algumas tenham crescido mais que outras. O resultado desse crescimento em ritmos distintos ao longo do tempo foi uma mudança da distribuição da renda no mundo desde 1820. TABELA 3.2 Distribuição regional do PIB global, 1820-2008 (em %)
Europa Ocidental Europa Oriental Antiga URSS Western Offshoots* Estados Unidos América Latina Brasil Ásia Japão China Índia África Mundo
1820
1870
1913
1950
1973
1990
2008
23,0 3,6 5,4 1,9 1,8 2,2 0,4 59,5 3,0 32,9 16,0 4,5 100,0
33,0 4,5 7,5 10,0 8,9 2,5 0,6 38,4 2,3 17,1 12,1 4,1 100,0
33,0 4,9 8,5 21,3 18,9 4,4 0,7 24,9 2,6 8,8 7,5 2,9 100,0
26,2 3,5 9,6 30,7 27,3 7,8 1,7 18,6 3,0 4,5 4,2 3,8 100,0
25,6 3,4 9,4 25,3 22,1 8,7 2,5 23,5 7,8 4,6 3,1 3,4 100,0
22,2 2,4 7,3 24,6 21,4 8,3 2,7 31,9 8,6 7,8 4,1 3,3 100,0
17,1 2,0 4,4 21,5 18,6 8,0 2,5 43,7 5,7 17,5 6,7 3,4 100,0
*Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia. Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Maddison (2010).
Assim, de centro da economia mundial em 1820 (pelo menos em termos de sua participação total), a Ásia cederia o lugar, já em 1870, para o Ocidente (Europa + Western Offshoots). Às vésperas da Primeira Guerra, a Europa Ocidental atingiria o maior peso na economia mundial. Essa posição passaria a ser desempenhada em seguida pelos Estados Unidos, que, em 1950, produziam mais de ¼ do PIB mundial. Também nessa época, a ex-União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) e seus satélites atingiram o seu ponto de maior participação no PIB mundial, recuando drasticamente a partir daí. Em paralelo – primeiramente com o Japão e, mais recentemente, em função do extraordinário desempenho da China e da Índia –, a Ásia começou a recuperar o seu peso relativo na economia mundial.32 As participações no PIB global que são apresentadas na Tabela 3.2 devem ser vistas com cuidado, uma vez que o tamanho absoluto (medido em dólares, ajustados pelo conceito de paridade do poder de compra) das economias da China e Índia foi, recentemente, revisto para baixo. Como resultado, seu peso na economia mundial seria sensivelmente menor que o indicado na tabela. Para as estimativas revistas para 2005, ver Banco Mundial (2008). 32
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
Em suma, ao cabo de dois séculos, taxas distintas de crescimento da renda per capita nos diversos países e regiões tiveram impacto drástico sobre a segunda dimensão do desenvolvimento econômico – a equidade –, ao produzirem alterações na distribuição de renda em nível global. A próxima seção vai aprofundar esse ponto, examinando a evolução histórica da distribuição de renda no mundo, tanto dentro dos países como entre eles.
A desigualdade de renda na história Conforme se viu, as sociedades pré-industriais eram essencialmente pobres. Como exemplo disso, Angus Maddison estima que a renda de um japonês médio em 1886 (ou seja, menos de 20 anos após a Restauração Meiji e o início da industrialização moderna daquele país) fosse cerca de 1/25 daquela observada no início do século XXI.33 E o que dizer da distribuição dessa renda? Será que, além de pobre, o Japão (e, de modo geral, as sociedades pré-industriais) também era desigual? Ou, ao contrário, a desigualdade de renda seria um subproduto do processo de industrialização e do crescimento econômico moderno a ele associado? À primeira vista, pode parecer que tal pergunta é de difícil resposta. Afinal, se, como já argumentado neste capítulo, as estimativas de renda per capita para o período anterior ao século XIX (e mesmo naquele século) devem ser vistas com reservas, o que se dirá de esforços de mensurar a distribuição de renda em sociedades antigas? Na realidade, é possível ter uma razoável aproximação da distribuição de renda em um grupo relativamente extenso e variado de países através dos séculos. Trabalhando com as chamadas “tabelas sociais” (social tables) – conjuntos de estimativas de renda média e população de diferentes classes sociais de determinada sociedade, feitas por contemporâneos –, Branko Milanovic, Peter Lindert e Jeffrey Williamson conseguiram estimar indicadores de concentração de renda em 28 economias pré-industriais, indo desde Roma antiga (no ano 14 d. C.) à Índia às vésperas de sua independência, em 1947.34 Seus resultados variam muito, em um espectro que vai de uma distribuição de renda bastante equitativa da China de 1880 (com Gini estimado em 0,245) ao Chile de 1861 (apresentando Gini de 0,637).35 Note-se que tais padrões de Maddison (2010). Milanovic, Lindert e Williamson (2011). O grau de desigualdade de renda é estimado pelos autores através do cálculo do índice de Gini a partir das informações trazidas pelas diversas “tabelas sociais”, lembrando que tal indicador assume valores entre 0 (perfeita igualdade na distribuição de renda) e 1 (máxima desigualdade). 35 Ibid., Tabela 2, p. 263. 33 34
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distribuição de renda não diferem significativamente daqueles observados em economias industriais modernas: o Brasil, por exemplo, apresentava, em 1991, um coeficiente de Gini da distribuição de renda (0,612) não muito diferente do chileno em 1861, ao passo que um Gini em torno de 0,25, como o da China em 1880, caracteriza a maior parte dos países escandinavos nos dias atuais. Até aqui a discussão se ateve ao exame da desigualdade dentro dos países individualmente. Conforme visto, as sociedades antigas não apresentavam padrões de distribuição de renda fundamentalmente diversos daqueles observados modernamente. E com relação às diferenças de renda entre países diferentes? Será que, também nesse caso, o mundo pré-industrial (malthusiano) e o industrial (moderno) se assemelham? Antes de responder a essa indagação, convém definir o que se entende por desigualdade de renda entre países. Para tanto, é útil recorrer aos três conceitos de desigualdade definidos na literatura: Conceito 1: desigualdade internacional não ponderada; nesse caso, cada país entra com uma renda per capita única e o coeficiente de Gini é calculado como se todos os países tivessem o mesmo tamanho. Conceito 2: permanece a hipótese de que todos os habitantes de determinado país recebem o equivalente à sua renda per capita; diferentemente do conceito 1, porém, cada país entra com um número de observações proporcional à sua população. Conceito 3: a unidade de análise deixa de ser os países e passa a ser os indivíduos; é como se estivéssemos interessados na distribuição de renda entre cidadãos do mundo e não (como nos conceitos 1 e 2) na distribuição de renda entre brasileiros, chineses, argelinos etc. “médios”.36 Na prática, os dois primeiros conceitos buscam medir o que se pode designar como desigualdade internacional (entre nações) e estão na base da enorme literatura acerca da existência (ou não) de divergência entre a renda per capita dos diversos países. Já o conceito 3 capta o grau de desigualdade global (isto é, entre indivíduos, independentemente de seu país de residência) no mundo. O Gráfico 3.2 mostra o comportamento, ao longo dos últimos 200 anos, desses três conceitos de desigualdade de renda. Começando pela medida de desigualdade internacional (conceitos 1 e 2), percebe-se nítido fenômeno de divergência após a Revolução Industrial à medida que uns poucos países europeus (acrescidos dos Estados Unidos) começavam 36
Ver Milanovic (2005).
O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
GRÁFICO 3.2 Desigualdade global em perspectiva histórica (Gini, 1820-2000) 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3
Conceito 1 Conceito 2
0,2
Conceito 3 0,1 0 1820 1870 1890 1900 1913 1929 1938 1952 1960 1978 1988 1993 2000 Nota: Para a definição dos Conceitos 1, 2 e 3 de desigualdade, vide texto. Fonte: Elaboração própria a partir de dados de Bourguignon e Morrison (2002), Milanovic (2009a) e Milanovic, Lindert e Williamson (2011).
a se industrializar e auferir os benefícios, sobre os níveis de renda per capita, do crescimento econômico moderno.37 A maior parte dos demais, por seu turno, ainda estava presa à dinâmica malthusiana, apresentando renda per capita estagnada no século XIX. Como resultado, a diferença da renda média dos países mais ricos para os mais pobres, que era de, no máximo, 4:1 em 1820, saltou para mais de 60:1 no início do século XXI.38 Da combinação de crescimento moderno de uns poucos e estagnação (ou crescimento lento) da maior parte dos países resultou um aumento contínuo (brevemente interrompido no entreguerras) do coeficiente de Gini segundo o conceito 1. Já a desigualdade internacional medida pelo conceito 2 apresenta trajetória ligeiramente distinta: um salto mais abrupto no pós-guerra seguido de recuo modesto a partir da década de 1980 (em função, sobretudo, dos avanços na renda per capita de dois países pobres e populosos: China e Índia). Não obstante o sucesso recente dos dois gigantes asiáticos, o grau de desigualdade internacional de renda observado no início do século XXI é o mais elevado da história (ao menos segundo o conceito 1).
Ver Pritchett (1997) e Friedman (2005). Além disso, passados dois séculos desde a Revolução Industrial, a hierarquia dos países (em termos de sua renda per capita) permaneceu praticamente inalterada, com a Europa Ocidental e os Western Offshoots ocupando a dianteira. A exceção notável a esse fato estilizado foi a incorporação, no clube dos países ricos, de alguns países asiáticos no pós-Segunda Guerra (Japão, Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong). Ver Milanovic (2005). 37 38
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Com relação à medida de desigualdade global de renda (captada pelo conceito 3), a série se inicia em um patamar significativamente mais elevado que nos outros dois indicadores e cresce ininterruptamente até os dias atuais, quando revela um nível de desigualdade também superior ao indicado pelos outros dois conceitos. Como se vê, entre o início do século XIX e o início do XXI, houve um aumento de cerca de 20 p.p. no coeficiente de Gini (conceito 3). Adicionalmente, ocorreu uma mudança na natureza dos determinantes desse conceito de desigualdade global. Enquanto no início do século XIX o principal determinante da desigualdade entre cidadãos do mundo eram as diferenças de renda dentro dos países, no início do século XXI ela decorre majoritariamente de diferenças nas rendas per capita entre os países. Nos termos de Branko Milanovic, até o século XIX a posição de um indivíduo na distribuição da renda global era determinada, principalmente, por sua classe social; modernamente, o que conta é, sobretudo, o seu local de residência.39 Já a estabilidade recente (ainda que em um patamar nitidamente elevado – com um Gini em torno de 0,70) desse indicador de desigualdade é resultante de três forças que vêm atuando nas últimas décadas, duas no sentido de agravar a desigualdade e outra a atenuando.40 As duas primeiras referem-se ao aumento da desigualdade dentro dos principais países do mundo (Estados Unidos, China e Índia, por exemplo), ao qual se soma a divergência na renda média dos diferentes países (já que os países muito pobres vêm crescendo menos que os demais nas últimas décadas). Agindo em sentido contrário está o rápido crescimento da renda per capita de China e Índia, dois países que ainda são pobres, no sentido de que sua renda per capita é inferior à renda média mundial. Do comportamento da renda per capita desses dois países dependerá a tendência futura da desigualdade global.
Resumo O presente capítulo abordou, sob uma perspectiva histórica, o desenvolvimento econômico em suas duas principais dimensões: o crescimento e a distribuição de renda. Na segunda seção, argumentou-se que, historicamente, os Ver Milanovic (2009b) e Milanovic (2011). As estimativas mais precisas de desigualdade global (conceito 3) são obtidas a partir de pesquisas domiciliares (como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio – PNAD brasileira). Para o período anterior a 1988, porém, os dados encontrados na literatura (e reproduzidos no Gráfico 3.2) baseiam-se em informações dos sistemas de Contas Nacionais dos diversos países. Essa também é a fonte de dados (basicamente a renda per capita, ajustada pelas paridades de poder de compra de cada país) utilizada no cômputo dos indicadores de desigualdade de renda internacional (conceitos 1 e 2). 39 40
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padrões de vida médios dos indivíduos eram baixos. Dito de outra forma, o nível médio de renda durante a maior parte da história da humanidade era baixo e sua variação no tempo era quase imperceptível. Tal realidade decorria, fundamentalmente, da extrema dependência das economias agrárias de um fator de produção relativamente fixo – a terra. Nesse mundo dito malthusiano, caracterizado por progresso técnico muito baixo, o crescimento econômico e a expansão populacional, mais cedo ou mais tarde, esbarravam em um limite físico, e a “lei” dos rendimentos marginais decrescentes passava a predominar. Conforme se observou, tal caracterização da dinâmica econômico-demográfica das sociedades pré-industriais não significa que, naquele contexto, não houvesse avanço econômico de qualquer natureza. Na realidade, havia épocas de maior expansão econômica e populacional nas economias agrárias tradicionais. Contudo, tais períodos não se sustentavam indefinidamente e, como tal, não eram capazes de proporcionar um aumento significativo e duradouro da renda per capita dos indivíduos. Esse estado de coisas só começaria a mudar – e, ainda assim, de forma muito lenta e concentrada espacialmente no noroeste da Europa – a partir do século XVI. Para alguns autores, encontram-se na Holanda, e em seguida na Inglaterra, os primórdios do crescimento econômico dito “moderno”, envolvendo aumentos sustentados – ainda que modestos para os padrões atuais – nos níveis de renda per capita. Não obstante, será apenas com a Revolução Industrial britânica, na virada do século XVIII para o XIX, que efetivamente as portas para o crescimento econômico moderno começarão a se abrir de forma mais clara e permanente. A Revolução Industrial, nesse sentido, é um claro divisor de águas na história humana. A partir dela, os limites malthusianos começam a ser rompidos em definitivo – primeiramente na Inglaterra e, a partir da disseminação da nova tecnologia produtiva, em outros países. Com isso, o crescimento econômico sustentado no tempo, baseado em ganhos de produtividade (por sua vez, decorrentes do avanço tecnológico permanente), torna-se a norma. Também a partir da Revolução Industrial promovem-se duas mudanças revolucionárias: de um lado, o alargamento da base energética à disposição da humanidade, com a transformação de energia de fontes fósseis (carvão) em trabalho; em segundo lugar, a dinâmica demográfica começa a se alterar, de um padrão no qual a expansão econômica leva a aumento populacional que inibe a elevação da renda per capita (regime malthusiano) para outro no qual reduções das taxas de natalidade permitem crescimento continuado da renda per capita. Concluindo, com a disseminação da industrialização e do progresso técnico a partir de seu “berço” europeu, outras regiões do mundo também passaram a experimentar o crescimento econômico moderno, refletido em taxas de expansão
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da renda per capita jamais vistas. Com isso – e dado o diferente timing em que se deu a transição para o crescimento econômico moderno nos diversos países ao longo dos últimos dois séculos – produziu-se uma divergência nos padrões de vida (renda per capita) entre eles. De uma situação há cerca de 200 anos em que a diferença de renda per capita dos países mais ricos para os mais pobres era de não mais que 4:1, chegou-se aos dias atuais a desníveis que podem alcançar 60:1. Em outras palavras, desde a Revolução Industrial, a humanidade como um todo ficou muito mais rica (em média, cerca de 11 vezes mais, em termos reais), mas os habitantes de determinados países se tornaram muito mais ricos do que os de outros. Além dessa enorme disparidade de renda per capita entre países, o capítulo mostrou que a desigualdade de renda entre indivíduos (cidadãos do mundo) também aumentou nos últimos dois séculos. Enquanto, no início do século XIX, tal desigualdade decorria sobretudo das diferenças de renda (classe) dentro dos países, crescentemente a desigualdade de renda global é explicada pela divergência da renda per capita dos diversos países.
Leituras recomendadas Diamond (2004) é uma história econômica fascinante da humanidade desde as suas origens, escrita por um não historiador (ou economista). A relação entre os limites energéticos ao crescimento econômico nas economias agrárias, a Revolução Industrial e o advento do crescimento econômico “moderno” é explicada de forma original em Wrigley (2010). Para uma história econômica verdadeiramente mundial (embora com ênfase no Ocidente), combinando habilmente fatos e teoria, recomenda-se Cameron (1997). O crescimento econômico e as crises do século XX são discutidos de forma detalhada e elegante em Frieden (2006). Milanovic (2011) oferece uma introdução leve ao importante tema da distribuição de renda no mundo. Para um tratamento ligeiramente mais técnico, sugere-se consultar Milanovic (2005).
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O desenvolvimento econômico em perspectiva histórica
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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CAPÍT U LO 4
O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO NO BRASIL PRÉ-1945 André Villela
Introdução As diversas interpretações sobre a experiência brasileira de desenvolvimento econômico trazem implicitamente a ideia de que, de alguma maneira, o país não conseguiu realizar plenamente o seu verdadeiro potencial. Tal percepção parece derivar de uma comparação com a experiência bem-sucedida de crescimento econômico dos Estados Unidos, país que, tal como o Brasil, também teve sua história moldada decisivamente pela colonização europeia. Lá, como aqui, à etapa colonial também se seguiu a formação de um Estado nacional de dimensões continentais, dotado de amplos recursos naturais e com forte influência de imigrantes (escravos e livres). Os Estados Unidos, como se sabe, se tornaram a nação mais rica e poderosa do mundo no século XX, ao passo que o Brasil continua sendo uma promessa, um país “emergente”, com potencial inegável, mas ainda marcado por grandes carências e desigualdade também elevada. Este capítulo tem por objetivo analisar as raízes desse atraso relativo do Brasil. Para tanto, tomará como ponto de partida, na segunda seção, o conceito – apresentado no Capítulo 3 – de regime “malthusiano”, usado para designar contextos pré-industriais de crescimento muito lento (ou nulo) da renda per capita. Ainda nesta seção, será apresentado, em linhas bem gerais, o quadro histórico em que se deram, no Brasil, a superação desse regime e o início do crescimento econômico moderno no país, na virada do século XIX para o XX. As seções seguintes detalham mais o argumento geral da segunda seção, adotando
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
uma cronologia coincidente com a história política do país, a saber: o período colonial, na terceira seção; o Império, na quarta seção; a Primeira República, na quinta seção; e a Era Vargas, na sexta seção. A sétima seção traz um breve histórico da evolução da distribuição de renda no Brasil desde 1500.
O desenvolvimento econômico do Brasil: um panorama histórico Uma avaliação quantitativa do desempenho da economia brasileira desde a chegada dos primeiros europeus até o final da Segunda Guerra Mundial é tarefa virtualmente impossível, dada a ausência de estimativas confiáveis do produto agregado para o período anterior a 1900. O que há – e que, portanto, servirá de base para a discussão nesta e nas próximas duas seções deste capítulo – são indícios esparsos sobre a economia e a população no território daquilo que viria a ser o Brasil independente a partir de 1822. Esses indícios, complementados com a história um pouco mais bem documentada das 13 colônias britânicas da América do Norte (antes e depois de sua independência), conferirão um pouco mais de robustez a avaliações necessariamente especulativas sobre níveis e taxas de variação do produto (agregado e per capita) brasileiro ao longo de cerca de quatro séculos. De acordo com Angus Maddison – o mais prolífico e conhecido gerador de estimativas de desempenho das economias em longos períodos da história –, o PIB per capita brasileiro cresceu a uma taxa média de 0,28% ao ano (a.a.) entre 1500 e 1945, isto é, grosso modo equivalente ao crescimento médio do PIB per capita mundial em igual período, estimado por ele em 0,29% a.a.1 Dividindo-se esses quase 450 anos de história brasileira (desde a chegada dos europeus) em subperíodos, percebe-se que uma taxa média de crescimento do PIB per capita dessa ordem de magnitude vigorou do início do Ciclo do Ouro (c. 1700) até o término do século XIX (ver Tabela 4.1).2 Dito de outra forma, nos dois primeiros séculos de colonização, a renda per capita pouco cresceu, e foi apenas a partir do fim do Império e início da era republicana que se começaram a perceber indícios de um crescimento que se pode denominar “moderno”. Nos termos discutidos no Capítulo 3, esse tipo de crescimento envolve avanço sustentado do produto per capita e, conforme se verá na sexta seção, mudança da estrutura produtiva da economia, no sentido de se observar um peso cada vez maior do setor industrial.
Maddison (2006, 2010). Esses dados são calculados em paridade de poder de compra, ou seja, são ajustados em função das diferenças de custo de vida entre os países. 1 2
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
TABELA 4.1 Renda per capita no Brasil, Estados Unidos e mundo, 1500-1945 (em
dólares internacionais de 1990)
Brasil Estados Unidos (Brasil/Estados Unidos) Mundo Taxa de crescimento (em %)c Brasil EUA Mundo
1500
1700
1820
1890
1945
400 400 (1:1) 566
459 527 (1:1,1) 615
646 1.257 (1:1,9) 666
794 3.392 (1:4,3) 1261a
1.390 11.709 (1:8,4) 2.111b
0,07 0,14 0,04
0,29 0,73 0,07
0,30 1,43 0,80
1,02 2,28 1,04
a
Dado referente a 1900. Dado referente a 1950. c Média anual em relação ao ano da coluna anterior. Fonte: Elaboração própria a partir de Maddison (2010). b
Uma ressalva importante aos números de Maddison reportados envolve reconhecer sua natureza essencialmente conjectural para o período anterior ao século XIX. No caso específico do Brasil, a qualidade das estimativas só melhora a partir do século XX.3 Feito esse alerta – e diante da ausência de outras estimativas com igual abrangência geográfica e temporal –, optou-se pelos números de Maddison, cujos resultados aparecem na Tabela 4.1. Eles indicam que, até o início do século XIX, a economia brasileira cresceu a taxas médias acima das do conjunto da economia mundial, mas que tal fato deixou de ocorrer a partir do momento em que a Revolução Industrial abriu caminho para o crescimento econômico sustentado em algumas partes do mundo. Da mesma forma, é a partir de então que se começa a notar com maior clareza (dadas as taxas de crescimento estimadas da renda per capita brasileira e americana) um descolamento da economia brasileira em relação à dos Estados Unidos, ainda que a diferença entre o padrão de vida nos dois países já viesse crescendo há um século, quando ainda eram colônias europeias. De fato, se até 1700 o PIB per capita das duas economias do Novo Mundo (as Américas portuguesa e britânica) era, grosso modo, equivalente, à época da independência do Brasil a renda per capita norteamericana já correspondia a quase o dobro da brasileira. Tal proporção dobraria até o final do Império e, novamente, até o término da Segunda Guerra Mundial, quando a renda per capita americana era mais de oito vezes superior à do Brasil. A fim de se compreender melhor o porquê de desempenhos contrastantes dessas duas economias continentais – ambas, a seu modo, produto da interação de populações indígenas e africanas com colonizadores europeus no início da 3 Para uma crítica contundente e outra mais sóbria aos números produzidos por Maddison ao longo de décadas, ver, respectivamente, Clark (2009) e Federico (2002).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Era Moderna –, convém recorrer à distinção entre as noções de crescimento “extensivo” e “intensivo”. O primeiro tipo decorre de um aumento no uso de insumos de produção (capital, terra, capital humano), ao passo que o segundo diz respeito ao aumento da produção por unidade de insumo, isto é, a eficiência. Conforme visto no Capítulo 3, durante a maior parte da história da humanidade houve crescimento econômico do tipo extensivo, que era absorvido pelo aumento populacional, daí resultando um produto per capita estagnado ou, no máximo, crescendo muito lentamente. Somente a partir da Revolução Industrial abriu-se a possibilidade de as economias romperem em definitivo as barreiras que limitavam historicamente a expansão da renda per capita. Foi argumentado, porém, que antes disso algumas poucas economias já vinham experimentando um padrão distinto, sob a forma de crescimento (mesmo que modesto para os padrões do século XX em diante) de sua renda por habitante. Foram mencionados explicitamente os casos da Holanda (séculos XVI e XVII) e Inglaterra (séculos XVII e XVIII), mas esse parece ter sido também o caso das 13 colônias britânicas da América do Norte durante o século XVIII. O caso das 13 colônias é tão mais notável quando se atenta para o fato de haver indícios de aumento (estimado entre 0,3-0,5% a.a., em média, entre 1700-1820) do PIB per capita de seus habitantes em meio a crescimento espetacular de sua população (não se considerando os índios), da ordem de 3,5% a.a., em média, no século XVIII.4 Na América do Norte britânica observou-se crescimento sobretudo extensivo, por sua vez assegurado por uma oferta infinitamente elástica de terras de alta qualidade e recursos naturais, permitindo o constante alargamento da fronteira produtiva. A tal crescimento extensivo é provável que tenham se somado, nas 13 colônias, ganhos de eficiência (crescimento do tipo intensivo) associados à especialização (por exemplo, nos casos da produção de tabaco – o principal item de exportação colonial – e nas atividades portuárias e comerciais).5 Como é que a experiência da América portuguesa se compara com o exemplo norte-americano? Enquanto, no caso das 13 colônias, existem ao menos conjeturas acerca da trajetória da renda per capita nos séculos XVII (estagnação) e XVIII (crescimento), nem mesmo essa informação está disponível para o Brasil colonial. No máximo, pode-se inferir, através de estimativas da evolução Cabe notar que essas estimativas do comportamento da renda per capita americana na época colonial indicam um crescimento mais lento do que aquele estimado por Angus Maddison para o período 1700-1820, cujos resultados aparecem na Tabela 4.1. Contudo, elas são as mais aceitas pela literatura especializada. Para detalhes, ver McCusker (1999). 5 Para os ganhos de eficiência no setor de tabaco e nas atividades comerciais, ver Atack e Passell (1994), Capítulo 2. O caso das 13 colônias chamou a atenção do próprio Malthus, que percebeu que, na ausência da abundância de terras e recursos naturais, característica da América britânica, outras sociedades contemporâneas experimentando acelerado crescimento demográfico esbarrariam inevitavelmente em crises de subsistência. 4
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
da população nos primeiros séculos de presença europeia, que o crescimento agregado da economia do Brasil Colônia não foi tão notável quanto o das 13 colônias. De fato, de uma população (incluindo brancos, negros e índios “pacificados”) estimada em 100 mil indivíduos em 1600, a América portuguesa contava com 3,6 milhões de habitantes em 1819, perfazendo uma taxa média de crescimento de 1,65% a.a., ou seja, aproximadamente metade daquela estimada para os Estados Unidos colonial.6 Concretamente, ambas as economias dispunham de uma oferta de terras e recursos naturais que permitia crescimento demográfico – dada a tecnologia da época – muito superior ao verificado na Europa Ocidental em igual período (abaixo de 0,3% a.a.). Nesse sentido, o aumento populacional nas Américas não esbarrava na “fixidez” do fator terra, implícita no modelo de Malthus (e característica da Europa) e que fazia com que a pressão demográfica resultasse em retornos decrescentes no uso da terra e, assim, em crises de subsistência. Na prática, o crescimento extensivo (alargamento da fronteira) norte-americano, somado a algum crescimento intensivo em setores da agricultura de exportação e serviços comerciais e marítimos, permitiu um aumento muito mais rápido da população com padrão de vida médio seguramente melhor que no caso da América portuguesa na época colonial.7 Em 1820, conforme indicado na Tabela 4.1, a renda média norte-americana já seria quase o dobro da brasileira. Ao longo do século XIX e na primeira metade do século XX, esse hiato entre o PIB per capita dos Estados Unidos e o do Brasil aumentaria ainda mais. Enquanto os Estados Unidos se juntavam ao ainda restrito grupo de países europeus que experimentavam taxas de crescimento econômico mais elevadas, o Brasil independente se viu preso a um regime caracterizado por padrões de vida médios estagnados.8 Assim, embora o crescimento demográfico se acelerasse no Império (para perto de 2% a.a.), tudo indica que tal expansão – à semelhança 6 Dados de população da América portuguesa estão disponíveis em Marcilio (1999). As informações sobre crescimento da população dos Estados Unidos colonial foram obtidas em Atack e Passell (1994). 7 A conclusão de que a população da América portuguesa era comparativamente pobre exige uma qualificação importante. Conforme notado por Celso Furtado, durante a primeira metade do século XVII, quando o Brasil se firmou como o principal exportador mundial de uma especiaria – o açúcar –, é bem provável que a renda per capita da pequena população colonial (estimada entre 100-200 mil indivíduos) estivesse entre as mais elevadas do mundo. Não obstante, com a queda dos preços do açúcar a partir de meados do século XVII, à qual se somou a expansão da população colonial, a renda per capita cairia e se estabeleceria em um patamar baixo. Para estimativas da renda colonial durante o ciclo do açúcar, ver Furtado (1970), Capítulos 8 e 9. 8 Note-se que as taxas de crescimento do PIB per capita no Brasil da ordem de 0,3% a.a. entre 1700-1890, estimadas por Maddison (ver Tabela 4.1), ainda que baixas para os padrões modernos, a rigor não são estritamente compatíveis com a estagnação comumente associada ao regime malthusiano.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
do verificado durante a época colonial – fosse garantida, essencialmente, pela oferta ilimitada de terras no país. O padrão de vida médio do habitante do Brasil, enquanto isso, pouco se alterou ao longo do século XIX. Ao que parece, portanto, durante quatro séculos viveu-se, no Brasil, sob um regime malthusiano, mas com uma importante particularidade: à semelhança do que ocorria nas 13 colônias, a existência de uma oferta “ilimitada” de terra e recursos naturais impedia a ocorrência de crises de subsistência e, com isso, de freios à expansão da população. A longa história de baixo crescimento secular da renda per capita no Brasil só começaria a mudar ao término do século XIX, coincidindo com o fim do Império, a expansão ferroviária e os primeiros surtos de industrialização. A Primeira República (1889-1930) inauguraria um período de transição entre um regime dominado por um baixo crescimento extensivo para outro, de crescimento econômico cada vez mais “moderno”, em que adquirem importância os ganhos de eficiência. As próximas quatro seções do capítulo discutirão em mais detalhe essa experiência histórica de crescimento econômico no Brasil, obedecendo a uma divisão, em grande medida, análoga à da história política brasileira entre 1500 e1945 (isto é, Colônia, Império, Primeira República e Era Vargas).
Tristes trópicos: a América portuguesa, 1500-c. 1820 Em dois artigos publicados no início dos anos 2000, Daron Acemoglu e coautores ajudaram a aproximar a literatura empírica de crescimento econômico dos estudos na área de história econômica. Resumidamente, no primeiro deles os autores argumentaram que há evidências estatísticas de forte correlação positiva entre a incidência de doenças e a capacidade de colonizadores europeus se estabelecerem em outras regiões do mundo no início da Era Moderna.9 Mais do que isso: afirmaram que, em regiões onde os europeus puderam se estabelecer em maior número – e o fizeram –, trouxeram consigo instituições “boas” (regime legal, corpos políticos deliberativos, direitos de propriedade bem assegurados), que favoreceram o desenvolvimento de longo prazo daquelas economias. Tais instituições originais, sustentam os autores, estão na base de instituições atuais de algumas das regiões mais prósperas do mundo (essencialmente, Estados Unidos, Canadá e Australásia) e ajudam a explicar o desempenho excepcional das economias dessas ex-colônias europeias ao longo dos últimos 200 anos.
9
Acemoglu et al. (2001).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Em trabalho complementar, os mesmos autores se afastam ligeiramente da perspectiva do artigo anterior e adotam um argumento de natureza demográfica para explicar a razão pela qual as áreas originalmente mais pobres do Novo Mundo se tornariam, após a colonização europeia, as mais dinâmicas.10 Sua resposta, de forma sucinta, é que as áreas mais ricas e densamente povoadas do globo em 1500 (China, Império Mogul ou o Império Asteca) atraíram estilos de colonização ou semicolonização europeia de caráter mais predatório. Em contrapartida, regiões pobres e pouco povoadas das Américas à época da chegada dos europeus (por exemplo, a futura Argentina e os Estados Unidos) exigiram uma quantidade muito maior de insumos de capital e trabalho europeu, e terminaram por desenvolver instituições mais favoráveis ao crescimento econômico de longo prazo. Como os próprios autores reconhecem, essa ligação entre instituições e desempenho econômico no longo prazo não é original.11 Anos antes, Stanley Engerman e Kenneth Sokoloff publicaram texto muito influente comparando o crescimento das ex-colônias britânicas da América do Norte (Canadá e Estados Unidos) e as ex-colônias ibéricas da América Latina.12 Nele, os autores já faziam a ligação entre instituições e desempenho econômico, sendo aquelas o produto, sobretudo, da dotação de fatores original da área colonizada pelos europeus. Curiosamente, porém, nem Acemoglu e coautores nem Engerman e Sokoloff, embora trabalhem com a noção de “colônias de povoamento”, fazem qualquer referência a Caio Prado Júnior, que a emprega de forma explícita em sua Formação do Brasil contemporâneo – colônia.13 Em contraposição a esse tipo de colônia, situada em zonas temperadas, o autor brasileiro designa como colônias de “exploração” aquelas situadas em regiões tropicais (como na América portuguesa e Caribe), cujo objetivo precípuo foi a produção e exportação de gêneros que complementassem a economia europeia – e em benefício desta última. Em grande medida, portanto, Caio Prado já antecipara o argumento desses autores neoinstitucionalistas, ligando dotação de fatores (clima tropical ou temperado), tipo de colônia (de exploração ou povoamento) e desempenho econômico de longo prazo. Segundo Caio Prado, são três as características das colônias de exploração que, no caso da América portuguesa, ajudam a compreender a formação do Brasil “contemporâneo” (isto é, em 1942, quando o livro foi originalmente publicado): Acemoglu et al. (2002). Acemoglu et al. (2001), p. 1373. 12 Engerman e Sokoloff (1997). 13 Prado Júnior (1963). A edição original é de 1942, e desde 1967 existe tradução para o inglês do livro, que apareceu nos Estados Unidos pela University of California Press como The Colonial Background of Modern Brazil. 10 11
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a escravidão, a grande propriedade rural e a orientação da economia para o exterior. Para ele, a extroversão das colônias tropicais (levando a que o excedente colonial fosse apropriado pela metrópole), combinada com a prevalência de mão de obra escrava (à qual se juntavam os pobres livres – os chamados “desclassificados”), tornava irrisório o desenvolvimento do mercado interno e conspirava para o baixo desenvolvimento daquele tipo de colônia. Em suas palavras, esse tripé terminou por produzir “pobreza e miséria na economia”.14 Implícita ou explicitamente, tal diagnóstico informa a maior parte da historiografia posterior, que enxerga nesses três elementos as raízes daquilo que seria um atraso econômico atávico do Brasil. Mas em que medida escravidão, grande propriedade e extroversão da economia colonial brasileira de fato explicam um desempenho econômico modesto ao longo de três séculos de história? Conforme assinalado na seção anterior, as evidências disponíveis dificultam enormemente o esforço de se construírem estimativas confiáveis de níveis e taxas de variação do PIB per capita do Brasil no período. Contudo, a própria evidência contemporânea de outras colônias de exploração organizadas em bases semelhantes às do Brasil sugere que o pessimismo de Caio Prado quanto ao dinamismo de economias exportadoras baseadas na escravidão africana talvez seja infundado (ou, ao menos, exagerado). De fato, é consensual na literatura que as Índias Ocidentais eram, de longe, as possessões coloniais mais ricas da Grã-Bretanha às vésperas da independência americana, apresentando exportações per capita sete vezes superiores, em média, às das 13 colônias continentais. A riqueza (excluindo a posse de escravos) média dos homens livres da Jamaica, por exemplo, era 10 vezes superior à que prevalecia nas 13 colônias entre esse mesmo grupo da população.15 As economias coloniais escravistas e primário-exportadoras eram desiguais, por certo, mas ricas, ao contrário do que o pessimismo pradiano poderia levar a crer. Mais ainda: não apenas o trinômio “escravidão, grande propriedade e orientação para o exterior” é incapaz de explicar, em princípio, o baixo crescimento econômico que, provavelmente, caracterizou o período colonial do Brasil, como também vem sendo questionado como uma síntese acurada da realidade da economia da América portuguesa. Nesse sentido, uma série de trabalhos publicados a partir da década de 1990 vem criticando a ênfase – julgada excessiva, segundo seus autores – conferida por Caio Prado e seguidores à extroversão da economia do Brasil Colônia. Em seu lugar, esse revisionismo propõe um quadro Prado Júnior (1963), p. 355. Ver Galenson (1996), Tabelas 4.9 e 4.10. Mesmo entre as 13 colônias continentais, as que apresentavam maiores exportações e riqueza (entre homens livres) per capita eram as localizadas no sul, tipicamente organizadas para a produção escravista de artigos de exportação, como o Brasil e as Índias Ocidentais.
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O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
mais matizado, no qual o instituto da escravidão e a orientação da economia para o exterior conviveriam com uma realidade colonial em que predominavam homens livres e sem escravos, atuando em um mercado interno mais vigoroso do que a literatura tradicional admite e que gozava de relativa autonomia em relação à agricultura de exportação.16 Recentemente, essa crítica ao paradigma tradicional ganhou uma nova versão, ainda mais radical, em que se propõe a própria revisão daquilo que até agora parecia ser consensual, isto é, o caráter de polo dinâmico, durante o período colonial, desempenhado pelo setor exportador. Em particular, Jorge Caldeira argumenta que o mercado interno colonial seria o motor daquela economia.17 Para o autor, a miscigenação entre brancos e nativos na América portuguesa permitiu a formação de famílias estendidas, o que, pelas relações de parentesco e confiança, teria facilitado o desenvolvimento de um vigoroso comércio no sertão colonial e entre esse vasto interior e o litoral, envolvendo a compra e venda de escravos, alimentos e manufaturas produzidas na colônia. Esse seria o embrião daquilo que Caldeira identifica como o empreendedorismo no Brasil. Comparando-se essas duas abordagens da economia do Brasil Colônia – tanto a associada a Caio Prado, com sua ênfase no papel do setor exportador, como a revisionista, que privilegia o mercado doméstico –, qual delas lança mais luzes sobre a realidade da economia do Brasil no período 1500-1800, tanto em termos de nível de renda per capita como de sua evolução ao longo do tempo? Em relação ao modelo pradiano, como visto, ele transmite um profundo pessimismo quanto às possibilidades de desenvolvimento econômico na América portuguesa, o que é compatível com os dados apresentados na Tabela 4.1, indicando baixo crescimento no período. Não obstante, conforme se ressaltou, essa caracterização do comportamento agregado da economia colonial – por mais acertada que possa estar – não decorre logicamente do trinômio “escravidão, grande propriedade e monocultura de exportação”. A razão do baixo crescimento não seriam esses elementos em si. O trabalho escravo, por exemplo, não era sempre menos produtivo do que o trabalho livre, ao contrário. Para atividades repetitivas e extenuantes, que se prestavam à organização da força de trabalho em grupos disciplinados e monitorados, trabalhando em longas jornadas, ele se mostrava até mais eficiente. O mesmo se pode dizer dos outros dois elementos. A grande propriedade não é, essencialmente, ruim do ponto de vista de sua eficiência. A depender da cultura (como no caso do açúcar, por exemplo), é até provável que a exploração em grandes extensões de terra permita o aproveitamento de economias de escala. 16 17
Ver Fragoso (1992) e Fragoso e Florentino (1998). Caldeira (2009).
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Finalmente, o fato de o artigo colonial ser exportado não é, por si só, algo negativo. Sua capacidade de estimular o crescimento econômico interno dependerá da evolução de seu preço no mercado internacional, dos efeitos de encadeamento que porventura exerça sobre a economia doméstica e da habilidade do setor em se manter competitivo, através de ganhos de produtividade. Esse, aliás, parece ter sido o principal obstáculo enfrentado pelo setor exportador colonial na América portuguesa – o baixo nível de progresso técnico na produção e na comercialização, levando à perda de mercados para fornecedores mais competitivos no exterior.18 Em suma, o problema não parece ter sido a dependência da economia do Brasil Colônia em relação à exportação de artigos produzidos em grandes propriedades à base de escravos, mas a falta de ganhos de eficiência (crescimento intensivo) de atividades assim organizadas ou em outras que lhes eram conexas, como o comércio ou a produção de alimentos para o mercado doméstico.19 Com relação a esse último, o que dizer do revisionismo radical proposto por Jorge Caldeira, alçando a economia interna à condição de setor dinâmico da colônia? Será ele capaz de oferecer melhores indícios de como se comportou, no agregado, a economia colonial?20 Ao que tudo indica, não. A lógica sugere que a possibilidade de um vigoroso mercado interno prover a economia colonial com uma fonte de particular dinamismo é baixa. De fato, custa acreditar que o comércio interno de escravos, manufaturados e alimentos ressaltado por Caldeira tenha sido tão pujante como ele afirma. Certamente não envolveu uma integração de mercado semelhante à que se verificou, por exemplo, nas 13 colônias britânicas, dadas a topografia e a rede de rios navegáveis comparativamente muito mais favoráveis dessa região. Some-se a isso a escolaridade média muito baixa da população da América portuguesa (em contraste, por exemplo, O progresso técnico não estava, contudo, totalmente ausente, conforme se verifica no caso da introdução da chamada “moenda de entrosas” (ou engenho “de três paus”) no início do século XVII no Brasil. Ao reduzir os custos de capital na etapa da moagem de cana, essa importante inovação permitiu, entre outras coisas, o aumento do número de engenhos, a redução da escala produtiva da unidade fabril e a desconcentração espacial da produção açucareira na colônia. Para detalhes, ver Castro (1980). 19 Para um argumento semelhante, aplicado ao século XIX e comparando a economia do sul dos Estados Unidos e o Brasil Império, ver Graham (1983). 20 É difícil concordar com Caldeira quando, em outra obra, afirma que em 1800 o Brasil era “possivelmente a maior economia das Américas”. Com efeito, diante de uma população em 1798 estimada em três milhões de habitantes (há autores que falam em “mais de dois e menos de três milhões”), ao passo que, à mesma época, os Estados Unidos contavam com 5,3 milhões de habitantes, a afirmação de Caldeira implica assumir que a renda per capita brasileira ao final do período colonial era o dobro da americana, o que é pouco provável. A citação encontra-se em Caldeira (1999), p. 7. Para a estimativa de três milhões de habitantes na América portuguesa em 1798, ver Marcilio (1999). A estimativa mais conservadora da população brasileira em 1800 é de Alden (1999). 18
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com a alfabetização de 2/3 dos homens brancos na Nova Inglaterra em meados do século XVIII) e tem-se mais um aspecto que militava fortemente contra a mercantilização da economia no Brasil Colônia.21 Por fim, a virtual ausência de indícios de urbanização no interior da colônia antes do Ciclo do Ouro seria evidência adicional do baixo grau de divisão do trabalho e especialização econômica à época. Em suma, com mercados menos integrados no caso da América portuguesa, a especialização foi, forçosamente, limitada, reduzindo assim a possibilidade de se auferirem ganhos de eficiência. Já no que diz respeito às técnicas agrícolas no setor produtor de alimentos, as perspectivas de avanço de produtividade tampouco eram boas. Os europeus que aqui se instalaram adotaram o sistema indígena de pousio prolongado com revestimento florestal, praticando, com isso, uma agricultura itinerante, extensiva. Predominavam, ainda, machados de pedra e o pau (ou chuço) de cavar, sendo raro o uso de enxadas, arados, foices e outros instrumentos de metal.22 Daí decorreu uma baixa produtividade do setor agrícola, o que, por sua vez, contribuiria decisivamente para a estagnação dos níveis de renda per capita durante o Brasil Colônia. Conclui-se então que, nos três séculos de colonização portuguesa do território que viria a se tornar o Brasil independente, a economia não era capaz de escapar ao padrão de estagnação da renda per capita que caracterizava todas as economias do mundo à época – exceção feita, como já dito, a Inglaterra, Holanda e 13 colônias britânicas. Tanto o setor exportador como a economia interna não davam mostras de ser capazes de crescer consistentemente de forma intensiva. Restou apenas o crescimento extensivo, o qual permitiu, dada a abundância de terras e recursos naturais na colônia, absorver um aumento populacional elevado para os padrões da época. Porém – e crucialmente – a expansão demográfica que se observou se deu sem ganhos notáveis de padrão de vida (renda per capita). A bem da verdade, tal fato não deveria surpreender ninguém. Afinal, Inglaterra, Holanda e as 13 colônias eram exceções em um mundo que, anteriormente à Revolução Industrial, estava preso em um regime de aumento irrisório da renda per capita. No caso das duas economias europeias, séculos de crescentes avanços na agricultura, maior urbanização, divisão do trabalho, mercantilização da economia, desenvolvimento manufatureiro, progresso técnico, maior consumo energético etc. possibilitaram aumentos médios da renda per capita estimados em 0,15% a 0,25% a.a. Dispondo de condições geográficas mais favoráveis que a Inglaterra ou a Holanda, as 13 colônias conseguiram crescer extensivamente A ideia aqui é que maior grau de alfabetização facilita a comunicação (correspondência comercial), estabelecimento de contratos, domínio de noções de contabilidade etc., que são elementos que contribuem para maior mercantilização das atividades econômicas. 22 Ver Linhares e Silva (1981), p. 138 e seguintes. 21
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e ainda apresentar ganhos de eficiência na agricultura e em serviços. Com isso, puderam crescer no século XVIII a taxas possivelmente até maiores que as apresentadas pelas “estrelas” europeias. Como esperar que o Brasil Colônia, que não possuía nenhuma das características presentes nas outras regiões (à exceção da ampla fronteira, tal como nas 13 colônias), pudesse se juntar a esse grupo e ser, ele também, uma exceção em um mundo majoritariamente malthusiano? A partir da Revolução Industrial e do início da transição operada em diversas economias, de um mundo com padrão de vida estagnado para o do crescimento sustentado, essa mesma pergunta assume outra feição. Potencialmente, ao menos, o caminho para escapar da estagnação já se tornara conhecido e aberto a um número maior de países. Porém, como se verá, não foi dessa vez que o Brasil rompeu as travas inerentes ao mundo pré-industrial. A próxima seção buscará reunir elementos que expliquem o atraso econômico de fato do Brasil, isto é, aquele verificado no século XIX, quando – e à semelhança de outras economias que não se industrializariam senão tardiamente – o país permaneceu preso em um regime de baixo crescimento da renda per capita.
Ficando para trás de verdade: o século XIX O desempenho da economia brasileira durante o período monárquico (18221889) pouco diferiu daquele que se verificou no século imediatamente anterior. De fato, como se nota na Tabela 4.1, estima-se que a taxa de crescimento do PIB per capita entre 1820 e 1890 tenha sido da ordem de 0,3% a.a., denotando um quadro de lento crescimento não muito diferente daquele que prevaleceu no período 1700-1820.23 Não obstante, esse contexto de baixas taxas de crescimento da renda per capita não deve encobrir diferenças importantes, tanto no tempo como no espaço. É praticamente consensual a ideia de que a primeira metade do período imperial – caracterizada por grande instabilidade política, em meio a conflitos regionais e internacionais – foi pior que a segunda do ponto de vista do comportamento agregado da economia do Brasil. Atingida a estabilidade política, em meados do século XIX, a economia pôde, enfim, crescer em um ritmo mais acelerado, ainda que longe de extraordinário. Há ainda que se destacar a diferença entre uma economia cafeeira em expansão no Sudeste e os setores açucareiro e algodoeiro em crise no Nordeste do Império. Dado o peso demográfico dessa última região no total (cerca de 40%), tem-se de imediato uma das razões para o lento crescimento da renda por habitante no Brasil no século XIX. 23 Houve mudança notável, contudo, na taxa de crescimento demográfico, que, de pouco menos de 0,5% a.a. durante o período colonial, subiu para 1,65% entre 1820 e 1890.
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Voltando à Tabela 4.1, constata-se que o desempenho da economia brasileira entre 1820 e 1890 foi medíocre também em termos internacionais, ficando abaixo da taxa de crescimento do PIB per capita mundial (0,80% a.a.) e muito aquém do crescimento da economia dos Estados Unidos (1,43% a.a.). Como resultado desse último fato, a relação entre o PIB per capita dos Estados Unidos e o do Brasil mais que dobrou no período e, em 1890, o PIB per capita norteamericano correspondia a 4,3 vezes o brasileiro. A explicar esse atraso relativo da economia brasileira está a grande novidade da história econômica mundial no século XIX: a Revolução Industrial. Apenas a partir dessa última se tornou possível, em definitivo, escapar aos limites malthusianos e ingressar na era do crescimento econômico moderno, o que envolve a transferência de recursos de setores de produtividade menor (agricultura) para maior (indústria e serviços) e, portanto, a mudança na estrutura produtiva da economia. É nesse sentido que se pode afirmar que foi no século XIX que o Brasil efetivamente ficou para trás em termos econômicos. Ao contrário do período anterior, agora havia a possibilidade concreta de os países escaparem de um contexto de estagnação econômica típico de economias imersas em uma dinâmica malthusiana. E o Brasil, definitivamente, não seguiu esse caminho. Como se sabe, o fenômeno do crescimento sustentado da renda per capita após a Revolução Industrial não se circunscreveu à Inglaterra. Outros países – a exemplo de Bélgica, Estados Unidos, Suíça, França, Alemanha e, mais tardiamente, Japão – também lograram crescer a taxas superiores às que eram possíveis em um contexto pré-industrial. Embora a experiência de cada um desses países encerre inúmeras particularidades ditadas pelas respectivas história, geografia, instituições etc., em todos eles verificaram-se crescentes índices de industrialização e urbanização ao longo do tempo, com avanço também no setor de serviços. Diante desses fatos, é natural que se pergunte por que o Brasil não se juntou a esse grupo de países que iniciaram seu processo de industrialização poucas décadas após a pioneira Inglaterra. Foram muitas as razões para tal atraso. Em primeiro lugar, há que se destacar que, diante de termos de troca que melhoraram (ou seja, os preços dos produtos agrícolas exportados pelo Brasil cresceram relativamente aos dos manufaturados importados pelo país) durante boa parte da segunda metade do século XIX, as atividades ligadas ao setor primário-exportador eram, em princípio, mais atraentes aos investidores.24 A esse fato somaramse inúmeras barreiras práticas ao início do processo de industrialização do Brasil à época, a exemplo da pouca disponibilidade de energia (carvão mineral), oferta limitada de capital, ausência de um mercado nacional integrado, baixos níveis médios de educação da população, para ficar em apenas alguns.25 24 25
Para dados sobre os termos de troca do Brasil nesse período, ver Gonçalves e Barros (1982). Ver Bethell e Carvalho (2001).
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Essas barreiras à industrialização foram percebidas por Celso Furtado, para quem [...] num país sem técnica própria e no qual praticamente não se formavam capitais que pudessem ser desviados para novas atividades, a única saída que oferecia o século XIX para o desenvolvimento era o comércio internacional.26 Esse último ponto merece ser enfatizado: a industrialização é, de fato, a maneira, por excelência, de se escapar dos limites malthusianos típicos de economias agrárias, de baixa produtividade. Ao promover a transferência de recursos do setor primário da economia para o secundário e o terciário, auferem-se ganhos de eficiência alocativa, aos quais se somarão os ganhos de eficiência produtiva tornados possíveis pelo progresso técnico que caracteriza mais a indústria e o setor de serviços do que a agricultura (ao menos no século XIX). Contudo, é perfeitamente possível que o crescimento vigoroso das exportações de artigos primários por parte de um país resulte em uma combinação de crescimento extensivo (acumulação de fatores) e intensivo (com ganhos de produtividade) tanto no próprio setor líder como em outras atividades a ele associadas, daí resultando aumento sustentado da renda per capita. Tendo isso em mente, cabe refazer a pergunta anterior, nos seguintes termos: por que o Brasil cresceu tão pouco no século XIX? Note-se que isso é diferente de se indagarem as razões para a não industrialização (ou, ao menos, a industrialização tardia) do país, visto que o crescimento em uma economia caracterizada por enorme ineficiência produtiva e alocativa, como a do Brasil Império, poderia ocorrer sem que se tivesse ainda iniciado o processo de transformação estrutural que acompanha a industrialização. Na prática, era como se a estrutura produtiva do Brasil estivesse situada numa posição muito aquém da fronteira tecnológica de economias pré-industriais, havendo espaço, portanto, para ganhos de eficiência produtiva e alocativa antes mesmo de ter início sua revolução industrial. Para se entender melhor esse último ponto e, a partir dele, a dinâmica da experiência de crescimento da economia brasileira no século XIX (e depois), é útil recorrer, novamente, ao arcabouço analítico desenvolvido originalmente por Angus Maddison, envolvendo a distinção entre os determinantes “próximos” e “últimos” do crescimento econômico (ver Figura 4.1).
Furtado (1970), p. 110. A importância do comércio exterior foi amplamente demonstrada pelo caso dos Estados Unidos, que tiveram na exportação do algodão o esteio de seu notável crescimento na primeira metade do século XIX. Para esse ponto crucial, ver North (1961) e o próprio Furtado (1970), pp. 110-111.
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FIGURA 4.1 Determinantes próximos e últimos do crescimento econômico RENDA ENDÓGENOS
DOTAÇÃO DE FATORES
COMÉRCIO
GEOGRAFIA
PRODUTIVIDADE
INSTITUIÇÕES
PARCIALMENTE ENDÓGENOS
EXÓGENOS
Fonte: Rodrik (2003).
Conceitualmente, o crescimento do PIB per capita se dá através de uma combinação de acumulação de fatores de produção (terra, capital físico e capital humano) e aumentos da produtividade. Essas duas formas de crescimento econômico – respectivamente, a extensiva e a intensiva –, por sua vez, resultam de diversas fontes “últimas”. A copiosa literatura de desenvolvimento econômico tem destacado as três assinaladas na Figura 4.1: geografia, comércio e instituições. O exame de cada uma delas no tempo oferece importantes pistas para se compreenderem as razões do fraco desempenho da economia brasileira durante a maior parte do século XIX, bem como o início do crescimento sustentado, na transição do Império para a República, objeto da próxima seção deste capítulo. Começando pela geografia, ela foi determinante para o tipo de produto em que a economia de exportação brasileira se especializou: no período colonial, açúcar, sobretudo, mas também algodão, cacau, drogas do sertão, couros, charque etc. Ao longo do século XIX, o café se somaria a esse grupo, passando a dominar as exportações do Império já na década de 1830. Nesse particular, chama a atenção o desempenho longe de extraordinário das exportações brasileiras no século XIX: em termos per capita, as vendas do Brasil no exterior (medidas em libras esterlinas correntes) cresceram, em média, 1,3% a.a entre a década de 1820 e a década de 1880.27 Olhando-se período ligeiramente diferente – 1850-1913, o que inclui o boom do café em São Paulo e da borracha amazônica –, chega-se a taxas um pouco superiores: 1,7% a.a.28 Tal resultado contrasta desfavoravelmente com o de outras ex-colônias da região, como a Argentina e o Chile, que, da metade do século às vésperas da Primeira
Ver Leff (1991), p. 91, Tabela 5.1. Valores em dólares correntes em Bulmer-Thomas (2003), p. 62, Tabela 3.3. A preços constantes, a taxa de crescimento das exportações per capita é ligeiramente menor: 1,4% a.a. 27 28
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Guerra Mumdial, lograram expandir suas exportações per capita em 3% a.a em termos nominais.29 Em suma, o comércio internacional – uma das fontes “últimas” de crescimento econômico anteriormente destacadas – não se expandiu a taxas significativas no Brasil no século XIX. Em certa medida, esse pouco dinamismo resultou da especialização do país na exportação de café, por sua vez resultante da geografia (ecologia) do território brasileiro. O fato é que a demanda por café no mercado internacional não crescia a taxas tão elevadas quanto a de artigos (trigo, lã, carnes etc.) provenientes de países temperados, reduzindo o impacto do comércio exterior sobre a economia como um todo. Exportando menos, o Brasil também importava menos, daí limitando o acesso do país a máquinas e tecnologias provenientes do exterior e que poderiam contribuir para a acumulação de capital e aumentos da produtividade da economia. Mas não era apenas o comércio exterior que crescia pouco no período imperial. Possivelmente mais importante ainda para se entender o baixo crescimento da economia brasileira no século XIX era o fraco desenvolvimento do comércio interior. Os ganhos de comércio (tanto estáticos como dinâmicos) podem resultar da especialização e da troca, tanto entre os países como dentro deles. Esse último efeito costuma ser particularmente importante em economias continentais, como a brasileira, cujo potencial para a especialização e os ganhos de comércio dentro das próprias fronteiras é superior àquele que existe em países pequenos. Se, potencialmente ao menos, a economia do Brasil poderia se beneficiar de ganhos de comércio interno (a exemplo do ocorrido nos Estados Unidos no século XIX), na prática isso não aconteceu. Com efeito, antes do advento e disseminação do transporte ferroviário, no último quartel do século, não havia algo que se assemelhasse a um mercado integrado no Império, que permitisse se auferirem ganhos de especialização significativos. E aqui, novamente, a geografia foi decisiva. A topografia do território brasileiro, marcada, entre outros obstáculos, pela escarpa da Serra do Mar separando uma estreita faixa litorânea do vasto interior, somada à virtual ausência de rios plenamente navegáveis nas regiões de maior adensamento populacional, dificultava enormemente o transporte de mercadorias e indivíduos. O resultado prático foi um encarecimento do custo de transportes, que ficaram por muito tempo dominados pela tecnologia das tropas de mulas e do carro de boi, limitando em muito a formação de mercados mais amplos. Com a barreira representada por custos de transporte elevados (e, dependendo da mercadoria, proibitivos), os produtores rurais, que constituíam a maior 29 A preços constantes, o crescimento das exportações per capita foi de 2,7% na Argentina e de 2,5% no Chile. Dados de comércio retirados de Bulmer-Thomas (2003).
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parte da força de trabalho na época, confinavam-se a uma agricultura de subsistência, de baixa produtividade. Na falta de um sistema de transportes eficiente, possuíam pouco incentivo para melhorar suas práticas e gerar um excedente, visto que este jamais chegaria ao mercado. O mesmo valia para a produção manufatureira. Na impossibilidade de contar com mercados mais amplos, devido aos elevados custos de transporte, as unidades produtivas frequentemente operavam em uma escala subótima, impondo uma perda de eficiência adicional à economia da época. A superação desse quadro geral caracterizado por baixos ganhos de eficiência (por sua vez, resultantes de lento crescimento do comércio, tanto o internacional como o doméstico), no Brasil Império, tem início lentamente nas décadas finais da monarquia, após a Guerra do Paraguai. Um conjunto de fatores contribuiu para tal. Primeiramente, o próprio esforço de guerra, tendo requerido forte ampliação do gasto público (por sua vez, financiado tanto por expansão monetária como por aumento da dívida), ajudou a impulsionar o nível de atividade doméstico. Coincidindo com uma elevação nas receitas de exportação de algodão e café, o aumento da demanda do setor público contribuiu para uma primeira elevação mais notável da importação de máquinas e equipamentos do exterior, na virada da década de 1860 para 1870 (ver o Gráfico 4.1).30 Isso, por sua vez, permitiu a instalação de pequenas fábricas de tecidos de algodão no país, bem como o estabelecimento de fundições e a mecanização da fabricação de chapéus e calçados.
GRÁFICO 4.1 Investimento em máquinas e equipamentos na indústria de transformação,
1855-1913 (em £1.000 de 1913) 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1855
1865
1875
1885
1895
1905
1915
1925
1935
Fonte: Suzigan (2000).
30 Ver Suzigan (2000), Capítulo 2. Em uma época em que o setor produtor de bens de capital doméstico era praticamente inexistente, importações de máquinas e equipamentos constituíam a principal fonte de acumulação de capital fixo (excetuando-se construções) na economia.
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Coincidindo com esse breve surto industrial, ocorreram mudanças institucionais no início da década de 1870, cujos efeitos de médio/longo prazo e mostrariam de grande importância para a dinâmica de crescimento da economia brasileira. Duas dessas mudanças merecem destaque: o início da imigração subsidiada pela província de São Paulo, em 1871, e a Lei 2.450, de setembro de 1873, que autorizou o governo imperial a oferecer garantia de juros (dividendos mínimos) ao capital investido em ferrovias. No primeiro caso, pretendia-se estimular a vinda de imigrantes para a lavoura cafeeira de São Paulo. Mesmo que os resultados imediatos tenham se mostrado modestos, passados 15 anos, com mudanças na legislação, mais recursos e a iminência da Abolição, assistiu-se a aumento significativo da entrada de imigrantes no país.31 Esses indivíduos, conforme nota Warren Dean, seriam agentes importantes do processo de industrialização do Brasil a partir do final do século XIX, na qualidade, por exemplo, de empresários, operários fabris e fornecedores de capitais para bancos estrangeiros que se instalavam aqui.32 Já no tocante às ferrovias, seu efeito tampouco foi imediato, ainda que o impacto final tenha sido possivelmente mais significativo. Na década de 1880 verificou-se aumento no ritmo de expansão da malha ferroviária brasileira quando foram assentados mais de 6.500 quilômetros de novas linhas, ou seja, cerca de duas vezes a extensão acumulada nos 25 anos anteriores.33 Para tanto, contribuíram não apenas o incentivo proporcionado pela legislação de 1873 como também, pelo lado da oferta, a queda do preço de insumos ferroviários e o aumento dos fluxos de capital britânico para o exterior, que tiveram nas ferrovias o principal setor de destino no Brasil.34 É difícil exagerar o impacto das ferrovias sobre a economia brasileira na virada do século XIX para o XX. Em um contexto, como notado, de mercados de produtos e fatores pouco desenvolvidos e, no máximo, tenuemente integrados por uma tecnologia de transportes antiquada, as ferrovias ajudaram a reduzir drasticamente os custos de transação. Com isso, possibilitaram a criação de mercados, se não em escala nacional, ao menos em nível regional, isto é, na região cafeeira (RJ, SP, MG), no Sul e em partes do Nordeste (BA, PE, AL, MA). E, com mercados mais bem integrados pela nova tecnologia,
Entre 1872 e 1879, o ingresso bruto de imigrantes no país foi de menos de 180 mil pessoas, aumentando para cerca de 450 mil na década de 1880 e 1,2 milhão nos anos 1890. Ver Merrick & Graham (1979), Tabela V.1, p. 91. 32 Dean (1985). 33 Ver Summerhill (2003), Tabela 3.1, p. 53. 34 Ibid., p. 38. 31
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[...] baixaram os preços pagos por consumidores, aumentaram os preços recebidos pelos produtores, aumentou a mobilidade do trabalho, a produção e a renda cresceram e foram assentadas as bases para as mudanças estruturais que viriam na primeira metade do século XX.35 Os ganhos de eficiência atribuíveis às ferrovias no Brasil foram substanciais, tendo sido estimados por William Summerhill em 8% a 16% do PIB em 1913.36 E, conforme demonstra o autor, tais ganhos incidiram proporcionalmente mais sobre o setor produtor de artigos para o mercado interno, beneficiado por uma regulação agressiva do governo imperial, que impunha redução real das tarifas de frete cobradas sobre aquela categoria de produto.37 Ao final do período imperial, portanto, a economia do Brasil começava a dar sinais de estar escapando de uma trajetória marcada pelo baixo crescimento em favor de outra, de maior dinamismo. A expansão ferroviária, conjugada à entrada maciça de imigrantes europeus, contribuía para o alargamento da fronteira cafeeira no oeste paulista, em processo que resultava, naturalmente, em maior demanda por moeda e, com ela, pleitos por um alargamento da oferta monetária por parte do governo. Mudanças na legislação monetária implementadas ainda no último gabinete imperial e aprofundadas no Governo Provisório do Marechal Deodoro dariam início a uma fase de euforia nos negócios nos anos iniciais da República. Era o Encilhamento, e, com ele, o início de uma revolução industrial no país.
Revolução industrial à brasileira, c. 1890-1930 Aquilo que aqui se designa por revolução industrial brasileira guarda semelhanças com a sua congênere inglesa mais famosa, mas, sobretudo, diferenças. Primeiramente – e mais importante –, em ambos os casos a industrialização mais intensa abriu as portas para o crescimento econômico sustentado. Os ganhos de
Ibid., p. 10. Tradução livre do original em inglês. Trata-se do conceito de “poupança social”, ou seja, o quanto deixou de ser gasto em transporte de carga e de passageiros pelos contemporâneos naquele ano pelo fato de poderem contar com as ferrovias, em vez dos modais tradicionais de transporte. Comparativamente à experiência da Rússia e dos Estados Unidos, estudada por outros autores utilizando metodologia semelhante à de Summerhill, o impacto da ferrovia no Brasil foi quatro e duas vezes maior, respectivamente. Ibid., p. 97. 37 O impacto da ferrovia sobre o setor exportador não foi menos significativo. No caso específico do café, estima-se que o novo modal de transporte tenha promovido uma redução de ¾ no custo do frete das mesmas toneladas/km, comparativamente aos meios tradicionais. Ver Abreu e Lago (2010), p. 21. 35 36
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eficiência produtiva possibilitados pelo avanço da indústria foram sentidos em ambos os casos, bem como o aumento do grau de urbanização, que, com ele, traz a possibilidade de ganhos de eficiência alocativa associados a maior divisão de trabalho e especialização.38 Contudo, se no caso inglês as taxas de crescimento da renda per capita estimadas no período clássico de sua revolução industrial (0,3% a.a. entre 1760 e 1830) não foram significativamente superiores às observadas nas décadas precedentes, o mesmo não ocorreu no Brasil. De fato, operou-se uma mudança no ritmo de crescimento da economia brasileira entre a segunda metade do século XIX e a Primeira República. No primeiro período, estima-se que a renda per capita no Brasil tenha crescido cerca de 0,4% a.a. contra uma expansão de 0,9% a.a. entre 1889 e 1930, em meio a crescimento também mais acelerado da população (1,72% versus 2,18% a.a.).39 Outra diferença significativa entre as respectivas revoluções industriais foi que, no caso inglês, o processo se deu em uma sociedade que, ao final do século XVIII, já era “moderna” para os padrões da época, ao apresentar elevado grau de urbanização, uso de energia, mercados de bens e fatores de produção bem desenvolvidos, uma parcela decrescente da força de trabalho ocupada no campo e uma longa tradição manufatureira. Todos esses elementos estavam ausentes no Brasil na virada do século XIX para o XX, quando teve início sua transição para o crescimento econômico moderno. Em outras palavras, o Brasil constitui exemplo de país retardatário do ponto de vista de sua industrialização, e, como tal, o setor primário-exportador (café, em particular) continuou a ter papel decisivo na passagem de uma economia tradicional para uma industrial. A combinação de expansão ferroviária e ingresso maciço de imigrantes europeus na transição do Império para a República contribuiu para uma expansão da cultura cafeeira (e foi alimentada por ela) para o interior de São Paulo.40 Nesse contexto, aumentou o clamor por expansão da oferta monetária, prontamente atendido pelo governo. Uma reforma monetária introduzida pelo ministro Rui Barbosa levou ao crescimento acelerado dos meios de pagamentos, o que, conjugado a relaxamento da legislação societária nos primeiros anos da República, 38 A parcela da população brasileira vivendo em cidades de 20 mil habitantes ou mais aumentou de 7,9% em 1872 para 13% em 1920. Ver Merrick e Graham (1979), Tabela VIII-2, p. 188. 39 Ver Maddison (2006), p. 76. A metodologia de contabilidade social foi implantada no Brasil ao final dos anos 1940 na Fundação Getulio Vargas, e as primeiras séries de PIB têm início em 1947. Para o período 1900-1945, existem estimativas da evolução do chamado “produto real” (calculado a partir da agregação individual de índices de produção física nos setores primário, secundário e terciário), feitas por Claudio Haddad. Para detalhes, ver Haddad (1978). 40 O número de cafeeiros em produção no oeste de São Paulo passaria de 154 milhões em 1886 para mais de 570 milhões em 1900. Ver Holloway (1984), Tabela 3, p. 264. O melhor tratamento das reformas monetárias do período e suas consequências é Franco (1987).
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alimentou uma euforia no mercado de capitais do Rio de Janeiro, no episódio que ficou conhecido como Encilhamento. Em um cenário de taxa de câmbio apreciada em 1888-1889, assiste-se à ampliação dos investimentos industriais, daí resultando um pico nas importações de máquinas e equipamentos em 1890-1891, que não seria ultrapassado em quase duas décadas (ver o Gráfico 4.1). O colapso cambial que se seguiu à ampliação excessiva dos meios de pagamento, por seu turno, ajudou a proteger as manufaturas instaladas nos anos anteriores (têxteis, sobretudo) dos concorrentes importados. Vivia-se, então, o primeiro surto mais significativo de industrialização substitutiva de importações no Brasil, assentando as bases para o crescimento da produção industrial a um ritmo duas vezes superior ao da agricultura, na primeira metade do século XX.41 Mais uma vez, o arcabouço resumido na Figura 4.1 ajuda a compreender os principais contornos dessa primeira experiência de crescimento econômico mais acelerado nos primórdios da Primeira República. Como se nota, a geografia reforçou a especialização da economia brasileira na produção e exportação de café, dadas as condições privilegiadas de clima e solo do oeste paulista para aquela cultura.42 A ampliação da malha ferroviária contribuiu para esse fenômeno (ao aproximar a região dos portos litorâneos), mas também para a intensificação do comércio interno, com todos os benefícios associados a isso. Mudanças institucionais ocorridas no período imperial e no início da República também tiveram papel decisivo. Com efeito, nova legislação ferroviária, abolição da escravatura, imigração subsidiada, Lei das S.A. e reforma monetária, por exemplo, permitiram tanto maior acumulação de fatores (aumento do investimento industrial, ingresso de imigrantes com melhores níveis de instrução,43 maior entrada de capitais estrangeiros, ampliação da fronteira agrícola), como ganhos de produtividade e, consequentemente, aumentos da renda per capita e do padrão de vida.44 Os três grandes ciclos de expansão econômica no Brasil antes de 1930 – nos primeiros anos da República, no período que antecedeu a Primeira Guerra e
41 Segundo estimativas de Claudio Haddad, o índice de produto real da indústria cresceu a uma taxa média de 6% a.a. entre 1900 e 1902 e 1945 e 1947, contra 2,9% no caso da agricultura. Ver Haddad (1978), Tabela 4, p. 17. 42 As exportações brasileiras de café aumentaram de uma média de cinco milhões de sacas de 60 kg nos anos 1880 para sete milhões de sacas na década de 1890. Em termos de valor, o aumento foi mais expressivo ainda: de £12 milhões anuais, em média, para £22 milhões. Ver IBGE (1990), Tabela 6.43, p. 350. 43 Em 1900, a taxa de alfabetização dos moradores do Brasil nascidos no exterior era de 43,1%, contra apenas 23% no caso da população nativa. Ver Merrick e Graham (1979), p. 91 e 111. 44 Estima-se que a expectativa de vida aumentou no Brasil em cerca de três anos entre 1872 e 1890 e 1890 e 1920. Ibid., pp. 40-1.
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na segunda metade dos anos 1920 – foram marcados por uma combinação de crescimento das exportações cafeeiras, expansão ferroviária (menos importante nos anos 1920), grandes influxos de capital humano (imigrantes estrangeiros) e capital físico (importações de máquinas e equipamentos). Tratava-se, essencialmente, de um crescimento liderado pelas exportações, mas que, cada vez mais, envolvia a expansão e a diversificação dos setores industrial e de serviços, à medida que o país se tornava também mais urbano. Após o surto industrial que se deu na transição da monarquia para a república, em outras duas ocasiões verificou-se um ciclo de expansão obedecendo a uma sequência como se segue: em um primeiro momento, um período de bonança no balanço de pagamentos, com crescentes exportações de café (e borracha, na primeira década do século XX) e ingresso de capitais estrangeiros45 provocando apreciação cambial, maior importação de bens de capital e ampliação dos investimentos; em seguida, uma fase dominada por retração das exportações e capitais estrangeiros, crise do balanço de pagamentos, depreciação cambial e queda de investimento, porém com aumento da demanda pela produção industrial doméstica (devido ao efeito protetor da desvalorização do câmbio). A primeira onda de expansão dos investimentos industriais no século XX ocorreu nos anos que precederam a Primeira Guerra, em meio a novo boom cafeeiro e auge nas exportações de borracha. A expansão cafeeira foi estimulada, pelo lado da oferta, por preços “garantidos” pelo esquema de retenção de estoques inaugurado com o Convênio de Taubaté (1906), um novo ciclo de expansão ferroviária (acrescentando 7.000 km à malha entre 1908 e 1913), a continuidade do forte ingresso de imigrantes europeus e o aumento real da oferta de moeda. Tal como no início da República, a combinação de crescimento do setor primário-exportador com ampliação da oferta monetária (agora em um contexto de taxa de câmbio fixa, sob um regime de padrão-ouro) proporcionou aumento significativo da importação de máquinas e equipamentos do exterior, que atingiria um pico em 1912-1913 (ver o Gráfico 4.1).46 Dessa vez, os setores contemplados com investimentos foram além do têxtil e outros manufaturados leves, como à época do Encilhamento, e envolveram também as indústrias de óleo de caroço de algodão, carnes processadas e seda.47
45 O estoque de capital estrangeiro (investimento direto + dívida pública externa) no Brasil passou de £47,6 milhões em 1885 para £78,1 milhões em 1895 e £164 milhões em 1905. A maior expansão, contudo, ocorreria na Belle Époque que precedeu a Primeira Guerra, chegando a £394 milhões em 1914. 46 Para uma análise detalhada da condução da política econômica no período, ver Fritsch (1990). 47 Ver Suzigan (2000), pp. 88-89.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Passada a Primeira Guerra, a estrutura manufatureira que emergia ainda era típica de um país nos estágios iniciais de seu desenvolvimento industrial, com peso marcante de setores produtores de bens de consumo não duráveis, de pouca sofisticação (representando cerca de 80% do valor adicionado industrial em 1919). As importações ainda respondiam pela maior parte da oferta de produtos mais elaborados, como máquinas, motores, diversos bens intermediários e bens de consumo duráveis (ver Tabela 4.2).48 A segunda onda de investimentos industriais ocorreria na década de 1920, período áureo da economia primário-exportadora. Mais uma vez, esquemas de defesa do preço do café, em um contexto de forte expansão monetária, levaram a acréscimo sem precedentes no estoque de cafezeiros em São Paulo e das exportações do produto (que passaram de uma média de £28,7 milhões nas duas primeiras décadas do século para £53,4 milhões nos anos 1920). Exportações em elevação, às quais se somou ingresso recorde de capitais do exterior (sobretudo na segunda metade da década), permitiram aumento da importação de máquinas e equipamentos para o setor industrial, a fim de ampliar a capacidade produtiva doméstica (ver o Gráfico 4.1). Conforme observa Wilson Suzigan, durante esse ciclo de investimento industrial nos anos 1920 ganhou força uma tendência que já vinha desde a década anterior, segundo a qual o próprio setor manufatureiro incipiente estimulava investimentos nos seus diversos ramos, como, por exemplo, na produção de sacaria de algodão para ensacar farinha de trigo e açúcar refinado (eles próprios artigos manufaturados), garrafas de vidro para cerveja e outras bebidas, latas para embalar produtos industrializados, maquinaria industrial mais simples etc.49 Contudo, a Primeira Guerra, ao reduzir as importações de insumos industriais e maquinário, havia tornado claras as limitações da estrutura manufatureira do país. Com base, em parte, em incentivos e subsídios governamentais, na década de 1920 os investimentos industriais se diversificaram, passando a abranger – além dos setores tradicionais (têxtil, calçados, processamento de alimentos) – também o setor de bens intermediários (cimento, papel, siderurgia, borracha, química e farmacêutica) e metal-mecânico.50 Em suma, pode-se dizer que a revolução industrial brasileira, em seu início, dependeu fortemente da expansão do setor exportador. Essa relação direta e de dependência do setor industrial com a agricultura de exportação foi sendo gradualmente reduzida, à medida que a própria demanda do setor industrial esComo nota Albert Fishlow, a participação agregada dos importados na oferta doméstica de manufaturados é, na verdade, bem superior aos 24,7% indicados na Tabela 4.2, sendo mais próxima de 50%. Para detalhes, ver Fishlow (1972), pp. 322-324. 49 Ver Suzigan (2000), p. 72. 50 Ibid., pp. 90-92. 48
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 4.2 Distribuição setorial do valor adicionado da indústria e exportações como
percentual da oferta doméstica (em %) IMPORTAÇÃO COMO DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL
Bens de consumo não duráveis Têxtil Vestuário Alimentos Bebidas Fumo Borracha Editorial Química Couros e peles Minerais não metálicos Diversas Bens duráveis Material elétrico Material de transporte Mobiliário Bens intermediários Metalurgia Minerais não metálicos Couros e peles Química Madeira Papel e papelão Borracha Material elétrico Bens de capital Mecânica Material elétrico Material de transporte Total
1919
1939
80,2 24,4 7,3 32,9 5,4 3,4 0,1 n/d 4,2 0,2 1,2 1,2 1,8 – – 1,8 16,5 3,8 2,8 2,0 0,8 5,7 1,4 – – 1,5 0,1 – 1,4 100,0
69,7 22,0 4,8 23,6 4,3 2,3 0,2 3,6 6,5 0,2 1,0 1,2 2,5 0,4 – 2,1 22,9 7,6 4,3 1,5 4,2 3,2 1,5 0,4 0,1 4,9 1,3 0,3 3,3 100,0
PERCENTUAL DA ORFERTA 1919
1939
13,7 6,2 11,5 23,8 0,3 70,7 n/d 57,0 32,0 40,5 53,4
5,7 3,5 2,8 8,5 0,0 40,7 4,2 37,5 7,7 13,6 40,5
100,0 53,5 2,2
65,8 56,2 0,8
64,2 40,5 32,0 57,0 6,1 58,3 70,7 100,0
41,4 13,6 7,7 38,7 4,3 37,5 40,7 65,8
96,7 100,0 53,5 24,7
79,5 65,8 56,3 20,4
n/d = Não disponível Fonte: Fishlow (1972).
timulava investimentos dentro dele. A ruptura definitiva da relação entre “café e indústria”, porém, só ocorreria após a crise que se abateu sobre a economia exportadora ao final dos anos 1920, adentrando a Grande Depressão da década de 1930. Esse fenômeno, que Celso Furtado consagraria como o “deslocamento do centro dinâmico” da economia, exige um tratamento específico, dada a sua importância para a história do desenvolvimento econômico do Brasil.51 51
Furtado (1970), Capítulo 32.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
A Era Vargas e o “deslocamento do centro dinâmico” da economia O aumento excessivo da capacidade produtiva do setor cafeeiro nos anos 1920 – estimulado, como se viu, pela expansão monetária e preços do produto mantidos artificialmente altos – culminou com duas supersafras seguidas, em 1927 e 1929, que levaram à derrocada do esquema de retenção de estoques do produto. O colapso da defesa do café, por seu turno, arrastou consigo o próprio regime político, derrubado pela Revolução de 1930. A crise do café, seguida do início da Grande Depressão, abriu espaço para uma nova era na história econômica do Brasil. A partir daquele momento, o setor exportador deixava de ser o carro-chefe da economia, papel que exercera por quatro séculos. Crescentemente, a indústria assumiria essa posição.52 Agora, tal como em episódios anteriores, ela avançaria também através de um processo de substituição de importações. E, da mesma forma que nas ocasiões precedentes, tal substituição foi levada adiante, fundamentalmente, pelo setor privado, que reagia a sinais de mercado. Com efeito, a partir da Crise de 30, os preços relativos passaram a desestimular tanto a produção cafeeira (setor do qual foi desviada parte dos capitais que se direcionaram ao investimento industrial) quanto a importação de manufaturados. O “deslocamento do centro dinâmico”, no sentido dado por Furtado, correspondeu à substituição do mercado externo pelo interno como fonte de demanda pela produção doméstica, tanto agrícola como industrial. Em um contexto de crise do setor exportador, a economia brasileira se recuperaria e passaria a crescer a taxas elevadas já a partir de 1932, configurando um dos casos de recuperação mais precoces, em nível internacional, dos efeitos da Grande Depressão. Tal feito só foi possível a partir de uma combinação de forte depreciação cambial e sustentação do nível de demanda agregada. A primeira resultou do colapso das exportações de café (que, de uma média de £66 milhões, entre 1927 e 1929, caíram para £34 milhões em 1930-1932), combinado a fuga de capitais estrangeiros, em um contexto de câmbio flutuante ao final da Primeira República e início do Governo Provisório de Vargas. Entre 1930 e 1931, o milréis perdeu mais da metade de seu valor externo, e as importações caíram cerca de 60% (de uma média de £85 milhões entre 1927 e 1929 para £35 milhões em 1930-1932). Já a sustentação da demanda agregada derivou da política deliberada de déficits do governo central, em parte resultantes dos gastos incorridos na compra e posterior destruição, pelo novo governo, de fração significativa das safras de 52 Note-se, porém, que até o final da década de 1960 a economia brasileira ainda dependeria crucialmente do café como gerador quase único de divisas cambiais essenciais ao seu funcionamento.
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café. Entre 1931-1932 e 1944-1945, cerca de 70 milhões de sacas de café foram compradas pelo governo e incineradas, isto é, o equivalente a 3-4 anos de produção. Os efeitos contracíclicos dessa política se fizeram sentir rapidamente, e, após uma queda de pouco mais de 5% do nível de atividade em 1930-1931, a economia brasileira cresceria de forma ininterrupta de 1932 até o final da década, a uma taxa média de 6,6% a.a. A chave para a recuperação precoce da economia brasileira dos efeitos da crise do café e início da Grande Depressão, portanto, encontra-se na combinação de demanda agregada sustentada e mudança profunda de preços relativos em favor de artigos produzidos domesticamente. Políticas monetária e fiscal expansionistas evitaram um colapso do nível de atividade. Diante da forte desvalorização cambial, parte da demanda que outrora vazava para o exterior via maiores importações agora se voltava ao mercado interno, inclusive a produção doméstica de manufaturados. Desse mix resultou forte impulso à industrialização substitutiva de importações nos anos 1930, a qual contaria, ainda, com o reforço de elevações nas tarifas de importação entre 1931 e 1934 e a introdução de controles cambiais para lidar com a escassez de divisas. De início baseando-se, ainda, em capacidade instalada ociosa, a recuperação da indústria (que cresceria, em média, 10% a.a. entre 1932 e 1939) contou, a partir de 1933, com o aumento das importações de bens de capital do exterior (ver o Gráfico 4.1). Os setores a que se destinaram essas máquinas e equipamentos foram, sobretudo, aqueles que substituíram importações, a exemplo de cimento, metal-mecânico, ferro e aço, papel e celulose, produtos de borracha e produtos químicos e farmacêuticos.53 Como se nota, são ramos industriais que atendem, sobretudo, à demanda de outros ramos da própria indústria, bem como às necessidades dos setores de construção civil, transportes e serviços urbanos. Na prática, portanto, a demanda exercida direta e indiretamente pelo setor primário-exportador sobre a indústria havia se reduzido, em função da crise que o café atravessava. Com isso, abria-se espaço para novas fontes de dinamismo para a indústria, radicalizando a tendência que já vinha se observando desde o início do século, quando parte da demanda por produtos e insumos industriais provinha do setor não agrícola. Em 1939, o valor adicionado no setor produtor de bens intermediários alcançava 22,9% do total, um incremento de mais de seis pontos percentuais (p.p.) em relação à situação em 1919. A produção de bens de capital e bens de consumo durável também avançara, apontando para uma maior sofisticação do tecido industrial (ver a Tabela 4.2).
53
Ver Suzigan (2000), pp. 95-96.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Com a eclosão da Segunda Guerra Mundial, em 1939, caíram os investimentos industriais e a economia brasileira passou a crescer a um ritmo mais lento do que vinha experimentando anteriormente, em função, especialmente, do fraco desempenho do setor agrícola. Enquanto perdurou o conflito (1939-1945) a renda per capita cresceria apenas 3,3% a.a., o que correspondia a metade da taxa observada desde o início da recuperação da crise, em 1932. De início, as consequências da guerra foram desastrosas para a economia brasileira, levando a queda das exportações e do PIB, dificuldades cambiais, menores importações, desequilíbrio fiscal e aceleração da inflação.54 Uma vez adaptada à nova conjuntura internacional, a produção industrial tornou a crescer a uma taxa mais elevada no triênio 1942-1945, liderada pelas exportações de manufaturados têxteis e artigos de borracha (pneus e câmaras de ar), no bojo do esforço de guerra aliado.55 Tomando-se o período 1930-1945 em seu conjunto, vê-se que a economia brasileira expandiu cerca de 4% a.a., em média, o que, em meio a crescimento demográfico de 2% a.a., resultou em aumento médio de 2% a.a. da renda per capita (ver o Gráfico 4.2). Nota-se, portanto, uma mudança de ordem de magnitude em relação à Primeira República: agora o PIB per capita cresce a um ritmo duas vezes superior ao verificado nas quatro décadas anteriores (da mesma forma como, entre 1889-1930, ele aumentara três vezes mais rápido do que durante os períodos colonial e imperial).
GRÁFICO 4.2 Crescimento do produto per capita, 1901-1945 (em %) 15,0 10,0 5,0 0,0 1900
1910
–5,0 –10,0 Fonte: Bonelli (2003).
54 55
Ver Abreu (1994), p. 124. Ver Bonelli (1996), pp. 96-98.
1920
1930
1940
117
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
É possível que essa aceleração do ritmo de crescimento da renda per capita também tenha decorrido de uma melhoria nos ainda sofríveis níveis de instrução da população brasileira, em um momento em que o crescimento industrial passava a exigir trabalhadores mais qualificados.56 Não obstante essa notável expansão, os níveis de alfabetização ainda eram muito modestos no país, inclusive na comparação com outras economias primário-exportadoras, como Argentina, Chile, Cuba e Jamaica (ver a Tabela 4.3). TABELA 4.3 Taxas da alfabetização nas Américas (1860-1950) PAIS
ANO
IDADE
TAXA (EM %)
Argentina
1869 1895 1900 1925 1946
6+ 6+ 10+ 10+ 10+
23,8 45,6 52,0 73,0 92,7
Brasil
1872 1890 1900 1920 1939
7+ 7+ 7+ 10+ 10+
15,8 14,8 25,6 30,0 57,0
Chile
1865 1875 1885 1900 1925 1945
7+ 7+ 7+ 10+ 10+ 10+
18,0 25,7 30,3 43,0 66,0 76,0
PAÍS
ANO
IDADE
TAXA (EM %)
Cuba
1861 1899 1925 1946
7+ 10+ 10+ 10+
23,8 40,5 67,0 77,9
Jamaica
1871 1891 1911 1923 1943
5+ 5+ 5+ 5+ 10+
16,3 32,0 47,2 67,9 76,1
Canadá
1861
Todas
82,5
Estados Unidos
1870 1890 1910
10+ 10+ 10+
80,0 86,7 92,3
Fonte: Mariscal e Sokoloff (2000).
O período que se seguiu à crise de 1930 marca uma inflexão importante na história econômica do Brasil, não apenas em termos da velocidade da expansão do PIB per capita. Duas mudanças adicionais merecem ser destacadas. Em primeiro lugar, a virtual morte do liberalismo econômico na prática, não apenas no Brasil, mas no mundo todo. O avanço da regulação do Estado varguista sobre
56 O crescimento na provisão de educação durante a Primeira República se deu, sobretudo, a partir do Estado, como resultado da Constituição de 1891. Esta, por um lado, descentralizou a responsabilidade pela provisão de educação pública (que passou a ficar a cargo dos estados) e, por outro, permitiu aos governos estaduais taxar as exportações a fim de financiarem os seus gastos. Ver, para detalhes, Chaudhary et al. (2012). Para a crescente complementaridade entre o investimento em capital fixo e a qualificação (instrução) da mão de obra a partir do início do século XX, ver Goldin (2001).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
a economia se deu de forma drástica com a política cafeeira, mas também na imposição de uma série de controles nas áreas cambial e comercial já a partir de 1931. A tendência a maior intervenção estatal ganharia força com o golpe do Estado Novo (1937) e seria complementada com a atuação direta do Estado na criação de empresas públicas emblemáticas – a Companhia Siderúrgica Nacional e a Companhia Vale do Rio Doce. Contudo, há razões para se duvidar de uma estratégia industrializante por parte de Vargas e seu governo, havendo também evidências de suficiente flexibilidade para manter sob controle privado (inclusive estrangeiro) diversos setores econômicos importantes, como bancos, seguradoras, empresas de mineração etc.57 A segunda mudança que se deseja ressaltar diz respeito à significativa alteração operada na estrutura produtiva da economia, fenômeno sem paralelo na história brasileira por sua extensão e velocidade, inclusive nas décadas posteriores. Com efeito, tomando-se a divisão canônica das economias entre os setores primário (agropecuária), secundário (industrial) e terciário (serviços), em 1900 cerca de metade do PIB era gerada no setor primário, com 10% na indústria e pouco menos de 40% em serviços. Em 1930, tal divisão era 41%, 14% e 45%, com perda, portanto, de 10 p.p. na participação do setor agropecuário e maior avanço no terciário. Finalmente, em 1945, nova perda de 10 p.p. no setor primário, que passa a responder por 30% do PIB. Dessa vez, porém, o maior ganho se dá na indústria, que alcança 21%, sendo os demais 49% gerados no setor de serviços (ver o Gráfico 4.3).
GRÁFICO 4.3 Distribuição setorial do PIB brasileiro, 1900-1945 (em %) 60,0% 50,0% 40,0% Agropecuária 30,0% 20,0%
Indústria Serviços
10,0% 0,0% 1900 1905 1910 1915 1920 1925 1930 1935 1940 1945 Fonte: Bonelli (2003).
57 Ver Abreu (1994), pp. 124-129. Para uma visão discordante, que procura ressaltar o caráter intencional das políticas industrializantes de Vargas no período, ver Fonseca (1989).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Crescimento mais rápido do PIB per capita (à taxa de 2% a.a., em média, entre 1930 e 1945) conjuntamente com mudança acentuada na estrutura produtiva constituem elementos característicos do chamado crescimento econômico “moderno”. Passados mais de quatro séculos da chegada dos primeiros europeus, a estagnação dos padrões de vida médios, finalmente, ficava para trás no Brasil.
Desigual desde sempre? Breve história da distribuição de renda no Brasil A América Latina é uma região do mundo notória pelo elevado grau de desigualdade de renda, e, dentro dela, o Brasil aparece como um dos países mais desiguais, ainda que os indicadores de concentração de renda venham caindo nos últimos anos no país. Essa característica vem sendo apontada por uma literatura neoinstitucionalista recente como responsável, em última instância, pelo atraso econômico da região em relação a países como Estados Unidos, Canadá, Austrália e Nova Zelândia.58 Conforme já assinalado, de certa forma tais autores retomam a distinção entre colônias de povoamento e de exploração, difundida na historiografia brasileira a partir da obra de Caio Prado Júnior, e nela tecem um argumento enfatizando o papel das instituições na determinação do desempenho de longo prazo das economias. Nota-se nessa literatura neoinstitucionalista a premissa de que as sociedades latino-americanas, incluindo o Brasil, foram particularmente desiguais desde sempre ou, para ser mais preciso, a partir da chegada dos colonizadores europeus. Existem fortes razões para acreditar que isso seja verdade, isto é, que a desigualdade (de renda, riqueza, oportunidades) seja, de fato, um traço atávico da formação da região. Na ausência de informações estatísticas referentes ao passado remoto, não há como se afirmar com exatidão qual o grau de desigualdade existente entre os povos seminômades que ocupavam as terras em que aportou a frota de Cabral em 1500. Mas a lógica sugere que – na ausência de grandes excedentes econômicos e diante do baixo grau de hierarquização socioeconômica, típicos daquelas sociedades – o grau de desigualdade de renda antes da chegada dos portugueses na América era baixo. Tomando-se por base estimativas de um índice de Gini de concentração de renda na Índia em 1807 – uma sociedade com produção, comparativamente ao Brasil pré-Cabral, muito maior de excedentes
58
Ver Engerman e Sokoloff (1997, 2005) e Acemoglu et al. (2001, 2002).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
apropriáveis por uma elite – da ordem de 0,33, não seria absurdo imaginar um índice equivalente variando de 0,20 a 0,30 entre os tupis em 1500.59 Se é possível chegar a uma estimativa crível do grau de desigualdade de renda existente no Brasil em 1500 a partir da comparação com sociedades igualmente pobres no período mais recente, o mesmo não se aplica quando se procura descrever a sua evolução ao longo do tempo. Perguntas como “Qual teria sido o impacto, sobre a desigualdade, da chegada dos europeus e o início da colonização do território daquilo que viria a ser o Brasil?” ou, ainda, “Como é que a evolução econômica da Colônia/Império, através dos séculos, afetou a distribuição de renda?” comportam respostas não mais que especulativas. Contudo, a lógica e o uso de teoria econômica simples ajudam ao menos na indicação de trajetórias mais prováveis da desigualdade ao longo dos séculos, como veremos a seguir. Um primeiro impacto da chegada dos portugueses à América e do posterior estabelecimento de atividades de extração de pau-brasil e de plantio de canade-açúcar foi justamente o de permitir a ampliação do excedente econômico gerado aqui. É razoável inferir que esse excedente, ao ser apropriado de forma desigual pela elite colonial e metropolitana, produziu um aumento dos níveis de desigualdade de renda, comparativamente àqueles que prevaleciam antes de 1500. A partir do início da colonização, portanto, a tendência era de piora da distribuição de renda, conforme destacado pela literatura neoinstitucionalista mencionada. Partindo dessa primeira constatação – do impacto imediato da colonização europeia sobre a distribuição de renda colonial –, a teoria econômica sugere que a tendência se deu no sentido de seu agravamento ao longo do tempo. Com efeito, a própria natureza da empreitada colonial, com a onipresença de imperfeições nos mercados de bens (monopólios) e fatores de produção, contribuiu para tal, em um processo que se pode denominar “institucionalização da desigualdade”.60 Assim, pode-se citar imperfeições nos mercados de capitais, que resultavam em custo elevado do dinheiro e, portanto, em rendas desproporcionais aos possuidores desse fator de produção. O mercado de trabalho também era fortemente distorcido pelo instituto da escravidão, que, obviamente, contribuía para um agravamento da desigualdade de renda. Por fim, o acesso à terra (ao menos, pela via da concessão de sesmarias) também era limitado a uns poucos na colônia, conferindo aos detentores daquele fator de produção rendas de escassez – e, com isso, ajudando a piorar a desigualdade. Tal tendência, provavelmente, teve continuidade no século XVIII, durante o chamado ciclo do ouro. A lógica dessa atividade extrativa – proporcionando 59 60
O Gini estimado para a Índia se encontra em Milanovic et al. (2011). A expressão é de Frankema (2009).
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maiores chances de êxito a indivíduos que já dispusessem de riqueza prévia que lhes permitisse adquirir quantidade maior de escravos e equipamentos – tendia a perpetuar (ou mesmo agravar) a desigualdade em uma sociedade altamente hierarquizada (e com muita pobreza), como foi a mineira.61 Essa representação não deve ser tomada como indicativa do comportamento da desigualdade ao longo de todo o tempo e tampouco em todos os lugares do Brasil entre os séculos XVI e XIX. Ainda assim, parece razoável afirmar, como se fez até aqui, que, partindo de um nível baixo, a desigualdade de renda no Brasil tendeu a se agravar com o avançar dos séculos. Nesse sentido, ela seguiria o padrão em formato de “U invertido” capturado pela chamada curva de Kuznets, indicando um agravamento da desigualdade de renda como algo inerente ao próprio processo de desenvolvimento econômico. Os resultados de pesquisas recentes parecem confirmar a hipótese de Kuznets (pelo menos no que se refere ao ramo ascendente da curva) para o caso brasileiro.62 A primeira estimativa mais rigorosa sobre a desigualdade de renda no Brasil no século XIX se deve a esforço pioneiro de Luis Bértola e coautores.63 Com base em dados do Censo do Império, de 1872, complementados por informações sobre rendimentos médios obtidas de registros de votantes contemporâneos, os autores calcularam indicadores de desigualdade de renda no Brasil naquele ano e chegaram a um coeficiente de Gini de 0,55. Trata-se, claramente, de patamar elevado de desigualdade de renda.64 Segundo Jeffrey Williamson, ainda que tal grau de concentração de renda seja comparável àquele estimado para países europeus em estágios semelhantes de desenvolvimento – ou seja, no século XVIII, às vésperas de suas respectivas revoluções industriais –, o verdadeiro momento de agravamento da concentração de renda no Brasil (e, de forma geral, na América Latina) teria se dado a partir da década de 1870, com o início da primeira onda de globalização.65 A razão para tal se deve aos efeitos daquele movimento de intensificação de fluxos de capital, trabalho e mercadorias em escala global sobre a oferta relativa de fatores de produção (e, portanto, seu retorno) em economias periféricas como o Brasil.
61 Para a relação entre riqueza prévia e êxito na atividade mineradora, ver Cano (1977). Para a pobreza e hierarquização da sociedade mineira, ver Souza (1990). 62 Ver, por exemplo, Frankema (2009). 63 Para os resultados mais atuais, ver Bértola et al. (2010). 64 Semelhante ao grau de desigualdade verificado no país no início do século XXI. 65 Williamson (2010). Em contrapartida, estimativas de distribuição de riqueza no Rio de Janeiro e em São João del-Rei no século XIX revelam graus de concentração equiparáveis aos existentes em cidades como Boston, Filadélfia e Baltimore à mesma época. Ver, para detalhes, Johnson e Frank (2006).
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Fundamentalmente, a chamada “globalização clássica” aumentou a demanda por terras no Brasil (onde eram cultivados artigos de exportação, como o café), o que, dada uma oferta relativamente inelástica daquele fator (devido às dificuldades de transporte já ressaltadas), levou a um aumento da renda da terra. Ao mesmo tempo, a imigração em massa – conjugada, a partir de 1888, com a entrada de ex-escravos no mercado de trabalho livre – contribuiu para reduzir a remuneração do fator trabalho. Some-se a isso o baixo nível de escolaridade geral da população brasileira à época – e o consequente prêmio recebido por uma minoria (geralmente filhos da elite) de detentores de algum capital humano – e entende-se por que a globalização, na virada do século XIX para o XX, tendeu a agravar ainda mais a concentração de renda no Brasil. O raciocínio de Williamson faz todo sentido e aponta para a tendência de piora da distribuição de renda no Brasil a partir da década de 1870. Contudo, o autor não parece estar com a razão quando afirma que somente a partir da globalização clássica a América Latina se tornaria, destacadamente, uma região desigual. No caso específico do Brasil, os resultados mais recentes de Bértola e equipe mostram que, entre 1872 e 1920, houve aumento do coeficiente de Gini da distribuição de renda no país – que passou de 0,55 para 0,60. Trata-se, é certo, de aumento significativo de 5 p.p. no indicador. Porém – e conforme visto anteriormente –, a partir de um patamar de desigualdade já bastante alto. Da mesma forma que a globalização contribuiu para a piora da distribuição de renda no Brasil entre as décadas de 1870 e 1920, o movimento de “desglobalização” que se seguiu à crise de 1930 atuou no sentido inverso. Assim, o colapso da economia cafeeira – implicando desvalorização das terras e perda de capital (pela destruição de parte dos cafezais) –, somado às restrições à imigração estrangeira, promoveu um aumento da renda do trabalho relativamente à renda da terra e do capital, com ganhos para os detentores do primeiro fator de produção. Estimativas da participação dos salários na renda total, para o período 1930-1945, apontam nessa direção: de 40% do total, os salários chegaram a cerca de 55% da renda em 1945.66 Não há estimativas para o índice de Gini nesse período, mas é certo que ele diminuiu em relação a 1920. Em suma – e respondendo à pergunta no título desta seção –, pode-se afirmar, com elevado grau de segurança, que a história de elevada desigualdade de renda no Brasil tem início com a colonização europeia. Tal desigualdade aumentou ao longo do período colonial e imperial, e se agravaria durante a globalização clássica, na virada do século XIX para o XX – conforme sugerido pela teoria econômica – e sofreria algum recuo entre 1930 e 1945.
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Ver Frankema (2009), Figura 6.5b, p. 168.
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Resumo A renda per capita avançou muito lentamente nos primeiros 400 anos de história do Brasil. Uma combinação de população dispersa por um imenso território, topografia e vias de comunicação adversas, bem como imperfeições nos mercados de bens e de fatores de produção, dificultou a obtenção dos ganhos de eficiência que surgem com a especialização e o comércio. Ao mesmo tempo, o baixo ritmo de progresso técnico – em particular, na agricultura de alimentos, atividade que ocupava a maioria esmagadora da força de trabalho – conspirou para que a taxa de crescimento do PIB per capita tenha sido muito lenta, tanto no período colonial como no Império. Existiu crescimento econômico nesses quatro séculos, mas ele foi, essencialmente, de natureza extensiva, ou seja, decorrente do maior uso de fatores de produção (terra e trabalho), e não de ganhos de produtividade (crescimento intensivo). Além disso, o crescimento demográfico acompanhou de perto o crescimento da produção, daí resultando pouco avanço, no tempo, da renda por habitante. Vivia-se, em suma, em um regime malthusiano. Somente a existência de oferta praticamente infinita de terra na América portuguesa (e, posteriormente, no Brasil Império) impediu que os chamados controles “positivos” enfatizados por Malthus (fome, miséria, peste e guerra) limitassem, na prática, o crescimento demográfico. Como resultado, a população brasileira cresceu, no período, ao ritmo de cerca de 1,6% a.a., em média, mas sem desfrutar de avanço significativo de seu padrão de vida médio. Nesse sentido, portanto, o Brasil ficou atrasado em relação a países que, como os Estados Unidos e outros, lograram se industrializar pouco após a pioneira Inglaterra, já a partir do início do século XIX e onde, como consequência, o PIB per capita cresceu a taxas mais elevadas. Tal cenário só iria mudar de forma mais nítida a partir da virada do século XIX para o XX, coincidindo com o advento do regime republicano no Brasil. A partir daí, assiste-se aos primórdios daquilo que se pode considerar a revolução industrial brasileira, abrindo o caminho para o crescimento econômico “moderno” no país, isto é, aquele que envolve avanços sustentados da produtividade a partir do progresso técnico, conjugados com mudança da estrutura da economia (isto é, perda de importância da agricultura a favor da indústria e serviços). Tal inflexão na longa experiência de baixo crescimento do PIB per capita no Brasil iria se acentuar ainda mais a partir da crise de 1930. O “deslocamento do centro dinâmico” da economia, tornado célebre por Celso Furtado, consolidaria em definitivo o papel da indústria – e, junto dela, do progresso técnico – como motor do crescimento econômico “moderno” no Brasil. Com isso, as taxas de expansão do PIB per capita alcançariam níveis jamais vistos até então por aqui.
O desenvolvimento econômico no Brasil pré-1945
Com relação à distribuição dessa renda ao longo dos primeiros quatro séculos e meio de história brasileira, pode-se afirmar, com elevado grau de certeza, que a chegada dos europeus inaugurou uma tendência de piora, a partir de uma situação de baixa desigualdade existente entre os povos ameríndios. Conforme se argumentou, a própria natureza econômica e política da empresa colonial contribuiu para que a desigualdade se institucionalizasse entre nós, em processo que teria continuidade no período monárquico e na Primeira República – e no qual teve influência, entre as décadas de 1870 até 1920, o fenômeno da globalização clássica. A maior demanda por terra e maior oferta de mão de obra, características desse período da história brasileira, levaram a aumento da renda da terra relativamente à renda do trabalho, contribuindo, com isso, para piorar um já elevado nível de desigualdade de renda no país. Tal tendência iria sofrer uma reversão apenas a partir da crise de 1930 e do processo de “desglobalização” que ela inaugurou.
Leituras recomendadas A leitura (ou releitura) dos clássicos Formação do Brasil contemporâneo, de Caio Prado Júnior, e Formação econômica do Brasil, de Celso Furtado, é fortemente recomendada aos interessados nas raízes históricas da formação socioeconômica do Brasil. Leff (1991) retoma muitos dos tópicos levantados originalmente por esses autores, abordando-os com instrumental teórico mais moderno e maior quantidade de dados (ainda que de qualidade, às vezes, duvidosa). Há poucos trabalhos tratando da distribuição de renda no Brasil em perspectiva histórica. Para uma primeira aproximação à pesquisa mais atual sobre o tema, recomenda-se a leitura do artigo de Bértola e coautores no número especial da Revista de Historia Económica/Journal of Iberian and Latin American Economic History (vol. 28, n. 2, setembro 2010).
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CAPÍT U LO 5
O DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO BRASILEIRO NO PÓS-GUERRA Pedro Cavalcanti Ferreira Fernando Veloso
Introdução Em 1950, o Brasil era um país pobre e agrícola. Embora já estivesse experimentando crescimento mais acelerado desde o início do século, sua renda per capita ainda era muito baixa e seus indicadores sociais bastante precários. Em termos relativos, o quadro também configurava-se desalentador, já que nossa renda per capita correspondia a somente 15% da norte-americana e encontravase muito abaixo do nível de outros países latino-americanos, como Argentina, Venezuela, México e Colômbia. Ao mesmo tempo, a escolaridade média da população era a menor da América do Sul, e os indicadores de pobreza e desigualdade de renda estavam entre os mais elevados. Entre 1950 e 1980, o Brasil passou por uma profunda transformação. Nesse período, a economia brasileira cresceu a uma das taxas mais elevadas do mundo, e o país deixou de ser predominantemente rural e agrícola para tornar-se urbano, com sua produção concentrada na indústria e no setor de serviços. O rápido crescimento foi viabilizado em boa medida pela maciça transferência de recursos da agricultura, caracterizada por baixa produtividade média, para setores mais produtivos, como indústria e serviços. Com exceção do período de reformas associadas ao Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) entre 1964 e 1967, com forte impacto posterior sobre o crescimento, a tônica das estratégias de desenvolvimento do período centrou-se na industrialização via substituição de importações, com ativa participação do Estado na economia. Os investimentos em educação foram relegados
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a um papel secundário, com gastos inferiores aos realizados em infraestrutura. Além desse descaso com a educação, as políticas sociais (por exemplo, em saúde e saneamento) foram insuficientes ou mal focadas. Assim, embora a economia tenha crescido vigorosamente, os indicadores sociais no período avançaram muito pouco. Em 1980, a escolaridade média da população continuava baixa, e a desigualdade e a pobreza permaneciam elevadas. A partir de 1980, houve forte desaceleração do crescimento. A renda per capita sofreu uma queda até 1992, seguida de recuperação na década de 1990 e uma aceleração do crescimento a partir de 2003. A produtividade total dos fatores (PTF), que representa uma medida de eficiência agregada, teve forte redução na década de 1980 e não recuperou posteriormente sua tendência de crescimento das primeiras décadas do pós-guerra. Por outro lado, nesse período ocorreu uma grande melhoria dos indicadores sociais. A escolaridade média da população aumentou de forma expressiva, e desde meados da década de 1990, e especialmente nos anos 2000, a pobreza e a desigualdade tiveram queda significativa. Neste capítulo analisamos o desenvolvimento econômico do Brasil no pósguerra e as relações entre suas dimensões econômicas e sociais. Buscaremos mostrar que nosso padrão de desenvolvimento excludente e as escolhas de política econômica e social do período 1950-1980 – substituição de importações e baixo investimento em educação, por exemplo – não só agravaram as enormes desigualdades sociais herdadas do passado, mas estão em larga medida na raiz da estagnação posterior. O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta Introdução. A segunda seção apresenta fatos estilizados do crescimento brasileiro e calcula a contribuição das diversas fontes de crescimento. A terceira seção apresenta uma interpretação do desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra. Na quarta seção mostramos a importância da PTF para explicar nosso atraso em relação aos países desenvolvidos e discutimos o papel do ambiente de negócios para explicar nossa baixa eficiência. A quinta seção discute a evolução de vários indicadores sociais no pós-guerra e sua relação com o crescimento.
As fontes do crescimento econômico brasileiro no pós-guerra A renda per capita brasileira elevou-se de forma significativa no período do pós-guerra. Como mostra o Gráfico 5.1, a renda per capita aumentou cinco vezes entre 1950 e 2011, de acordo com os dados das Contas Nacionais. No entanto, grande parte desse crescimento ocorreu entre 1950 e 1980, quando a renda per capita expandiu-se a uma taxa de 4,4% ao ano (a.a.) e praticamente
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
quadruplicou no período. A partir de 1980, houve grande desaceleração do crescimento, e, nos pouco mais de 30 anos seguintes, a renda per capita cresceu apenas 0,9% a.a. Portanto, nossa experiência no pós-guerra caracterizou-se por rápido crescimento até o início da década de 1980 seguido de um longo período de baixo crescimento. Para que se tenha uma ideia de magnitude, um país com a taxa de crescimento que o Brasil experimentou entre 1950 e 1980 dobra sua renda per capita aproximadamente a cada 16 anos. Isso implica que, se o país tivesse mantido essa taxa de crescimento nos 31 anos que se seguiram, nossa renda per capita atualmente seria cerca de 14 vezes a de 1950, em vez de cinco.
GRÁFICO 5.1 Evolução da renda per capita (Brasil, 1950-2011) 500 450 400 350 300 250 200 150
1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
100
Fonte: Contas Nacionais. Obs.: 1950 = 100.
Existem, no entanto, importantes variações dentro de cada período. Durante a década de 1950, a renda per capita cresceu 4,1% a.a., mas o dinamismo da economia brasileira perdeu fôlego na primeira metade da década de 1960. No período 1968-1973, ocorreu o “milagre” econômico brasileiro, com crescimento anual da renda per capita de notáveis 7,9%. Entre 1973 e 1980, o crescimento desacelerou para 4,5% a.a., embora continuasse elevado. Da mesma forma, a trajetória do crescimento entre 1980 e 2011 não foi homogênea ao longo do período. Entre 1980 e 1992, houve grande flutuação da
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
renda per capita, e, no final do período, seu valor era 8% menor que no início, o que corresponde a uma redução anual média de 0,7%. Esse processo foi revertido entre 1992 e 2003, quando ocorreu uma expansão média anual de 1,1%. Em 2003, no entanto, a renda per capita superava seu valor em 1980 em pouco mais de 4%. Entre 2003 e 2011, houve uma aceleração do crescimento da renda per capita para 3,1% a.a., o que representou um crescimento acumulado de 28% nesse período. Nesta seção faremos uma análise do crescimento da economia brasileira no pós-guerra com base nos dados da versão 7.0 da Penn World Table, que abrange o período 1950-2009.1 A principal vantagem da Penn World Table é que os dados de produto, investimento e demais estatísticas das Contas Nacionais são calculados segundo o conceito de paridade de poder de compra (preços internacionais), PPP, que corrige os efeitos de diferenças sistemáticas de custo de vida entre as economias.2 Isso permite que a experiência brasileira de crescimento no pós-guerra possa ser comparada com a de outros países durante o mesmo período, a qual é descrita em outro capítulo deste livro.3 A renda per capita é igual, por definição, à multiplicação entre a produtividade do trabalhador e a participação da força de trabalho na população, como mostra a Equação 1: (1)
em que Y é o PIB, N é a população e L é a força de trabalho. Em outras palavras, a renda por habitante pode elevar-se porque os trabalhadores se tornaram mais produtivos ou porque a taxa de participação na força de trabalho4 aumentou, ou ambos. O Gráfico 5.2 compara a trajetória da produtividade do trabalhador com a da renda per capita no Brasil. Entre 1950 e 1980, a trajetória da renda per capita praticamente coincidiu com a do produto por trabalhador. Isso resultou da estabilidade da taxa de participação na força de trabalho no período. Entre 1980 e o início da década de 1990, houve uma queda da produtividade do trabalho, seguida de estabilidade O Capítulo 8 deste livro analisa a experiência de crescimento brasileiro no pós-guerra com base nos dados das Contas Nacionais. 2 Os dados da Penn World Table estão disponíveis em . Para mais detalhes, ver Heston et al. (2011). 3 O Capítulo 1 deste livro utiliza a Penn World Table 7.0 para fazer uma análise comparativa das experiências de crescimento no pós-guerra. 4 A taxa de participação é usualmente definida como a proporção da população em idade ativa que faz parte da força de trabalho. Neste capítulo, usaremos esse nome para nos referirmos à proporção da população total que compõe a força de trabalho. 1
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
GRÁFICO 5.2 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador
(Brasil, 1950-2009) 500 450 Renda per capita
400
Produto por trabalhador 350 300 250 200 150
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
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1978
1976
1974
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1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
100
Fonte: Penn World Table 7.0. Obs.: 1950=100.
até o início dos anos 2000. Entre 2003 e 2009, a produtividade passou a crescer a uma taxa média anual de 2,3% a.a. Como mostra o Gráfico 5.2, o crescimento da renda per capita foi maior que o da produtividade nos últimos 30 anos. Isso se deve ao aumento da taxa de participação na força de trabalho ao longo do período. Um fator importante para esse aumento foi a queda da taxa de crescimento populacional a partir da década de 1960, associada à chamada transição demográfica, que alterou a composição etária da população brasileira.5 Em particular, houve uma elevação da proporção da população em idade de trabalhar, o que gerou um “bônus demográfico”, que permitiu que a renda per capita crescesse acima da produtividade do trabalhador nas últimas décadas. Além disso, assim como em outros países, houve aumento da participação das mulheres na força de trabalho desde a década de 1970. À medida que a taxa de participação se estabilizar nos próximos anos, a evolução da renda per capita brasileira será inteiramente determinada pelo crescimento da produtividade. Quando olhamos esse desempenho do ponto de vista relativo, comparando-o ao da maior economia do mundo, os Estados Unidos, o Gráfico 5.3 mostra que o período pré-1980 foi de convergência, quando reduzimos nossa distância em 5
A transição demográfica será discutida mais adiante.
133
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
relação aos Estados Unidos, seguido por um período de divergência, quando ficamos relativamente mais pobres que os habitantes daquele país. Em particular, entre 1950 e 1980, tanto a renda per capita como o produto por trabalhador do Brasil cresceram em relação aos Estados Unidos. No início da década de 1980, a renda per capita brasileira correspondia a pouco mais de 30% da norte-americana, enquanto nossa produtividade relativa era de 40%. Devido à forte queda do crescimento brasileiro e à continuidade da expansão da economia norte-americana, ambas as variáveis caíram nas décadas seguintes, estabilizando-se em torno de 20% na segunda metade dos anos 2000, o que corresponde ao mesmo nível relativo do início da década de 1960. Outro aspecto do Gráfico 5.3 que deve ser ressaltado é que, durante várias décadas, a renda per capita relativa do Brasil era menor que a produtividade relativa. Isso se deve ao fato de que a taxa de participação na força de trabalho era menor no Brasil que nos Estados Unidos. Com sua elevação a partir do final dos anos 1970, a taxa de participação brasileira acabou igualando-se à norte-americana no final da década de 2000, o que fez com que a diferença de renda per capita entre os dois países passasse a ser inteiramente explicada pela diferença de produtividade do trabalhador. A partir da década de 1980 houve uma desaceleração do crescimento em vários países, inclusive nos Estados Unidos. No entanto, enquanto a América
GRÁFICO 5.3 Evolução da renda per capita e do produto por trabalhador do Brasil relativo
aos Estados Unidos, 1950-2009 (em %) 45
40 Renda per capita 35
Produto por trabalhador
30
25
20
15
Fonte: Penn World Table 7.0
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
10 1950
134
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Latina teve forte queda do crescimento, os Tigres Asiáticos (Coreia do Sul, Taiwan, Cingapura e Hong Kong) tiveram apenas pequena desaceleração e continuaram crescendo a taxas elevadas. Outros países, por sua vez, experimentaram uma aceleração do crescimento após 1980, como China, Índia e – caso único na América Latina – Chile. Em razão disso, a produtividade relativa do trabalhador brasileiro caiu não somente em relação à norte-americana, mas também em comparação com outros países. Por exemplo, em 1960, a produtividade coreana correspondia a 70% da produtividade brasileira. Em 1980, essa razão era um pouco menor (67%), mas hoje a produtividade coreana é quase três vezes superior à brasileira. Já a produtividade do trabalhador chileno, que em 1980 correspondia a 72% da brasileira, passou a ser o dobro em 2009. Estabelecida a importância da produtividade do trabalho para explicar a evolução da renda per capita brasileira e sua diferença em relação aos Estados Unidos e outros países, o próximo passo é analisar as fontes do crescimento da produtividade do trabalhador brasileiro. O crescimento do produto por trabalhador depende da acumulação de capital físico (máquinas, equipamentos e construção) e capital humano (educação), e da elevação da produtividade total dos fatores (PTF). A PTF é uma medida da eficiência agregada da economia, que inclui a tecnologia e a eficiência da alocação dos fatores de produção.6 A pergunta que queremos responder é: qual importância relativa da acumulação de capital físico, do capital humano e da PTF para o crescimento da produtividade do trabalhador brasileiro no pós-guerra? Para isso, faremos um exercício de decomposição do crescimento, com base na mesma metodologia utilizada para analisar as fontes do crescimento no pós-guerra em outro capítulo deste livro.7 A função de produção é descrita por: 0 < α < 1,
(2)
onde y é o produto por trabalhador, k é o capital físico por trabalhador, h é o capital humano por trabalhador e A é a PTF. O parâmetro α é a elasticidade do produto em relação ao capital físico. O capital humano será construído seguindo a metodologia de Bils e Klenow:8
A PTF também depende da alocação setorial da mão de obra. Por exemplo, quando um trabalhador se transfere para setores mais produtivos, a PTF e o produto por trabalhador tendem a aumentar, como veremos adiante. 7 Ver o Capítulo 1. Gomes et al. (2003), Bacha e Bonelli (2005), Ferreira, Ellery Jr. e Gomes (2008), Bugarin et al. (2010) e Barbosa Filho et al. (2010) fazem exercícios de decomposição do crescimento para a economia brasileira. 8 Bils e Klenow (2000). 6
135
136
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(3)
em que s é a escolaridade média da mão de obra. A ideia dessa formulação é que o impacto da educação no capital humano deve ser ponderado por uma medida de produtividade da escolaridade, que é capturada pelo seu retorno no mercado de trabalho.9 Vale ressaltar que, em virtude de limitações de dados, essa medida de capital humano não leva em consideração a qualidade da educação. Caso a qualidade fosse incorporada, o capital humano do Brasil seria ainda menor, como se percebe pelo baixo desempenho dos estudantes brasileiros em exames nacionais e internacionais.10 O estoque de capital físico é construído a partir do método de inventário perpétuo, descrito pela seguinte equação: Kt+1 = It + (1 – δ)Kt
(4)
em que K é o estoque de capital agregado, I é o investimento e δ é a taxa de depreciação do capital. Segundo a Equação 4, o estoque de capital em determinado período é igual à soma do investimento do período anterior com a parcela do capital que não foi depreciada. Dividindo o estoque de capital agregado pela força de trabalho, obtemos o capital por trabalhador. A PTF, por sua vez, é calculada como resíduo a partir da Equação 2: (5)
Os valores dos parâmetros foram escolhidos com base na literatura sobre o tema no Brasil e em outros países.11 Os dados de produto por trabalhador e 9 A formulação exponencial do capital humano captura o fato de que existe uma relação empírica entre o logaritmo do salário e o nível de escolaridade, estimada através da chamada regressão de Mincer. O retorno da escolaridade depende dos parâmetros θ e ψ. 10 Ferreira et al. (2012) ajustam o capital humano do Brasil e de outros países da América Latina usando a relação professor-aluno como medida de qualidade da educação. Segundo Hanushek e Woessmann (2012), no entanto, a melhor medida de qualidade da educação é o desempenho de estudantes em exames internacionais. Embora existam dados recentes de notas de alunos brasileiros em testes internacionais, não existe uma base de dados que permita a construção de uma série de capital humano brasileiro nas últimas décadas ajustado por essa medida de qualidade. 11 O parâmetro α é igual a 0,4 e a taxa de depreciação do capital é 5%. Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) usaram valores similares para uma grande amostra de países, assim como vários estudos aplicados ao Brasil (por exemplo, Araújo e Ferreira [1999], Gomes et al. [2003] e Ferreira, Ellery Jr. e Gomes [2008]). O estoque de capital inicial utilizado na série de inventário perpétuo é igual ao valor do estoque de capital físico a preços constantes do Ipeadata em 1950. Os valores dos parâmetros da especificação de capital humano foram obtidos de Bils e Klenow (2000).
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
investimento a preços internacionais foram obtidos da Penn World Table 7.0. Os dados de educação foram obtidos da base de dados de Barro e Lee.12 A contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada a partir da seguinte fórmula:13
(6)
O lado esquerdo dessa equação é o crescimento médio anual do produto por trabalhador entre dois anos, onde T é a diferença de anos. O lado direito decompõe o crescimento da produtividade do trabalho em três componentes: o crescimento da PTF, a contribuição do capital físico e a contribuição do capital humano. Observe que as contribuições do capital físico e humano são iguais às respectivas taxas de crescimento ponderadas pelos seus coeficientes na função de produção. O Gráfico 5.4 apresenta a evolução do produto por trabalhador e da contribuição das fontes de crescimento entre 1950 e 2009. O gráfico mostra a importância da PTF e da acumulação de capital para a dinâmica de crescimento da economia brasileira. Durante o período de forte crescimento, a PTF expandiuse a taxas elevadas, principalmente durante o “milagre” econômico, entre 1968 e 1973. Por outro lado, o período de redução da produtividade do trabalhador entre 1980 e 2009 está associado a um forte declínio da PTF. A produtividade total dos fatores, que já estava estagnada na segunda metade da década de 1970, sofreu queda significativa na década de 1980. Nos anos 1990, a PTF continuou a cair, embora de forma mais lenta. A partir de 2003, ela passou a crescer, mas em 2009 ainda estava um pouco abaixo do seu nível do início da década de 1990. O capital físico por trabalhador (e, consequentemente, sua contribuição) cresceu continuamente entre 1950 e o final dos anos 1960, e de forma acelerada na década de 1970. No entanto, ficou praticamente estagnado nos 30 anos que se seguiram. Em relação ao capital humano, há que se levar em conta que ele partia de um patamar muito baixo. Em 1950, a escolaridade média da população com 15 anos ou mais de idade no Brasil era de somente um ano e meio completos, passando para 2,1 em 1960 e permanecendo em torno de 2,8 entre 1970 e 1980. Isto é, em 30 anos, a escolaridade média dos brasileiros cresceu menos que um ano e meio. 12 Barro e Lee (2010). Os dados utilizados nas decomposições de crescimento estão disponíveis no Apêndice. 13 Para obter a fórmula de decomposição do crescimento, toma-se o logaritmo da função de produção (Equação 2) entre dois anos (t e t + T) e divide-se pela diferença de anos (T).
137
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.4 Evolução do produto por trabalhador e das fontes de crescimento
(Brasil, 1950-2009) 400 380 360 340 320 300 280
h
k
y
A
260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
60 1950
138
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: 1950 = 100.
Isso explica sua pequena contribuição para o crescimento no período. Nos 30 anos seguintes observa-se forte aceleração no ritmo de acumulação de capital humano no país, e a escolaridade média cresce mais de um ano escolar por década, atingindo 7,5 anos em 2010. A elevação expressiva do capital humano a partir dos anos 1980 compensou parcialmente o efeito da queda da PTF e da estagnação do capital por trabalhador sobre o crescimento do produto por trabalhador. Na Tabela 5.1, apresentamos os resultados da decomposição do crescimento para o período 1950-2009 e alguns subperíodos. Ao se examinar o período como um todo, a contribuição da PTF para o crescimento do produto por trabalhador é praticamente nula. Por outro lado, entre 1950 e 1980, a PTF teve forte crescimento (1,9% a.a.) e foi responsável por 44% do crescimento do produto por trabalhador. A razão para a baixa contribuição da PTF no período 19502009 foi que, entre 1980 e 2009, ela teve uma queda de quase 2% a.a. Uma análise mais detalhada dos subperíodos revela variações significativas. Entre 1950 e 1968, a PTF cresceu em média 1,5% a.a., o que correspondeu a 39% do aumento do produto por trabalhador no período. O crescimento extraordinário da PTF (5% a.a.) foi o principal responsável pelo “milagre” econômico (19681973), com contribuição de 70%. No período 1973-1980, a PTF ficou praticamente estagnada.14 Entre 1980 e 1992, houve um colapso da PTF (−4,2% a.a.). O crescimento da PTF entre 1973 e 1979 foi de apenas 0,3% a.a. O crescimento de 0,7% a.a. no período 1973-1980 deve-se ao efeito cíclico do forte crescimento da economia e da PTF em 1980.
14
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
TABELA 5.1 Decomposição do crescimento do produto por trabalhador (Brasil, em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k
h
A
1950-1968
4,0
1968-1973
7,1
1973-1980
3,4
1980-1992
–2,6
1992-2003
0,2
2003-2009
2,1
1,7 (41) 2,0 (28) 2,5 (76) 0,1 (–5) 0,1 (55) 0,0
0,8 (20) 0,1 (1) 0,2 (5) 1,5 (–59) 1,3 (764) 0,6
1,5 (39) 5,0 (70) 0,7 (19) –4,2 (164) –1,2 (-719) 1,5
(–2)
(29)
(73)
1,9 (44) 0,1
0,5 (12) 1,2
1,9 (44) –1,9
(–14)
(–223)
(337)
1,0 (52)
0,9 (45)
0,0 (2)
1950-1980
4,4
1980-2009
–0,6
1950-2009
1,9
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: capital físico por trabalhador (k), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
No período 1992-2003, a PTF continuou caindo, mas a uma taxa menor (−1,2% a.a.), e, entre 2003 e 2009, houve uma reversão da tendência de queda, tendo sido verificado crescimento de 1,5% a.a. Nesse período recente, a PTF contribuiu com a maior parcela do crescimento do produto por trabalhador (73%). De forma condizente com a queda do investimento e da PTF, que reduziu a taxa de retorno da acumulação de capital, a contribuição do capital físico decresceu de forma significativa a partir de 1980.15 Entre 1950 e 1980 houve forte acumulação de capital, com contribuição igual à da PTF (44%) para o crescimento. No período 1980-2009, no entanto, o capital por trabalhador ficou praticamente estagnado. Em direção contrária, a contribuição do capital humano foi modesta entre 1950 e 1980, devido à baixa expansão da escolaridade no período. A partir de 1980, no entanto, o capital humano teve crescimento expressivo. Segundo dados da Penn World Table 7.0, a taxa de investimento no Brasil, medida em paridade do poder de compra, foi de 22,9%, em média, entre 1950 e 1980, mas caiu para 18,3% nos 30 anos seguintes. O Capítulo 10 deste livro apresenta uma discussão da trajetória da taxa de investimento no Brasil. O Capítulo 8 mostra a importância da queda da acumulação de capital para a desaceleração do crescimento da economia brasileira após 1980. 15
139
140
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Uma interpretação do desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra Nesta seção interpretamos a experiência de desenvolvimento brasileiro no pós-guerra com base na literatura acadêmica e em evidências empíricas. Uma questão que se coloca é: em que medida o crescimento brasileiro no período 1950-1980 era sustentável? Em outras palavras, a desaceleração que se seguiu era inevitável diante da natureza do processo de desenvolvimento anterior? Esta seção não tem como objetivo responder a essa pergunta, que tem sido objeto de várias pesquisas, mas pretende fornecer elementos que podem contribuir para um melhor entendimento.16 Segundo o modelo de Solow, quando a economia encontra-se em crescimento balanceado, o estoque de capital e o produto crescem à mesma taxa, o que implica que a relação capital-produto permanece constante.17 Por outro lado, em períodos de transição para uma nova trajetória de crescimento balanceado, o capital cresce mais rapidamente que o produto, o que resulta em elevação da relação capital-produto. Portanto, a evolução da relação capital-produto fornece informações valiosas para compreender se uma economia se encontra em uma trajetória sustentável (crescimento balanceado) ou não (dinâmica de transição). Outro resultado importante do modelo de Solow é que a contribuição da tecnologia para o crescimento econômico se dá através de dois canais. Primeiro, existe um impacto direto, devido ao fato de que uma melhoria da tecnologia (aumento de A na Equação 2) eleva a produtividade do trabalho. Além disso, ocorre um efeito indireto, já que a elevação da tecnologia aumenta a produtividade marginal do capital, o que induz maior acumulação de capital. Portanto, uma parcela da acumulação de capital resulta do progresso tecnológico, medido empiricamente pela PTF. Quando a economia se encontra em crescimento balanceado, o capital por trabalhador e a produtividade do trabalho crescem à taxa de progresso tecnológico. Essas considerações indicam que, para interpretarmos a experiência brasileira de desenvolvimento à luz do modelo de Solow, é conveniente, em primeiro lugar, analisar a evolução da relação capital-produto. Segundo, é preciso levar em conta os efeitos diretos e indiretos de uma elevação da PTF. Para isso, re-
Para uma análise econométrica da experiência brasileira de crescimento, ver Cardoso e Teles (2010). 17 O Capítulo 2 deste livro apresenta uma descrição dos principais resultados do modelo de Solow. O Capítulo 9 utiliza o modelo neoclássico de crescimento para investigar a relação entre PTF e acumulação de capital na economia brasileira. 16
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
escrevemos a função de produção (Equação 2) em termos da relação capitalproduto, em vez da relação capital-trabalho:18 (7)
onde k é a relação capital-produto. Segundo essa decomposição alternativa, a y contribuição de cada fonte para o crescimento do produto por trabalhador é calculada da seguinte forma:
(8)
Como mostra a comparação entre as equações 6 e 8, a contribuição da PTF para o crescimento do produto por trabalhador é maior na decomposição alternativa que na tradicional, já que, além do seu efeito direto, ela incorpora o efeito indireto sobre a acumulação de capital.19 Nessa metodologia alternativa de decomposição do crescimento, a contribuição do capital humano também captura a soma do seu efeito direto e do efeito indireto sobre a acumulação de capital.20 O Gráfico 5.5 apresenta a evolução do produto por trabalhador e da contribuição das fontes de crescimento entre 1950 e 2009, calculada a partir da Equação 8. Embora o capital por trabalhador tenha crescido de forma expressiva entre 1950 e 1980, conforme visto no Gráfico 5.4, a relação capital-produto ficou relativamente estável até meados da década de 1970. Isso indica que a economia brasileira se encontrava aproximadamente em crescimento balanceado no período. O crescimento do produto por trabalhador entre 1950 e 1980 ocorreu principalmente devido à rápida expansão da PTF e ao aumento do capital humano. Por outro lado, a queda do produto por trabalhador a partir de 1980 deveu-se fundamentalmente ao colapso da PTF. Embora tenha havido uma redução da taxa
Klenow e Rodríguez-Clare (1997) e Hall e Jones (1999) apresentam uma discussão dessa metodologia de decomposição do crescimento. Ferreira, Pessôa e Veloso (2008) a utilizam para analisar os determinantes das diferenças de produtividade do trabalho entre países e sua evolução ao longo do tempo. 19 Na Equação 6, a contribuição da PTF é igual a 1 multiplicado pela sua taxa de crescimento, enquanto na Equação 8 o coeficiente que multiplica sua taxa de crescimento é igual a 1/(1 – α) > 1. 20 De forma análoga ao caso da PTF, a contribuição do capital humano é maior na Equação 8 que na 6. 18
141
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.5 Evolução do produto por trabalhador e das fontes de crescimento –
decomposição alternativa (Brasil, 1950-2009) 400 380 360 340 320 300
h
k/y
280
y
A
260 240 220 200 180 160 140 120 100 80 2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
60 1950
142
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: 1950 = 100.
de investimento, a relação capital-produto aumentou até meados da década de 1980.21 A partir de então, a razão capital-produto ficou relativamente estacionária, o que sugere que a economia brasileira atingiu uma nova trajetória de crescimento balanceado, caracterizada por baixa expansão do produto por trabalhador. Na Tabela 5.2 apresentamos os resultados da decomposição de crescimento alternativa para o período 1950-2009 e alguns subperíodos. Da mesma forma que na Tabela 5.1, a contribuição da PTF é pequena ao longo de todo o período. No entanto, existe grande contraste no seu desempenho entre os dois grandes subperíodos. Enquanto no período 1950-1980 a PTF foi responsável por 73% do crescimento do produto por trabalhador, a partir de 1980 sua contribuição foi fortemente negativa. Sua maior contribuição em comparação com a Tabela 5.1 reflete o fato de que seu efeito sobre a acumulação de capital foi positivo no período 1950-1980 e negativo entre 1980 e 2009. Um fator que teve contribuição importante para o rápido crescimento brasileiro nas primeiras décadas do pós-guerra foi a transformação estrutural, definida A queda da taxa de investimento reduziu a acumulação do capital, mas a desaceleração do crescimento do produto foi maior nesse período, devido à queda da PTF e da taxa de crescimento populacional. Isso fez com que o capital tivesse crescimento maior que o produto até meados da década de 1980. A série do estoque de capital a preços constantes disponível no Ipeadata também revela aumento da relação capital-produto a partir do início da década de 1970.
21
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
TABELA 5.2 Decomposição alternativa do crescimento do produto por trabalhador
(Brasil, em %) CONTRIBUIÇÃO PARA O CRESCIMENTO y
k/y
h
A
1950-1968
4,0
1968-1973
7,1
1973-1980
3,4
1980-1992
–2,6
1992-2003
0,2
2003-2009
2,1
0,1 (2) –1,4 (–19) 2,0 (60) 1,9 (–74) 0,0 (25) –1,5
1,3 (33) 0,1 (2) 0,3 (8) 2,5 (–99) 2,2 (1.273) 1,0
2,6 (64) 8,3 (117) 1,1 (32) –7,0 (273) –2,0 (–1.198) 2,6
(–70)
(49)
(121)
1950-1980 1980-2009 1950-2009
4,4
0,3
0,9
3,2
–0,6
(7) 0,5
(20) 2,1
(73) –3,1
(–89)
(–372)
(561)
0,4
1,5
0,1
(20)
(76)
(4)
1,9
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta a taxa de crescimento anual média do produto por trabalhador (y) e as contribuições anuais médias das fontes de crescimento: relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A). Valores entre parênteses indicam as contribuições relativas de cada fonte de crescimento.
como o deslocamento da atividade econômica entre diferentes setores ao longo do processo de desenvolvimento.22 Como regra geral, toda economia passa por uma redução da participação do setor agrícola e um aumento da importância da indústria e do setor de serviços na força de trabalho e no PIB. Como a produtividade média do trabalho na agricultura, em geral, é menor que nos outros setores, esse processo provoca aumento da produtividade agregada das economias.23 Em um segundo momento, a participação da indústria também se reduz. O Gráfico 5.6 mostra a evolução da participação relativa do emprego na agricultura, indústria e serviços no Brasil entre 1950 e 2005.24 Em 1950, cerca de 63% dos trabalhadores brasileiros estavam na agricultura, 17% na indústria O Capítulo 12 deste livro trata desse tema, com foco na indústria. Ressalte-se que esse padrão também foi observado na China nas três últimas décadas. Ver Herrendorf et al. (2012) para uma discussão da importância da transformação estrutural para o crescimento econômico. 24 Os dados de emprego e valor adicionado setoriais apresentados no texto foram obtidos do Groningen Growth and Development Centre 10-Sector Database (GGDC), que abrange o período 1950-2005, e estão disponíveis em . Ver Timmer e De Vries (2009) para uma descrição dessa base de dados. 22 23
143
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.6 Evolução do emprego setorial (Brasil, 1950-2005) 70
60 Participação no emprego total (%)
50 Agricultura Indústria
40
Serviços
30
20
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
10 1950
144
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores.
e 20% nos serviços. Ao longo do tempo, a força de trabalho deslocou-se para a indústria e, principalmente, para o setor de serviços. Trinta anos depois, a participação dos serviços tinha crescido para 39% da população ocupada, e a da indústria, para 23%. O processo de transformação estrutural continuou após 1980. Em 2005, 62% da mão de obra trabalhava no setor de serviços e somente 19% na agricultura. Por outro lado, o setor industrial teve seu pico no início da década de 1980 e então decresceu para 19% do emprego em 2005.25 O Gráfico 5.7 mostra a evolução da produtividade do trabalho na agricultura, indústria e serviços entre 1950 e 2005.26 Ao longo de todo o período, a produtividade na agricultura foi bem mais baixa que na indústria e serviços. Por exemplo, em 1950, a produtividade agrícola correspondia a somente 15% da produtividade na indústria e 12% da observada no setor de serviços. Entre 1950 e 1980, a relação entre a produtividade da agricultura e de serviços se manteve relativamente estável, dado que os setores cresceram a taxas semelhantes (2,7% a.a.), enquanto o setor industrial cresceu a uma taxa superior (4,1% a.a.). No entanto, a partir do início da década de 1980, ocorre queda marcante da produtividade do trabalho no setor de serviços, e, em 2005, ela era 40% menor que 25 anos antes. A produtividade da indústria também sofreu forte redução É interessante notar que o emprego na indústria fica abaixo da agricultura durante todo o processo de industrialização e que a indústria, em nenhum momento, foi responsável pela maior parcela do emprego no Brasil. Nesse sentido, o Brasil passou de país agrícola a país de serviços. 26 A produtividade é medida em dólares de 2005 segundo a paridade de poder de compra. 25
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
GRÁFICO 5.7 Evolução da produtividade setorial (Brasil, 1950-2005) 45000
Produtividade do trabalho (US$ PPP)
40000 35000
Agricultura Indústria
30000
Serviços
25000 20000 15000 10000 5000
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
0
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: Os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) são expressos em moeda nacional a preços constantes e foram convertidos em dólares PPP.
na década de 1980, mas na década de 1990 teve aumento expressivo. Entre 1998 e 2005, não houve crescimento da produtividade da indústria. Devido à baixa produtividade da agricultura, o deslocamento dos trabalhadores desse setor para a indústria e serviços contribuiu para o aumento da produtividade brasileira, especialmente entre 1950 e 1980. O Gráfico 5.8 apresenta uma simulação que quantifica a importância da transformação estrutural para o crescimento do produto por trabalhador. Ela compara o crescimento observado do produto por trabalhador brasileiro com aquele que teria ocorrido sem transformação estrutural, ou seja, se a participação de cada setor na força de trabalho tivesse permanecido constante no nível de 1950. Em 1980, o produto por trabalhador simulado sem transformação estrutural seria um terço menor que o observado, o que representa uma contribuição substancial. Em vez de crescer 4,6% ao ano, o produto por trabalhador teria crescido 3,2%, ainda uma taxa elevada, porém não mais um “milagre” de crescimento.27 Embora esse processo tenha continuado nas décadas seguintes, no início dos anos 1980 a participação do emprego na agricultura já era pequena. Além disso, o setor de serviços, que possui a maior participação no emprego, teve redução de produtividade a partir da década de 1980. Esses fatores diminuíram a margem para que a economia brasileira pudesse continuar crescendo através 27 Note que os valores desta subseção são ligeiramente diferentes dos anteriores porque estamos usando os dados de produtividade de Timmer e De Vries (2009) e não da Penn World Table.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 5.8 Impacto da transformação estrutural na produtividade do trabalho
(Brasil, 1950-2005) 460 410 360 310
Produtividade observada
260
Produtividade simulada
210 160 110 60
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
10 1950
146
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e cálculo dos autores. Obs.: 1950 = 100.
da transformação estrutural. Ao contrário, a transferência de trabalhadores da indústria – mais produtiva – para o setor de serviços – menos produtivo – após 1980 impactou negativamente o crescimento da produtividade agregada. Sob o ponto de vista das decomposições de crescimento analisadas anteriormente, a transformação estrutural está associada a aumento da PTF. Em outras palavras, o deslocamento de mão de obra de um setor de baixa produtividade, como a agricultura, para setores mais produtivos, como indústria e serviços, faz com que cada trabalhador passe a produzir mais com a mesma quantidade de capital físico e humano, o que equivale a uma elevação da produtividade total dos fatores. Segundo a Tabela 5.1, a PTF contribuiu com 44% do crescimento da produtividade do trabalho entre 1950 e 1980. Como mostra a simulação do Gráfico 5.8, a transformação estrutural contribuiu com cerca de 1/3 do crescimento do produto por trabalhador brasileiro no mesmo período. Portanto, os resultados indicam que o deslocamento da atividade econômica da agricultura para a indústria e serviços pode ter contribuído para uma grande parcela do crescimento da PTF brasileira nessas três décadas. Na medida em que grande parte do aumento de produtividade associado a essa mudança estrutural tinha se esgotado no início dos anos 1980, o crescimento da PTF tendia a desacelerar. De fato, como mostra o Gráfico 5.4, após um crescimento elevado nos anos do “milagre”, a PTF ficou estagnada na segunda metade da década de 1970.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Além disso, o processo de transformação estrutural da economia brasileira foi caracterizado por distorções significativas, sob o ponto de vista tanto de alocação microeconômica como de estabilidade macroeconômica, que foram se acumulando ao longo do tempo.28 A seguir, discutimos brevemente essas distorções, que são aprofundadas em mais detalhe em outros capítulos deste livro.29 Outra característica marcante do modelo de crescimento vigente no pós-guerra foi o baixo investimento em educação e a exclusão econômico-social. A quinta seção discute o papel da exclusão social verificada nas primeiras décadas do pósguerra para a queda posterior do crescimento.30 A política de industrialização via substituição de importações implantada no Brasil no pós-guerra foi uma estratégia de desenvolvimento caracterizada por uma natureza sequencial. Ela começou no setor de bens de consumo duráveis nos anos 1950 e culminou com a substituição da importação de bens de capitais e bens intermediários pela produção doméstica através do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), na década de 1970.31 Durante o II PND, foram implementadas várias barreiras à importação de bens intermediários e de capital, e diversos produtos tiveram suas tarifas elevadas entre 30% e 100%. Em vários casos, depósitos prévios tornaram-se obrigatórios para o recebimento de certificados de importação, e foram usadas diversas barreiras não tarifárias, incluindo uma lista negativa de importações, conhecida como “Anexo C”, e uma aplicação mais rigorosa da Lei de Similar Nacional. Outra dimensão do II PND foi um aumento significativo da participação de empresas estatais na produção de bens intermediários. Em consequência da política de substituição de importações, houve declínio acentuado na quantidade de bens de capital importados no Brasil após 1974. Em 1985, as importações desses bens corresponderam a apenas 19% da sua quantidade em 1974.32 Adicionalmente, ao longo da década de 1980 foi implantada uma reserva de mercado no setor de informática, que envolveu a proibição de importação de computadores e a obrigatoriedade de utilização de componentes produzidos Franco (1998) mostra a tendência declinante da taxa de crescimento da PTF entre 1950 e 1980 e atribui essa evidência aos efeitos negativos sobre a eficiência e o progresso tecnológico decorrentes do aumento progressivo dos níveis de proteção da economia brasileira, culminando em um estágio próximo da autossuficiência nos anos 1980. 29 O Capítulo 13 analisa a política de substituição de importações no pós-guerra. O Capítulo 6 analisa a relação entre políticas macroeconômicas, reformas institucionais e o crescimento brasileiro entre 1945 e 2010. 30 O Capítulo 7 deste volume analisa as consequências do baixo investimento em educação no pós-guerra. 31 Ver Hirschman (1968) para uma discussão sobre o caráter sequencial da estratégia de substituição de importações. 32 É preciso observar, contudo, que a crise externa do início dos anos 1980 também contribuiu para a redução das importações. 28
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
domesticamente na fabricação de computadores. Como resultado, atrasou-se a introdução de tecnologias de ponta em vários setores da economia, prejudicando, por exemplo, a automação. Como a importação de máquinas e equipamentos de países desenvolvidos é um canal importante de inovação tecnológica, a política de substituição de importações de bens de capital adotada no Brasil pode ter contribuído para a queda da taxa de crescimento da PTF.33 Existem evidências de que isso ocorreu no caso da reserva de mercado na informática.34 Adicionalmente, houve grande elevação do preço relativo dos bens de capital no Brasil, que pode ter decorrido de uma queda da PTF no setor de bens de capital.35 Devido à reserva de mercado na informática, os preços dos computadores brasileiros ficaram entre 70% e 100% acima dos preços internacionais. Finalmente, estudos mostram que a produção de bens de investimento pelo governo reduz a PTF e a produtividade do trabalho.36 Embora o foco da atuação das empresas estatais no Brasil tenha sido o setor de bens intermediários, o mecanismo por trás da redução de produtividade seria muito semelhante. Em suma, existem justificativas teóricas e evidências empíricas que indicam que o aumento da intervenção do governo na atividade produtiva e o fechamento progressivo da economia brasileira, culminando na reserva de mercado no setor de informática durante a década de 1980, contribuíram para a queda da PTF e a estagnação da produtividade do trabalho observada a partir de 1980. A reforçar esse ponto há forte evidência de que o aumento da produtividade e da PTF do setor manufatureiro brasileiro nos anos 1990 está associado à abertura comercial iniciada no início da década.37 A forte queda da produtividade do setor de serviços, no entanto, não permitiu que a elevação da produtividade da manufatura se propagasse para o resto da economia. Também há forte evidência econométrica relacionando infraestrutura, de um lado, e PTF e/ou produtividade do trabalho, de outro.38 Em particular, a infraestrutura tem um papel importante para a transformação estrutural, na medida em que facilita o deslocamento da atividade econômica para setores mais produtivos, 33 Lee (1995) e Majumdar (2001) mostram que a importação de equipamentos de países desenvolvidos aumenta a taxa de crescimento da PTF dos países em desenvolvimento. 34 Luzio e Greenstein (1995) mostram que a reserva de mercado na informática gerou uma forte redução da produtividade brasileira. 35 Bacha e Bonelli (2005) discutem as possíveis causas da elevação do preço relativo do investimento no Brasil, a partir da década de 1970, e seu efeito sobre o investimento. Os autores também analisam essa questão no Capítulo 8 deste livro. Hsieh e Klenow (2007) mostram que países em que o preço relativo do investimento é mais elevado possuem PTF mais baixa no setor de bens de investimento. 36 Ver Schmitz (2001). 37 Ferreira e Rossi Jr. (2003) mostram que a liberalização comercial da década de 1990 teve um impacto significativo sobre a produtividade do trabalho e a PTF da indústria brasileira. Ver também o Capítulo 14 deste volume. 38 Ver o Capítulo 11 deste livro.
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
através de uma redução dos custos de transporte. O comportamento dos investimentos no setor ao longo do tempo coincide com o da PTF e da produtividade do trabalho. Os investimentos em infraestrutura no Brasil aumentaram vigorosamente até o final dos anos 1970 e depois caíram de forma acelerada, sem jamais recuperar os valores mais altos. Por exemplo, a capacidade de geração de energia aumentou 10,6% ao ano entre 1960 e 1980, mas somente 3,5% entre 1980 e 2000. Dados os resultados da literatura acadêmica, essa redução nos gastos do setor provavelmente afetou a evolução da PTF no período. Outro fator por trás da desaceleração do crescimento foram os problemas macroeconômicos da economia brasileira após os dois choques do petróleo dos anos 1970. A situação se agravou no final dessa década com a elevação da taxa de juros norte-americana e culminou na crise da dívida externa e na aceleração da inflação na década de 1980 (ainda que reprimida por sucessivos programas de estabilização malsucedidos). Isso gerou uma desorganização da economia que contribuiu para o colapso da PTF e do investimento. A experiência brasileira de desenvolvimento também mostra que reformas estruturais e medidas de política econômica afetaram positivamente a produtividade da economia brasileira. Nesse caso, temos dois episódios relevantes, o Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) e as reformas dos anos 1990, que são analisados em mais detalhe em outro capítulo deste livro.39 Como mostra o Gráfico 5.4, na primeira metade da década de 1960 a PTF encontrava-se estagnada, após um período de grande crescimento econômico. Além disso, havia grande desorganização macroeconômica, caracterizada por inflação ascendente e dificuldades de financiamento do balanço de pagamentos. Nesse contexto, foi implantado entre 1964 e 1967 o Paeg, que combinou um programa de estabilização com reformas institucionais.40 As reformas do Paeg envolveram forte ajuste fiscal com redução dos gastos; ampla reforma tributária; criação do Banco Central e reforma do sistema financeiro; e, finalmente, a implementação de diversas medidas para incentivar maior grau de abertura da economia brasileira ao comércio e ao movimento de capitais com o exterior. Todas essas medidas estão potencialmente associadas a um aumento da eficiência da economia. Existem evidências de que a aceleração do crescimento do produto por trabalhador e da PTF entre 1968 e 1973 – o chamado “milagre econômico” – decorreu em boa medida das reformas institucionais do Paeg.41 Ver o Capítulo 6. Simonsen e Campos (1974) descrevem detalhadamente as reformas implantadas pelo Paeg. 41 Veloso et al. (2008) utilizam técnicas econométricas de painel para testar as principais explicações do “milagre brasileiro”. Em particular, os autores analisam em que medida o “milagre” decorreu da situação externa favorável, da política econômica do período e das reformas do Paeg. O principal resultado é que a aceleração do crescimento no período 1968-1973 está em larga medida associada às reformas estruturais do período 1964-1967. 39 40
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Um segundo episódio no qual reformas estruturais afetaram o crescimento da economia, novamente com alguma defasagem, foram as reformas da década de 1990. Além da estabilização de preços com o Plano Real, houve nesse período aumento do grau de abertura da economia e foram feitas privatizações em vários setores, incluindo serviços de utilidade pública, como telefonia e energia, além de bancos públicos. Ao mesmo tempo, implantaram-se mecanismos de regulação e defesa da concorrência. Com o regime de metas de inflação e a Lei de Responsabilidade Fiscal, consolidou-se a estabilização de preços. Várias outras reformas melhoraram o ambiente de negócios e aumentaram a eficiência da economia. Com isso, foram criadas as bases para a aceleração do crescimento nos anos 2000. Note, entretanto, que o impacto não foi inteiramente defasado. Como se pode ver no Gráfico 5.4, as reformas do início dos anos 1990 e do Plano Real, notadamente a abertura, reduziram substancialmente a intensidade da queda da PTF observada na década anterior. No que diz respeito à evolução do produto por trabalhador, sua queda foi inteiramente interrompida. Além disso, como já dito anteriormente, há evidência de que a liberalização comercial do período afetou positivamente a produtividade do trabalho e a PTF da indústria.
Eficiência e ambiente de negócios Uma questão importante é o quanto de nosso atraso relativo em dado momento no tempo é causado por carência relativa de fatores de produção e o quanto por ineficiência, isto é, baixa PTF. Uma maneira simples de responder a essa questão é utilizar decomposições de desenvolvimento.42 Nesse caso, usamse técnicas semelhantes às da decomposição de crescimento, com a diferença de que agora queremos analisar diferenças do nível do produto por trabalhador e não das suas taxas de crescimento. Para isso, partindo da função de produção escrita em termos da relação capital-produto, dada pela Equação 7, utilizaremos a seguinte expressão para medir a contribuição de cada componente da função de produção para explicar diferenças de produto por trabalhador do Brasil em relação aos Estados Unidos:43
(9) Caselli (2005) apresenta um levantamento dos principais resultados de decomposições de desenvolvimento (development accounting). Neste capítulo utilizamos a metodologia descrita em Klenow e Rodríguez-Clare (1997). 43 Utilizamos os Estados Unidos como referência, mas os resultados são similares quando comparamos o Brasil com outras economias desenvolvidas. 42
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
A Tabela 5.3 apresenta os resultados da decomposição de desenvolvimento para o Brasil em relação aos Estados Unidos para três anos selecionados. Em todos os anos, principalmente nos mais recentes, nota-se o papel preponderante da PTF para a explicação de nosso atraso relativo. Enquanto, em 1990, pouco mais da metade da nossa diferença de produtividade do trabalho em relação aos Estados Unidos era explicada por diferenças na eficiência, em 2009 a importância relativa da PTF tinha se elevado para quase 2/3. Da parcela restante, a maior parte é explicada por diferenças de capital humano. Essa contribuição vem se reduzindo devido ao crescimento da educação no Brasil nas últimas décadas. Em 1990, o capital humano explicava quase 60% de nossa diferença de produtividade do trabalho em relação aos Estados Unidos, ao passo que em 2009 essa contribuição era de 27%.44 TABELA 5.3 Decomposição de desenvolvimento para o Brasil em relação aos Estados
Unidos (em %) CONTRIBUIÇÃO PARA A VARIAÇÃO DE y
1990 2000 2009
k/y
h
A
–9 –7 9
58 37 27
51 69 64
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores. Obs.: A tabela apresenta as contribuições percentuais da relação capital-produto (k/y), capital humano por trabalhador (h) e PTF (A) para a diferença entre o produto por trabalhador do Brasil e dos Estados Unidos.
Diferenças na relação capital-produto têm importância relativamente pequena (9% em 2009).45 Isso se deve ao fato de que a taxa de investimento brasileira não está muito abaixo da norte-americana.46 Isso naturalmente não significa que o Brasil não deva se preocupar em elevar a taxa de investimento. Afinal, países que cresceram muito nas últimas décadas, como China e Coreia do Sul, possuem taxas de investimento bastante elevadas. Além disso, como mencionado na seção anterior, a importação de máquinas e equipamentos, que compõem o
Conforme observamos anteriormente, devido a limitações de dados, a medida de capital humano não incorpora a qualidade da educação. Devido ao baixo desempenho dos estudantes brasileiros em exames internacionais, uma medida de capital humano que incluísse a qualidade da educação provavelmente revelaria uma contribuição maior dessa variável para explicar nosso atraso em relação aos Estados Unidos. 45 Os valores negativos da contribuição da relação capital-produto em 1990 e 2000 significam que nesses anos a razão capital-produto era maior no Brasil que nos Estados Unidos. 46 Segundo dados da Penn World Table, a taxa de investimento média do Brasil medida em paridade de poder de compra foi de 18% entre 2000 e 2009, enquanto a taxa de investimento americana foi de 21% no mesmo período. 44
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
investimento, contribui para elevar a PTF. De qualquer forma, a mensagem da Tabela 5.3 é que simplesmente buscar aumentar a taxa de investimento sem que se eleve também a PTF dificilmente reduzirá nossa distância para os Estados Unidos e outros países desenvolvidos de forma significativa. Além disso, um aumento da eficiência eleva o retorno do investimento e, com isso, estimula a acumulação de capital. Dado que a baixa eficiência é o principal responsável pelo atraso relativo do Brasil, algumas questões se colocam. Em particular, o que explica a baixa PTF do Brasil? Quais as políticas que poderiam elevar a PTF? Um primeiro passo na direção de responder essas questões é ter em mente que o desenvolvimento econômico é caracterizado por um processo de deslocamento da atividade econômica para setores mais produtivos. Em uma economia eficiente, as firmas menos produtivas perdem participação e, eventualmente, saem do mercado, liberando os fatores de produção para que as firmas mais produtivas se expandam, contratando mais trabalhadores e utilizando um número maior de máquinas e equipamentos. Quando esse mecanismo de realocação de fatores não funciona de forma satisfatória, firmas ineficientes permanecem no mercado absorvendo recursos, o que compromete o potencial de crescimento da economia. A transferência de recursos da agricultura para a indústria e serviços pode ser vista como o estágio inicial desse processo. À medida que a transformação estrutural se completa, os ganhos potenciais de eficiência passam a depender da realocação de recursos dentro dos setores mais avançados, como os setores manufatureiro e de serviços.47 Pesquisas recentes mostram que ineficiências na alocação de fatores de produção entre as firmas têm forte impacto na PTF agregada. Por exemplo, a eliminação da ineficiência na alocação de fatores entre as firmas na China elevaria a PTF da indústria manufatureira chinesa em até 115%. Se o capital e o trabalho fossem alocados de forma eficiente entre as firmas na Índia, a elevação na PTF da indústria manufatureira indiana poderia atingir 128%.48 A existência de ineficiências na alocação de fatores entre as firmas também pode explicar uma parcela significativa da baixa PTF na América Latina. Uma realocação de capital e trabalho de firmas menos produtivas para firmas mais produtivas pode elevar a PTF média da América Latina no setor manufatureiro em até 60%. A magnitude dos ganhos de produtividade varia entre os países. Isso naturalmente não significa que não possam ocorrer ganhos de produtividade na agricultura. Como mostra o Gráfico 5.7, a produtividade do trabalho na agricultura elevou-se no Brasil entre 1950 e 2005. Além disso, algumas atividades agrícolas podem ter produtividade elevada em função de vantagens comparativas e utilização de novas tecnologias. No entanto, em média, a produtividade agrícola no Brasil e em outros países é menor que na indústria e serviços. 48 Hsieh e Klenow (2009). 47
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
No Chile, a elevação da PTF seria de cerca de 50%, enquanto no México, onde a ineficiência é maior, o aumento da PTF seria de quase 100%.49 Uma das principais manifestações de ineficiência na América Latina é a proliferação de firmas pequenas com produtividade muito baixa, particularmente no setor de serviços. Por isso, os ganhos de produtividade resultantes de uma alocação eficiente de recursos no setor de serviços podem ser ainda maiores que na indústria manufatureira. No caso do comércio varejista, a PTF pode elevar-se no México em 260%.50 No caso do Brasil, um estudo mostra que a eliminação da ineficiência na alocação de fatores de produção entre as firmas elevaria a PTF da indústria manufatureira em até 49%.51 Os ganhos potenciais de produtividade provavelmente são ainda maiores, já que os dados disponíveis no Brasil só permitem que seja feita uma estimativa para firmas com pelo menos 30 trabalhadores. Os estudos citados para os outros países utilizam dados de firmas com 10 ou mais trabalhadores, o que permite incluir firmas pequenas de produtividade muito baixa. No setor de serviços, o potencial de elevação da eficiência é ainda maior. Segundo uma pesquisa, os ganhos potenciais de PTF no setor de comércio varejista brasileiro são superiores a 200%.52 Esse resultado indica que uma melhoria na alocação dos recursos no setor de serviços poderia elevar a PTF de forma significativa no Brasil. Diante dessas evidências, o passo seguinte é entender por que a alocação de fatores entre as firmas é tão ineficiente nos países em desenvolvimento, em geral, e em particular na América Latina e Brasil. Um importante determinante de uma alocação ineficiente de fatores é a existência de regulação excessiva do ambiente de negócios.53 Por exemplo, uma estrutura tributária mal desenhada, que imponha altos custos de operação e de entrada em mercados, pode gerar elevada informalidade e excesso de firmas pequenas. Firmas pequenas e informais, via de regra, são menos produtivas, dado que têm pouco ou nenhum acesso ao crédito e oportunidades limitadas para inovar, treinar trabalhadores e crescer. Como não pagam impostos, possuem uma vantagem competitiva em relação às firmas formais, o que permite que sobrevivam mesmo sendo ineficientes. Assim, utilizam recursos que poderiam ser alocados de forma mais eficiente. Uma regulação excessiva também torna as recessões mais longas e eleva o impacto de choques adversos no produto. Isso ocorre porque a regulação cria barreiras à entrada de firmas mais produtivas no mercado e torna mais difícil Pagés (2010). Pagés (2010). 51 Ferraz e Monteiro (2009). 52 De Vries (2009). 53 Loayza e Servén (2010). 49 50
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a saída de firmas menos produtivas. Barreiras regulatórias à alocação eficiente de recursos entre as firmas, e à entrada e saída de firmas do mercado, podem explicar grande parte da diferença de PTF entre a América Latina e os Estados Unidos.54 Portanto, políticas que reduzam a regulação excessiva do ambiente de negócios podem contribuir para elevar a PTF na América Latina e, em particular, no Brasil. O relatório anual Doing Business, do Banco Mundial, mensura diversas dimensões do ambiente regulatório no qual as firmas produzem. O Doing Business 2012 calculou indicadores para 183 países.55 A Tabela 5.4 apresenta a colocação do Brasil no ranking global do ambiente de negócios e em algumas dimensões específicas, como abertura e fechamento de empresas, cumprimento de contratos, pagamento de impostos e acesso a crédito.
TABELA 5.4 Ranking do Doing Business, 2012 AMBIENTE DE ABERTURA DE NEGÓCIOS
Brasil Estados Unidos Chile México Coreia do Sul China Índia
126 4 39 53 8 91 132
FECHAMENTO
EMPRESAS DE EMPRESAS
120 13 27 75 24 151 166
136 15 110 24 13 75 128
CUMPRIMENTO
PAGAMENTO ACESSO A
DE CONTRATOS DE IMPOSTOS
118 7 67 81 2 16 182
150 72 45 109 38 122 147
CRÉDITO
98 4 48 40 8 67 41
Fonte: Banco Mundial (2012).
Como mostra a Tabela 5.4, o Brasil ocupa a posição n.º 126 no ranking global do ambiente de negócios. Os indicadores de abertura e fechamento de empresas mostram que existem barreiras significativas à entrada e saída de firmas do mercado no Brasil. A posição relativa do país é particularmente baixa no indicador de pagamento de impostos (150), refletindo a complexidade e o custo elevado do sistema tributário. Embora tenham crescido muito nas últimas décadas, China e Índia também não estão bem colocadas no ranking de ambiente de negócios, particularmente a última. Isso é possível porque uma parcela significativa do crescimento desses países nas últimas décadas se deveu ao deslocamento da atividade econômica da agricultura para a indústria e serviços. Além disso, até o início da década de
54 55
Restuccia (2009). Banco Mundial (2012).
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
1990 esses países eram muito pobres. Pequenas reformas em países distantes da fronteira tecnológica, mesmo que modestas, podem ter forte impacto na produtividade.56 Isso permitiu grandes ganhos de produtividade apesar de um ambiente de negócios desfavorável. Ao longo do tempo, caso não sejam feitas reformas, os efeitos negativos da regulação excessiva tenderão a reduzir o crescimento da produtividade nesses países. Segundo Acemoglu e Robinson, a inclusão econômico-social é fundamental para o crescimento sustentado, ao permitir que a economia utilize de forma plena os talentos das pessoas.57 Segundo os autores, alguns países podem crescer sem inclusão durante algum tempo, através da transferência de recursos de setores menos produtivos, como a agricultura, para setores mais produtivos, como a indústria e serviços. Quando esse processo se completa, a incapacidade da economia de gerar novos ganhos de eficiência – por exemplo, através de um aumento da produtividade em setores tecnologicamente mais sofisticados – resulta em um colapso do crescimento. A experiência brasileira de desenvolvimento nas primeiras décadas do pósguerra é uma boa ilustração desse argumento. Políticas inclusivas são fundamentalmente diferentes das que prevaleceram no período de crescimento rápido. O objetivo de políticas inclusivas é fazer com que as pessoas sejam incorporadas de forma efetiva na economia de mercado. Elas possuem duas dimensões. A primeira está relacionada à discussão anterior sobre ambiente de negócios e consiste em facilitar o surgimento de novos empreendedores, para que a economia seja capaz de inovar e se adaptar às mudanças trazidas pelo próprio processo de desenvolvimento. Isso envolve políticas de incentivo à competição e melhoria do ambiente de negócios, entre as quais podem ser citadas a redução da incerteza jurídica e de entraves burocráticos para abertura e fechamento de empresas, uma reforma tributária que simplifique e reduza distorções do sistema, maior garantia de cumprimento de contratos e fortalecimento de mecanismos de defesa da concorrência. A segunda dimensão é oferecer condições para que os indivíduos adquiram o capital humano compatível com suas habilidades, o que envolve o desenho de políticas eficazes de combate à pobreza e a oferta de serviços públicos de qualidade em educação e saúde. Esse é o tema da próxima seção.
56 Kehoe e Ruhl (2010) mostram que, enquanto no México – um país de renda média – reformas estruturais tiveram pequeno efeito, na China – um país de baixa renda – elas tiveram forte impacto sobre o crescimento. Os autores afirmam, entretanto, que se as reformas não continuarem o crescimento chinês poderá diminuir drasticamente, talvez deixando o país com um nível de produto por trabalhador menor que o do México. 57 Acemoglu e Robinson (2012).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Educação, inclusão e crescimento Vimos que, até os anos 1980, o padrão de desenvolvimento brasileiro atribuiu pouca importância para o capital humano e a educação. Em 1980, a escolaridade média da população com 15 anos ou mais de idade no Brasil era de somente 2,8 anos, e 27% dessa população não tinham qualquer escolaridade. Nesse mesmo ano somente 2,8% tinham o ensino médio completo.58 Esses números estavam entre os mais baixos da América Latina e decorreram da combinação de um nível baixo de escolaridade em 1950 e um modesto crescimento entre 1950-1980.59 De todos os países da América Latina e Caribe, somente o Haiti tem indicadores de escolaridade piores que o Brasil nesse período. Segundo dados do IBGE, nossa taxa de analfabetismo em 1980 era de 25,5% da população com 10 anos ou mais de idade, o que representou um avanço pequeno em relação aos 32% de 10 anos antes. A taxa de matrícula bruta no ensino médio era de somente 34% e, portanto, muito distante da universalização. O maior avanço foi registrado na taxa de matrícula bruta do ensino fundamental, que aumentou de 45% em 1950 para 96% em 1980. No entanto, isso não significa que todas as crianças da faixa etária correspondente estavam matriculadas, já que a taxa de matrícula bruta inclui crianças e jovens acima da idade adequada que ainda cursavam o nível fundamental.60 Se levarmos em conta a alta repetência nas primeiras séries e a baixa qualidade do ensino, teremos um quadro de enorme precariedade educacional nesse período. Essa situação resultou de vários fatores, mas refletiu principalmente a pouca importância historicamente dada pelo setor público à educação no Brasil. Em 1950, o gasto público em educação era de somente 1,4% do PIB. Ao longo do tempo esse valor aumentou, mas correspondia a somente 2,4% do PIB em 1980.61 Além disso, esses gastos eram distribuídos de forma desigual, privilegiando o ensino superior e beneficiando uma parcela muito pequena da população que tinha acesso a esse nível de ensino. Em 1950, o gasto público por aluno do ensino fundamental era somente de 10% da renda per capita, enquanto a despesa equivalente no ensino superior era igual a mais de sete vezes e meia o valor da renda per capita. Essa razão de gasto caiu ao longo do tempo, mas em 1980 ainda se gastava 15 vezes mais por aluno do ensino superior que do ensino fundamental.
Os dados foram obtidos de Barro e Lee (2010). Por exemplo, a escolaridade média em 1980 no México, Venezuela e Peru era de 4,9, 5,6 e 6,2 anos, respectivamente. 60 A taxa de matrícula líquida considera somente os alunos matriculados que estão na idade correta, mas esses dados não estão disponíveis para aquele período. 61 Os dados de taxa de matrícula e gasto público em educação citados no texto foram obtidos de Maduro Júnior (2007). 58 59
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Além de explicar a pequena contribuição do capital humano para o crescimento da renda e produtividade da economia até 1980, a pouca ênfase na educação teve implicações em várias dimensões da vida no país. Os exemplos não são poucos. Pobreza e distribuição de renda, por exemplo, estão ligadas diretamente à educação. A acirrada competição pela limitada força de trabalho com maior escolaridade provocou forte elevação de seus salários em relação aos dos demais trabalhadores. De fato, a pesquisa pioneira de Langoni62 mostrou que o aumento da desigualdade de renda na década de 1960 resultou de uma forte elevação da demanda por trabalho qualificado durante o “milagre” econômico.63 Outro fator que influenciou a piora da distribuição de renda foi o aumento da desigualdade educacional, parcialmente explicado pela assimetria de gastos públicos entre níveis de ensino. A combinação de grande desigualdade educacional e retorno elevado da escolaridade fez com que a educação tivesse um papel importante para explicar a desigualdade no Brasil. Barros e Mendonça mostram que desigualdades de educação podem explicar mais de 50% da desigualdade de renda no país.64 Além da educação, outra dimensão do capital humano brasileiro, representada pelas condições de saúde da população, teve pouco progresso no período. Em particular, os índices de mortalidade infantil eram muito elevados e melhoraram de forma lenta entre 1950 e 1980.65 Da mesma forma, a expectativa de vida ao nascer no Brasil era inferior à de países mais pobres e avançou pouco nas primeiras décadas do pós-guerra.66 Esse quadro também está associado ao padrão de crescimento populacional do período. Desde o começo dos anos 1930, o Brasil vinha passando por uma transição demográfica. A primeira fase de uma transição demográfica é carac-
Langoni (2005). A versão original do livro de Langoni é de 1973. O índice de Gini é o indicador de desigualdade mais utilizado. Ele varia entre 0 e 1, e quanto mais próximo de 1, maior a desigualdade. Dados do Centro de Pesquisa Social da FGV mostram que o índice de Gini da renda, que já era alto em 1960 (0,54), subiu para 0,58 em 1970. 64 Barros e Mendonça (1995). 65 De acordo com dados do IBGE, a taxa de mortalidade infantil (mortes antes de um ano por mil nascidos vivos) era de 135 em 1950, atingindo 124 em 1960 e 82 em 1980. Para efeito de comparação, a taxa de mortalidade infantil no Congo e no Paraguai em 1960 era de 105 e 65, respectivamente. Nos países ricos essa taxa estava em torno de 25 nesse mesmo ano. Os dados foram obtidos da Unicef e estão disponíveis em . 66 Em 1950, a expectativa de vida no Brasil era de 51,6 anos, subindo para 61 em 1980. Em 1960, o Brasil possuía somente a 85.ª maior expectativa de vida entre 177 países, em situação pior do que Paraguai e Belize. Em 1980, estávamos ainda pior, na 106.ª posição. Os dados foram obtidos do World Development Indicators do Banco Mundial e estão disponíveis em . 62 63
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
terizada por um aumento da taxa de crescimento da população, dado que a mortalidade infantil começa a cair, enquanto a taxa de natalidade permanece elevada. Essa fase de alta taxa de crescimento populacional (em torno de 3% a.a.) foi particularmente longa no Brasil, durando até o início dos anos 1970. Como, em geral, a taxa de fecundidade de famílias pobres é maior que a de famílias com maior nível de renda, a população não só cresceu a taxas elevadas, mas a proporção de famílias com pouca renda expandiu-se ainda mais rapidamente. Combinando esse fato com a baixa escolaridade média da população, o resultado é que durante muitos anos um número elevado de pessoas entrou no mercado de trabalho sem as qualificações necessárias para trabalhar em setores mais intensivos em tecnologia e/ou capital, e acabaram sendo empregadas no setor de serviços e no mercado informal, caracterizado por baixa produtividade. De forma condizente com esse fato, a escolaridade dos trabalhadores informais correspondia à metade da escolaridade dos trabalhadores formais em 1981.67 Isso pode explicar parte da queda da produtividade dos serviços a partir do início da década de 1980. A partir dos anos 1970, o Brasil entrou na segunda fase da transição demográfica. Em particular, a taxa de crescimento populacional caiu de cerca de 3% a.a. na década de 1960 para algo pouco acima de 1% a.a. nos anos 2000.68 Conforme notamos anteriormente, isso resultou em aumento da proporção de pessoas em idade de trabalhar, o que permitiu que a renda per capita crescesse acima da produtividade do trabalho a partir do final da década de 1970. A partir dos anos 1980, e especialmente na década de 1990, houve forte expansão da educação no país. A escolaridade média da população com mais de 15 anos elevou-se para 7,5 anos em 2010. Desde meados da década de 1990, o acesso ao ensino fundamental no Brasil foi praticamente universalizado, e houve aumento expressivo nas taxas de conclusão do ensino fundamental e ensino médio.69 Além do aumento da escolaridade, ao longo dos últimos 30 anos uma série de políticas contribuiu para a redução da pobreza e a melhoria da distribuição da renda e de vários indicadores sociais. O Gráfico 5.9 apresenta a evolução 67 Ver Soares (2004). Os trabalhadores formais foram definidos como aqueles com carteira assinada, e os informais, como aqueles sem carteira. 68 Isso se deu, principalmente, devido à queda na taxa de fecundidade. Entre 1950 e 1970, a mulher brasileira tinha em média seis filhos, enquanto em 2010 essa média tinha diminuído para 1,9, segundo dados do Censo Demográfico. 69 Em 2009, 98% das crianças entre 6 e 14 anos frequentavam a escola. Entre 1995 e 2009, a proporção de jovens com 16 anos que haviam concluído o ensino fundamental elevou-se de 29% para 63%. No mesmo período, a proporção de jovens de 19 anos com ensino médio completo aumentou de 17% para 50%. Os dados são do Movimento Todos pela Educação e estão disponíveis em .
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
GRÁFICO 5.9 Taxa de pobreza e extrema pobreza (Brasil, 1981-2009, em %) 55 50 45 40 35 Extrema pobreza
30
Pobreza 25 20 15 10 5
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1999
1998
1997
1996
1995
1993
1992
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
0
Fonte: Ipeadata.
da taxa de pobreza e extrema pobreza entre 1981 e 2009.70 A taxa de pobreza flutuava em torno de 41% até 1995, quando caiu para 35% graças à queda da taxa de inflação propiciada pelo Plano Real. A taxa de pobreza permaneceu nesse nível até 2003, quando passou a cair de forma contínua até atingir 21% em 2009. A evolução da taxa de extrema pobreza é semelhante. Assim como a pobreza, a desigualdade caiu fortemente. No início da década de 1990, houve uma elevação da desigualdade devido ao processo hiperinflacionário. Após a implantação do Plano Real, o índice de Gini teve uma queda e se estabilizou em patamar elevado, em torno de 0,60. A partir de 2001, ocorreu uma queda expressiva da desigualdade, e, em 2009, o índice de Gini tinha caído para 0,54.71 Um estudo recente também mostra que, durante a década de 1990, o crescimento do bem-estar, medido pelo consumo, foi bem maior que o crescimento da renda, particularmente entre os mais pobres. Em função disso, se a desigualdade for medida pelo consumo, ela começou a cair de forma significativa logo após o Plano Real.72
Os dados são do Ipeadata (). Os dados referem-se à renda domiciliar per capita e foram obtidos da Pesquisa por Amostra de Domicílios (PNAD). Barros et al. (2007) analisam os principais determinantes da queda da desigualdade nos anos 2000. 72 Carvalho Filho e Chamon (2012). 70 71
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Também houve melhoria expressiva dos indicadores de saúde. Por exemplo, ocorreu forte redução da taxa de mortalidade infantil.73 Isso pode ser atribuído a medidas sanitárias e médicas simples, disseminadas por todo o país, mas também ao aumento da renda e à menor taxa de fecundidade. Ao mesmo tempo, houve significativa elevação da expectativa de vida.74 Enquanto as melhorias ocorridas a partir de 1995 podem ser atribuídas à política de estabilização do Plano Real, aquelas observadas após 2003 estão relacionadas ao aumento da educação desde o início dos anos 1980 e às políticas de transferência de renda, bem como à retomada do crescimento. No primeiro caso, o fim da inflação significou o fim da corrosão da renda dos mais pobres, que em geral possuem menos mecanismos de defesa contra o aumento dos preços. No segundo caso, as políticas sociais passaram a focar de forma mais efetiva as camadas mais pobres da sociedade através de programas de transferência de renda, como o Bolsa Família. Uma conclusão imediata do que se viu até aqui é que o crescimento econômico não está necessariamente associado a melhoria social. No período de crescimento rápido de 1950-1980, os benefícios aos mais desfavorecidos foram pequenos, e grande parte da população permaneceu pobre, pouco educada e com saúde precária. No período de crescimento lento (que vai de 1980 a 2011, mas principalmente até 2000), os avanços sociais foram grandes, refletidos em melhoria dos indicadores de pobreza, educação, desigualdade e saúde. Naturalmente, isso não significa que exclusão (inclusão) social cause alto (baixo) crescimento, mas que o padrão de desenvolvimento pré-1980 não beneficiou a maior parte da população brasileira, apesar de o país crescer de forma acelerada. Além disso, o descaso com a educação e a baixa inclusão social desse período, assim como as políticas agressivas de substituição de importações e intervenções governamentais no setor produtivo, contribuíram em larga medida para a queda da PTF e a estagnação posterior. Por outro lado, o aumento da escolaridade e as políticas sociais bem desenhadas e corretamente focadas contribuíram para avanço significativo dos indicadores sociais após 1980, mesmo que o crescimento econômico no período tenha sido decepcionante.
A taxa de mortalidade infantil foi de 15,6 em 2010, o que correspondeu a quase metade da taxa de 2000 e a um décimo daquela de 1960. 74 A expectativa de vida aumentou para 73,1 anos em 2009, o que representou um crescimento de mais de 10 anos em relação ao valor de 1980 (62,6 anos) e de três anos em relação ao valor em 1999. 73
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
Resumo Entre 1950 e 1980, a economia brasileira cresceu a uma das taxas mais elevadas do mundo e o país deixou de ser predominantemente rural e agrícola para se tornar urbano, com sua produção concentrada na indústria e no setor de serviços. Embora tenha havido grande acumulação de capital no período, o rápido crescimento resultou principalmente da elevação da produtividade total dos fatores (PTF), uma medida de eficiência agregada da economia. O crescimento da PTF, por sua vez, foi viabilizado em boa medida pela maciça transferência de recursos da agricultura, caracterizada pela baixa produtividade média, para setores mais produtivos, como a indústria e serviços. No início dos anos 1980, a maior parte dos ganhos de produtividade associados à transformação estrutural tinha se esgotado. Além disso, o modelo de crescimento brasileiro do pós-guerra foi caracterizado por distorções significativas sob o ponto de vista de alocação microeconômica e de estabilidade macroeconômica, que foram se acumulando ao longo do tempo. Outra característica marcante do modelo de crescimento vigente no pós-guerra foi o baixo investimento em educação e a exclusão econômico-social. Esses fatores contribuíram em grande medida para o baixo crescimento nas três décadas seguintes. A PTF teve forte queda e foi a principal responsável pela desaceleração do crescimento. Com isso, a baixa eficiência passou a ser o principal entrave para o Brasil atingir o padrão de vida dos países desenvolvidos. Por outro lado, nesse período ocorreu uma grande melhoria dos indicadores sociais. A escolaridade média da população aumentou de forma expressiva, e desde meados da década de 1990, especialmente nos anos 2000, a pobreza e a desigualdade tiveram queda significativa.
Leituras recomendadas Klenow e Rodríguez-Clare (1997) são uma referência fundamental para o estudo de decomposições de crescimento e de desenvolvimento, enquanto Herrendorf et al. (2012) apresentam uma resenha extensiva sobre transformação estrutural. Gomes et al. (2003) estudam a evolução da PTF no Brasil, e Ferreira e Rossi Jr. (2003) investigam o impacto da abertura comercial sobre a produtividade e a PTF da indústria brasileira. Langoni (2005) é uma referência básica sobre distribuição de renda e educação no Brasil, e corresponde a uma nova edição da obra pioneira de 1973. Barros e Mendonça (1995) analisam os determinantes da desigualdade no Brasil.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
APÊNDICE
TABELA A.5.1
Produto por trabalhador (y) – US$ PPP (Brasil, 1950-2009)
1950 5.707,7
1960
8.631,9
1970 13.019,5
1980 21.132,0
1990 17.149,6
2000 16.274,0
1951 5.874,4
1961
9.547,1
1971 14.098,9
1981 19.111,5
1991 16.450,5
2001 16.279,6
1952 6.293,5
1962
9.734,5
1972 15.227,4
1982 18.762,6
1992 15.531,7
2002 16.245,5
1953 6.327,7
1963 10.013,4
1973 16.704,2
1983 17.423,5
1993 15.890,8
2003 15.824,7
1954 6.751,2
1964 10.121,3
1974 17.583,7
1984 17.559,8
1994 16.327,6
2004 16.310,8
1955 6.993,4
1965 10.521,2
1975 17.670,3
1985 17.895,5
1995 16.500,0
2005 16.440,1
1956 7.033,3
1966 10.597,8
1976 19.049,3
1986 19.557,2
1996 16.881,1
2006 16.688,4
1957 7.581,0
1967 10.854,6
1977 19.117,8
1987 19.119,9
1997 16.847,2
2007 17.562,6
1958 7.853,3
1968 11.721,0
1978 19.391,2
1988 18.411,6
1998 16.527,7
2008 17.896,5
1959 8.250,9
1969 12.057,9
1979 20.142,5
1989 18.124,4
1999 15.951,4
2009 17.964,6
TABELA A.5.2
Capital por trabalhador (k) – US$ PPP (Brasil, 1950-2009)
1950
9.310,5
1960 15.642,2
1970
21.548,3
1980 39.434,4
1990 43.856,2
2000 42.379,3
1951
9.863,0
1961 16.244,4
1971
22.523,8
1981 41.263,2
1991 42.270,0
2001 42.704,3
1952 10.615,1
1962 16.906,3
1972
23.741,0
1982 42.383,4
1992 40.876,0
2002 42.281,5
1953 11.463,8
1963 17.542,0
1973
25.257,5
1983 42.857,7
1993 40.581,9
2003 41.934,6
1954 11.888,1
1964 17.878,1
1974
27.245,0
1984 42.948,4
1994 40.386,5
2004 41.174,4
1955 12.487,3
1965 18.276,4
1975
29.460,9
1985 43.028,8
1995 40.522,7
2005 40.704,0
1956 13.016,6
1966 18.774,4
1976
31.773,6
1986 43.117,6
1996 41.812,1
2006 40.145,1
1957 13.391,8
1967 19.306,0
1977
34.065,4
1987 43.157,8
1997 41.730,3
2007 40.509,8
1958 14.127,1
1968 19.624,9
1978
35.952,5
1988 43.776,6
1998 42.314,8
2008 40.763,3
1959 14.746,0
1969 20.221,6
1979
37.748,0
1989 44.077,2
1999 42.271,4
2009 41.663,6
O desenvolvimento econômico brasileiro no pós-guerra
TABELA A.5.3 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
1,6 1,7 1,7 1,8 1,8 1,8 1,9 1,8 1,8 1,8
TABELA A.5.4 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
2,5 2,5 2,5 2,6 2,6 2,6 2,7 2,7 2,7 2,8
TABELA A.5.5 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
100,0 99,8 103,1 99,8 104,1 104,9 103,0 108,9 109,6 112,3
Relação capital-produto (k/y) – Brasil, 1950-2009 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
1,8 1,7 1,7 1,8 1,8 1,7 1,8 1,8 1,7 1,7
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
1,7 1,6 1,6 1,5 1,5 1,7 1,7 1,8 1,9 1,9
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
1,9 2,2 2,3 2,5 2,4 2,4 2,2 2,3 2,4 2,4
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5 2,5 2,6 2,7
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
2,6 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,4 2,3 2,3 2,3
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
5,3 5,4 5,4 5,5 5,6 5,7 5,8 5,8 5,8 5,9
Capital humano por trabalhador (h) – Brasil, 1950-2009 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
2,8 2,8 2,9 2,9 3,0 3,0 3,0 3,1 3,1 3,2
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
3,2 3,2 3,2 3,2 3,1 3,1 3,1 3,1 3,2 3,2
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
3,2 3,3 3,4 3,5 3,6 3,7 3,8 3,9 4,0 4,1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
4,2 4,3 4,4 4,5 4,6 4,7 4,8 4,9 5,0 5,1
Produtividade total dos fatores (A) – 1950 = 100 (Brasil, 1950-2009) 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
113,8 123,1 122,5 123,2 122,6 125,4 123,8 124,2 131,9 132,8
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
138,4 148,1 157,4 169,3 173,8 170,2 177,2 172,2 170,2 172,7
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
Fonte: Penn World Table 7.0, Barro e Lee (2010) e cálculo dos autores.
177,2 154,7 147,6 134,0 132,5 132,3 142,7 137,7 130,1 126,1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
118,0 113,3 107,0 108,3 110,0 109,5 109,1 107,4 103,2 98,2
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
98,6 97,4 96,7 93,6 96,2 96,5 98,0 102,4 103,6 102,6
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CAPÍT U LO 6
POLÍTICA ECONÔMICA, REFORMAS INSTITUCIONAIS E CRESCIMENTO: A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA (1945-2010) Renato Fragelli Cardoso
Introdução Este capítulo contém uma visão panorâmica da política econômica brasileira do pós-guerra, enfatizando-se os dois planos de estabilização implantados com sucesso no período: o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg) e o Plano Real. Ambos tiveram importantes impactos de curto prazo, ao reduzir a inflação, e de longo prazo, ao implantar reformas institucionais que favoreceram o crescimento econômico ulterior. O capítulo está dividido em nove seções, incluindo esta Introdução. A segunda cobre os anos democráticos de 1946-1964, de acelerado crescimento em ambiente inflacionário. Na terceira seção, descrevem-se as reformas estruturais implantadas pelo Paeg entre 1964 e 1967. A quarta seção aborda o período 1968-1973, alcunhado de milagre brasileiro, quando a colheita dos frutos plantados pelo Paeg, acompanhada por uma conjuntura internacional favorável ao país, viabilizou a até então inédita conjugação de crescimento vigoroso, baixa inflação e equilíbrio no balanço de pagamentos. Na quinta seção, descrevemse os anos 1974-1978, marcados pelo primeiro choque do petróleo, quando se implantou a indústria substitutiva de importações de bens de capital financiada por endividamento externo. A sexta seção dedica-se ao ocaso do governo militar entre 1979 e 1984, caracterizado pela crise da dívida externa, estagnação econômica e inflação de três dígitos anuais. A sétima seção cobre o período 1985-1992, quando a redemocratização conviveu com a hiperinflação, na mais instável experiência econômica do país. A oitava seção dedica-se ao Plano Real,
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
concebido e implantado entre 1993 e 2002. A nona seção cobre os anos 2003 a 2010, nos quais a maturação das reformas implantadas pelo Plano Real, auxiliada por termos de troca favoráveis ao país, permitiu a retomada do crescimento com baixa inflação e equilíbrio no balanço de pagamentos.
O pós-guerra democrático (1946-1964) Eurico Gaspar Dutra elegeu-se presidente da República em 1945, com 55,3% dos votos, após 15 anos de ditadura Vargas. A incipiência industrial do país se refletia em uma pauta de exportações ainda muito concentrada em bens primários. No quadriênio 1947-1950, o café representou 50% da receita de exportações. A partir de 1947, a industrialização substitutiva de importações ascendeu à condição de política governamental de desenvolvimento. Para promovê-la, descartou-se a adoção de uma taxa de câmbio desvalorizada, por dois motivos. Primeiro, temia-se sua consequência sobre a inflação doméstica; segundo, julgava-se que, sendo o Brasil o maior exportador mundial de café, um produto com demanda internacional inelástica, mas produção doméstica (no médio prazo) elástica, a adoção de uma taxa real de câmbio mais desvalorizada provocaria a queda de seu preço no mercado internacional. Preferiu-se o sistema de licenças para importações que, aliado ao câmbio valorizado, funcionava como subsídio à importação de bens de capitais. Durante o governo Dutra, negociou-se a formação da Comissão Mista BrasilEstados Unidos (CMBE), importante grupo de estudos econômicos que funcionaria entre julho de 1951 e julho de 1953.1 Mais do que financiamentos, o principal legado da CMBE consistiu em introduzir no país sistemáticas de análise custo/benefício para orientar decisões públicas de investimento. Em junho de 1952, em sequência aos trabalhos da CMBE, criou-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), importante órgão de fomento que desempenharia papel central na industrialização do país. Em outubro de 1950, Getúlio Vargas elegeu-se presidente com 48,7% dos votos.2 Em outubro de 1953, instituiu-se o monopólio estatal do petróleo e criou-se a Petrobras. A medida resultou de uma inusitada confluência de comunistas, militares nacionalistas e até de políticos da União Democrática Nacional (UDN), partido teoricamente composto de liberais. Enquanto mexicanos, venezuelanos e países árabes monopolizavam a exploração do petróleo já localizado,
Sobre a CMBE, recomenda-se a leitura de Campos (1994). Pela Constituição de 1946, as eleições ocorriam em um único turno, elegendo-se o candidato com maior número absoluto de votos.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
o Brasil monopolizava o risco de sua localização e exploração. No mesmo ano, substituíram-se as licenças para importação de diversos produtos por leilões de câmbio realizados em cinco categorias de setores, em que a quantidade vendida variava em função da importância atribuída pelo governo a cada setor. O ágio desses leilões constituía importante fonte de recursos para o governo, pois este vendia aos importadores os dólares comprados dos exportadores à taxa oficial. Em agosto de 1954, após intensa campanha de denúncias de corrupção contra seu governo, a radicalização política culminou no suicídio de Vargas. Seu vice, João Café Filho, adotou uma política econômica de atração de capitais estrangeiros por meio da Instrução Sumoc n.º 113, que autorizou a importação de equipamentos industriais sem cobertura cambial.3 Por essa medida, as empresas multinacionais puderam trazer equipamentos do exterior sem que o país gastasse reservas internacionais na sua importação. Para efeito de tributação das remessas de lucro futuras, registrava-se o investimento estrangeiro pelo valor em dólares do equipamento. A medida contribuiu amplamente para atrair investimentos diretos estrangeiros para o setor industrial. Eleito em outubro de 1955 com 35,7% dos votos, Juscelino Kubitschek governou de janeiro de 1956 a janeiro de 1961, período em que o crescimento econômico se tornou uma bandeira política.4 Seu Programa de Metas priorizou investimentos nos setores de energia elétrica, carvão, petróleo, ferrovias, aço e cimento. Data dessa época a implantação das indústrias automobilística e naval, além da construção de Brasília e muitas rodovias. Ao longo do período, a construção da nova capital custou 2-3% do PIB, sem que para isso houvesse fonte de recursos definida.5 Não dispondo de recursos para financiar tão ousados investimentos, recorreu-se amplamente à expansão monetária, o que provocou a elevação da inflação. A taxa média geométrica de crescimento do PIB nos cinco anos compreendidos entre 1957 e 1961 foi de 9,3%. Durante o Governo Kubitschek ocorreu a acirrada controvérsia estruturalista-monetarista. Sob influência de Raúl Prebisch e da Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), os estruturalistas sustentavam que a deterioração dos termos de troca – representada pela desvalorização dos bens primários em relação aos industriais – tornava a industrialização substitutiva de importações o único caminho para superar o subdesenvolvimento e as recorrentes crises cambiais. Alguns chegavam a ponto de afirmar que o financiamento de obras de infraestrutura, mediante expansão monetária, estimularia investimentos privados Antes da Instrução no 113, importações sem cobertura cambial dependiam de autorização de conselhos sujeitos a pressões políticas. 4 Alegando fraudes nas eleições, os adversários de Kubitschek tentaram impedir sua posse. A reação legalista das Forças Armadas, em 11 de novembro, garantiria a investidura de Kubitschek. 5 Orenstein e Sochaczewski (1990). 3
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
até então inviáveis devido a gargalos logísticos, contribuindo para promover o crescimento econômico. Essa visão menosprezava o impacto nefasto da inflação sobre a eficiência econômica. Em contraste, os monetaristas identificavam na acomodação monetária dos conflitos decorrentes da limitação de recursos fiscais a causa da inflação. Julgavam que as distorções microeconômicas geradas pela inflação, por reduzirem a eficiência da alocação de recursos na economia, tinham impacto negativo no crescimento de longo prazo do produto. Em janeiro de 1961, ao final do Governo Kubitschek, o produto real crescia ao ritmo de 9% ao ano, mas a inflação anual alcançara 30,5% no ano precedente, e o déficit no balanço de pagamentos atingia a escala de crise cambial.6 Numa vã tentativa de controlar pelo lado da oferta uma pressão inflacionária de demanda, o governo controlava as tarifas públicas, os aluguéis residenciais, e mantinha sobrevalorizada a taxa de câmbio. A opção pelas taxas de câmbio múltiplas, na qual a sobrevalorizada taxa de câmbio oficial se aplicava às exportações e à importação de bens de capital, enquanto as desvalorizadas taxas definidas nos leilões destinavam-se às importações de bens de consumo, desestimulou investimentos em setores exportadores, contribuindo para agravar a penúria cambial. No último mês do governo, entre atrasados comerciais, coberturas de câmbio vendidas mas não transferidas, swaps liquidáveis e demais débitos de curto prazo, as obrigações montavam a US$1,8 bilhão, o equivalente a um ano e meio da receita de exportações. Eleito com 48,3% dos votos em outubro de 1960, pelo pequeno Partido Trabalhista Nacional (PTN) com apoio da UDN, Jânio Quadros assumiu um país à beira da bancarrota cambial, com inflação crescente. Como vice-presidente, elegeu-se João Goulart, do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB).7 Iniciou-se o restabelecimento do realismo cambial, com o fim das taxas múltiplas de câmbio e recomposição das tarifas públicas. Chegou-se a um acordo com os bancos internacionais envolvendo uma extensão de prazos de pagamento, o que aliviou a penúria de dólares. Após apenas seis meses de mandato, Jânio Quadros renunciou à presidência, o que levou ao abandono de seu programa econômico. A resistência militar à posse de João Goulart levou a uma solução de compromisso que introduziu o parlamentarismo em setembro de 1961. A emenda
6 Adota-se a variação do IGP-DI como representativa da taxa de inflação do período compreendido entre 1945 e junho de 1994, pois esse índice definiu a inflação oficial do país por muitos anos do referido período. 7 Pela Constituição de 1946, o eleitor votava para presidente e para vice-presidente. A chapa de Jânio Quadros apresentou dois candidatos a vice (Milton Campos e Fernando Ferrari). A chapa oponente, encabeçada por Henrique Lott, tinha apenas Goulart como candidato a vice. Goulart recebeu 4,5 milhões de votos, 300 mil a mais que Milton Campos.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
constitucional parlamentarista previa para o início de 1965 a realização de um plebiscito sobre a permanência desse sistema de governo. Durante o primeiro gabinete, as divergências entre o presidente e o primeiro-ministro Tancredo Neves impediram a implantação de um plano de estabilização consistente. A partir de julho de 1962, o novo primeiro-ministro Brochado da Rocha passou a defender as reformas de base preconizadas por Goulart – reforma agrária, voto do analfabeto, restrições ao capital estrangeiro, entre outras –, bem como a antecipação do plebiscito, medidas repudiadas pelo Congresso. Em agosto de 1962, o Comando Geral dos Trabalhadores ameaçou deflagrar uma greve geral em 15 de setembro caso o plebiscito não fosse antecipado para as eleições legislativas de 7 de outubro. Em 14 de outubro, o Congresso rejeitou a antecipação, ocorrendo a renúncia de Brochado da Rocha. No dia seguinte, o Congresso aprovou a antecipação do plebiscito para 6 de janeiro de 1963. Em deferência aos sindicatos que o haviam apoiado, Goulart reuniu-se com quatro importantes líderes sindicais para consultá-los sobre a formação do gabinete de transição, cuja liderança coube a Hermes Lima. Nas eleições de outubro, embora o PTB tenha ampliado sua bancada no Congresso, o perfil conservador da maioria parlamentar se manteve. No plebiscito, o presidencialismo venceu com 82% dos votos. Diante de uma inflação anual de 51,6% em 1962, em janeiro de 1963 iniciou-se a implantação do Plano Trienal, elaborado sob liderança do ministro do Planejamento, Celso Furtado. O plano apresentava um conjunto de medidas consistentes destinadas a reduzir gradualmente a inflação, entre as quais redução do déficit público, correção de preços administrados e controle do crédito. Ao final de abril, quando o plano já apresentava algumas vitórias no combate à inflação, diante dos primeiros sinais de desaceleração da atividade econômica, Goulart começou a retirar-lhe apoio, concedendo uma elevação salarial de 60% aos servidores e de 56,25% ao salário mínimo. Por falta de apoio político, o plano teve sua implantação paulatinamente abandonada.8 No início de 1964, o quadro econômico incluía inflação ascendente – apesar dos diversos controles de preços administrados –, produto estagnado e balanço de pagamentos em rápida deterioração. A instabilidade econômica refletia uma crescente fragmentação política e polarização ideológica, levando a uma grande paralisia decisória.9 As reformas de base defendidas por Goulart encontravam forte resistência do Congresso. À medida que o impasse retirava gradualmente do Congresso o papel de mediador de conflitos, as partes antagônicas levaram suas disputas para as ruas. 8 9
Furtado deixou o Ministério ao final de junho. Santos (1986).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
No dia 13 de março, em comício na Central do Brasil, no Rio de Janeiro, que reuniu centenas de milhares de pessoas, Goulart anunciou a desapropriação das refinarias de petróleo privadas, bem como facultou à Superintendência da Política Agrária desapropriar terras numa faixa de 10 quilômetros à margem das ferrovias e rodovias federais.10 Em resposta, no dia 19, a oposição conservadora organizou, em São Paulo, a Marcha com Deus pela Família e a Liberdade, à qual compareceu um público comparável ao daquele comício.11 No dia 25, Goulart anistiou prontamente um grupo de marinheiros que haviam participado de uma rebelião, ato considerado pelos oficiais das Forças Armadas uma exortação à indisciplina. No dia 30, Goulart compareceu pessoalmente a uma festa de sargentos realizada no Automóvel Clube, no Rio de Janeiro. Em 31 de março eclodiu a rebelião militar que, com apoio de amplos setores do empresariado e da classe média, dos governadores de São Paulo, Minas Gerais e Guanabara, e tácita simpatia da maioria parlamentar,12 afastou Goulart do poder. Muitos dos que apoiaram o golpe acreditavam que os militares permaneceriam no poder apenas até o final do mandato de Goulart. A história se revelaria diferente.
O Paeg de Castello Branco (1964-1967) Escolhido presidente em pleito indireto realizado em 11 de abril no Congresso,13 Humberto Castello Branco assumiu a presidência em 15 de abril. Seu Programa de Ação Econômica do Governo (Paeg) constituiu o mais abrangente plano de estabilização implantado no Brasil até então, tendo plantado as sementes que, a partir de 1968, permitiriam ao desenvolvimento industrial vicejar aceleradamente durante uma década e meia. Concebido pelos ministros Roberto Campos (Planejamento) e Octavio Gouveia de Bulhões (Fazenda), o Paeg tinha como diagnóstico que o modelo de crescimento em ambiente inflacionário se exaurira, minado pela desorganização provocada pela inflação e falhas institucionais que reduziam a eficiência da economia. As medidas do Paeg atuaram em três frentes: equacionamento da restrição do balanço de pagamentos, redução da inflação e criação de condições institucionais favoráveis à retomada do crescimento econômico após a queda da inflação.
10 Segundo os adversários de Goulart, ao instalar na faixa de 10 quilômetros populações simpáticas ao presidente, os sindicatos poderiam bloquear facilmente o transporte em todo o país. 11 Em 2 de abril, outra marcha semelhante ocorreu no Rio de Janeiro. Novas marchas ocorreriam em outras capitais do país ao longo daquele mês. 12 Em 1o de abril, quando o presidente do Senado declarou vaga a presidência da República, Goulart encontrava-se em território nacional no Rio Grande do Sul. 13 Castello Branco recebeu 361 votos favoráveis, ocorrendo 72 abstenções e 37 ausências.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
No que tange ao combate à inflação, o diagnóstico do Paeg coincidia com o do Plano Trienal: necessidade de redução do déficit público, realinhamento de preços administrados e controle do crédito. Mas o tratamento prescrito pelo Paeg se mostraria menos ortodoxo do que o adotado pelo Plano Trienal, pois incluiria também uma política de rendas. Embora a agressiva política de substituição de importações, levada a cabo entre 1947 e 1964, tenha logrado um acelerado crescimento, muitas distorções se acumularam ao longo do processo, dificultando a manutenção do modelo. Entre os principais problemas econômicos destacavam-se:14 1. Excessiva proteção elevou os custos e reduziu a competitividade. O racionamento de divisas para importações, as elevadas tarifas aduaneiras e os controles quantitativos das importações de bens com produção similar nacional – não raro com um único produtor doméstico – geraram preços abusivos no mercado doméstico. Os altos índices de nacionalização exigidos das novas empresas automotivas impuseram-lhes custos exorbitantes. A Lei de Similaridade Nacional aplicada aos bens de capital elevou os custos da indústria de bens de consumo, sob a justificativa de estimular a indústria de bens de capital. Os elevados custos da indústria, transferidos aos sucessivos segmentos da cadeia de produção, provocaram uma gradual elevação generalizada de custos na economia. 2. O câmbio valorizado gerava viés anticomércio e anti-investimento externo. A crônica valorização da taxa de câmbio desestimulou investimentos em setores exportadores, contribuindo para agravar a penúria cambial. Numa tentativa de neutralizar a valorização cambial, adotavam-se instrumentos casuístas, como subsídios às exportações e tarifas diferenciadas sobre importação de bens de consumo, gerando elevados custos administrativos. A valorização cambial estimulava as empresas estrangeiras a remeter lucros para o exterior, em vez de reinvesti-los. Em momentos de grande valorização, diante da perspectiva de uma desvalorização iminente, ocorriam uma aceleração de remessas e adiamentos de exportações, agravando-se a escassez de divisas. 3. A inflação inviabilizava instrumentos de financiamento de longo prazo. A implantação da indústria destinada a substituir importações coincidiu com uma trajetória crescente de inflação. Na época, as taxas nominais de juros eram limitadas a 12% ao ano pela Lei da Usura, promulgada em 1933. Essa restrição legal gerava taxas reais de juros negativas para o aplicador, inviabilizando a cap-
14
Esta seção baseia-se em Campos e Simonsen (1974) e Campos (1994).
Política econômica, reformas institucionais e crescimento: a experiência brasileira (1945-2010)
tação de depósitos a prazo, a emissão de debêntures e outros instrumentos de financiamento de longo prazo a investimentos e bens duráveis de consumo. A elevada inflação, numa economia regida por contratos nominais, solapou a saúde financeira dos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs), raros exemplos de investidores institucionais de longo prazo criados pela Lei Elói Chaves de 1922. Credores de hipotecas imobiliárias denominadas em valores nominais, os IAPs tiveram seu patrimônio corroído pela inflação. Entre 1930 e 1964, esses institutos concederam apenas 120 mil novos financiamentos imobiliários, o que caracterizou substancial transferência de riqueza para alguns mutuários privilegiados que a eles tiveram acesso. 4. A inflação gerava entraves fiscais à capitalização das indústrias. A legislação contábil em valores nominais, em um ambiente de inflação elevada, funcionava como mecanismo perverso de descapitalização das empresas. O cálculo das depreciações com base no custo histórico dos equipamentos, bem como o não reconhecimento legal do conceito de manutenção do valor real do capital de giro das empresas, levava à apuração de lucros elevados em valores nominais, mas na realidade ilusórios. Somente essa segunda forma de lucro ilusório representou cerca de 60% dos lucros nominais declarados pelas sociedades anônimas entre 1960-1964. Os lucros ilusórios eram tributados e frequentemente agravados pela incidência de imposto sobre lucros extraordinários, constituindo forte fonte de corrosão do capital das empresas. 5. A inflação dificultava a programação financeira das empresas. A inflação crescente, em uma economia regida por contratos nominais, impedia uma programação financeira minimamente eficiente, devido a recorrentes estouros de orçamento que estendiam os prazos de maturação de investimentos, gerando grande ineficiência alocativa. 6. O arranjo institucional favorecia o descontrole fiscal e monetário. Três instituições conduziam a política cambial e de crédito: a Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), o Banco do Brasil (BB) e o Conselho da Sumoc. Cabiam à Sumoc as atividades típicas de um banco central, como a fixação da taxa de juros para o redesconto bancário, a definição do percentual de depósitos compulsórios, o registro de capitais estrangeiros e a fiscalização bancária. O BB atuava como órgão executor, concedendo créditos de liquidez, atuando como emprestador de última instância aos bancos,15 responsabilizando-se pela 15 A Carteira de Redesconto do Banco do Brasil chegou a ser dirigida por políticos, entre os quais Tancredo Neves e José Maria Alkmin.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
compensação de cheques, bem como comprando e vendendo câmbio de acordo com as diretrizes da Sumoc. O BB também atuava como agente financeiro do Tesouro, recebendo a arrecadação tributária do governo federal, efetuando seus pagamentos e concedendo-lhe empréstimos. Ao Conselho da Sumoc cabiam as atividades normativas. No entanto, a emissão de moeda permanecia prerrogativa do Tesouro. O intrincado sistema descrito gerava conflitos de interesse na gestão monetária, creditícia e fiscal, dificultando o controle da inflação. Na prática, o Banco do Brasil funcionava como um banco comercial não sujeito às amarras de reservas bancárias aplicáveis aos demais bancos, e o Tesouro não tinha limites ao seu financiamento. Não havia distinção clara, no âmbito federal, entre as autoridades fiscal e monetária. O BB atuava como banco comercial e também como autoridade monetária, além de conceder empréstimos ao Tesouro. O conceito de depósitos compulsórios não se aplicava ao BB. 7. Hostilidade em relação ao capital estrangeiro de risco. Apesar da baixa poupança nacional – em torno de 17% do PIB, na ocasião –, o nacionalismo tornara-se política oficial a partir da adoção do monopólio do petróleo em 1953. A decisão provocou o fechamento progressivo das instituições internacionais de fomento a solicitações de financiamento brasileiras, pois elas não viam motivação para destinar capitais de empréstimo governamentais a países que desprezavam capitais de risco privados. Entre 1953 e 1964, o único financiamento obtido pelo Brasil junto ao Banco Mundial foi o concedido para a construção da hidrelétrica de Furnas. O contencioso do país em relação a credores estrangeiros incluía investidores franceses (mas também ingleses e suíços) detentores de títulos originários das encampações de Getúlio Vargas durante a Segunda Guerra Mundial. Em setembro de 1962, a Lei no 4.131 limitou as remessas de lucros a 10% do capital registrado.16 Remessas acima desse limite passaram a ser deduzidas do capital registrado para efeito de futuras remessas. Dessa forma, excluíam-se da base de capital das empresas estrangeiras, para efeito de cálculo da tributação sobre remessas legais de dividendos, os lucros gerados domesticamente e reinvestidos. A medida levou muitas empresas a enviar o lucro ao exterior e, posteriormente, internalizá-los de volta sob forma de investimento direto de capital novo, o que gerava custos administrativos desnecessários.
Após a aprovação da lei, Octavio Gouveia de Bulhões, então diretor executivo da Sumoc, recusou-se a regulamentá-la, renunciou ao cargo e denunciou-a como “crime de lesa-pátria” em entrevista à imprensa.
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8. Má reputação em relação ao capital estrangeiro de empréstimo. O crônico descumprimento dos termos contratuais junto a bancos internacionais e as sucessivas renegociações de dívidas solapavam a capacidade de financiamento de inversões do país. A exploração política do nacionalismo exacerbado levou Kubitschek à espalhafatosa ruptura com o FMI em 1959. 9. Defasagem tarifária. A fixação de tarifas das prestadoras de serviços de utilidade pública se dava em função dos valores históricos dos investimentos, gerando crescente defasagem em relação aos custos decorrentes da inflação galopante, o que desestimulava investimentos de expansão, com queda da qualidade dos serviços. Em represália, por motivação política, ocorreram encampações de empresas estrangeiras, sem a devida indenização.17 10. A inflação corroía a arrecadação tributária. Ao longo do interregno compreendido entre o fato gerador de um imposto e seu efetivo recolhimento aos cofres públicos, o valor real arrecadado sofria uma grande desvalorização, agravando o desajuste fiscal. Muitas empresas atrasavam deliberadamente o recolhimento de impostos, pois a redução real do tributo superava as multas de mora. Embora se tenham implantado, ao longo dos anos, algumas adaptações à realidade inflacionária – como a fixação das faixas de renda do imposto sobre pessoas físicas em unidades do salário mínimo e a transformação dos impostos indiretos específicos em advalorem –, elas se revelaram insuficientes para impedir a queda real da arrecadação. 11. Inexistência de instrumento de financiamento do déficit público. Diante da ausência de um mercado dinâmico de títulos públicos, a única fonte de financiamento de déficits públicos consistia na emissão monetária. 12. Crise habitacional. A explosão demográfica, acompanhada do êxodo rural decorrente da industrialização, exigia gigantescos investimentos em habitações urbanas. Mas a atrofia do sistema financeiro devido à elevada e instável inflação – agravada pela Lei da Usura – inviabilizava o financiamento de longo prazo a moradias. O mercado de imóveis para aluguel encontrava-se paralisado por sucessivas leis do inquilinato promulgadas após a Segunda Guerra Mundial. Temerosos de perderem a posse de fato de seus imóveis, em benefício de inquilinos protegidos pela legislação, muitos proprietários os mantinham vazios como Em maio de 1959, Leonel Brizola, governador do Rio Grande do Sul, encampou a Companhia de Energia Elétrica Rio-Grandense, subsidiária da American & Foreign Power. Em março de 1962, foi a vez da Companhia Telefônica Nacional, subsidiária da norte-americana ITT. Em ambos os casos, a indenização foi simbólica.
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reserva de valor. Em resposta, o governo os ameaçava com a adoção de locações compulsórias de imóveis desocupados. Diante de uma política habitacional incoerente, pululavam favelas nos centros urbanos. 13. Mercado de trabalho ineficiente. O estatuto da estabilidade no emprego, instituído pela legislação trabalhista da década de 1930, proibia as empresas privadas de demitirem funcionários após 10 anos de serviço. Considerada uma “conquista social” herdada do governo Vargas, a estabilidade no emprego não passava, na realidade, de uma grande ficção. Receosos da indisciplina e/ou indolência induzida pela estabilidade, as empresas demitiam seus empregados à véspera de atingirem o citado período de carência. Perdiam-se, dessa forma, preciosos anos de investimento em formação profissional. Em 1964, de cada 100 trabalhadores formalmente empregados, 29 tinham menos de um ano de serviço, 35, entre 1-4 anos, e apenas dois atingiam a barreira quase intransponível de 9-10 anos de serviço na mesma empresa.18 14. Conflitos no meio rural. Em uma tentativa de solucionar problemas sociais no campo, em março de 1963 aprovou-se o Estatuto do Trabalhador Rural, que transpunha para o campo muitos dispositivos da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), desconsiderando diferenças entre as realidades da atividade econômica no campo e na cidade. A enorme sazonalidade da atividade agrícola e os pagamentos in natura,19 usuais no campo, não se compatibilizavam com as rígidas normas aplicadas pela CLT nas cidades. Ao romper essas relações tradicionais, o estatuto elevou o desemprego rural e acelerou a migração para as cidades, acirrando tensões sociais no campo e grandes centros urbanos. As distorções listadas evidenciam as contradições do modelo de crescimento a qualquer custo em ambiente inflacionário. O mesmo Estado que subsidiava a expansão da indústria, mediante diversos instrumentos de proteção, solapavalhe a eficiência devido às distorções decorrentes da tolerância com a inflação. A queda do crescimento do produto, a partir de 1963, indicava que o modelo havia se exaurido. A desorganização econômica provocada pela inflação acabou por solapar a jovem democracia brasileira. Quando Castello Branco assumiu o poder, o país encontrava-se estagnado – em 1963, o PIB crescera apenas 0,6% – e a inflação em aceleração – no primeiro trimestre de 1964 atingiu 27,6%, um valor anualizado de 165%. Havia uma inflação não apenas elevada e ascendente, mas também reprimida por controles Campos (1994). Como alimentos produzidos na própria fazenda, cessão a colonos de casas e lotes para cultivo individual.
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de preços diversos. Do lado externo, a situação aproximava-se da insolvência: a dívida externa montava a US$3,8 bilhões – dos quais 48% exigível no biênio 1964-1965 –, frente a exportações anuais de US$1,4 bilhão. Diante da iminente bancarrota cambial, a prioridade a curtíssimo prazo centrou-se nas negociações com o FMI e bancos credores internacionais. Com o acordo stand by alcançado em maio, reescalonou-se 70% da dívida externa. Ao longo de 1964, a taxa de câmbio sofreu sucessivas correções acima da inflação.20 Os frutos vieram relativamente rápido: nos anos de 1965 e 1966, o país logrou superávit em transações correntes (não apenas no balanço comercial). No que tange ao ritmo do combate à inflação, o FMI preconizava um tratamento de choque ortodoxo com redução rápida da inflação. Devido à má reputação do país depois de vários programas de estabilização abandonados pouco após a adoção, o FMI temia que uma queda lenta da inflação acabasse por dispersar a determinação política necessária para se levar a cabo o programa.21 O governo, entretanto, preferia um combate gradual, pois julgava que, diante do fato de muitas empresas operarem com baixo capital de giro no intuito de reduzir a perda decorrente de juros reais negativos, um programa ortodoxo de abrupto aperto monetário e creditício as levaria à insolvência. Além disso, antes de proceder à asfixia do ritmo de crescimento de todos os preços, considerava essencial corrigir preços relativos – câmbio, tarifas públicas, aluguéis, preços de combustíveis, entre outros –, pois disso dependiam a redução de parte do déficit público, o equacionamento da crise cambial e a restauração da eficiência econômica. Para aceitar a abordagem gradualista, o FMI exigiu a fixação de metas numéricas que acabaram descumpridas. Paradoxalmente, o Paeg, que internamente sofria críticas por apresentar ingredientes ortodoxos, externamente era considerado um plano heterodoxo. Entre abril de 1964 e o final de 1965, corrigiram-se as tarifas de serviços de utilidade pública, de transportes, de combustíveis, e os aluguéis residenciais sujeitos a controles por muitos anos, o que constituiu uma pressão de curto prazo sobre a inflação já elevada. As desvalorizações reais da taxa de câmbio contribuíram adicionalmente para pressionar a inflação. Esse período ficou conhecido como o da inflação corretiva. A recomposição dos preços atrasados respondeu por boa parte da elevação do custo de vida no período compreendido entre 1964 e 1965. Em abril, o dólar foi elevado de 600 cruzeiros para 1.200, em setembro, para 1.610 cruzeiros, e em dezembro, para 1.825 cruzeiros. 21 No governo Café Filho, o plano do ministro Eugênio Gudin vigorou de setembro de 1954 a abril de 1955. No governo Kubitschek, o plano do ministro Lucas Lopes, apresentado em outubro de 1958, foi abandonado em junho de 1959. No governo Goulart, o Plano Trienal preparado por Celso Furtado vigorou de janeiro a abril de 1963. 20
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Do lado fiscal, a redução do déficit da União deveu-se: (1) à eliminação de subsídios às importações de trigo, petróleo e papel de imprensa; (2) à suspensão de subvenções a autarquias e sociedades de economia mista, devido à correção de tarifas; (3) ao corte de investimentos não prioritários; (4) à contenção dos vencimentos do funcionalismo a partir de 1965; (5) ao aumento de impostos sobre consumo e renda; (6) à melhoria dos métodos de arrecadação e fiscalização, decorrente da introdução da correção monetária sobre débitos atrasados. Como resultado dessas medidas, o déficit da União caiu de 4,2% do PIB em 1963 para 1,1% em 1966. Ao longo dos dois primeiros anos do programa, manteve-se uma política monetária acomodatícia. Em 1964, devido à deliberada opção por apenas impedir a elevação da inflação durante o período de correção de preços relativos, a base monetária cresceu 78,5%. Em 1965, a pressão monetária decorrente da intensa acumulação de reservas, bem como a compra de estoques reguladores de uma excepcional safra agrícola, em um ambiente onde ainda não havia um mercado aberto de títulos públicos, provocou aumento da base monetária de 72,7%. Nesses dois anos, a inflação situou-se em 92,1% e 34,2%, respectivamente.22 O aperto monetário ocorreu somente a partir do segundo trimestre de 1966, quando se observou uma expansão da base monetária de 23,1%, auxiliado pelo recém-criado mercado de títulos públicos, que eliminou a monetização do déficit fiscal e da acumulação de reservas cambiais. Em 1966, a inflação atingiu 39,4%, e em 1967 atingiu 25%. A decisão de adiar a contenção monetária por tanto tempo deveu-se ao diagnóstico de que, estando a inflação em um patamar muito elevado, havia um grande componente de realimentação em seu processo, de modo que um tratamento puramente monetarista traria um longo período recessivo. Antes de aplicar a contenção monetária, urgia quebrar o vínculo entre a inflação passada e a futura. A realimentação decorria do fato de que cada agente econômico, após constatar perda de poder aquisitivo devido à elevação dos preços dos demais agentes, reajustava seu preço na tentativa de preservar o poder de compra perdido desde a última correção. A eliminação do déficit público constituía a condição necessária para o sucesso do programa, pois sem ela não se poderia convencer os agentes econômicos de que o governo prescindiria da emissão monetária para financiar-se; mas não era suficiente, pois a confiança de um agente isolado na solidez das contas públicas só o induziria a interromper unilateralmente a correção de seu preço se tivesse certeza de que os demais agentes também interromperiam. Devido à dificuldade de coordenação das ações de diversos agentes, uma tentativa de reduzir a inflação por instrumentos exclusivamente 22
Pelo IPC-RJ-FGV, a taxa foi de 81,0% em 1964 e 46,1% em 1965.
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de demanda – como eliminação do déficit público e aperto monetário – exigiria um longo período recessivo a fim de convencer os agentes econômicos a reduzirem o ritmo de correção de seus preços. Em uma primeira fase necessitava-se estabilizar o patamar da inflação, o que só poderia ocorrer após o período de inflação corretiva. Uma vez estabilizado o patamar da inflação e alinhados os preços relativos, precisava-se coordenar a fixação de preços pelos agentes econômicos, de sorte a induzi-los a reduzir o ritmo de correções. Em um regime de inflação crônica em que os salários nominais recebiam correções descontinuamente, permanecendo fixos durante intervalos de tempo regulares, enquanto o nível geral de preços subia continuamente, havia grande oscilação do salário real entre duas correções nominais. Logo após uma correção do salário nominal, o salário real encontrava-se em um pico, caindo paulatinamente até atingir um vale às vésperas da próxima correção nominal. A queda da inflação futura, mantido o tradicional método de correção periódica, implicaria a elevação do salário real médio, o que tenderia a elevar o desemprego. Para se assegurar o mesmo nível de emprego observado antes da queda da inflação, a correção do salário nominal teria de manter o mesmo salário real médio anterior. Isso se alcançou mediante a regra salarial definida pela Lei 4.725, de julho de 1965. Além da regra salarial descrita, criaram-se incentivos à adesão voluntária das empresas à coordenação da contenção dos reajustes de preços. A partir de fevereiro de 1965, a Comissão Nacional de Estímulo à Estabilização de Preços (Conep) instituiu estímulos de ordem fiscal, creditícia e cambial às empresas que aderissem voluntariamente. Tendo optado por uma abordagem gradualista ao combate à inflação, precisava-se criar um arcabouço institucional que reduzisse as distorções por ela causadas. Do ponto de vista de incentivos econômicos perversos gerados pela inflação, mais grave do que seu nível é sua volatilidade. No caso hipotético de uma inflação perfeitamente previsível, no momento da negociação de um contrato de médio ou longo prazo entre dois agentes econômicos, pode-se embutir a previsão nos montantes pactuados, viabilizando-se uma barganha sob perfeita previsão quanto aos valores reais a serem pagos e recebidos no futuro. Mas, diante de uma taxa de inflação incerta, mesmo que os agentes tenham a mesma previsão quanto à sua magnitude, se a inflação observada posteriormente se revelar superior à inflação que se previa no momento da negociação, o agente que recebe sofrerá perda idêntica ao ganho auferido por aquele que paga. Mutatis mutandis, se a inflação observada ficar abaixo da inflação prevista, o agente que paga perderá para aquele que recebe. A instabilidade da inflação transforma cada contrato em valores nominais fixos em um arriscado jogo de soma zero, inibindo a atividade econômica. O papel da correção monetária consiste em
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eliminar o risco corrido por cada uma das partes, favorecendo o bom funcionamento da economia mesmo em um ambiente de inflação instável. Entre as principais medidas implantadas pelo Paeg, destacam-se: 1. Instituto da correção monetária. Uma das principais inovações do Paeg, o instituto tinha como objetivos principais: (1) a atualização monetária dos débitos fiscais em atraso; (2) a correção monetária dos ativos de empresas; e (3) a criação das Obrigações do Tesouro Nacional (OTNs), título cujo valor unitário recebia atualização monetária periodicamente. Entre as consequências dessas medidas, destacaram-se: a elevação da arrecadação fiscal; a eliminação da tributação sobre lucros ilusórios que desestimulavam investimentos; a criação do mercado de títulos públicos de longo prazo para financiamento não monetário de déficits públicos, bem como esterilização da acumulação de reservas internacionais; e o estímulo à poupança individual, antes atrofiada pela inflação e a Lei da Usura. A emissão de OTNs revelou-se determinante para o controle monetário. Enquanto, em 1963, a parcela do déficit da União financiada por empréstimos das autoridades monetárias correspondeu a 85,7% do total, em 1966 essa proporção caiu a apenas 13,6%. 2. Criação do Sistema Financeiro da Habitação. Instituiu-se a correção monetária nos contratos imobiliários e o sistema financeiro para aquisição da casa própria, criaram-se o Banco Nacional da Habitação (BNH), Sociedades de Crédito Imobiliário e as Letras Imobiliárias, entre outras providências. Competiam também ao BNH as funções de coordenação e orientação do sistema. A opção por criar um banco, em vez de uma autarquia, para liderar o programa habitacional objetivava dar uma solução de mercado ao problema habitacional, dispensando-se subsídios. 3. Flexibilização da remessa de lucros. Isentaram-se de imposto de renda suplementar remessas de lucro que, na média de um triênio, não excedessem 12% do capital registrado. Remessas acima de 12% sofriam tributação a alíquotas crescentes entre 40% e 60%. Autorizou-se a incorporação ao capital registrado de lucros não remetidos. Após a promulgação da nova política, a entrada de capital voltou a crescer. 4. Estatuto da Terra. Estabeleceu, para efeito de desapropriações, diferentes critérios a serem aplicados nas diferentes regiões, em função da heterogeneidade da realidade agrária de um país continental como o Brasil. Para viabilizar o Estatuto da Terra, aprovou-se a Emenda Constitucional no 10 (9/11/1964), que
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permitia o pagamento da indenização sob forma de títulos federais com cláusula de correção monetária.23 O estatuto partia do diagnóstico de que o Brasil tinha um excesso de latifúndios improdutivos e de minifúndios antieconômicos. Ele priorizava a tributação crescente sobre latifúndios improdutivos, em alternativa a expropriações em massa, de elevado custo fiscal e ominoso potencial gerador de conflitos. Sua ênfase consistia em promover a modernização do campo em bases capitalistas, em vez do ineficiente modelo coletivista de produção. As políticas agrícolas baseadas em créditos subsidiados a grandes produtores, que se tornariam a regra em governos futuros, acabaram por subverter a visão pró-mercado subjacente ao Estatuto da Terra. Uma prioridade do governo Castello Branco, o Estatuto da Terra não teria dos governos seguintes empenho na sua implantação.24 5. Reforma bancária e criação do Banco Central.25 Em substituição à Sumoc, criou o Banco Central do Brasil, com diretoria de cinco membros, incluindo seu presidente.26 Em substituição ao antigo Conselho da Sumoc, criou o Conselho Monetário Nacional (CMN). As decisões relevantes de política monetária, creditícia e cambial couberam ao CMN,27 competindo ao Bacen implantá-las.28 O CMN era composto de 10 membros: o ministro da Fazenda, o presidente do Banco do Brasil (BB), o presidente do BNDE e sete membros nomeados pelo presidente da República, após aprovação do Senado Federal, escolhidos entre brasileiros de ilibada reputação e notória capacidade em assuntos econômicofinanceiros, com mandato de sete anos, admitindo-se a recondução. Nesses sete membros incluíam-se os cinco diretores do Bacen, cuja eventual exoneração dependeria de motivos relevantes, expostos em representação fundamentada do CMN. Por esse arranjo institucional, 70% dos membros do CMN, bem como 100% dos diretores do Bacen, tinham mandatos legalmente assegurados para resistir a pressões políticas.
A Constituição de 1946 exigia que desapropriações fossem pagas em dinheiro. Campos (1994) atribui a falta de zelo na implantação do Estatuto da Terra ao fato de os três presidentes militares que sucederam Castello Branco – Costa e Silva, Médici e Geisel – serem oriundos do Rio Grande do Sul, estado onde a forte ocorrência de minifúndios gerava menor tensão social que nos estados do Nordeste, de onde se originava Castello. 25 Lei 4.595, de 31/12/1964. 26 A comissão parlamentar que examinou o projeto de criação do Bacen teve como relator o deputado Ulisses Guimarães, que se tornaria futuramente líder da oposição ao regime. 27 Entre as quais: fixação da alíquota de depósitos compulsórios; definição da porcentagem máxima dos recursos que as instituições financeiras podiam emprestar a um mesmo cliente; regulamentação das operações de redesconto; e regulamentação das operações de câmbio. 28 Entre os importantes órgãos absorvidos do Banco do Brasil pelo Bacen estavam a Carteira de Redesconto e a Caixa de Mobilização bancária. 23 24
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Entre as grandes reformas do Paeg, a bancária revelar-se-ia a mais frágil.29 Quatro desvios impediram ao Bacen o exercício pleno da função de guardião da moeda. O primeiro foi o fato de o poderoso lobby do BB ter conseguido manter nesse banco a conta corrente do Tesouro. Denominada “conta movimento”, ela se tornou gradualmente uma fonte de empréstimos automáticos ao Tesouro, dificultando imensamente a tarefa de controle monetário do Bacen. O segundo consistiu na manutenção dos depósitos compulsórios dos bancos comerciais no BB, o que estava previsto para ocorrer apenas durante um período de transição. O terceiro desvio foi a assunção pelo Bacen de tarefas promocionais atípicas para uma autoridade monetária, como a gestão dos fundos de fomento. O lobby agrícola queria transferi-las para o BB e/ou BNDE, bancos mais suscetíveis a ceder à pressão para isentar de correção monetária o financiamento à agricultura, o que equivalia a transferir o encargo para o Tesouro. Para impedir essa pressão fiscal, o Bacen julgou um mal menor assumir tarefas que geravam conflitos de interesse em relação ao controle monetário.30 O quarto, que acabou por provocar muitos outros, consistiu na violação dos mandatos dos membros do CMN pelos sucessores de Castello Branco. 6. Lei salarial.31 Calculava os reajustes de modo que, ao longo dos 12 meses em que vigorasse o novo salário nominal, o salário real médio correspondesse ao valor observado durante os 24 meses precedentes, acrescido de um fator correspondente ao aumento de produtividade. A fórmula incluía um termo adicional correspondente à inflação prevista para os 12 meses à frente. Sendo a inflação prevista inferior à passada, a regra implicava uma correção nominal inferior à inflação acumulada desde o último reajuste, de modo que não se repunha o pico prévio. A aplicação da regra salarial descrita recebeu críticas de alguns autores, que a consideraram um “arrocho” responsável pela queda dos salários reais entre 1965-1968, pois o termo da fórmula salarial que representava a inflação prevista para os 12 meses à frente revelou-se inferior à inflação efetivamente observada.32 Em meados de 1968, a fórmula sofreria uma modificação, com a inclusão de um terceiro termo destinado a repor a diferença acumulada em 12 meses Campos (1994) comenta rancorosamente a existência, no Brasil, de “leis que pegam e leis que não pegam”. 30 Nogueira (1993), economista designado por Bulhões para acompanhar no Congresso a tramitação da lei de criação do Bacen e futuramente seu primeiro presidente, explica que, devido aos mandatos assegurados pela Lei 4.595 à diretoria do Bacen, acreditava que o novo banco poderia, melhor que o BB e o BNDE, resistir às pressões políticas sobre os órgãos de fomento. 31 A fórmula salarial de 1965 foi concebida por Mário Henrique Simonsen, futuro ministro da Fazenda no governo Geisel. 32 Veja Resende (1982). 29
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entre a inflação ocorrida e a inflação esperada, interrompendo-se a tendência de queda dos salários reais. Em defesa da fórmula salarial, levantou-se o fato de o período ter coincidido com outras mudanças estruturais, como a criação do FGTS, que constituía uma complementação salarial não levada em conta nos cálculos dos críticos da fórmula, bem como a fase final de recomposição das tarifas de serviços de utilidade pública e da taxa real de câmbio iniciada em 1964, que contribuíram para a queda do salário real independentemente da fórmula.33 A fórmula salarial pode ter reduzido a renda de trabalhadores do setor formal, mas não tinha efeito sobre o setor informal, que, por incluir os trabalhadores mais desfavorecidos da economia, se tornaram os maiores beneficiados da queda da inflação. 7. Regulamentação e promoção do mercado de capitais. Autorizou a adoção de cláusulas de correção monetária em contratos de longo prazo entre agentes econômicos privados, eliminando uma grande fonte de ineficiência econômica. Delimitou funções dos bancos comerciais, bancos de investimento, sociedades de crédito e financiamento, sociedades de crédito imobiliário, sociedades distribuidoras e corretoras de valores. 8. Estímulo à construção civil. Autorizou a adoção de cláusulas de correção monetária em contratos de construção civil de longo prazo, em complemento aos dispositivos da Lei n.º 4.591. No caso de financiamento em valor inferior a 300 salários mínimos, tornou-se obrigatória a contratação de seguro de vida para dar quitação automática em caso de falecimento do mutuário. Essa lei eliminou uma grande fonte de incerteza que inibia a expansão da construção civil. 9. Criação do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Facultou aos trabalhadores optar entre conservar o direito à estabilidade no emprego após 10 anos de serviço ou passar a receber do empregador um depósito mensal de 8% do salário no FGTS. Os recursos seriam atualizados pela correção monetária e juros reais, e geridos pelo BNH. No caso de demissão sem justa causa, o trabalhador teria acesso aos recursos acrescidos de 10% do valor do saldo. Enquanto empregado, o trabalhador podia utilizar o saldo na aquisição de casa própria. O FGTS trocou o direito virtual à estabilidade no emprego pelo pecúlio real do saldo no FGTS. Além de dinamizar o mercado de trabalho, pois a troca de emprego por demissão voluntária do trabalhador não afetava o saldo de sua conta, o FGTS tornou-se um valoroso instrumento de poupança de longo prazo.
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Veja Simonsen (1972), Capítulo III.
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10. Reforma do sistema fiscal. Os tributos deixaram de ser classificados pela instância arrecadadora, passando a sê-lo por incidência: impostos sobre comércio exterior, sobre patrimônio e renda, sobre produção e circulação e impostos especiais. Eliminou-se a incidência cumulativa, substituindo-a por impostos sobre o valor adicionado. O Imposto de Consumo (IC), de âmbito federal, foi substituído pelo Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). O Imposto sobre Vendas e Consignações (IVC), de âmbito estadual, pelo Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). Extinguiram-se vários impostos.34 No âmbito municipal, criou-se o Imposto sobre Serviços (ISS). Estados e municípios, além de seus próprios impostos, tiveram direito a parcelas da receita do Imposto de Renda (IR) e do IPI, bem como dos impostos únicos que incidiam sobre combustíveis e lubrificantes, energia elétrica e mineração. Os novos impostos, de fácil dedução na apuração de custos das exportações, eliminaram o viés antiexportador dos antigos impostos indiretos que incidiam em cascata sobre as sucessivas etapas de produção. Adicionalmente, a implantação da correção monetária sobre impostos em atraso e o enquadramento penal da sonegação contribuíram para a elevação da receita fiscal. 11. Projeto de lei de participação nos lucros. Enviado no último dia do governo Castello Branco, o projeto estimulava as empresas a distribuírem entre seus empregados uma parcela de seus lucros. Contabilizados como despesa para fins de apuração do lucro tributável, os valores distribuídos não se incorporariam permanentemente aos salários nem constituiriam remuneração passível de encargos fiscais ou previdenciários. Os sucessores de Castello Branco não se empenharam em aprovar o projeto.35 12. Redução linear de tarifas de importação. Em fevereiro de 1967, implantou-se uma redução linear de tarifas de importação, destinada a aumentar a eficiência econômica em uma economia excessivamente protegida. Uma das últimas medidas do Paeg consistiu na criação do cruzeiro novo (NCr$). A nova moeda, que equivaleria a mil cruzeiros antigos, representou o coroamento simbólico das reformas do governo Castello Branco.
Milagre econômico (1968-1973) Quando Costa e Silva assumiu o poder, em 15 de março de 1967, encontrou um quadro econômico muito distinto do que herdara Castello Branco. A Entre eles, o imposto sobre diversões públicas, indústrias e profissões, o imposto municipal de licença e o imposto do selo. 35 Somente no governo Cardoso, com a Lei n.º 10.101, regulamentou-se a participação nos lucros. 34
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inflação caíra para 39% no ano anterior,36 e os dois anos de superávits na conta corrente, bem como a atração de investimentos diretos, haviam eliminado a penúria cambial. Mas o aperto monetário implantado desde 1966 havia desaquecido severamente a economia. A falta de legitimidade do regime levou seus líderes a optar por uma retomada do crescimento, reduzindo a ênfase antes dada à queda da inflação.37 Para essa decisão, muito contribuiu a avaliação de que a indexação – de salários, tarifas públicas e instrumentos financeiros – poderia neutralizar as distorções causadas pela inflação. Como se constataria no futuro, a indexação, exatamente por viabilizar o convívio com a inflação, acabaria por reduzir a determinação política necessária para combatê-la. Em junho de 1968, a fórmula salarial passou a incluir o termo de reposição da diferença acumulada entre a inflação ocorrida e a inflação esperada nos 12 meses anteriores. Costa e Silva ignorou a independência do Bacen.38 Antes mesmo de sua posse, já circulavam boatos a respeito do nome do substituto do presidente do Bacen a ser designado pelo novo presidente.39 A política monetária rígida herdada de 1966 tornou-se mais folgada e o crédito, largamente ampliado, especialmente para a agricultura e o financiamento de bens de consumo duráveis. A partir de agosto de 1968, substituiu-se o sistema de desvalorizações cambiais abruptas efetuadas em intervalos de tempo arbitrários40 pelo das minidesvalorizações frequentes, eliminando-se a especulação que ocorria quando a taxa de câmbio permanecia inalterada por um longo período. As minidesvalorizações asseguravam um conforto no setor externo, mas reduziam a independência monetária.41 A preservação do equilíbrio externo contou, adicionalmente, com incentivos fiscais e creditícios às exportações, como crédito prêmio do IPI em favor do exportador. Nos seis meses anteriores, a inflação acumulada já caíra para 13,5% (ou 28,9% ao ano). Costa e Silva teve como ministros da área econômica Antonio Delfim Netto (Fazenda) e João Paulo dos Reis Veloso (Planejamento), que foram mantidos nos cargos por Médici. 38 Campos (1994) relata que, dois meses antes da posse de Costa e Silva, recebeu de Castello Branco a incumbência de explicar ao futuro presidente os capítulos econômicos da Constituição de 1967. Quando lhe sugeriu que desse termo aos boatos de substituição do presidente do Bacen, pois a Lei 4.595 lhe dava mandato fixo, lembrando-o de que “o Bacen é o guardião da moeda”, recebeu como resposta de Costa e Silva uma frase que representava o prenúncio dos novos tempos: “O guardião da moeda sou eu.” 39 Dênio Nogueira, diante da iminência de sua destituição, preferiu renunciar ao cargo de presidente do Bacen, sendo acompanhado por sua diretoria. 40 Nogueira (1993) lembra que, pelas dificuldades de comunicação entre a sede do Bacen e suas diversas sucursais espalhadas pelo território nacional – “o telefone levava meia hora para dar ruído de discar, o telex só existia entre Rio e São Paulo, e assim mesmo o Bacen não os possuía” –, as desvalorizações eram implantadas durante fins de semana longos, para que pudessem ser amplamente divulgadas nos jornais, impedindo-se o uso de informações privilegiadas. 41 Veja Pastore e Pinotti (2007). 36 37
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O período coincidiu com o fechamento do regime42 a partir da promulgação, em 13 de dezembro de 1968, do Ato Institucional no 5, que concedeu amplos poderes ao presidente da República. Costa e Silva sofreu um derrame cerebral em 31/8/1969, tendo sido substituído interinamente por uma junta militar43 até a posse de Emílio Médici em 30/10/69. Os anos 1968-1973 caracterizaram-se por elevados investimentos privados na indústria de bens de consumo. Favorecido pela precedente reforma do sistema bancário, o consumo de bens duráveis ampliou-se aceleradamente. O ritmo de crescimento do PIB tornou-se estupendo. Nos seis anos compreendidos entre 1968 e 1973, a taxa média geométrica de crescimento do PIB alcançou 11,2% ao ano, tendo atingido incríveis 14% no ano de 1973. No mesmo período, a taxa média de inflação situou-se em 19,1% ao ano. Para isso muito contribuiu o severo controle de preços industriais administrado pelo CIP. A balança comercial apresentou equilíbrio no período, enquanto a captação de empréstimos e a atração de investimentos diretos superaram folgadamente o déficit na conta de serviços e rendas. A expressão milagre brasileiro passou a denominar um período em que coexistiram acelerado crescimento do produto, inflação em queda e equilíbrio no balanço total de pagamentos. Tratava-se de uma expressão de forte impacto psicológico e politicamente conveniente, mas com frágil fundamento econômico, pois consistiu na colheita dos frutos semeados pelas reformas estruturais implantadas pelo Paeg, coadjuvada por uma economia internacional em expansão e termos de trocas favoráveis ao país – entre 1967 e 1973, os preços médios de exportação cresceram 77,2% enquanto os de importação aumentaram 54,6%.44 Em agosto de 1969, instituiu-se a Empresa Brasileira de Aeronáutica (Embraer). A implantação da indústria aeronáutica brasileira foi precedida da criação, em 1950, do Instituto de Tecnologia Aeronáutica (ITA), responsável pela formação de sua mão de obra qualificada. Em contraste com outros empreendimentos estatais, a Embraer não se deixou inebriar por metas delirantes de nacionalização de componentes nem se acomodou em vender seus produtos unicamente para o protegido mercado doméstico. O resultado revelou-se raro exemplo bem-sucedido de iniciativa industrial liderada pelo Estado. Em dezembro de 1972, criou-se a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa), que revolucionaria a produtividade agropecuária brasileira no futuro. 42 O falecimento de Castello em 18/7/67 facilitou à linha-dura promover o fechamento do regime. 43 Formada pelo General Lyra Tavares, Almirante Augusto Rademaker e Brigadeiro Souza Mello. 44 Veloso et al. (2008) mostram que o “milagre” econômico de 1968-1973 decorreu em grande medida das reformas institucionais implantadas pelo Paeg.
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Em outubro de 1973, eclodiu a Guerra do Yom Kippur entre árabes e israelenses, que quadruplicou os preços do petróleo. Julgando a elevação dos preços do petróleo um movimento passageiro, o governo Médici optou por não reagir a ela, mantendo inalterados os preços dos combustíveis e a política cambial.
Crescimento com endividamento externo (1974-1978) Ernesto Geisel assumiu a presidência da República em 15 de março de 1974. Oficial pertencente à linha moderada de Castello Branco, Geisel definiu dois objetivos para seu governo: promover gradualmente a abertura política45 e dar prosseguimento ao processo de modernização da economia brasileira, implantando uma indústria de base destinada a tornar o país menos dependente da importação de insumos para a indústria de bens de consumo já instalada no país.46 Em 1974, a economia encontrava-se superaquecida e com inflação reprimida por controles de preços.47 O choque do petróleo, ao encarecer um produto vital para a economia nacional – em 1974, a importação de combustíveis representou 23% da despesa com importações –, ameaçava o equilíbrio externo e exercia forte pressão sobre a inflação. Havia duas alternativas para a reação ao choque do petróleo. A primeira consistiria em reconhecer o imenso impacto negativo da mudança de termos de troca que desequilibrava o balanço de pagamentos. Para reequilibrá-lo, impunha-se uma queda do salário real médio da economia destinada a reduzir o consumo doméstico e aumentar a competitividade das exportações. Essa alternativa exigiria uma desvalorização real do câmbio. Mas, em um ambiente de economia aquecida e com salários nominais indexados à inflação passada, a queda do salário real médio recebido entre dois reajustes nominais só poderia ocorrer mediante elevação da taxa de inflação. A fim de não atiçar a disparada da inflação, primeiramente urgia esfriar a economia para, em uma segunda etapa, implantar-se a desvalorização em ambiente recessivo. Em um terceiro momento, já com salários reais reduzidos e inflação sob controle, atrair-se-iam empresas estrangeiras para investirem na indústria de base, o que tornaria o país estruturalmente menos dependente da importação de matérias-primas industriais.
Realizadas sob razoável liberdade de propaganda, as eleições parlamentares de novembro de 1974 deram ao partido oficial, Aliança Renovadora Nacional (Arena), uma apertada maioria de 203 parlamentares, contra 161 eleitos pelo Movimento Democrático Brasileiro (MDB), partido da oposição. Das 22 cadeiras em disputa no Senado, 16 foram ocupadas pelo MDB. 46 Geisel teve como ministro da Fazenda Mário Henrique Simonsen, e do Planejamento, João Paulo dos Reis Velloso. 47 Após a flexibilização de preços, a inflação saltou de 15,5% em 1973 para 34,5% em 1974. 45
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A segunda alternativa consistiria em aproveitar a abundância de liquidez externa, decorrente dos petrodólares depositados pelos exportadores de petróleo nos bancos internacionais, para financiar os ambiciosos programas de investimento, a taxas de juros reais negativas, em um modelo liderado por empresas estatais. A vantagem dessa opção era política: um período recessivo, acompanhado de queda de salário real no curto prazo, poderia gerar nostalgia em relação ao milagre observado quando a linha-dura do regime conduzira o país, com potencial de comprometer o projeto de abertura política; agradava às mentes nacionalistas hostis a um modelo industrial baseado em multinacionais; apresentava racionalidade econômica, devido às baixas taxas de juros internacionais e à perspectiva, no longo prazo, de correção estrutural da dependência de importações. Geisel optou pela segunda alternativa, adotando um ambicioso programa denominado II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), liderado por empresas estatais. Entre os setores prioritários, destacavam-se energia – hidrelétrica, petróleo e nuclear –, siderurgia, petroquímica, bens de capital e infraestrutura de transportes. Nesse período construiu-se a emblemática hidrelétrica de Itaipu – na ocasião, a maior do mundo –, que responderia por um quarto do consumo energético do país ao final da década seguinte. O ambicioso programa nuclear negociado com a Alemanha se revelaria, posteriormente, muito mais dispendioso do que originalmente estimado, tendo sofrido desaceleração no início da década de 1980. Em novembro de 1975, lançou-se o Programa Nacional do Álcool, que se tornaria um grande sucesso nos anos à frente, contribuindo para difundir a inovação tecnológica na agricultura, bem como prover uma fonte de energia renovável. Embora tenha contribuído para consolidar a industrialização brasileira, o II PND acabou tendo consequências negativas sobre o desenvolvimento do país. Devido à explosão dos juros internacionais ocorrida no final dos anos 1970, o custo dos financiamentos revelou-se muito superior ao inicialmente previsto, impulsionando a elevação da dívida externa, com consequências adversas na década de 1980. Em outubro de 1974, iniciou-se a construção da Ferrovia do Aço, um arrojado empreendimento destinado a ligar Belo Horizonte ao Porto de Sepetiba, no Rio de Janeiro. Com ambiciosas especificações técnicas impostas pela alta velocidade almejada para as composições ferroviárias, a estrada singraria um dos mais acidentados relevos do território nacional, o que impunha a construção de 70 túneis, bem como de 90 pontes e viadutos. Alcunhada pela propaganda oficial de “ferrovia dos mil dias”, em referência ao irrealista prazo previsto para sua inauguração, o alto custo da obra, assim como sua baixa prioridade em um contexto econômico assolado pela crise do petróleo, levou a sucessivas
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protelações de sua execução até a total interrupção dos trabalhos em 1983. A Ferrovia do Aço constitui o mais eloquente exemplo das consequências deletérias da associação entre a inépcia do Estado empresário e a cupidez de fornecedores privados. Nos cinco anos compreendidos entre 1974 e 1978, a taxa geométrica de crescimento do PIB situou-se em 6,7% ao ano e a inflação média em 37,8%. A balança comercial apresentou déficit anual médio de US$2,2 bilhões, e a de transações correntes, de US$6,5 bilhões. Devido à ampla captação de empréstimos internacionais, as reservas cambiais saltaram de U$6,4 bilhões ao final de 1973 para US$11,9 bilhões. No período, a dívida externa líquida de reservas subiu de US$8,4 bilhões ao final de 1973 para US$40,3 bilhões em 1978. Enquanto mantinha o crescimento financiado com empréstimos externos, Geisel teve frequentes embates com a linha-dura do regime,48 desejosa de impedir a abertura política, bem como com a oposição, que queria acelerá-la.49 Em 31 de dezembro de 1978, Geisel revogou o AI-5, que completara 10 anos em vigor, dando início à abertura política. Em dezembro de 1978 eclodiu a revolução iraniana, que levou à deposição do xá Reza Pahlevi, desencadeando a segunda crise do petróleo ao longo de 1979. O futuro demonstraria que a indústria de base implantada pelo II PND, embora reduzindo a dependência de importações de matérias-primas industriais a partir de sua maturação em 1982-1984, geraria uma forte fragilidade externa do país devido ao custo de seu financiamento. Diante do novo choque do petróleo, o fato de o Estado ter assumido o risco financeiro – cambial e de oscilação das taxas de juros internacionais – forçaria uma abrupta ruptura na trajetória de crescimento do país.
Crise da dívida externa e inflação (1979-1984) João Baptista Figueiredo assumiu a presidência da República em 15 de março de 1979 com a missão de levar a cabo a abertura política iniciada por seu antecessor.50 Em 1978, a inflação situara-se em 40,8% e o PIB crescera 4,8%. Por ocasião da morte do jornalista Vladmir Herzog e do operário Manoel Fiel Filho nas dependências do II Exército, em 19/1/1976 Geisel foi pessoalmente a São Paulo exonerar o General Ednardo d’Avila de Melo, comandante daquela unidade. Em 12/10/1977, Geisel desarmou um embrião de golpe da linha-dura, demitindo o ministro do Exército, Sylvio Frota. 49 Em abril de 1977, Geisel usou o AI-5 para fechar o Congresso e alterar a representação dos estados no Congresso, de modo a ampliar as bancadas dos estados menos desenvolvidos onde a Arena costumava obter bons resultados eleitorais. 50 Após a Lei no 6.683 (28/8/1979), denominada Lei da Anistia, muitos exilados políticos retornaram ao país, alguns tendo sido eleitos parlamentares e governadores nas eleições de 1982. 48
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A dívida externa líquida de reservas, que em 1973 representara apenas 1,4 vez a receita anual de exportações, em 1978 saltara para 3,2 vezes. Além da nova escalada do preço do petróleo, a taxa de juros de refinanciamento da elevada dívida externa começara a subir desde abril de 1977.51 Para evitar o endividamento externo em bola de neve, a reação à nova mudança adversa dos termos de troca exigia substancial mudança de preços relativos, sucessivamente adiada desde o primeiro choque do petróleo. Em abril de 1979, adotou-se um pacote de austeridade e controle monetário destinado a desacelerar a economia para, numa segunda etapa, promover a desvalorização real do câmbio em regime recessivo, de modo a impedir que a indexação salarial provocasse elevação da inflação. Mas, em agosto, houve uma total reversão de rumos52 na política econômica, numa tentativa de se reviver o milagre.53 A contenção monetária deu lugar a uma ampliação do crédito – sobretudo para a agricultura, na tentativa de gerar um choque agrícola favorável à queda da inflação. Tal como em 1974, o país novamente resolvia reagir a um gigantesco choque adverso dos termos de troca optando pelo crescimento financiado a endividamento e inflação. Em outubro, encurtou-se o intervalo de correção nominal de salários de anual para semestral, aprofundando-se o grau de indexação da economia.54 Em dezembro, mesmo diante de uma economia crescendo aceleradamente tangida pelo crédito farto, e com indexação aprofundada pela correção semestral de salários, promoveu-se uma maxidesvalorização cambial de 30%. Em 1979, o PIB cresceu 7,2%, e a inflação fechou o ano em 77,2% ao ano. Em 1980, na vã tentativa de reverter as expectativas inflacionárias, prefixaram-se a correção monetária em 45% e a correção cambial em 50%, o que implicou juros reais fortemente negativos e reversão da desvalorização cambial do ano anterior. Em 1980, ano em que a economia mundial entrava em recessão, o PIB cresceu impressionantes 9,2%, e a inflação fechou em 110,2%. Em outubro de 1980, a espiral inflacionária e a disparada da dívida externa impuseram uma reversão da política de crescimento a qualquer custo, implantando-se uma rígida contenção de gastos e de crédito. Em dezembro, num primeiro passo na direção de reduzir a indexação, alterou-se a lei salarial de modo De abril de 1977 a abril de 1978, a Fed Funds Rate oscilou entre 5% e 7% ao ano. Daí até outubro de 1978, flutuou entre 7% e 9%. Desse momento até agosto de 1979, variou entre 9% e 11%. Em outubro de 1979 atingiu 13%. Seu pico histórico alcançou 19,96% em abril de 1980. 52 Nessa data, ocorreu a renúncia do ministro do Planejamento, Mário Henrique Simonsen, que foi substituído por Antônio Delfim Netto. 53 Com a célebre exortação “Senhores, preparem seus arados e suas máquinas: nós vamos crescer”, o novo ministro da Fazenda inculcou seu otimismo a uma plateia de empresários inebriados pela promessa de reedição do acelerado crescimento dos anos 1968-1973. 54 O episódio é estudado em Simonsen (1995). 51
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a restringir a reposição integral da inflação apenas aos salários inferiores a 10 salários mínimos. Em 1981, pela primeira vez na história, houve queda do PIB (−4,3%), e a inflação alcançou 95,2%. O previsível desfecho frustrante da tentativa de produzir um autêntico milagre se confirmava. Em 1982 ocorreram as eleições parlamentares e de governadores, em um ambiente de iminente crise cambial.55 Logo após as eleições, o governo recorreu ao FMI. O pacote negociado com o FMI implicou cortes orçamentários, uma desvalorização cambial de 30% em fevereiro de 1983, seguida de novas minidesvalorizações ao longo do ano, e aperto monetário. Para conter o impacto da desvalorização cambial sobre a inflação, alterou-se novamente a lei salarial de modo a restringir a reposição integral da inflação passada somente aos salários inferiores a três salários mínimos. Apesar da crescente desindexação dos salários, a inflação saltou para 211,0% em 1983. Em 1984, ano em que o PIB foi inferior ao de 1980, pela primeira vez desde 1965, houve superávit em transações correntes, para o qual muito contribuiu a maturação dos investimentos do II PND. Em julho de 1984, chegou ao Congresso o projeto que definia a Política Nacional de Informática, que, eivado de conceitos xenófobos e nacionalismo exacerbado, assegurava ampla reserva de mercado para empresas nacionais. Aprovada em outubro de 1985, a reserva de mercado da informática atrasaria imensamente o avanço tecnológico nacional, não apenas no desenvolvimento de hardwares e softwares, mas também na difusão da informática em toda a estrutura produtiva do país.56 A desorganização macroeconômica gerada pelas peripécias empreendidas entre agosto de 1979 e outubro de 1980 destruiu uma das grandes criações do Paeg: o Sistema Financeiro da Habitação. Entre 1981 e 1985, a redução real de salários e a disparada da inflação provocaram uma grande inadimplência dos financiamentos imobiliários. Em um ambiente de redemocratização onde os grupos de interesse podiam se organizar com facilidade, as associações de mutuários obtiveram do governo, em outubro de 1983, renegociações contratuais nas quais as correções das prestações não acompanhavam a inflação, em contraste com a remuneração paga aos depositantes de cadernetas de poupança. Ao final do prazo contratual originalmente acordado no momento da compra do imóvel, o Fundo de Compensações de Variações Salariais (FCVS) – isto é, a União – absorvia o saldo devedor residual. Como os beneficiários dessas concessões foram 55 Dois importantes líderes políticos exilados após março de 1964 foram eleitos governadores: Leonel Brizola, no Rio de Janeiro, e Miguel Arraes, em Pernambuco. 56 Tal como ocorrera em 1953, quando se instituiu o monopólio do petróleo, a reserva de mercado de informática recebeu apoio de uma multiforme coalizão composta por militares nacionalistas, políticos de esquerda, empresários nacionais, a OAB, a UNE, a SBPC e até o candidato oposicionista à presidência, Tancredo Neves.
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cidadãos que, embora tenham sofrido perdas salariais reais – como os demais assalariados –, se tornaram proprietários de imóveis, o FCVS transferiu riqueza do público em geral para privilegiados grupos de classe média.57 A média anual de novos financiamentos concedidos pelo SFH, que no triênio de 1979-1981 se situara acima de 500 mil, caiu para 50 mil no quinquênio 1983-1987.
Redemocratização e hiperinflação (1985-1992) Tancredo Neves foi escolhido presidente da República pelo voto indireto de um Colégio Eleitoral formado por parlamentares federais. Seu vice-presidente, José Sarney, um ex-líder do governista Partido Democrático Social (PDS),58 representava uma facção dissidente – que formaria em 1995 o Partido da Frente Liberal (PFL)59 – decidida a apoiar a candidatura de oposição ao regime. Na véspera da posse, Tancredo adoeceu gravemente, tendo José Sarney assumido a presidência interinamente em 15 de março de 1985. Com a morte de Tancredo, tornou-se presidente pleno em 21 de abril, herdando uma economia que crescera 5,4% no ano anterior, com inflação anual de 223,8% e balanço de pagamentos em equilíbrio. Por falta de legitimidade, Sarney não conseguiu resistir a pressões por aumentos de gastos públicos e adoção de uma política monetária expansionista, o que levou à aceleração do crescimento do PIB (7,8% em 1985) e à gradual ascensão da inflação. Em fevereiro de 1986, numa tentativa de conter a escalada da inflação, lançou-se o Plano Cruzado. O plano baseava-se no diagnóstico de que a inflação brasileira tinha caráter predominantemente inercial, podendo seu combate se dar em pleno emprego mediante políticas de renda, sem necessidade de adoção de políticas fiscal e monetária contracionistas.60 O plano alterou os salários nominais de modo a fixá-los no valor real apurado nos seis meses anteriores ao seu lançamento, fixou a taxa de câmbio e congelou os preços da economia. A abrupta queda da inflação devido ao congelamento levou aos píncaros a popularidade de Sarney e de seu ministro da Fazenda, Dilson Funaro.61 O desequilíbrio financeiro do SFH foi agravado pelos malogrados planos de estabilização que antecederam o Plano Real. 58 O PDS sucedeu a Arena em novembro de 1979, após a flexibilização da organização partidária. 59 Como a legislação eleitoral exigia que o candidato e seu vice fossem do mesmo partido, Sarney filiou-se ao PMDB de Tancredo Neves. 60 As ideias que embasaram o Plano Cruzado estão em Arida e Resende (1985), que ocupavam diretorias do Banco Central na ocasião. 61 Com um de seus usuais chistes mordazes, Mário Henrique Simonsen comentava ceticamente que “ministro da Fazenda popular está fazendo alguma coisa errada”. 57
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O plano fracassou, tanto por falhas de concepção quanto por má implantação. Contrariamente ao diagnóstico que o fundamentava, a inflação à véspera de seu lançamento pouco tinha de inercial, como atesta seu caráter fortemente ascendente nos meses que o precederam, bem como a presença de déficit operacional.62 Além disso, mesmo diante de uma inflação estabilizada e apresentando equilíbrio de preços relativos – na média observada durante o período compreendido entre os reajustes de cada preço –, o congelamento rompe esse equilíbrio, pois cristaliza permanentemente um vetor de preços que registra a fotografia do dia da decretação do congelamento. Finalmente, durante a implantação do plano, adotaram-se políticas monetária e fiscal fortemente expansionistas. A inflação permaneceu contida pelo congelamento até a realização das eleições para a Assembleia Nacional Constituinte, em novembro de 1986, tendo disparado logo após a flexibilização do controle de preços.63 Em 21 de fevereiro de 1987, diante da asfixia cambial e disparada da inflação, Sarney declarou bombasticamente a moratória da dívida externa, que comprometeria a credibilidade internacional do país por mais de uma década. Em junho, após a inflação de maio atingir 27,6%, lançou-se o Plano Bresser.64 O novo plano, embora tenha adotado uma política monetária mais apertada do que a de seu predecessor e tenha sido precedido por elevadas correções de tarifas públicas, padecia dos mesmos erros de diagnóstico – a inflação não era puramente inercial, pois vinha em ritmo crescente, e havia elevado déficit operacional. A penúria de reservas cambiais eliminava a possibilidade de se contar com o auxílio de importações para suprir o mercado doméstico. O plano utilizava os mesmos instrumentos – sincronização de salários pela média real passada e congelamento de preços. Após o início da flexibilização do congelamento, a inflação voltou a subir, atingindo 16,1% mensais em dezembro. Em setembro de 1988, promulgou-se a nova Constituição. Esta previa grandes aumentos de gastos públicos, além de maiores transferências de receita da União para os estados. Em janeiro de 1989, em meio a ominosas expectativas fiscais ditadas pela nova Constituição, bem como no ano da primeira escolha direta de presidente da República desde 1960, lançou-se o Plano Verão.65 Tal como o Cruzado e o Bresser, o plano durou apenas poucos meses, tendo a inflação mensal alcançado 49,4% em dezembro. Recomenda-se a leitura de Barbosa e Pereira (1989) e Cysne (1989). Simonsen (1983), Capítulo 8, já chamava a atenção para o fato de que “a eficácia dos controles de salários e preços depende de uma conjugação altamente improvável: uma opinião pública crente e um governo descrente na eficiência de tais controles”. 64 Em abril de 1987, diante do fracasso do Plano Cruzado, Sarney substituiu o ministro Funaro pelo economista Bresser Pereira. 65 O Plano Verão foi implantado pelo ministro Maílson da Nóbrega, que substituiu Bresser Pereira em janeiro de 1988. 62 63
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Em novembro de 1988, assinou-se o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina, que teria grande impacto no comércio exterior do país ao longo dos anos seguintes, bem como eliminaria fúteis rivalidades históricas. Em março de 1991, foi assinado o Tratado de Assunção, incluindo o Uruguai e o Paraguai no bloco comercial denominado Mercosul. Embora a lembrança do governo Sarney evoque apenas seus malogrados planos de estabilização, alguns avanços institucionais ocorreram no período. Em fevereiro de 1986, encerrou-se a conta Movimento do Tesouro no BB, criando-se a Conta Única do Tesouro no Bacen, aprimorando-se a execução e o controle do fluxo de caixa federal, bem como facilitando-se a identificação do fornecimento de recursos do Bacen para o BB nos orçamentos dessas duas instituições. Em março de 1986, instituiu-se a Secretaria do Tesouro Nacional, que centralizou atividades administrativas antes dispersas em várias unidades, aumentando a capacidade gerencial financeira do governo federal. Em janeiro de 1987, implantou-se o Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi) do governo federal, que interligou cinco mil unidades gestoras dos orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Finalmente, transferiu-se do Bacen para o Tesouro a gestão dos Programas de Fomento à Agricultura e às exportações, bem como a administração da dívida mobiliária interna, atividades que causavam conflitos de interesse na gestão da política monetária. Fernando Collor de Mello elegeu-se no segundo turno das eleições presidenciais de dezembro de 1989 pelo minúsculo Partido da Reconstrução Nacional (PRN), com 53,03% dos votos válidos, tendo como vice-presidente Itamar Franco. Tomou posse em 15 de março de 1990, após a inflação ter atingido a incrível taxa mensal de 71,7% em fevereiro. Para debelá-la, lançou o Plano Collor no dia da posse. Tal como os planos da era Sarney, converteram-se os salários pela média real dos meses precedentes, e congelaram-se os preços. O Plano Collor atuou fortemente do lado da demanda, aumentando consideravelmente as receitas mediante majoração de alíquotas de impostos e redução de despesas por via de cortes de benefícios e isenções fiscais, bem como enxugamento da máquina administrativa federal. Mas o plano embutia um erro conceitual ao atribuir a causa da pressão de demanda ao grande estoque de quase moeda – títulos de curto prazo com alta liquidez –, quando o vínculo entre moeda e inflação se dá em função do fluxo de criação de moeda.66 O plano sequestrou os ativos financeiros, provocando uma queda do PIB de 4,3% em 1990, cifra somente comparável à de 1981. O recrudescimento da inflação, que atingiu 25% em janeiro de 1991, 66
Recomenda-se Pastore (1990) e Simonsen (1990).
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levou à edição de um segundo plano em fevereiro, denominado Collor II, também sem sucesso.67 Oriundo de Alagoas, um pequeno estado produtor de produtos primários, Collor utilizou a legitimidade consagrada pelas urnas para enfrentar dois tabus históricos: o protecionismo industrial e a estatização. Desafiou o poderoso lobby industrial do Sudeste, abrindo a economia. Enfrentou o corporativismo das empresas estatais, aprovando o Programa Nacional de Desestatização, em abril de 1990. Mas os méritos liberais de suas ideias não se compatibilizavam com o intervencionismo despótico com que decidiu implantá-las, pois este minava um elemento fundamental para estimular a poupança e o empreendedorismo: a confiança nas instituições. O mês de maio de 1991 marca uma mudança de método na condução da política econômica: em vez de choques, a previsibilidade.68 Flexibilizaram-se os preços congelados pelo segundo plano, corrigiu-se o câmbio e logrou-se um acordo com o FMI. A partir daí, houve acelerada acumulação de reservas internacionais que constituiria um suporte fundamental para o Plano Real. Durante o período, liberaram-se gradualmente os ativos financeiros congelados em março de 1990, o que exigiu a prática de elevadíssimas taxas reais de juros. Em fevereiro de 1992, instalou-se a Comissão Executiva para a Reforma Fiscal, que apresentou, em julho do mesmo ano, ampla proposta de reforma tributária que preconizava a racionalização da estrutura existente. O encaminhamento da proposta esbarrou nas denúncias de corrupção que culminaram no afastamento de Collor em outubro.
O Plano Real (1993 a 2002) Itamar Franco assumiu interinamente a presidência em 2 de outubro de 1992, quando a inflação mensal estava em 24,5%.69 Devido à desorganização macroeconômica provocada pelos planos heterodoxos adotados por seus predecessores, o PIB real de 1992 voltara ao nível de 1987. A instabilidade política do início do governo Itamar refletiu-se na pasta da Fazenda, que, entre a posse interina e maio de 1993, teve três ocupantes. Naquele mês, com a nomeação de Fernando Henrique Cardoso para o Ministério da Fazenda, teve início a elaboração do que Veja Franco (1993). Em 10/5/1991, Marcílio Marques Moreira substituiu, na pasta da Fazenda, Zélia Cardoso de Melo. Ex-embaixador em Washington e com longa experiência no setor privado, após as denúncias de corrupção envolvendo Collor, Moreira atuaria como uma espécie de primeiro-ministro, assegurando a governabilidade até a posse de Itamar Franco. 69 Em 29 de dezembro, Collor renunciou à presidência. 67 68
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meses depois se tornaria o Plano Real. Após mais de uma década de baixo crescimento e alta inflação, entre as principais restrições que impediam o controle da inflação destacavam-se: 1. A Constituição de 1988 agravara as tendências fiscais do país. A nova Constituição instituiu uma série de benefícios sociais, ampliou outros já existentes, aumentou as transferências constitucionais aos estados, instituiu novos estados70 e criou liberalidades71 que aumentavam o déficit primário da União, sem prever a fonte de recursos para custeá-los. O problema tendia a se agravar ao longo do tempo. 2. Os bancos estaduais dificultavam o controle monetário. Cada estado da federação possuía um banco comercial, frequentemente utilizado como fonte automática de financiamento de seus déficits. A maior parte deles, por envolverem estruturas administrativas inchadas, dependia da receita recebida sobre a aplicação dos depósitos à vista dos funcionários estaduais à elevada taxa nominal de juros de mercado. O fim da inflação os lançaria em uma situação insustentável, criando uma permanente ameaça de risco sistêmico que conferia aos governadores – amparados por suas bancadas no Congresso – considerável poder de chantagem sobre o Bacen. 3. A elevada inflação reduzia o déficit público operacional. Diferentemente do que ocorria à véspera do lançamento do Paeg, quando o valor real da arrecadação fiscal sofria corrosão pelo atraso deliberado no pagamento de impostos, na década de 1990 a importância desse fenômeno diminuíra em decorrência da ampla indexação de impostos. Em contraste, o próprio governo se beneficiava de atrasos deliberados – conhecidos como “retenções na boca do caixa” – para reduzir suas despesas reais.72 Ao dimensionar a magnitude do superávit primário necessário para que o governo pudesse prescindir da inflação, o plano deveria levar em conta que a economia proporcionada pelos atrasos nos desembolsos federais desapareceria após o fim da inflação. Além da desordem macroeconômica de curto prazo, muitas distorções contribuíam para a estagnação econômica de longo prazo, entre as quais:
Amapá, Roraima e Tocantins. A facilidade de criação de municípios, associada às regras de rateio do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que beneficiavam municípios pequenos, elevou o número de municípios, entre 1990 e 1997, de 4.491 para 5.507. 72 Veja Bacha (1994). 70 71
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1. Gargalos de infraestrutura. Após a democratização, como consequência legítima da competição eleitoral, as despesas com programas sociais ganharam prioridade em relação aos gastos com investimentos. Diante da limitada capacidade de arrecadação da época, houve contínua deterioração das estradas, metrôs, portos, aeroportos e demais áreas dependentes de investimentos públicos. 2. Monopólios e reservas de mercado geravam ineficiências. Três setores cruciais para o desenvolvimento do país – petróleo, energia elétrica e telecomunicações –, explorados em regime de monopólio por empresas estatais, careciam de investimentos, sem que houvesse recursos para empreendê-los. 3. Estrutura tributária distorcida. Ao longo dos anos, a racionalidade da estrutura tributária implantada pelo Paeg sofreu gradual reversão. Os impostos sobre valor adicionado passaram a favorecer o estado onde se dá a produção, em detrimento daquele em que ocorre o consumo final, estimulando a guerra fiscal entre os estados. O crescente gasto previdenciário exigiu maiores encargos sobre a folha salarial, estimulando o trabalho informal. Além de elevada, a carga tributária tornou-se complexa, gerando alto custo administrativo para as empresas. 4. Crédito imobiliário paralisado. Após 15 anos de desorganização macroeconômica desde 1979, o SFH acumulara um gigantesco passivo que inviabilizava o financiamento imobiliário.73 5. “Moedas podres” e “esqueletos”. Muitos títulos emitidos direta ou indiretamente pela União – como títulos da dívida agrária, debêntures da Siderbrás, entre outros – eram transacionados com elevados deságios no mercado, em virtude da incerteza que pairava acerca de seu futuro adimplemento. Outras dívidas implícitas, mas não devidamente registradas, jaziam à espera de reconhecimento. Esses passivos minavam a credibilidade do Tesouro Nacional, com reflexo sobre seu custo de financiamento em mercado. Depois de vários experimentos fracassados de combate à inflação galopante, a jovem democracia brasileira logrou conceber um plano em que se equacionavam os componentes de oferta – sincronização de salários, câmbio e preços – simultaneamente aos de demanda – redução de déficit público e controle monetário. Para isso muito contribuiu a abundância de liquidez internacional, bem Em dezembro de 2009, a responsabilidade total do FCVS era da ordem de R$170 bilhões, dos quais R$82,7 bilhões já haviam sido quitados mediante securitização.
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como o penoso aprendizado dos malfadados planos anteriores. No lançamento da nova moeda, as reservas internacionais alcançavam US$43 bilhões, favorecidas pela mobilidade de capitais introduzida no governo Collor.74 A implantação do Plano Real75 ocorreu em três etapas.76 A primeira teve início em junho de 1993, com a redução dos gastos e aumento das receitas federais, equacionamento da dívida de estados e municípios com a União,77 controle dos bancos estaduais, início do saneamento dos bancos federais e aperfeiçoamento do programa de privatização, bem como a aprovação, pelo Congresso, do Fundo Social de Emergência que desvinculou 20% das receitas da União até 1995. A segunda etapa, iniciada em fevereiro de 1994, consistiu na criação da Unidade Real de Valor (URV), uma unidade de conta cuja cotação em cruzeiro real se dava diariamente de acordo com a variação de uma cesta de índices. A taxa nominal de câmbio acompanhava o valor da URV, estimulando-se, para efeito de decisões econômicas, a indexação da economia ao dólar, sem que tal vínculo constituísse um fato jurídico. Dessa forma, implantou-se uma “dolarização à brasileira”, sem as nefastas implicações desse rígido regime monetário-cambial. A URV consistiu na implantação da moeda indexada preconizada por Arida e Resende,78 sem que tal moeda circulasse como meio de troca, evitando-se a fuga da moeda velha em direção à moeda nova indexada que gerou a hiperinflação húngara de 1945-1946.79 A introdução da URV começou pela conversão dos salários e benefícios previdenciários, atendendo a considerações jurídicas, evitando distorções que comprometeram o êxito de planos anteriores. A conversão se fez pela média de quatro meses, periodicidade da atualização nominal vigente na ocasião. Preservou-se o princípio da livre negociação com salários denominados em URV. Posteriormente, a URV estendeu-se aos preços privados, contratos diversos pré e pós-fixados – inclusive financeiros –, tarifas e preços públicos, bem como faturas e duplicatas. A URV tornou-se gradualmente o padrão de referência de preços e contratos. A terceira etapa começou em 1o de julho de 1994, com o lançamento da nova moeda, estabelecendo-se o valor definitivo da URV em exato R$1,00.80 No mesmo dia, houve a conversão de depósitos bancários de todos os tipos na Volume confortável, tendo em vista importações de U$25,2 bilhões em 1993. Dois bons resumos do Plano Real encontram-se em Castro (2011) e Giambiagi (2011). Em Franco (1995), encontra-se uma exposição completa da estratégia do plano. 76 Detalhes sobre a concepção do plano encontram-se na Exposição de Motivos Interministerial n. 205/MF/Seplan/MJ/MTb/MPS/MS/AS, disponível em www.fazenda.gov.br. 77 Voto 162 do CMN. Veja Nascimento e Debus (2002). 78 Arida e Resende (1985). 79 Veja Simonsen (1985). 80 No dia 30/6/1994, a última URV denominada na velha moeda foi de CR$2.750,00. 74 75
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nova unidade monetária. A partir dessa data, a URV deixou de ser apenas uma unidade de conta, tornando-se também um meio de troca e reserva de valor. Ao longo de julho, a taxa nominal de juros de curto prazo acumulada no mercado interbancário atingiu 6,7% (117% ao ano). O enorme diferencial de juros em relação ao observado no exterior, por criar uma arbitragem financeira, derrubou a cotação no mercado livre a R$0,94 no primeiro dia útil da nova moeda. Novas quedas continuaram ocorrendo nas semanas e meses seguintes. Em novembro de 1994, quando a cotação atingiu R$0,83, adotou-se um regime de minibanda de flutuação, interrompendo-se a trajetória de valorização nominal. Apesar da altíssima taxa real de juros, houve abrupta aceleração do consumo, que desencadeou forte aumento das importações. A recordação de tantos planos anteriores fracassados estimulava a população a comprar preventivamente bens barateados pela valorização cambial. Adicionalmente, a fórmula de conversão dos salários em URV admitia implicitamente que todo o salário fosse trocado por bens na data de seu pagamento. Mas, como a parte do salário gasta ao longo do mês sofria desvalorização devido à inflação, a queda abrupta da inflação implicou um aumento real de salário a partir de julho. No primeiro turno das eleições de outubro de 1994, Cardoso elegeu-se presidente com 54,28% dos votos válidos. Ao final do quarto trimestre de 1994, o PIB avançara 11% em relação ao mesmo trimestre do ano anterior. Devido à valorização cambial, o superávit de US$10,5 bilhões da balança comercial em 1994 transformou-se em um déficit de US$3,5 bilhões em 1995. Na média de 1996-1998 houve déficit de US$6,3 bilhões. Na conta corrente, o déficit de US$1,8 bilhão em 1994 subiu para US$29,1 bilhões na média de 1996-1998. As minidesvalorizações, aplicadas desde novembro de 1994, foram insuficientes para reverter o desequilíbrio externo.81 Entre 1995 e 1998, o plano careceu de uma âncora fiscal.82 No período, o setor público apresentou déficit primário de 0,2% do PIB, enquanto a despesa média com juros reais situava-se em 5,1% do PIB. Como consequência, a dívida pública líquida cresceu de 30% do PIB em 1994 para 41,7% do PIB ao final de 1998. Além das dificuldades fiscais, o saneamento do sistema bancário privado – por meio do Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) – e público – por meio do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária (Proes) – impactou adversamente a dívida doméstica. Na ausência de uma base fiscal sólida, a contenção da inflação dependeu crescentemente da âncora cambial.
A taxa de câmbio só superaria a marca simbólica de R$1,00 em 12/6/1996. A marca de R$1,10 foi alcançada em 17/10/1997, e a de R$1,20, em 27/11/1998. 82 Uma exposição ampla da política fiscal do período se encontra em Giambiagi (2008). 81
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De julho de 1994 a julho de 1995, a inflação acumulada atingiu 27,4%.83 Nos 12 meses seguintes alcançou 14,8%. A partir de julho de 1996, após a eliminação dos resquícios de indexação embutidos nas regras de reposição salarial – exigidos pelo Congresso para a aprovação do plano –, a inflação em 12 meses caiu para 6,1%. Com a confortável sabedoria da visão retrospectiva, pode-se identificar no início de 1997 o momento mais adequado para a adoção de um novo regime monetário-cambial que só ocorreria em 1999. Com salários finalmente desindexados, atividade econômica desaquecida e ainda dispondo de US$52 bilhões em reservas internacionais, o início de 1997 apresentava as melhores condições para uma mudança da política cambial. Diante da fragilidade fiscal e de um sistema financeiro ainda em fase de saneamento, optou-se pela manutenção da minibanda cambial. Severas crises internacionais – no México ao final de 1994, na Ásia em 1997 e na Rússia em 1998 – assolaram os primeiros anos do real. A cada nova crise, elevavam-se os juros para conter a fuga de capitais. Os juros elevados e a adversa economia internacional reduziram o ritmo de crescimento do PIB de 5,9% em 1994 para a média anual de 2,6% no quadriênio 1995-1998. Nesse período, diante de um déficit primário médio do setor público de 0,2% do PIB, coube exclusivamente à política monetário-cambial o ônus de conter a inflação, acarretando uma taxa real de juros84 anual de 21,6% no período. Ao final de 1998, ano em que o déficit em transações correntes atingiu US$33,4 bilhões, a contínua perda de reservas sacramentou o fim do regime de câmbio administrado, tendo-se adotado a plena flexibilidade cambial em janeiro de 1999. No primeiro turno da eleições de outubro de 1998, Cardoso reelegeu-se presidente com 53,06% dos votos válidos. O ano de 1999 marcou uma profunda mudança de rumos. Com mandato renovado, sob pressão dos mercados internacionais, apoiado pelo FMI e ainda dispondo de ampla base parlamentar, o segundo governo Cardoso logrou aprovar no Congresso medidas de ajuste longamente adiadas. Implantou-se o exitoso tripé macroeconômico caracterizado pelas metas de superávit primário, câmbio flexível e metas para a inflação.85 Apesar da elevada desvalorização cambial de 49%, a conjugação de políticas monetária e fiscal contracionistas, em um ambiente recessivo com salários já plenamente desindexados, conteve a inflação daquele ano em 8,9%. Após a mudança do regime cambial, período que coincidiu com a melhoria fiscal descrita a seguir, a taxa real de juros cairia para 10,2% ao ano, no quadriênio 1999-2002. IPCA. A taxa de inflação será doravante expressa pela variação desse índice, pois se trata do índice que, a partir de 1999, definiria a meta de inflação. 84 Calculada a partir da taxa nominal Selic e tendo como deflator o IPCA-IBGE. 85 O regime de metas para a inflação foi implantado sob a liderança de Armínio Fraga, presidente do Bacen entre março de 1999 e janeiro de 2003. 83
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A renegociação das dívidas estaduais, complementada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, forçou os estados e municípios a contribuírem para a geração de superávits primários. Enquanto no quadriênio 1995-1998 esses dois entes federativos apresentaram déficit primário médio de 0,5% do PIB, no quadriênio 1999-2002 houve superávit de 1,4% do PIB. No caso da União, o déficit primário de 0,2% do PIB do quadriênio 1995-1998 transformou-se em superávit de 3,3% do PIB no quadriênio seguinte.86 Na União, a melhoria no saldo primário decorreu de um aumento das receitas, que passaram de 17,1% do PIB no quadriênio 1995-1998 para 20,5% do PIB no quadriênio seguinte, e não de redução de despesas, que aumentaram de 16,7% do PIB para 18,6% do PIB na comparação dos dois quadriênios. Entre as principais reformas estruturais com impacto de longo prazo introduzidas ao longo dos dois mandatos de Cardoso, destacam-se: 1. Flexibilização de monopólios. Em 1995, algumas emendas constitucionais autorizaram a União a explorar indiretamente, por intermédio de empresas constituídas sob as leis brasileiras com sede no país, mas não necessariamente de capital nacional – mediante autorização, concessão ou permissão –, a pesquisa e lavra de recursos minerais, os serviços de telecomunicações, bem como a exploração e o refino de petróleo. Após quatro décadas de monopólio do petróleo, essas emendas estabeleceram o princípio de que o petróleo pertence à União, não havendo motivo para restringir sua exploração a uma única empresa, devendo-se franquear a atividade àquela que se dispuser a pagar o maior preço para retirá-lo do subsolo. Princípio análogo passou a aplicar-se à cessão do espectro eletromagnético nas telecomunicações, à exploração de quedas-d’água na geração hidrelétrica e demais áreas nas quais, por décadas, o nacionalismo passional impusera-se ao pragmatismo racional. 2. Privatizações. Em decorrência das mudanças constitucionais citadas, privatizaram-se várias empresas estatais nas áreas de extração mineral, energia elétrica, telecomunicações, transportes, siderurgia, petroquímica, aeronáutica, entre outras. Algumas empresas inviáveis foram extintas.87 Nos leilões de privatização, aceitaram-se as moedas podres como meio de pagamento, o que levou ao quase desaparecimento daqueles títulos. 3. Agências reguladoras. Com a privatização, em alguns setores substituiu-se um monopólio público por outro privado. Para se coibir preços abusivos e/ou 86 87
Dados extraídos de Giambiagi (2008). Caso da empresa de navegação Lloyd Brasileiro, extinta em 1997.
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serviços de má qualidade, precisava-se estabelecer um controle público adequado. Este, por sua vez, não poderia ocorrer de forma imparcialmente favorável aos consumidores, sob risco de desestimular investimentos, sobretudo aqueles com longo prazo de maturação. A solução consistiu na criação, em cada setor específico, de uma agência reguladora, instituição de Estado independente de pressões dos governos que se revezariam no poder, destinada a fiscalizar o setor sob as diretrizes definidas pela lei complementar que lhe deu origem. As reformas listadas estimularam uma expansão inédita dos setores envolvidos. No caso do petróleo, a produção nacional cresceu de 356 mil barris diários em 1998 para 638 mil barris em 2008. Nas telecomunicações, no mesmo período, o número de telefones fixos cresceu de 20 milhões para 41,2 milhões, e o de celulares, de 7,4 milhões para 150,6 milhões.88 Diante do ambiente favorável à atração de capitais estrangeiros de risco criado pelas reformas, os investimentos externos diretos saltaram da média de US$1,1 bilhão no quadriênio 1991-1994 para US$14,6 bilhões no quadriênio seguinte, atingindo US$24,1 bilhões no período 1999-2002. A maior abertura da economia favoreceu a atualização tecnológica da indústria, após o longo período de decadência iniciado em 1981.89 4. Renegociação das dívidas estaduais. Entre 1997 e 1998, no intuito de sanear as finanças de vários estados que refinanciavam suas dívidas às elevadas taxas de juros praticadas no mercado doméstico, vários governos estaduais assinaram acordos de troca de dívidas com a União. Esta assumia a dívida estadual em contrapartida do recebimento, ao longo de 30 anos, de amortizações e juros reais – entre 6% e 10% ao ano, em função da magnitude do abatimento inicial obtido por meio da entrega de empresas estaduais destinadas à privatização. Amparada na Lei 9.496 de 11/9/1997, a renegociação previa como colateral a eventual suspensão de repasses dos fundos de participação, bem como o bloqueio bancário da receita estadual de ICMS.90 A renegociação reduziu o custo fiscal das dívidas estaduais, facilitou politicamente a privatização em nível estadual, bem como se tornou o instrumento fundamental que forçou os estados a obterem superávits primários a partir do ano seguinte. Em particular, muitos bancos estaduais acabaram privatizados no bojo das renegociações. Anatel, Relatório Anual 2011. Recomenda-se a leitura de Franco (1998). 90 Em janeiro de 1999, o estado de Minas Gerais declarou moratória dos pagamentos de sua dívida à União. A rigorosa execução das garantias assegurou à União o recebimento dos pagamentos mensais previstos na renegociação de 1997-1998, desestimulando comportamentos semelhantes dos demais estados. 88 89
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5. Saneamento do sistema financeiro. Além da privatização dos bancos estaduais, no caso dos bancos privados encontraram-se soluções de mercado para a absorção daqueles que se encontravam em condições frágeis, notadamente três grandes: Bamerindus, Econômico e Nacional. Embora não se tenha dado independência formal ao Banco Central, alterou-se a composição do CMN de modo a “recuperar a orientação original da Lei no 4.595 e adaptar-se a padrões adotados internacionalmente”.91 Na nova composição, passaram a integrar o CMN apenas os ministros da Fazenda e do Planejamento e o presidente do Bacen. 6. Reforma da previdência. A reforma atuou em três frentes. Na primeira, os regimes próprios dos servidores passaram a ter uma carência de 10 anos de contribuição para se alcançar a elegibilidade, além de idade mínima de 53 anos para homens (48 para mulheres), acrescida de uma extensão de 20% do tempo que faltava na época da reforma para a concessão da aposentadoria.92 Na segunda, o regime geral (INSS) sofreu modificações com medidas destinadas a reduzir o valor do benefício recebido por aposentadorias precoces – por meio do Fator Previdenciário –, bem como a modificação da base de cálculo daquele valor – antes dos três últimos anos que antecediam a aposentadoria, passando à média das 80% melhores remunerações observadas desde julho de 1994. A terceira frente consistiu na previdência privada, com o aprimoramento da legislação dos planos fechados, que regulamentou os importantes institutos do Benefício Proporcional Diferido e da Portabilidade, e dos planos abertos PGBL e VGBL.93 Eliminou-se o Imposto de Renda de Pessoa Jurídica (IRPJ) sobre a capitalização dos recursos e isentou-se do Imposto de Renda de Pessoa Física (IRPF) as contribuições individuais até o teto de 12% da renda tributável. 7. Regime de metas para a inflação. Implantado em 1999, o regime baseia-se no tripé macroeconômico caracterizado por uma meta para o superávit primário, outra para a inflação e a ausência de meta para a taxa de câmbio. Por essa combinação, impõe-se a consistência intertemporal das políticas fiscal, monetária e cambial. No longo prazo, o tripé assegura simultaneamente a solvência da dívida pública, a estabilidade da inflação e o equilíbrio no balanço em conta corrente. 8. Lei de Responsabilidade Fiscal. Estabeleceu limites para a despesa com pessoal, bem como regras que aumentaram a transparência das informações e
Exposição de Motivos no 2005/MF. Um bom resumo sobre a reforma empreendida na era FHC se encontra em Pinheiro (2004) 93 Lei Complementar no 109 e no 110. 91 92
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impuseram punições ao seu não cumprimento.94 A nova lei tornou nulos os financiamentos concedidos por instituições financeiras a estado ou município que não atendam àqueles limites, estabelecendo a devolução do principal sem acréscimo de juros e/ou encargos financeiros. Esse dispositivo deu fim aos créditos bancários concedidos a estados e municípios, ao final dos mandatos de governadores e prefeitos, sem fonte de recursos para que pudessem ser quitados por seus sucessores.95 Na área social, o governo Cardoso deu início à recuperação do poder de compra do salário mínimo, cujo valor real cresceu ao ritmo de 6,7% ao ano entre 1995 e 1998 e 2,4% no quadriênio seguinte. O programa Bolsa Escola, introduzido em 2001, passou a pagar às famílias com renda per capita mensal inferior a R$90,00 da época uma renda mensal de R$15,00 por criança matriculada na rede escolar com frequência mínima mensal de 75%. Os oito anos de Cardoso puseram fim a um longo período de instabilidade econômica iniciado em 1979. Como sintoma dos novos tempos, houve abrupta redução da rotatividade de ministros da Fazenda que, ao longo dos governos anteriores, crescera exponencialmente com razão dois: Geisel teve um único ministro da Fazenda; Figueiredo, dois; Sarney, quatro; Collor-Itamar, oito. Cardoso, em dois mandatos, teve apenas um ministro: Pedro Malan. Em algumas áreas vitais não houve progresso. Em 1999, quando a reforma tributária avançava no Congresso, a necessidade de recursos a curto prazo eliminou uma boa oportunidade para se dotar o país de um ordenamento tributário eficiente do ponto de vista microeconômico. Entre dotar o país de uma estrutura tributária indutora do crescimento a longo prazo e assegurar um elevado volume de arrecadação para garantir a estabilidade macroeconômica a curto prazo, este objetivo prevaleceu sobre o anterior.96 Entre 1995 e 2002, período em que a taxa média de crescimento do PIB foi de 2,3% ao ano, a carga tributária global cresceu de 26,0% do PIB para 32,4%. Além de crescer em magnitude, a tributação piorou em qualidade, devido à ampliação das contribuições – tributos federais incidentes sobre o faturamento não repartidos com os estados. Entre 1995-2002, essas contribuições cresceram de 3,0% do PIB para 6,3%.97 Em 2002, durante as eleições presidenciais, à medida que o candidato da oposição crescia nas sondagens eleitorais, ocorreu uma intensa fuga de capitais, provocada pela antiga retórica do Partido dos Trabalhadores em prol da moraPara a União, 50% da Receita Corrente Líquida; no caso de estados e municípios, 60%. Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, recomenda-se a leitura de Nascimento e Debus (2002). 96 Veja Afonso e Varsano (2004). 97 Soma de IPMF/CPMF, Cofins, CSLL e Cide. 94 95
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tória da dívida pública. Em 22 de outubro, a taxa de câmbio atingiu seu zênite de R$3,95. No dia 27, Luís Inácio Lula da Silva elegeu-se presidente no segundo turno com 61,27% dos votos válidos. Uma vez ganha a eleição, o pragmatismo do vencedor levou-o a respeitar os contratos assinados nas gestões anteriores, contribuindo para apaziguar as inquietações reinantes.
Crescimento com distribuição de renda (2003-2010) Em 1o de janeiro de 2003, Lula assumiu a presidência da República, em meio a uma severa crise de confiança, com a taxa de câmbio a R$3,52. No intuito de desarmar a pressão inflacionária e reverter expectativas pessimistas junto aos mercados, manteve o tripé de política econômica inaugurado em 1999, aumentou a meta de superávit primário, cumpriu à risca o acordo negociado com o FMI pelo governo anterior e nomeou para chefiar o Banco Central o ex-presidente98 de um grande banco norte-americano que acabara de eleger-se deputado federal pelo PSDB. Lula herdou uma dívida pública líquida de 55,5% do PIB, sendo 41,2% dívida interna e 14,3% externa. Desta, a maior parte consistia em financiamentos concedidos por organismos internacionais – Banco Mundial e FMI – e títulos de longo prazo detidos por credores privados. Ao avaliar os prós e contras da opção por não honrar as dívidas, histórica bandeira política de seu partido, conclui pela inviabilidade de calotes, pois um eventual repúdio da dívida interna lhe traria acirrada oposição doméstica, bem como desorganizaria a economia; no caso dos organismos internacionais, macularia indelevelmente a reputação do país que, mesmo após a moratória de 1987, honrara seus compromissos com aqueles organismos; e, no caso dos credores privados estrangeiros, apenas anteciparia para seu mandato um problema que poderia deixar para seus sucessores. Por pragmatismo, Lula optou por honrar todas as dívidas. Além da prudência na gestão macroeconômica de curto prazo, os dois primeiros anos do governo caracterizaram-se pela promoção de reformas estruturais.99 A primeira reforma, de caráter macroeconômico, consistiu na emenda constitucional que estabeleceu como teto para remuneração de servidores federais o subsídio dos ministros do Supremo Tribunal Federal, bem como definiu as regras que viabilizaram a criação de regimes de previdência complementar para servidores por capitalização. Outras reformas, de caráter microeconômico, incluíram: a nova legislação de falências, que permitiu a recuperação judicial de 98 99
Henrique de Campos Meirelles. Muitas das reformas de Lula constavam em Lisboa (2002).
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empresas em crise econômica, antes inviabilizada pela prioridade assegurada aos créditos trabalhistas e fiscais em detrimento dos demais credores; a legislação que criou os empréstimos consignados em folha de pagamento; e aprimoramentos ligados à execução de garantias nos casos de alienação fiduciária em financiamentos imobiliários, inicialmente regulados por meio da Lei 9.514 de 1997. Após as denúncias de corrupção envolvendo pagamentos em dinheiro a parlamentares – alcunhadas de “mensalão” –, em maio de 2005, Lula deixou de lado qualquer agenda de novas reformas, no intuito de garantir apoio junto à sua tradicional clientela política contrária às políticas liberalizantes até então implantadas. Pelo mesmo motivo, deixou para um futuro incerto a tramitação no Congresso da regulamentação da reforma da previdência dos servidores.100 O governo Lula beneficiou-se de uma situação externa muito favorável ao país. A partir de 2004, a melhoria dos termos de troca, provocada pela fulminante ascensão econômica da China, permitiu ao país acumular, entre 2003 e 2007, um superávit em transações correntes de US$44,9 bilhões. O extraordinário desempenho do balanço de pagamentos provocou uma contínua valorização cambial real, tendo o real atingido US$1,66 ao final de seu governo.101 A tentativa de conter a valorização cambial, mediante compras de divisas, levou à inédita acumulação de US$288 bilhões ao final de 2010. Dando continuidade aos programas sociais iniciados por seu antecessor, Lula ampliou o programa Bolsa Escola, que passou a denominar-se Bolsa Família, bem como acelerou ainda mais as correções reais do salário mínimo. A melhoria na distribuição da renda do país se refletiu na queda do coeficiente de Gini nacional de 0,59 em 2002 para 0,52 em 2012.102 Para isso muito contribuiu, além dos programas sociais, o barateamento de bens de consumo decorrentes da valorização cambial. No mesmo período, a taxa de desocupação caiu de 11,7% da população para 5,6%.103 Algumas das reformas econômicas de longo prazo implantadas pelo governo Cardoso foram revertidas por Lula. As privatizações restringiram-se a dois bancos estaduais, e as concessões de serviços públicos à iniciativa privada permaneceram suspensas até 2007. As agências reguladoras passaram a sofrer ingerência do governo, inclusive com nomeações de diretores com base em critérios políticos. A descoberta de grandes reservas submarinas de petróleo, na camada
A regulamentação da previdência complementar dos servidores seria a primeira reforma estrutural implantada futuramente por Dilma Rousseff. 101 Entre 12/1/1999, último dia da política de minibandas cambiais, e 31/12/2010, a desvalorização cambial nominal acumulada foi de 38% contra uma variação do IPCA-IBGE de 118%. 102 Centro de Políticas Sociais (CPS-FGV). 103 Pesquisa Mensal do Emprego (PME-IBGE). Essa pesquisa restringe-se às principais regiões metropolitanas. 100
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geológica denominada “pré-sal”, motivou grupos nacionalistas a modificar o marco regulatório do petróleo, impondo a exploração sob o regime de partilha, em substituição ao de concessão, bem como reservando à Petrobras participação mínima de 30% em todos os campos de exploração do pré-sal. A interferência política na Petrobras levou a empresa a adotar critérios políticos de seleção de investimentos, bem como a priorizar a compra de equipamentos junto a fornecedores domésticos, independentemente de seus custos.104 Em 2008, o rigoroso arcabouço regulatório do sistema financeiro, implantado durante o governo Cardoso, impediu que a crise dos subprime nos Estados Unidos contaminasse a saúde financeira dos bancos nacionais. A crise provocou rápido desaquecimento da economia, que resultou em queda do PIB de 0,3% no ano seguinte. Mas a pronta adoção de políticas de expansão de demanda levou a um notável crescimento do PIB de 7,5% em 2010. Nos oito anos de governo Lula, a taxa média de crescimento do PIB situou-se em 4,0% ao ano. Mas o maior legado da crise de 2008 revelou-se o ressurgimento de ideias intervencionistas que haviam refluído na década anterior. O tempo mostrará a real dimensão dessa tendência. Com inflação sob controle, crescimento acelerado, desemprego em baixa e melhoria das condições de vida da população mais desfavorecida, Lula elegeu sua sucessora no segundo turno das eleições de novembro de 2010 com 56,05% dos votos válidos. Dilma Rousseff assumiu a presidência em 1o de janeiro de 2011.
Resumo Em 1945-2010, o Brasil experimentou diversas políticas econômicas, tendo acertado em muitas escolhas e errado em outras. O cotejamento das experiências de sucesso, representadas pelo Paeg e pelo Plano Real, permite identificar muitas similaridades, tanto no contexto histórico como na concepção, entre esses dois planos. Ambos foram precedidos por planos de estabilização fracassados, devido à grande fragmentação política que inviabilizava a implantação de programas consistentes. Em suas estratégias de curto prazo, nos dois planos houve um período preparatório de correção de preços relativos, recomposição de receitas públicas e acumulação de reservas cambiais, antes de se aplicar a política de rendas. Em ambos, a política de rendas – no Paeg com a fórmula salarial e no Plano Real com a URV – desempenhou 104 Um exemplo foi a construção da refinaria Abreu e Lima, em Pernambuco, em parceria com a estatal venezuelana PDVSA. Inicialmente programada para entrar em operação em 2010, e orçada em US$2,3 bilhões, no momento em que se escreve este texto tem sua inauguração prevista para 2014 com orçamento revisto para US$20,1 bilhões.
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um papel fundamental para desarmar a inércia inflacionária. Nos dois planos, a aplicação da política de rendas, pelo lado da oferta, teve como complemento uma rígida política monetária, pelo lado da demanda. Quanto ao impacto de longo prazo, os frutos das reformas estruturais implantadas pelos dois planos não foram colhidos pelos governos que as empreenderam, mas por seus sucessores imediatos. Estes, além de herdarem condições internas propícias à retomada do desenvolvimento, se beneficiaram de conjunturas externas favoráveis ao país, o que lhes permitiu combinar crescimento acelerado, inflação sob controle e equilíbrio no balanço de pagamentos. Tanto no período do “milagre” como na era Lula, após seis anos de bonança as condições internacionais se alteraram devido a choques externos: o do petróleo em 1973, e o do subprime em 2008. A reação de Geisel ao choque do petróleo consistiu na ampliação do modelo de Estado empresário, com fechamento da economia. Essa estratégia acabou por levar o país à crise da dívida externa da década de 1980. A reação de Lula, similarmente, foi uma parcial ressurreição do modelo baseado na ampla participação do Estado na economia – particularmente nos setores de petróleo e intermediação financeira –, bem como elevação do protecionismo, política industrial desfocada e casuística, estratégias que, no passado, estimularam o crescimento de curto prazo, mas levaram à redução da eficiência econômica e estagnação nos anos seguintes. No momento em que se escreve este texto, não se pode concluir que a volta do estatismo e protecionismo se manterá no futuro.
Leituras recomendadas Santos (1986) apresenta uma perspicaz análise dos determinantes da ruptura política de 1964. Sobre o Paeg, recomenda-se Campos e Simonsen (1974). Campos (1994) oferece a visão de um privilegiado observador do período 19451993. Sobre o vínculo entre educação, distribuição de renda e crescimento econômico – importantíssimo tema não abordado neste capítulo –, recomenda-se Langoni (1973). Para uma competente defesa do II PND, recomenda-se Castro e Souza (1985). As diversas reformas implantadas na década de 1990 são tratadas em Giambiagi (2005).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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CAPÍT U LO 7
EDUCAÇÃO E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL Fernando de Holanda Barbosa Filho Samuel Pessôa1
Introdução Durante a Segunda Guerra e no imediato pós-guerra, a sociedade brasileira foi exposta ao enorme atraso econômico e social que havia entre ela e as economias líderes do Ocidente. Esse reconhecimento produziu intenso debate acadêmico ao longo do final dos anos 1940 e durante toda a década de 1950, que se encontra nas páginas da Revista Brasileira de Economia da época.2 Nesse período, o país adotou o projeto de substituição de importações, que havia sido empregado inicialmente de forma não sistemática como resposta à crise dos anos 1930. Esse modelo se caracterizava, de forma geral, por forte estímulo ao investimento em capital físico na indústria, fechamento da economia ao comércio internacional e estatização dos serviços de utilidade pública. Duas consequências da implantação desse programa foram o desequilíbrio macroeconômico permanente (como indicado pelos elevados níveis de inflação) e o baixo nível de investimento na área social, principalmente na educação pública fundamental. Essa falta de investimento na educação básica ocasionou graves consequências para a nossa economia, com efeitos evidentes até hoje. O baixo investimento em educação pública, associado à elevada taxa de crescimento populacional, amplificou os impactos negativos da adoção do modelo de substituição de 1 2
Os autores agradecem ao INCT (CNPq e Faperj) pelo auxílio financeiro. Ver o início do texto de Gudin (1952).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
importações, criando mão de obra pouco qualificada para um mundo cada vez mais competitivo. O presente capítulo tem a seguinte organização. Na segunda seção ilustramos o descaso da sociedade com a universalização da educação ao longo do pósguerra. Na terceira seção analisamos o impacto microeconômico da educação sobre os salários. O retorno da educação é calculado por meio de duas metodologias distintas: a análise minceriana e o cálculo da taxa interna de retorno (TIR). Os resultados para o Brasil indicam que a elevação dos anos de escolaridade possui impacto direto no salário dos trabalhadores, chegando a elevá-lo em cerca de 21%. A terceira seção mostra, ainda, que o investimento em educação possui elevada taxa de retorno, com a TIR média estando em torno de 9,5% ao ano em termos reais. A quarta seção avalia o impacto macroeconômico da educação sobre o crescimento da economia. A análise da literatura sugere que a educação afeta o nível do produto e não a taxa de crescimento do mesmo. A seção conclui apresentando as diferentes formas de se calcular o capital humano e sua aplicação para a economia brasileira. A quinta seção calcula a parcela do diferencial de renda per capita entre o Brasil e outros países que pode ser explicada pela diferença de anos médios de escolaridade. Aqui fica evidente a importância do investimento em educação para explicar os diferenciais de renda. Para se ter uma ideia, o diferencial de educação entre o Brasil e os Estados Unidos chega a explicar 33% da diferença de renda per capita entre os dois países. A relação entre escolaridade, de um lado, e desigualdade de renda e violência, de outro, é discutida brevemente na sexta seção.
Educação básica: o grande erro coletivo de nossa sociedade no século XX O Gráfico 7.1 apresenta a taxa de crescimento da população da última década do século XIX até os dias de hoje. Nota-se que há dois ciclos claros. No primeiro, observa-se aceleração da taxa de crescimento populacional da década de 1990 do século XIX até meados da primeira década do século XX, seguida de redução até 1930. Esse ciclo está associado ao fluxo migratório da Europa (e, no caso brasileiro, também do Japão) para as regiões do novo continente ricas em terra e relativamente despovoadas. O segundo ciclo inicia-se em 1930, com crescimento populacional de 1,3% ao ano, e vai até 2004, quando o crescimento populacional retorna aos 1,3% ao ano do início do processo. Nesse período, o Brasil ingressou e
Educação e desenvolvimento no Brasil
GRÁFICO 7.1 Taxa de crescimento populacional anual (em %) 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5
1892 1896 1900 1904 1908 1912 1916 1920 1924 1928 1932 1936 1940 1944 1948 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008
0,0
Fonte: IBGE
completou o processo conhecido como transição demográfica. Na primeira fase (de 1930 até 1957), a redução da taxa de mortalidade infantil ocasionada pela melhoria das condições sanitárias produziu forte aceleração da taxa de crescimento populacional, numa sociedade que apresenta elevadas taxas de natalidade. No período seguinte (de 1958 até 2004), a queda da fecundidade acarretou queda no crescimento demográfico. Portanto, no início do processo houve baixo crescimento demográfico com elevada natalidade e mortalidade, e, no final, analogamente, baixo crescimento populacional, porém baixa natalidade e mortalidade. Uma característica importante da transição demográfica brasileira é que a etapa de aceleração foi muito mais rápida do que a etapa de redução da taxa de crescimento populacional, de modo que a taxa média de crescimento populacional foi de 2,86% ao ano de 1947 a 1975. O crescimento total acumulado de 1930 até 2004 foi de 410%. Como dito anteriormente, essa forte aceleração da taxa de crescimento populacional não foi acompanhada por investimentos em educação compatíveis com as necessidades do país. Isso, por sua vez, se refletiu em baixas taxas brutas de matrículas nos ensinos fundamental, médio e superior. A primeira coluna da Tabela 7.1 ilustra o baixíssimo investimento efetuado pelo Estado brasileiro (em proporção do PIB) até a década de 1980. As demais colunas mostram como havia total desproporção entre o investimento por aluno nos ensinos fundamental e superior. Cada aluno do ensino superior custava, nos anos 1950, 75 vezes mais que um aluno do fundamental!
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 7.1 Gasto público com educação GASTO PÚBLICO EM
CUSTO POR ALUNO DO SETOR PÚBLICO (% PIB PER CAPITA)
EDUCAÇÃO (% PIB)
FUNDAMENTAL
MÉDIO
SUPERIOR
1,4 1,6 1,7 2,4 2,9 2,6 2,4 2,9 3,8 3,9 4,0
10 10 8 11 11 11 10 12 15 14 13
133 95 78 42 32 27 16 18 18 16 14
750 950 939 873 384 167 157 161 233 201 210
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 Fonte: Maduro Junior (2007).
O resultado da falta de prioridade no ensino fundamental é o crescimento bastante modesto da escolaridade da população em idade ativa, como pode ser visto no Gráfico 7.2. O desempenho brasileiro somente foi melhor que o dos países da África Subsaariana.3
GRÁFICO 7.2 Anos médios de escolaridade da população economicamente ativa (PEA) 14 12 10 8 6 Austrália Bolívia Brasil Chile França Coreia EUA África Subsaariana
4 2
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
0 1960
214
Fonte: Barro e Lee (2010)
Os dados referem-se aos anos médios de escolaridade da população acima de 15 anos. Ver a metodologia e dados em Barro e Lee (2010).
3
Educação e desenvolvimento no Brasil
Retornos da educação No final dos anos 1950 e início dos anos 1960, a comunidade acadêmica internacional, principalmente a americana, passou a preocupar-se com o tema da educação. Estudiosos como Schultz, Becker e Mincer formularam a teoria do capital humano. Para esses autores, a educação, do ponto de vista individual, deveria ser tratada como uma decisão de investimento. O indivíduo incorre em custos – o custo de oportunidade, representado pelo salário do qual o estudante abre mão para manter-se na escola, a mensalidade escolar se o ensino for pago e outros gastos associados à educação (material escolar, deslocamento até a escola, alimentação etc.) – e obtém como benefício a elevação da renda propiciada pela maior escolaridade. O benefício ocorre somente no futuro, o que sugere que a decisão de estudar pode ser tratada de forma análoga a uma decisão de investimento em capital físico. Segue-se desse fato a expressão “investimento em capital humano” para caracterizar o investimento educacional.4 Como o investimento em capital humano envolve a alocação de recursos escassos, do ponto de vista econômico é interessante que se saiba o retorno desse tipo de investimento para que se possa realizar os melhores investimentos para o país. Nesta seção nos concentramos no retorno individual da educação. Analisaremos o impacto da educação sobre a remuneração dos trabalhadores (abordagem minceriana) e, em seguida, apresentaremos o cálculo da taxa interna de retorno (TIR).
Equação de Mincer A forma mais utilizada na literatura para mensurar os retornos da educação é a estimativa do impacto de um ano a mais de educação sobre o salário. Essa medida de taxa de retorno da educação baseia-se no coeficiente estimado para a educação nas regressões de Mincer.5 Estima-se uma equação em que a variável dependente, o logaritmo do salário ou da renda do trabalho, é regredida nos anos de escolaridade da pessoa e outros controles.6 O coeficiente da educação é aproximadamente o prêmio de salário, que, por sua vez e sob certas circunstâncias, é igual à taxa interna de retorno (TIR) da educação.7
Para mais detalhes, ver Mincer (1958), Schultz (1961) e Becker (1962). Mincer (1974). 6 Controles são variáveis que também afetam a variável dependente, mas não são a variável de interesse. Portanto, retira-se (controla-se) o efeito dessas variáveis sobre a variável que é objeto da análise. 7 Na próxima subseção determinam-se as condições para que o prêmio de salário seja exatamente igual à TIR da educação. 4 5
215
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
A estimação do retorno da equação de Mincer é mais facilmente entendida com base na Equação 1 a seguir. Nela, os anos de escolaridade afetam os salários pagos. Acrescentam-se na equação as seguintes variáveis de controle: gênero, raça, experiência, experiência ao quadrado, se é trabalhador do setor público ou privado e se possui carteira de trabalho ou não,8 entre outros. (1)
Nessa equação, wi é o salário por hora do i-ésimo trabalhador, hi representa os anos de escolaridade, β é o retorno associado aos anos de estudo, e o coeficiente γl é o impacto sobre os salários dos controles utilizados na regressão. Segue-se, a partir de 1, que:
Ou seja, β é o ganho percentual no salário que resulta na elevação da escolaridade em um ano. As variáveis que indicam se a pessoa trabalha no setor público ou privado e se possui ou não carteira de trabalho são importantes, pois afetam o salário dos trabalhadores. Trabalhadores do setor público possuem, em média, salário superior ao de trabalhadores do setor privado para uma mesma qualificação e função. Igualmente, o salário de trabalhadores com carteira é, na média, superior ao daqueles sem carteira. Logo, deve-se retirar o impacto dessas variáveis sobre o salário para avaliar o efeito da educação. Aplicação ao Brasil. A metodologia de estimar os retornos da educação por meio da equação de Mincer é bastante utilizada no Brasil.9 Em geral, a literatura reporta taxas de retorno entre 10% e 20%, sendo maiores na cidade do que no meio rural. Essa faixa de variação para o retorno minceriano da educação tem sido robusta em diferentes bases de dados, períodos e metodologias. Nesta seção, estimamos a Equação 1 com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) para os anos de 2002 a 2009. As estimativas foram realizadas controlando-se o fato de o trabalhador ser homem, branco, trabalhar no setor público, possuir carteira de trabalho, ser sindicalizado,
Por lei, no Brasil os empregadores devem assinar a carteira de trabalho de seus empregados. Logo, a carteira de trabalho assinada é uma medida de formalização do trabalho. 9 Ver, entre outros, Loureiro e Galrão (2001), Ueda e Hoffmann (2002), Sachsida et al. (2004) e Resende e Wyllie (2006). 8
Educação e desenvolvimento no Brasil
possuir experiência; e pelo impacto de sua experiência no salário ao longo do tempo. A equação foi estimada pelo método de mínimos quadrados ordinários,10 com as variáveis sendo ponderadas pelo peso amostral da PNAD. A Tabela 7.2 apresenta o resultado dos coeficientes estimados (β). Os resultados sugerem que cada ano de educação no Brasil está associado a uma elevação média dos salários entre 19% e 21%.
TABELA 7.2 Retorno da educação pela equação de Mincer (em %) PRÊMIO DE SALÁRIO ESTIMADO
2002 2003 2004 2005 2006
20,30 19,90 21,10 18,80 20,20
2007 2008 2009
20,10 19,60 18,70
Fonte: Elaboração própria com base na PNAD.
Taxa interna de retorno A taxa interna de retorno (TIR) da educação é a taxa de juros que uma aplicação financeira pagaria se o poupador depositasse no banco recursos em valor igual aos custos do investimento educacional e fizesse retiradas mensais ao longo dos anos, equivalentes ao ganho de renda observado com a elevação da educação. No caso específico do investimento em educação, a TIR é a taxa que iguala o valor presente dos custos de estudar um período a mais com o valor presente dos benefícios associados com esse período a mais de educação. No cálculo, o custo utilizado é o custo anual por aluno somado ao custo de oportunidade, e o benefício é o diferencial de salário de mercado oferecido por esse ano adicional de estudo. A taxa interna de retorno de adquirir um ano a mais de educação quando se tem h anos de escolaridade, e o trabalhador permanecerá T anos no mercado de trabalho, rh +1, é dada pela expressão: 10 Em princípio, a Equação 1 deve ser estimada com a utilização de variáveis instrumentais, já que existe endogeneidade entre os salários e os anos de escolaridade. Entretanto, Card (1999) argumenta que a estimativa através de mínimos quadrados ordinários é satisfatória.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(2)
O lado esquerdo da Equação 2 representa o custo de estudar, dado pelos custos pecuniários (a soma da mensalidade da escola com outros gastos associados ao estudo, como, por exemplo, aquisição de material escolar), C(h + 1), e pelo custo de oportunidade do tempo, dado pelo salário de um indivíduo com h anos de escolaridade e sem experiência, isto é, w(h,0). O benefício no período i de estudar um ano a mais é o diferencial de salário que será recebido em virtude do ano adicional de escolaridade (h + 1), ajustado pelo ano a menos de experiência no mercado de trabalho [(i – (h)) > (i – (h + 1))]. Assim, o lado direito da Equação 2 representa o valor presente do benefício de estudar um ano adicional, dado pelo fluxo de diferenciais de salários (w(h + 1,i – (h + 1) – w(h, i – (h)), descontados a valor presente pela TIR, rh + 1. É evidente a similaridade com a taxa de retorno de um projeto de investimento produtivo. A taxa interna de retorno social é dada por rh + 1, supondo que o ganho salarial reflita os ganhos de produtividade do trabalhador na ausência de outras externalidades e desde que sejam incluídos nos custos pecuniários todos os custos sociais da educação, inclusive os gastos do setor público em prover educação pública. É evidente, pelas Equações 1 e 2, que a TIR e a equação de Mincer são distintas. Elas se equivalem somente sob condições especiais. Para tanto, é necessário supor que os agentes vivam para sempre e que nunca se retiram do mercado de trabalho, isto é, deve-se supor que T = ∞, que não há custos pecuniários (C(h + 1) = 0)) e que o salário não se altera ao longo do ciclo de vida. Resolvendo a soma na Equação 2 com essas hipóteses, segue: (3)
Nesse caso, a taxa interna de retorno é igual ao prêmio de salário desse ano adicional de educação. É importante ressaltar que a idade máxima, T, até onde consideraremos o ganho do diferencial de salário, afeta o cálculo da taxa de retorno da educação. Quanto mais tempo o indivíduo trabalhar, maior será a taxa de retorno.11
11
Devido à taxa de desconto, esse ganho decresce para cada ano extra de trabalho adicionado.
Educação e desenvolvimento no Brasil
A TIR para cada ciclo de educação Outra possibilidade é o cálculo da TIR para cada ciclo completo de educação. Esses ciclos seriam: 1) fundamental, de 1a à 4a série, (0-4 anos de estudo); 2) fundamental, de 5a à 8a série (5-8 anos de estudo); 3) ensino médio, que engloba as três séries do ensino médio (9-11 anos de estudo) e 4) ensino superior, que se refere ao curso superior (12-15 anos de estudo). A forma de cálculo dessa taxa de retorno é similar à anterior, com a diferença de que agora os custos são pagos por um período maior, e o investimento em educação só começa a dar retorno (um salário mais elevado) alguns anos depois. Assim, a taxa interna de retorno do c-ésimo ciclo completo é a taxa de desconto, rc , que soluciona a seguinte equação: (4)
Nessa equação, w(hc, e) é o salário de um indivíduo com e anos de experiência e hc anos de escolaridade, Tc é o tempo para completar o c-ésimo ciclo e hc é a escolaridade do indivíduo que completou o c-ésimo ciclo (quatro, oito, 11 e 15 anos de escolaridade). O custo de oportunidade é o salário do qual a pessoa abre mão, e ele se eleva a cada período em função do ganho de experiência. A partir do fim do ciclo, cada indivíduo passa a ser beneficiado pelo diferencial dos anos adicionais de estudo. Aplicação da metodologia TIR no Brasil. Os primeiros cálculos da TIR da edu-
cação para o Brasil são dos anos 1970.12 Os estudos documentaram os elevados retornos da educação para o Brasil. Em particular, Langoni mostrou que o investimento em educação era a forma mais eficiente de elevar a taxa de crescimento da economia. Em trabalho anterior, calculamos a taxa de retorno da educação no Brasil por meio da metodologia da TIR e avaliamos sua evolução nas últimas décadas.13 Para tanto, utilizamos dados obtidos na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), Censo 2000, Pesquisa de Orçamento Familiar (POF) e Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep). O estudo calculou a TIR social do investimento público em educação para cada ano adicional de estudo e para cada um dos ciclos de ensino (1a à 4a série do fundamental; 5a à 8a série do fundamental, ensino médio e ensino superior) no período entre 1981 e 2004. 12 13
Ver Castro (1970) e Langoni (1974). Barbosa Filho e Pessôa (2008).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Nesse estudo, também calculamos o prêmio salarial, que, como vimos, mede o ganho adicional em termos de salário que o trabalhador recebe por possuir escolaridade maior. Em particular, o prêmio de salário de um trabalhador com h anos de escolaridade em relação a um trabalhador com 0 anos de escolaridade é . Os resultados mostraram que os prêmios salariais
dado por:
associados aos anos de escolaridade são expressivos.14 A Tabela 7.3 atualiza nossos resultados para 2009, última informação disponível. Entre 1981 e 2004, os prêmios salariais são superiores a 10% ao ano para todos os ciclos escolares. Para os trabalhadores com pelo menos 15 anos de estudo, ocorre uma elevação no salário acima de 30% a partir de 2001. TABELA 7.3 Prêmio salarial de ciclos completos com 30 anos de trabalho (em %) ESCOLARIDADE
1981
1985
1990
1996
2001
2004
2009
4 8 11 15
15,0 17,0 24,1 24,1
16,2 17,2 23,7 25,1
14,1 20,9 21,4 22,7
13,5 16,6 17,2 26,5
11,7 15,1 16,7 33,3
11,9 14,9 16,4 32,8
6,0 13,4 15,2 30,1
Fonte: Os anos de 1981 até 2004 foram obtidos de Barbosa Filho e Pessôa (2008). O ano de 2009 foi calculado pelos autores.
No entanto, o prêmio de salário não é uma boa medida do valor econômico da educação para a sociedade, conforme discutido anteriormente. É necessário considerarmos os custos da educação para obtermos a TIR. A Tabela 7.4 apresenta os dados da TIR para diversos anos. As taxas internas de retorno para o ciclo superior, na casa de 14% ao ano, são mais baixas que o prêmio de salários, na casa dos 30% ao ano, devido aos elevados custos por aluno da universidade pública. TABELA 7.4 TIR de ciclos completos com 30 anos de trabalho (em %) ESCOLARIDADE
1960
1969
1981
1985
1990
1996
2001
2004
2009
4 8 11 15
48,1 23,8 14,8 4,9
32,0 19,5 21,3 12,2
17,4 13,1 20,2 16,9
23,7 11 21,5 15,5
16,5 13,3 29,7 15,1
16 10,4 14,4 12,9
12,1 12,4 14,3 14,5
9,8 14,8 13,9 13,8
5,2 7,6 11,6 13,5
Fonte: Os anos de 1960 e 1969 foram obtidos em Langoni (1974). Os anos de 1981 até 2004 foram obtidos de Barbosa Filho e Pessôa (2008). O ano de 2009 foi calculado pelos autores.
14
Barbosa Filho e Pessôa (2008).
Educação e desenvolvimento no Brasil
Os custos utilizados no cálculo da TIR foram obtidos junto ao site do Inep.15 Existe um grande debate acerca dos custos do ensino superior no Brasil. Argumenta-se que estão superdimensionados, pois parte desse custo serve para remunerar a atividade de pesquisa e seria necessário reduzir um percentual desses custos. De qualquer forma, mesmo com custos elevados, as TIRs encontram-se sensivelmente acima do custo de rolagem da dívida pública, que, como sabemos, é muito alto no Brasil. Enquanto os estudos de Castro e Langoni comprovaram o alto retorno do investimento em educação nas décadas de 1960 e 1970, os resultados apresentados neste capítulo mostram que as taxas de retorno da educação permanecem elevadas no Brasil. Isso indica que o investimento em educação realizado nas últimas décadas não foi suficiente para acabar com a escassez relativa de capital humano. A comparação dos resultados obtidos por Barbosa Filho e Pessôa com dados até 2004 e os de Langoni para os anos de 1960 e 1969 mostra grande queda do retorno da educação no ensino primário.16 Em 1960, a taxa de retorno da educação era de quase 50% no primário, e cai continuamente até 2004 (9,8%). A taxa de retorno para o ginásio completo apresentou uma queda de quase 24% em 1960 para 13,1% em 1981. A partir desse momento, começa a ocorrer uma recuperação, e atinge 14,8% em 2004. Após uma grande elevação no começo da década de 1980, o retorno do ensino médio cai na década de 1990, mas atinge quase 14% em 2004, mantendo-se próximo do nível de 1960. A análise dos dados de 2009 reforça a queda das taxas de retorno do ensino fundamental de 1a à 4a séries e do ensino fundamental de 5a à 8a séries. O ano de 2009 mostra ainda uma queda da taxa interna de retorno do ensino médio de dois pontos percentuais, após alguns anos de certa estabilidade. Para o ensino superior, a TIR também sofre pequena queda no período. A queda da TIR para o ensino fundamental de 1a à 4a e de 5a à 8a séries pode ser consequência de dois efeitos. Primeiro, ocorreu uma elevação da oferta relativa de indivíduos com pelo menos ensino fundamental de 1a à 8a séries. Segundo, a adoção de tecnologias intensivas em qualificação reduziu a demanda por trabalhadores de baixa escolaridade e, consequentemente, a sua taxa de retorno. Nota-se o grande aumento da TIR para o ensino superior que ocorreu entre 1960 e 2009. A TIR passou de apenas 4,9% para 13,5%, com um pico de 16,9% em 1981. Em função disso, os ciclos com maior retorno deixaram de ser o primário e o ginásio, e passaram a ser o ensino médio e o superior. 15 16
. Barbosa Filho e Pessôa (2008) e Langoni (1974).
221
222
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Assim como a queda da TIR dos trabalhadores pouco escolarizados pode estar associada às novas tecnologias, o maior retorno para níveis maiores de escolaridade também reflete a maior demanda por trabalhadores com esses atributos, apesar da elevação da oferta relativa deles desde 1960.
Educação e crescimento econômico Na seção anterior, documentamos a forte associação que há entre renda do trabalho e escolaridade. Argumentamos que esse ganho de salário se deve às habilidades que o trabalhador adquiriu na escola e que representam, portanto, um ganho de produtividade. Outra teoria que buscou explicar a associação entre renda do trabalho e escolaridade é a teoria da sinalização. Segundo essa vertente, as pessoas com mais habilidades inatas adquirem maior escolaridade para sinalizar ao mercado de trabalho que possuem essas habilidades. Nos anos 1980 e 1990, houve grande esforço de pesquisa para distinguir qual das duas teorias se ajusta melhor aos dados. Na última década, consolidou-se o entendimento de que aproximadamente 90% do retorno da educação representa impacto causal desta sobre a produtividade e não o inverso.17 Apesar de a evidência microeconômica que relaciona remuneração do trabalhador com a sua escolaridade ter demonstrado que há causalidade entre educação e produtividade,18 tem sido difícil para os economistas mostrar essa relação para dados agregados. Há inúmeras dificuldades. Primeiro, é preciso saber qual modelo teórico da associação entre educação e crescimento do produto agregado é o mais indicado. Por exemplo, elevações da escolaridade do trabalhador elevam, em caráter permanente, o produto ou a taxa de crescimento do produto? Outra dúvida refere-se à variável que melhor representa o nível de educação de uma sociedade em dado ponto do tempo. Deve-se empregar alguma variável de estoque, como os anos médios de escolaridade da população economicamente ativa (PEA) ou alguma variável de fluxo, como a taxa de matrícula no ensino fundamental, médio ou mesmo no superior? Segundo, é preciso lidar com o problema da endogeneidade e da omissão de variáveis. A educação pode ser causada pelo crescimento econômico em vez do contrário: o aumento da renda gera recursos adicionais que podem ser investidos em educação. Terceiro, e provavelmente o problema mais difícil de ser resolvido, é necessário encontrar uma base de dados de boa qualidade de anos de escolaridade para diversos países. Adicionalmente, ao longo da trajetória de 17 18
Ver Lange e Topel (2006). Ver, por exemplo, Card (1999).
Educação e desenvolvimento no Brasil
crescimento de uma economia, além da escolaridade, diversas outras variáveis, como investimento em capital físico, marco institucional e legal, crescimento populacional, entre outros, alteram-se simultaneamente. Há enorme dificuldade estatística em separar o efeito da educação dos demais. Do final dos anos 1980 até a primeira metade da década de 1990, várias teorias estabeleceram forte relação entre educação e crescimento. Os modelos de crescimento econômico endógeno mostravam que elevações do nível de educação causavam elevação permanente da taxa de crescimento da renda per capita. O modelo mais tradicional de crescimento que vigorava desde o final dos anos 1950, o modelo de Solow, expandido para incorporar a escolaridade, previa, por outro lado, que elevações da educação causavam elevação do nível de renda e não de sua taxa de crescimento. A evidência empírica acabou mostrando-se favorável ao modelo tradicional.19 Assim, o efeito da educação sobre a renda per capita é um efeito de nível e não de crescimento e, portanto, mais modesto do que o otimismo da primeira metade dos anos 1990. Uma pergunta importante do campo de desenvolvimento econômico é qual a capacidade do modelo de Solow de explicar diferenciais de produto por trabalhador em função de diferenças nas taxas de poupança (igual à taxa de investimento em uma economia fechada). Mankiw, Romer e Weil testam se o modelo de Solow consegue explicar o diferencial de renda per capita observado entre os países.20 Os autores mostram que, para explicar a disparidade observada, o modelo necessita que a participação de capital na renda seja de pelo menos 60%, número bastante superior aos 40% obtidos das Contas Nacionais. Os autores argumentam que uma possível resposta a essa dificuldade do modelo de Solow é lembrarmos que o conceito de capital adotado é muito restrito e não considera investimentos em educação e treinamento. Por isso, Mankiw, Romer e Weil (doravante MRW) propõem a seguinte função de produção: (5)
em que y, k e h, são, respectivamente, o produto, o capital físico e o capital humano por unidades efetivas de trabalho (Le gt), A é a tecnologia (descontada do progresso tecnológico), α representa a participação do capital na renda e γ representa a participação do capital humano na renda. Além da propensão marginal a poupar em capital físico, Sf, considera-se a propensão marginal a poupar em capital humano, SH. 19 20
Mankiw et al. (1992). Mankiw et al. (1992).
223
224
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
A introdução de capital humano no modelo tradicional de Solow por MRW cria problemas práticos na hora de testar se o novo modelo consegue explicar melhor os fatos estilizados do que o modelo original de Solow, sem capital humano. Primeiramente, não está claro o que exatamente representa a variável capital humano (h), argumento da função de produção. No modelo, essa variável representa os serviços produtivos derivados do estoque de capital humano, medido em unidades de eficiência. Dado que o progresso técnico exógeno é ilimitado, o estoque de capital humano per capita é uma variável ilimitada. Certamente, sob essa interpretação, h não pode representar os anos médios de escolaridade da população economicamente ativa (PEA), que, por definição, é uma variável limitada (as pessoas não podem estudar mais que seu tempo de vida). Outra dificuldade segue do fato de o capital humano ser embutido no trabalhador. Os serviços produtivos do trabalho não qualificado, L, representam agora uma parte da população. Como se deve tratar a outra parcela da população? De forma mais geral, essa extensão do modelo de Solow não permite um mapeamento muito direto entre o modelo e os dados. Apesar dessa dificuldade, MRW foram adiante e utilizaram a taxa de matrícula do ensino médio como medida de capital humano. A introdução dessa variável melhora o poder explicativo do modelo acerca do diferencial de renda per capita e reduz a participação do capital físico na renda. O emprego que MRW fizeram da taxa de matrícula como uma medida do investimento em educação representa bem a ideia do modelo de Solow. A taxa de matrícula, uma variável de fluxo, representa parte do esforço que a sociedade faz no investimento em educação. No entanto, há dois problemas no uso dessa variável. Primeiro, há grande defasagem entre a elevação da taxa de matrícula e a elevação dos anos de escolaridade da PEA. Segundo, não somente a educação afeta a renda, mas também ocorre o contrário. Em particular, o crescimento econômico eleva a renda e, portanto, cria recursos para que a taxa de matrícula se eleve. De fato, Bils e Klenow mostram que um aumento da taxa de crescimento provoca uma elevação da taxa de matrícula.21 Assim, a partir da segunda metade da década de 1990, a maior parte dos estudos passou a usar indicadores de capital humano que medem o estoque disponível. O emprego da variável de anos de escolaridade da PEA reduz em muito o problema da endogeneidade se trabalharmos com intervalos de tempo curtos. Em particular, a variação dos anos médios de escolaridade da PEA nos últimos cinco anos está pouco associada ao crescimento econômico dos últimos cinco 21
Bils e Klenow (2000).
Educação e desenvolvimento no Brasil
anos. Ela foi consequência de decisões tomadas de se matricular na escola nos 10 ou 20 anos anteriores. Dessa forma, os anos médios de educação são outro candidato natural à medida de capital humano. Essa medida pode ser a média dos anos de escolaridade da população acima de 15 anos, medida mais utilizada na literatura, ou a média dos anos de escolaridade da população em idade ativa (acima de 10 anos). Ambas as medidas apresentam crescimento recente na economia brasileira, como pode ser observado na Tabela 7.5. A tabela ilustra que os anos médios de estudo da população brasileira têm crescido ao longo dos últimos anos, apesar de serem ainda baixos quando comparados à escolaridade média dos países desenvolvidos.22 A elevação da escolaridade é fruto do grande investimento recente realizado pelo país, em particular devido à universalização da taxa de matrícula do ensino fundamental. O desafio permanece para o ensino médio, no qual a taxa de matrícula ainda se situa na casa dos 50%. TABELA 7.5 Anos médios de educação no Brasil BRASIL
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
4,2 4,3 4,4 4,6 4,8 5,0 5,2 5,4 5,5 5,6 5,8 5,9 6,0 6,2
IDADE DA POPULAÇÃO (EM ANOS) > 15
15
17
20
23
25
5,5 5,7 5,7 6,0 6,1 6,4 6,6 6,8 6,9 7,0 7,2 7,3 7,5 7,6
5,3 5,5 5,6 5,7 5,8 6,1 6,3 6,4 6,5 6,6 6,6 6,6 6,7 6,7
6,3 6,5 6,6 6,8 7,0 7,4 7,5 7,7 7,8 7,9 8,0 8,1 8,2 8,1
7,1 7,3 7,4 7,7 7,9 8,4 8,5 8,7 8,9 9,0 9,2 9,4 9,5 9,5
7,4 7,5 7,5 7,8 7,9 8,4 8,5 8,9 9,1 9,3 9,5 9,7 9,8 9,7
7,4 7,5 7,7 7,7 7,9 8,2 8,4 8,7 8,9 9,1 9,4 9,5 9,7 9,7
Fonte: Elaboração própria com base em dados da PNAD.
O problema do uso dos anos médios de escolaridade é que não há base microeconômica para sustentar essa formulação. No entanto, a equação de Mincer (1) sugere uma forma de incorporarmos capital humano em um modelo agregado de crescimento. Dado que, por um lado, o salário está associado à produtividade e, por outro lado, relaciona-se aos anos de escolaridade do trabalhador 22
Nos Estados Unidos, a escolaridade média é superior a 12 anos.
225
226
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
por meio da Equação 1 de forma log-linear, é natural considerar uma função de produção homogênea do primeiro grau, F(K, LH), em que K e L são, respectivamente, os serviços de capital e do trabalho empregados na produção por unidade de tempo e H representa o capital humano por unidade de serviço de trabalho. A especificação minceriana sugere H = e βh, em que β é o retorno minceriano agregado. Sejam Y o produto total da economia e y a produtividade do trabalho. Segue-se que: (6)
Essa formulação tem a vantagem de fornecer um mapeamento mais direto entre o modelo e os dados, dessa forma reconciliando o modelo macro com os estudos microeconômicos. Um exercício simples de microeconomia mostra que, na posição de equilíbrio da firma, os empresários demandarão serviços de trabalho até o ponto em que o salário de um trabalhador com h anos de escolaridade for w0 = e βh, em que w0 é o salário de um trabalhador não qualificado. Uma possível limitação da Equação 6 é forçar que o retorno agregado da educação seja log-linear. Para sanar essa limitação, Bils e Klenow consideram . Os autores estimaram os parâmetros com dados para 52 países e obtiveram os valores de θ = 0,32 e ψ = 0,58. É possível incorporar na Equação 6 outras dimensões do capital humano, como, por exemplo, a experiência dos trabalhadores. Esta é representada pelo tempo que o trabalhador se encontra no mercado de trabalho. Em estudo em colaboração com Fernando Veloso, propusemos23 uma medida de capital humano relacionada à equação de Mincer, mas que classifica o capital humano em diferentes níveis de escolaridade, ht, e de experiência, Et. A amostra da população foi dividida em cinco níveis de escolaridade e sete faixas de experiência, resultando em 35 categorias de capital humano. A medida de capital humano que obtivemos apresenta dois elementos: a produtividade e a participação. Diversos estudos que investigam a relação entre educação e crescimento econômico mostram que o impacto agregado do capital humano no produto é de magnitude similar ao efeito microeconômico da educação sobre os salários.24 A produtividade em nossa formulação é dada pelo retorno que o mercado de trabalho paga a uma dada combinação de escolari-
Barbosa Filho et al. (2010). Ver Topel (1999), Krueger e Lindahl (2001) e Lange e Topel (2006). Barbosa Filho e Pessôa (2010) apresentam um levantamento da literatura. 23 24
Educação e desenvolvimento no Brasil
dade e experiência, enquanto a participação é o peso relativo de cada grupo de escolaridade e experiência no total de horas trabalhadas. Para obter a produtividade, βjk (hj, Ek), de um trabalhador com hj anos de educação e Ek anos de experiência, estima-se uma equação de Mincer em que são consideradas 35 variáveis dummies com a interação entre cinco níveis de escolaridade e sete de experiência. Essas dummies foram estimadas com base em equações de Mincer análogas à Equação 1. Por último, os autores mostram que a agregação das equações mincerianas individuais é compatível com o comportamento maximizador das firmas desde que o capital humano seja expresso como: (7)
Em palavras, o capital humano na formulação de Barbosa, Pessôa e Veloso (BPV) é a média geométrica dos retornos mincerianos de cada tipo de capital , ponderada pela participação de cada tipo na força de trabahumano, lho, ϕjk, como descrito pela Equação 7. Na Tabela 7.6, apresentamos três medidas de capital humano para o Brasil. A primeira é a escolaridade média da população com mais de 15 anos de idade. A segunda é a medida obtida a partir da formulação de Bils e Klenow (BK). Por fim, é mostrado o capital humano brasileiro calculado a partir da especificação de Barbosa Filho, Pessôa e Veloso (BPV).
TABELA 7.6 Medidas de capital humano
1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
ANOS MÉDIOS DE ESCOLARIDADE DA
CAPITAL HUMANO
CAPITAL HUMANO
POPULAÇÃO ACIMA DE 15 ANOS
(BK)
(BPV)
5,5 5,7 5,7 6,0 6,1 6,4 6,6 6,8 6,9 7,0 7,2 7,3 7,5 7,6
4,8 4,9 4,9 5,0 5,1 5,2 5,3 5,4 5,5 5,6 5,6 5,7 5,8 5,9
3,3 3,3 3,5 3,6 3,6 3,6 3,5 4,1 4,5 3,7 3,8 3,7 3,9 3,9
Fonte: Elaboração própria com base na PNAD.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
A Tabela 7.6 mostra que todas as medidas de capital humano utilizadas apresentaram elevação da quantidade de capital humano no Brasil entre 1995 e 2009. Entretanto, a magnitude da expansão depende da definição do capital humano. Utilizando-se os anos médios de escolaridade da população acima de 15 anos, observa-se aumento de 38% no período, enquanto a elevação com a medida BK é de 22%, e a de BPV mostra uma expansão de somente 18%. A série de capital humano computada segundo BPV possui maior volatilidade que aquela de BK, visto que se calcula o retorno da equação ano a ano, e o retorno do capital humano é bastante afetado pelo ciclo econômico. Ou seja, essa medida incorpora a variação do “valor de mercado” do capital humano. Note que o mesmo ocorre com o valor de mercado do estoque de capital físico, se considerarmos as cotações dadas pelo mercado secundário ou o mercado de máquinas de segunda mão. Mais recentemente, há a preocupação de se medir o impacto da qualidade da educação sobre o desempenho econômico agregado. Hanushek e Kimko mostram que a qualidade da educação tem um efeito positivo e significativo no crescimento econômico.25 Entretanto, nesse aspecto, a economia brasileira ainda tem de evoluir bastante. A Tabela 7.7 apresenta o desempenho dos alunos brasileiros e de outros países na avaliação de leitura (reading) do Programme of International Student Assessment (Pisa) de 2009.26 TABELA 7.7 Avaliação do Pisa PAÍS
China (Xangai) Coreia do Sul Finlândia Estados Unidos Brasil Argentina
POSIÇÃO NO PISA
1a 2a 3a 17a 53a 58a
Fonte: Pisa, 2009.
Na avaliação de 2009, o Brasil ficou com a 53a posição entre os 65 países participantes do exame. A pontuação brasileira foi de 412 pontos, 88 pontos abaixo da média da OCDE. Em 2006, o Brasil ocupou a 52a posição entre os 57 países.
Hanushek e Kimko (2000). Em cada ano da avaliação, o Pisa foca algum aspecto específico entre leitura, matemática e ciências. No ano de 2009, o foco foi em leitura. Os resultados podem ser observados em .
25 26
Educação e desenvolvimento no Brasil
Apesar do resultado medíocre, a participação do Brasil nessa avaliação deve ser vista como positiva, uma vez que nos fornece uma métrica de comparação para avaliar a qualidade da educação de nossos alunos em um exame internacional em que a participação ocorre em caráter facultativo.
Educação e desigualdade de renda per capita entre os países Ao longo do capítulo, mostramos que o capital humano é um determinante da produtividade do trabalho e, portanto, da renda per capita de longo prazo das economias. Nesta seção quantificamos esse efeito. A fim de avaliar a importância do diferencial de capital humano para explicar os diferenciais de renda, partimos da formulação na Equação 6. Consideramos a forma funcional Cobb-Douglas para a função de produção. Assim, a produtividade do trabalho pode ser escrita como: y = Akα (e βh)1–α,
(8)
em que α representa a participação do capital na renda, e A, outros fatores que afetam a produtividade do trabalho – como o progresso técnico, a qualidade do marco institucional e legal da economia etc. –, além do capital por trabalhador, k, da escolaridade média, h, e do capital humano por trabalhador, e βh. A partir da Equação 9, o produto por trabalhador pode ser escrito como: (9)
em que κ é a relação capital-produto. A motivação para considerar a Equação 9 em vez da 8 segue da relação que há entre produtividade, A, e a acumulação de capital, K: a elevação de A, devida, por exemplo, a uma melhora na eficiência da economia em função de reformas institucionais, eleva a produção, mas também enseja um processo de acumulação de capital, por elevar a rentabilidade do capital. O processo de acumulação de capital cessa quando a relação capitalproduto retornar ao valor que prevalecia anteriormente à elevação da eficiência da economia.27 Com base na Equação 9, podemos nos perguntar quanto da diferença de renda de estado estacionário entre a economia brasileira e outra qualquer indexada por i deve-se aos diferenciais de escolaridade. Segue:
27
Para mais detalhes, ver o Capítulo 1 deste livro.
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230
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
(10)
Utilizando a Equação 10, calculamos agora a parcela do diferencial de renda que é explicada pela dotação mais baixa de capital humano da economia brasileira. Assim, tomando o diferencial de capital humano entre Brasil e Estados representa o ganho de produto relaUnidos (por exemplo), temos que tivamente à economia americana que o Brasil experimentará caso elimine a sua diferença educacional hUS = 13 e hBR = 7,5. Segue e 0,07(13 – 7,5) ≅ 1,46. Dado que o produto americano por trabalhador em 2009, segundo os dados da Penn World Table (PWT), era 4,4 vezes maior do que o brasileiro, o atraso educacional responde por aproximadamente 33% (1,46/4,4) da diferença de produtividade do trabalho se supusermos que os parâmetros tecnológicos entre o Brasil e os Estados Unidos sejam os mesmos. A Tabela 7.8 calcula o diferencial de produtividade de trabalho entre o Brasil e alguns países que pode ser atribuído ao diferencial de escolaridade.
TABELA 7.8 Diferença de produtividade do trabalho explicada pela educação (%) Coreia do Sul Japão Taiwan Chile Estados Unidos
45 36 36 75 33
Fonte: Cálculos próprios com dados da PWT 7.0 e Barro e Lee (2010).
Outros impactos da educação Outra característica da economia brasileira é a elevadíssima desigualdade de renda, a qual é tema de debates desde os anos 1960. Nesse período de forte crescimento da desigualdade no país, houve elevação dos prêmios pagos à educação simultaneamente a uma elevação da escolaridade. Esse fato aparentemente antagônico, de elevação simultânea da oferta de trabalho e do prêmio salarial, estimulou um debate entre Langoni e Fishlow. Langoni defendia que a elevação do prêmio de salário seria fruto de uma mudança estrutural da economia brasileira, em que a urbanização e o crescimento da indústria elevaram a demanda por educação em nível maior que a expansão da oferta. Fishlow, por sua vez,
Educação e desenvolvimento no Brasil
argumentava que o aumento do prêmio de salário era fruto da política salarial e do controle do salário mínimo pelo governo militar.28 A elevada desigualdade ao longo das últimas décadas indica que a desigualdade da década de 1960 foi fruto de mudanças estruturais e não de políticas transitórias de controles dos salários. Adicionalmente, a contribuição do aumento da escolaridade para a redução recente da desigualdade no Brasil favorece a tese de Langoni sobre a natureza do aumento da desigualdade na época. Em um artigo de revisão sobre o tema, Barros e Mendonça mostram que a desigualdade de educação responde por 35% a 50% da desigualdade de renda, proporção muito mais elevada do que a comumente encontrada para outras economias.29 Adicionalmente, os autores mostram que 50% da elevação na desigualdade de renda observada nos anos 1960-1970 se deveu à elevação da desigualdade educacional, e, finalmente, que 2/3 do crescimento nas décadas de 1960-1990 se perderam devido à piora distributiva (isto é, não contribuiu para elevar o bem-estar dos cidadãos). Além do impacto direto sobre a produtividade do trabalho e sobre a desigualdade, o baixo investimento em educação no pós-guerra retardou a transição demográfica e teve forte impacto sobre a qualidade da educação. O trabalho de Berquó e Cavenaghi30 mostra o elevado diferencial de fecundidade associado à escolaridade da mãe.31 Isso eleva a fração das crianças que vão crescer em lares cujos pais apresentam baixa escolaridade, produzindo forte fator perpetuador da pobreza. De fato, Hart e Risley mostram para os Estados Unidos que uma criança de três anos que reside em um domicílio no qual os pais são profissionais liberais apresenta vocabulário três vezes maior que o das crianças cujos pais vivem da seguridade social.32 Evidentemente, essas diferenças construídas na primeira infância terão forte impacto no desenvolvimento futuro. Finalmente, para o Brasil, Lam e Duryea33 mostram que há forte relação entre escolaridade da mãe e desempenho escolar do filho.34 Ver o debate entre Langoni (1973) e Fishlow (1973), ambos no número 11 da revista Dados. Barros e Mendonça (1995). 30 Berquó e Cavenaghi (2004). 31 Lam e Duryea (1999) apresentam um tratamento econométrico da associação entre redução da fecundidade e elevação da escolaridade da mãe. A comparação da transição demográfica brasileira com a coreana ilustra a forte relação que há entre demografia e escolaridade da população. A transição demográfica coreana foi muito mais rápida do que a brasileira. A taxa de crescimento populacional coreana, que em meados dos anos 1950 era ligeiramente superior à brasileira (da ordem de 3,2% ao ano), caiu muito mais rapidamente, de sorte que o crescimento populacional total de 1955 até 2004 na Coreia foi de 122%, em comparação a 216% no Brasil. 32 Hart e Risley (1999). 33 Lam e Duryea (1999). 34 Cunha et al. (2006). Ferreira e Veloso (2003) mostram que, para o Brasil, a correlação entre a educação dos pais e dos filhos é mais elevada do que nos Estados Unidos. 28
29
231
232
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Os diferenciais de fecundidade associados aos diferenciais de escolaridade também têm implicações sobre a criminalidade, principalmente sobre os crimes violentos. Hartung e Pessôa mostram que variáveis tipicamente econômicas – como renda per capita, crescimento da renda per capita, nível médio de escolaridade e desigualdade de renda –, apesar de estarem associadas a crime contra o patrimônio, apresentam baixa associação com homicídios.35 Para esses últimos, as variáveis mais significativas são a proporção de jovens, a taxa de natalidade do município, a fração dos nascimentos de mães adolescentes e a fração de crianças vivendo em famílias monoparentais. Essas três últimas variáveis têm efeito com defasagem de 20 anos com relação à ocorrência dos crimes.36 Assim, pode-se afirmar que parte da violência da década de 1990 decorreu do baixo investimento em educação na década de 1970.
Resumo Neste capítulo mostrou-se que o capital humano é uma variável importante para explicar diversas variáveis econômicas, como os diferenciais de renda per capita entre diversos países, desigualdade e fecundidade. Dessa forma, a introdução de capital humano em modelos de desenvolvimento é um aspecto bastante aceito na literatura econômica. A evidência microeconômica do elevado retorno ao investimento em capital humano (educação) para a economia brasileira foi apresentada neste capítulo. Mostrou-se ainda o forte impacto da educação sobre os salários, com prêmios de salário que chegam a atingir 21% por ano de estudo. Por último, mostra-se que a taxa interna de retorno da educação média no Brasil se situa em torno de 9,5% ao ano em termos reais. Entretanto, apesar de importante para estudar diversos aspectos econômicos e de o capital humano possuir elevado retorno, a forma pela qual este deve ser calculado para diferentes países impõe uma série de dúvidas na literatura econômica. O capítulo tratou desse assunto e mostrou diferentes formas de se construir uma medida de capital humano de uma economia. As diferentes medidas de capital humano para a economia brasileira mostram que o país está elevando seu estoque de capital humano ao longo dos últimos anos, principalmente quando se observa o aumento dos anos médios de escolaridade no país.
Hartung e Pessôa (2007). Isto é, quando consideramos na regressão essas variáveis contemporâneas e as mesmas três variáveis defasadas de 20 anos, prevalecem as variáveis defasadas. Ver Hartung e Pessôa (2007). 35 36
Educação e desenvolvimento no Brasil
O capítulo mostra ainda que o diferencial educacional pode chegar a explicar cerca de 33% do diferencial de renda entre Brasil e Estados Unidos, por exemplo. O impacto da educação sobre a desigualdade de renda, a taxa de fecundidade e a relação da educação com a violência foram tratados ao final do capítulo. O investimento em educação pode ajudar a reduzir a desigualdade de renda e a taxa de fecundidade, que é mais elevada em famílias com baixa escolaridade (renda). Por último, mostra-se que o baixo investimento em educação nas décadas de 1960 e 1970 pode ajudar a explicar a violência das últimas décadas.
Leituras recomendadas Para um melhor conhecimento sobre o debate da importância da educação no Brasil e seus impactos sobre o crescimento econômico do país, recomendamos Langoni (1974) e nosso artigo de revisão sobre o tema, Barbosa Filho e Pessôa (2010). Para outro artigo de revisão sobre a relação entre educação e crescimento, escrito por economistas da área de economia do trabalho, sugerimos a leitura de Lange e Topel (2006). Por último, para uma análise da relação entre qualidade da educação (aspecto cada vez mais abordado na literatura) e crescimento econômico, recomendamos Hanushek e Kimko (2000), que mostram o efeito positivo da qualidade da educação sobre o crescimento.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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CAPÍT U LO 8
CRESCIMENTO BRASILEIRO REVISITADO Regis Bonelli Edmar Bacha
Introdução1 Pode-se dividir a trajetória de crescimento da economia brasileira após a Segunda Guerra Mundial em dois grandes períodos: antes e depois de 1980. Visualiza-se isso com clareza no Gráfico 8.1. Nele, as barras indicam as taxas de crescimento do PIB ano a ano, de 1948 a 2011. A linha que se superpõe às barras indica a média decenal dessas taxas, iniciando em 1957 e indo até 2011. O comportamento das médias decenais não deixa dúvidas: houve um colapso do crescimento do PIB, a partir de 1980, do qual o país não se recuperou mesmo após a estabilização em 1994. Este capítulo propõe uma interpretação do crescimento brasileiro que examina essa evolução de longo prazo da economia a partir de modelos com ênfase nos determinantes da oferta agregada. Algo acacianamente, aceitamos a hipótese de que o crescimento depende, pelo lado da oferta, do investimento e da produtividade.
1 Uma versão mais extensa deste trabalho, disponível em (Textos para Discussão) e (Centros de Economia Aplicada), explica por que não consideramos o capital humano na análise do crescimento brasileiro e também explora as relações entre a taxa de crescimento do PIB, a volatilidade desse crescimento e o grau de utilização da capacidade instalada. Outros temas disponíveis naquela versão mais extensa são apontados em notas de rodapé posteriores deste capítulo.
CAPÍT U LO 9
O MILAGRE, A ESTAGNAÇÃO E A RETOMADA DO CRESCIMENTO: AS LIÇÕES DA ECONOMIA BRASILEIRA NAS ÚLTIMAS DÉCADAS Roberto Ellery Arilton Teixeira
Introdução Nas últimas quatro décadas, a economia brasileira passou por fases distintas em termos de crescimento econômico. Nos anos 1970, apresentou uma das maiores taxas de crescimento do PIB per capita do mundo. Esse crescimento desapareceu no final da década, dando lugar à estagnação e à instabilidade dos anos 1980. O crescimento retornou de forma modesta nos anos 1990, inicialmente com taxas voláteis e pouca persistência. Por fim, na primeira década do século XXI, a economia brasileira apresentou taxas de crescimento positivas e estáveis, embora muito distantes das taxas da década de 1970.1 O objetivo deste capítulo é estudar o comportamento da economia brasileira nas últimas quatro décadas. Para tanto, construímos um modelo dinâmico de equilíbrio geral com mudança exógena da produtividade total dos fatores (PTF). Calibramos e alimentamos o modelo com os dados e a PTF da economia brasileira para verificarmos os principais fatores que afetaram o crescimento. Como veremos, a PTF apresenta crescimento na primeira metade dos anos 1970 e após 1992. Entre 1975 e 1992, a PTF declina. Esse período de quase 20 anos sem avanço da PTF será caracterizado pela estagnação e/ou declínio do PIB por trabalhador. As conclusões a que chegamos são que a PTF é um fator importante para explicar o crescimento da economia brasileira, exceto em dois momentos, quando 1
Bugarin et al. (2007), Bugarin et al. (2010) e Ellery e Gomes (2012).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
a atuação governamental domina os efeitos da produtividade. O primeiro momento é na segunda metade dos anos 1970, quando a PTF estava caindo, mas a economia crescia. Nesse cenário, o crescimento foi possível devido aos subsídios pagos pelo governo federal ao setor privado, levando ao aumento do investimento privado e do estoque de capital. O segundo momento foi na década de 1990 e na primeira década do século XXI, quando a PTF retomou sua expansão, mas não foi acompanhada pelo crescimento da economia brasileira. Nesse caso, o aumento dos impostos fez com que a economia crescesse abaixo do que seria de se esperar dado o aumento da PTF. No início da segunda década do século XXI, podemos sintetizar a experiência brasileira dizendo que o Brasil é um país que taxa como país rico e investe como país pobre. Além desta introdução, este capítulo divide-se em mais quatro seções. A segunda seção apresenta o modelo neoclássico de crescimento econômico e explica como utilizar esse modelo para estudar economias reais. A terceira seção utiliza o modelo para analisar o crescimento da economia brasileira na segunda metade da década de 1970. A quarta seção analisa as décadas perdidas de 1980 e 1990. A quinta seção trata do período pós-reformas e abrange o período que se estende até os últimos anos da primeira década do século XXI.
Modelo neoclássico Nesta parte do capítulo vamos fazer uma breve introdução ao modelo. O que chamamos de modelo neoclássico de crescimento econômico, ou modelo Cass-Koopmans, vem de dois trabalhos independentes publicados simultaneamente, escritos por David Cass e por Tjalling Koopmans.2 Esse modelo é muito semelhante ao modelo de Solow, porém a decisão de consumo e poupança é obtida a partir de escolhas ótimas das famílias, em vez de seguir uma regra predeterminada. Abordaremos aqui os aspectos ligados às preferências das famílias, tecnologia utilizada para realizar a produção, ponto de equilíbrio da economia, contabilidade do crescimento e ajustes necessários para se utilizar o modelo com o objetivo de analisar a experiência brasileira.
Preferências Nesse modelo, existe um conjunto de famílias. Cada família é dotada com k0 unidades de capital no período inicial e uma unidade de tempo em cada 2
Cass (1965) e Koopmans (1965).
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
período. Esse tempo pode ser dedicado ao trabalho (lt) ou ao lazer (1 – lt). Todas as famílias têm suas preferências representadas pela mesma função utilidade (separável no tempo) dada por: (1)
onde β ∈ (0 1) é o fator de desconto intertemporal, que mede a importância que a família atribui à sua utilidade em cada período. A função utilidade no período t é dada por u(ct, lt) = αln ct + (1 – α) ln (1 – lt), onde ct é o consumo da família no período t e lt é o número de horas trabalhadas. Finalmente, η é a taxa de crescimento da população. No período t, cada família se defronta com a seguinte restrição orçamentária: ct + it = rt kt + wt lt
(2)
onde it é o investimento no período t, kt é o estoque de capital da família, wt é o salário por unidade de horas trabalhadas e rt é o custo de capital. O lado direito da Equação 2 descreve a renda da família, que se divide em renda do capital e do trabalho. O lado esquerdo da equação diz que esses recursos são alocados para consumo e investimento. A lei de movimento do capital é dada por kt+1 = it + (1 – δ)kt
(3)
onde δ ∈(0 1) é a taxa de depreciação do capital. A Equação 3 diz que o estoque de capital no período t + 1 é igual à soma do investimento com a parcela do capital do período anterior que não foi depreciada.
Tecnologia As empresas nessa economia alugam capital e contratam trabalho das famílias aos preços rt e wt, respectivamente. Para produzir o bem final com esses insumos, usam a seguinte função de produção: (4)
onde yt é o produto da empresa, θ ∈(0 1) é o percentual da produção (renda) que corresponde à renda do capital e At = zt (1 + γ)(1 – θ)t é a produtividade total dos fatores (PTF), que pode ser dividida em duas partes. A segunda parte, cuja taxa de crescimento chamamos de progresso técnico, depende de γ > 0. A primeira parte, zt, é um choque de produtividade cuja lei de movimento é:
265
266
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
zt + 1 = 1 – ρ + ρzt + ∈t,
(5)
onde ρ ∈(0 1) e ∈t é um choque aleatório.
Equilíbrio e solução do modelo O equilíbrio nessa economia é uma sequência de preços e alocações para consumidores e empresas, tal que, dados os preços, os consumidores estão maximizando a utilidade, as firmas maximizam o lucro e a oferta é igual à demanda. Uma vez determinado o equilíbrio, o passo seguinte é solucionar o modelo. A solução do modelo consiste em encontrar uma sequência de estoque de capital que, dados os choques aleatórios, vai gerar sequências de investimento, consumo, produto, salários e taxa de juros que satisfazem a condição de equilíbrio descrita anteriormente. Em geral, essa solução não pode ser obtida de forma analítica, ou seja, não existe uma expressão algébrica para as sequências que caracterizam o equilíbrio. Por isso, a solução do modelo neoclássico exige o que chamamos de solução numérica. O método mais comum de resolver numericamente o modelo neoclássico consiste em transformar a função objetivo em uma função quadrática e todas as restrições em equações lineares. Dessa forma, as condições de primeira ordem para otimização formarão um sistema linear, que pode ser resolvido por meio de álgebra matricial. Outra forma muito comum é transformar as condições de primeira ordem em equações lineares. Usando-se qualquer uma das técnicas, a solução do modelo consiste em resolver um sistema linear de equações em diferenças. Existem vários métodos para a solução desse tipo de sistema e vários bons livros de sistemas dinâmicos que tratam dessas técnicas de solução.3 A ideia do procedimento é calcular a série das variáveis endógenas (investimento, capital, produto, consumo, salário e taxa de juros) a partir de uma série da PTF (variável exógena) estimada a partir dos dados.4 O exercício de gerar trajetórias das variáveis endógenas a partir de séries da variável exógena (PTF, nesse caso) é chamado de simulação do modelo.5 Ver, por exemplo, Cooley (1995). A solução será de forma que o estoque de capital será função de uma constante, do estoque de capital no período anterior e do choque estocástico. Por sua vez, o choque estocástico será função de uma constante, do choque estocástico no período anterior e de um choque do tipo ruído branco. Para obter a sequência do choque estocástico, basta conhecer o valor inicial desse choque e uma sequência de números aleatórios gerada pelo computador. De posse da série do choque estocástico e do valor inicial do estoque de capital, é possível obter toda a série de estoque de capital. Com o estoque de capital é possível obter o consumo, o investimento, o produto, o salário e a taxa de juros. 5 Em é possível encontrar um programa que permite resolver e simular o modelo neoclássico. A página também oferece instruções sobre o uso dos programas. 3 4
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
Contabilidade do crescimento A análise de contabilidade do crescimento baseia-se na função de produção agregada, que corresponde a uma versão da Equação 4 para toda a economia. Ou seja,
onde Yt é o produto agregado (PIB ou PNB), Kt é o estoque de capital da economia e Lt é o número total de horas trabalhadas. Dividindo essa equação pelo número de trabalhadores (N), tomando o logaritmo natural na função de produção e rearranjando os termos, obtemos
(6)
Usando a Equação 6, podemos calcular a parcela do crescimento do produto por trabalhador que se deve ao crescimento da PTF, do estoque de capital e do número de horas trabalhadas.
Calibração Calibrar um modelo corresponde a encontrar valores dos parâmetros que façam com que o modelo reproduza determinados aspectos observados em uma economia. O exercício consiste em escrever os parâmetros em função das variáveis do modelo, exatamente o contrário do que se faz normalmente quando se determinam as variáveis para dados parâmetros. Nesta seção será feita a calibração do modelo apresentado anteriormente. No período 1950-1980, a população brasileira cresceu à taxa η = 2,9%. O progresso técnico nesse período, ou seja, a taxa de crescimento da PTF, foi de 1,3%, usando θ = 0,35 e γ = 2%. A taxa de depreciação utilizada foi δ = 9%. Finalmente, usando a equação de primeira ordem de maximização da utilidade da família (equação de Euller) para uma relação capital-produto de 1,62 (média para o Brasil no período 1970-1980), obtemos β = 0,9. Ainda temos dois parâmetros a serem estimados: α e ρ. No Brasil, as pessoas utilizam 40% do seu tempo em atividades no mercado. Para atingirmos essa meta, devemos fixar α = 1,28. Finalmente, utilizando dados observados da PTF sem tendência, estimamos a Equação 5, obtendo ρ = 0,97.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Dados tais passos, estamos preparados para simular o modelo e analisar sua capacidade de replicar o comportamento agregado da economia brasileira a partir dos anos 1970. Fazendo a simulação, obtemos os resultados apresentados no Gráfico 9.1. GRÁFICO 9.1 Simulações do produto por trabalhador no Brasil 140
130 Dados Modelo
120 Produto por trabalhador
268
110
100
90
80
70
60 1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1970 = 100.
O Gráfico 9.1 mostra que o modelo consegue explicar o comportamento do PIB por trabalhador na primeira metade dos anos 1970, mas o mesmo não acontece a partir da segunda metade. A partir de 1975, o modelo subestima cada vez mais a trajetória do produto por trabalhador. O mesmo ocorre se observarmos os demais componentes do PIB e outras variáveis da economia, como mostrado no Gráfico 9.2. O comportamento da PTF indica que a economia brasileira deveria ter entrado numa trajetória de declínio a partir de 1975, recuperando-se apenas no inicio dos anos 1990. Entretanto, esse declínio indicado no modelo só começa a ocorrer no início dos anos 1980. Para estudar essa discrepância entre o modelo e os dados, passaremos a analisar a economia brasileira a partir de alguns subperíodos. Para definirmos os subperíodos, vamos usar a contabilidade do crescimento (ver Equação 6), cujos resultados são apresentados na Tabela 9.1.
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
GRÁFICO 9.2 Simulações do consumo, investimento, capital e horas trabalhadas no Brasil Consumo
Investimento
150
300 Dados Modelo
200 100 100
50 1970
1980
1990
2000
0 1970
Capital 140
150
120
100
100
1980
1990
2000
Horas
200
50 1970
1980
1990
2000
80 1970
1980
1990
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1970 = 100.
TABELA 9.1 Contabilidade do crescimento da economia brasileira PERÍODO
1970-1974 1975-1980 1981-1992
VARIAÇÃO Y/N
DEVIDO À PTF
DEVIDO A K/Y
DEVIDO A L/N
9,24% 2,27% −0,58%
5,48% −1,15% −2,89%
0,88% 2,97% 1,84%
2,87% 0,44% 0,47%
Fonte: Bugarin et al. (2010).
Como já dito, observando a Tabela 9.1 é fácil definirmos os subperíodos para estudarmos a economia brasileira. O primeiro período (1970-1974) é caracterizado por crescimento elevado com progresso técnico. O segundo período (1975-1980) é de crescimento sem progresso técnico. O terceiro período é de recessão sem progresso técnico. Vejamos o que ocorre na primeira metade dos anos 1970. O PIB por trabalhador cresce rapidamente devido à PTF. Isso significa que conseguimos produzir cada vez mais com a mesma quantidade de insumos. Logo, essa elevação da produtividade tendeu a aumentar o retorno do capital, levando a mais investimentos e a um novo ciclo de aumento da produção.
269
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Esse padrão de crescimento é rompido na segunda metade dos anos 1970. A partir daí, até 1992, a PTF está caindo. Como dito anteriormente, chamaremos esse período entre 1975 e 1992 de “décadas perdidas”, devido à ausência de progresso técnico. Entretanto, devemos observar a diferença entre o crescimento do PIB por trabalhador na segunda metade dos anos 1970 e durante a década de 1980. Nos anos 1980, a famosa “década perdida”, o PIB por trabalhador cai, seguindo a queda da PTF. É a mesma lógica (agora invertida) do comportamento da economia na primeira metade dos anos 1970. A queda da PTF significa menos produto com a mesma quantidade de insumos, o que reduz o retorno do capital e a lucratividade dos investimentos, que por sua vez diminuem, levando a uma nova queda do crescimento. Na segunda metade dos anos 1970, deveríamos observar o mesmo comportamento da década de 1980, mas o PIB por trabalhador está aumentando, enquanto a PTF está caindo. Essa discrepância é explicada pelo aumento do investimento (aumento da relação K/Y). Aqui, a despeito da queda do retorno do capital devido à queda da PTF, os investimentos estão aumentando. Esse aumento é suficientemente grande a ponto de manter a economia crescendo, a despeito da queda da PTF (veja Equação 4). A seguir, vamos nos dedicar a entender o que vem ocorrendo na economia brasileira e que não pode ser explicado somente pela PTF.
Crescimento sem progresso técnico: 1975-1980 Primeiramente, vamos analisar o comportamento do investimento agregado na economia brasileira, mostrado no Gráfico 9.3. Como dito anteriormente, o comportamento do investimento na primeira metade dos anos 1970 é explicado pelo comportamento da PTF e o aumento da lucratividade daí resultante. No entanto, o comportamento na segunda metade dos anos 1970 não está de acordo com a previsão do modelo. Como explicar o aumento do investimento quando o retorno do capital está caindo? Para entender o que estava acontecendo com o investimento, vamos dividir o investimento agregado em dois grupos: investimento privado e investimento público (governo mais empresas estatais). A razão para essa análise é simples. O investimento privado deve seguir o princípio da lucratividade. Empresas privadas investem quando esperam ter retorno. O mesmo comportamento não se observa necessariamente no caso do investimento público. Entretanto, quando olhamos os dois subgrupos do investimento, não notamos diferença. Ambos sobem na segunda metade dos anos 1970 e caem no final da década, embora o investimento público comece a cair antes do privado, como podemos ver no Gráfico 9.4.
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
GRÁFICO 9.3 Taxa de investimento agregada no Brasil como proporção do PIB 0,32 0,3 0,28
Taxa de investimento
0,26 0,24 0,22 0,2 0,18 0,16 0,14 0,12 1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010).
GRÁFICO 9.4 Taxa de investimento privado e público no Brasil como proporção do PIB 0,22 0,2
Privado Público
0,18
Taxa de investimento
0,16 0,14 0,12 0,1 0,08 0,06 0,04 0,02 1970
1975
Fonte: Bugarin et al. (2010).
1980
1985
1990
1995
2000
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O comportamento do investimento público está ligado aos projetos de governo. Em particular, na segunda metade dos anos 1970 o governo brasileiro lança o II Plano Nacional de Desenvolvimento, que colocava elevados investimentos a cargo do setor público e empresas estatais. Isso explica a elevação dos investimentos públicos na segunda metade dos anos 1970. Vejamos agora como podemos entender o comportamento do investimento privado, que ocorre mediante expectativa de retorno, que não existia naquele momento. Para entendermos o comportamento do investimento privado, basta lembrar que o governo pode garantir determinado retorno aos investimentos privados mesmo quando as condições de mercado não propiciam lucratividade. Para isso, podem ser concedidos subsídios ao investimento privado. O Gráfico 9.5 mostra o comportamento do investimento privado e dos subsídios, ambos como proporção do Produto Nacional Bruto (PNB). Como o Gráfico 9.5 não deixa dúvida, a correlação entre as duas séries é elevada para nos anos 1970, em particular na segunda metade da década. Em síntese, o aumento do PIB brasileiro na segunda metade dos anos 1970 pode ser explicado pela elevação do estoque de capital, que compensou a queda da PTF. O aumento do estoque de capital, por sua vez, é explicado pelo aumento do investimento agregado, que foi gerado direta e indiretamente pelo setor público. O efeito direto ocorreu através do aumento do investimento do GRÁFICO 9.5 Taxa de investimento privado e subsídios como proporção do PNB no Brasil 0,040
0,24
0,035
Investimento privado
0,22
0,030
0,20
0,025
0,18
0,020
0,16
0,015
0,14
0,010
0,12
0,005
0,10
0 1970
1975
Fonte: Bugarin et al. (2010).
1980
1985
1990
1995
0,08 2000
Invest. privado/PNB
Subsídio
Subsídio/PNB
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O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
governo e das empresas estatais. O efeito indireto deu-se via concessão de subsídios ao setor privado, garantindo o retorno dos investimentos em um momento em que as condições de mercado eram adversas. Naturalmente o crescimento via aumento do estoque de capital e sem progresso técnico pode ser mantido apenas no curto prazo. Não há como continuar investindo sem retorno. No caso brasileiro, o financiamento desse crescimento baseado no aumento do estoque de capital e sem progresso técnico acabou no fim dos anos 1970, quando o mercado financeiro deixou de continuar financiando o governo brasileiro. O custo desse crescimento começou a ser pago na década de 1980. Nas próximas seções, vamos estudar o comportamento da economia brasileira a partir dos anos 1980.
A década ou as décadas perdidas? Como foi visto, a PTF cresceu até meados da década de 1970. Após esse período, a renda per capita continuou a crescer, porém o motor desse crescimento deixou de ser a PTF e passou a ser a acumulação de capital. Como previsto pelo modelo neoclássico, o crescimento da renda per capita só se sustenta no longo prazo se for causado pelo crescimento da produtividade. Não é surpresa, portanto, que já no início da década de 1980 a economia brasileira tenha iniciado um longo período de estagnação. Esse período vai do início da década de 1980 até o início da década de 1990. Não por acaso, esse período é chamado de década perdida. Queremos chamar a atenção aqui para o fato de a década perdida ter se iniciado em 1975, quando cessa o progresso tecnológico, durando até 1992. Ou seja, tivemos quase duas décadas perdidas! Esta seção vai mostrar como as décadas perdidas podem ser interpretadas por meio do modelo neoclássico. A referência para a análise é Bugarin e coautores.6 Como a característica básica de uma recessão é colocar a trajetória do produto7 por trabalhador abaixo da tendência de longo prazo dessa variável, toda a análise é feita a partir dos desvios que a série observada apresenta de sua tendência. O Gráfico 9.6 mostra o índice do produto por trabalhador (com 1980 = 100) e uma tendência que cresce a uma taxa de 2% ao ano.8 Bugarin et al. (2007). O produto é medido pelo Produto Nacional Bruto (PNB). 8 Para obter o valor de 2% ao ano para a taxa de crescimento da tendência do produto por trabalhador basta utilizar a PTF dada na Equação 4 e os valores de 1,3% por ano para a taxa de crescimento da PTF e o valor de 35% para a participação da renda do capital na renda da economia, ou seja, para o parâmetro θ da função de produção. 6 7
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 9.6 Produto por trabalhador e tendência de longo prazo no Brasil 150
140
Produto por trabalhador Tendência
130
120
110
100
90
80 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1980 = 100.
A análise dos desvios do produto por trabalhador em relação à sua tendência ilustra a gravidade da crise que abateu a economia brasileira nas décadas de 1980 e 1990. Já em 1983, o valor do produto por trabalhador estava abaixo de 15% de sua tendência histórica. A partir de 1984, começa uma recuperação da economia. Entretanto, durante toda a década de 1980 e de 1990, o produto por trabalhador nunca mais voltaria à sua tendência. Em 1988, chega a quase 93% do valor da tendência, mas a partir desse ponto a recuperação iniciada em 1984 chega ao fim. O produto por trabalhador cai a um valor abaixo de 80% da tendência, atingindo o menor valor em 1992, quando começa a se recuperar e chega a 73,6% da tendência em 1998. Em outras palavras, em 1998 a renda por trabalhador brasileiro equivalia a 73,6% do que deveria ser caso a economia brasileira tivesse seguido sua tendência histórica. Comportamento semelhante é apresentado por praticamente todos os componentes da demanda agregada. Apenas o gasto público fica acima da tendência durante a maior parte das décadas de 1980 e 1990, e em 1998 o gasto público estava 39,2% acima de sua tendência histórica. A Tabela 9.29 mostra os desvios de todos os componentes da demanda agregada em relação à tendência. 9
Essa tabela reproduz a Tabela 1 (p. 289) em Bugarin et al. (2007).
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
TABELA 9.2 Desvio da tendência do produto por trabalhador e de seus componentes (em %) CONSUMO NÃO ANO
PNB
DURÁVEIS
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
93,3 95,0 83,6 85,7 88,4 90,1 91,3 92,8 87,9 78,9 76,5 73,5 73,7 75,7 75,9 75,0 75,7 73,6
93,6 96,7 89,0 87,8 84,6 86,5 81,7 83,3 73,1 64,2 67,1 65,2 66,1 70,0 70,3 67,2 68,4 67,9
DURÁVEIS
82,7 97,5 83,3 98,1 90,5 100,2 84,5 73,7 69,1 65,2 53,9 50,1 50,6 59,0 63,7 59,7 59,7 52,6
INVESTI-
INVESTI-
INVESTI-
CONSUMO
COMÉRCIO EXTERIOR
MENTO
MENTO
MENTO
DO
IMPOR-
EXPOR-
TOTAL
PRIVADO
PÚBLICO
GOVERNO
TAÇÕES
TAÇÕES
88,8 88,3 63,4 66,6 84,1 82,1 84,9 81,9 84,8 64,5 63,3 56,1 63,2 68,2 69,8 66,8 69,1 63,6
91,7 86,4 60,3 56,5 72,9 70,6 82,9 83,9 91,9 62,6 60,2 53,0 61,5 64,3 67,1 65,6 69,0 65,5
102,9 95,3 65,5 69,2 86,7 117,3 120,8 117,4 108,9 107,8 92,4 106,2 99,5 113,8 80,1 72,0 69,7 67,4
95,0 104,5 89,1 77,7 95,0 104,7 122,7 123,2 136,8 136,1 114,4 110,3 129,8 134,0 139,0 148,4 144,2 139,2
81,3 70,3 67,6 60,5 55,5 50,7 48,8 44,3 39,2 48,3 53,2 53,9 59,0 60,5 62,8 58,1 65,4 62,4
97,6 80,7 107,0 129,1 119,6 87,8 93,0 105,8 80,1 64,0 71,0 80,9 79,1 71,0 59,2 57,0 62,2 58,8
Fonte: Bugarin et al. (2007). Obs.: Todas as variáveis estão representadas como desvio de uma tendência de 2% ao ano. Por desvio da tendência entende-se a razão entre a variável e a tendência. Dessa forma, quanto menor o valor, mais distante está a variável em relação à tendência; valores maiores do que 1 implicariam a variável estar acima da tendência.
Assim como nas seções anteriores, a análise do comportamento do produto será feita por meio da análise dos fatores de produção e da produtividade total dos fatores. O Gráfico 9.7 mostra o comportamento do produto por trabalhador, do estoque de capital por trabalhador e das horas trabalhadas em comparação a uma tendência de 2% ao ano. Observe que tanto o capital quanto as horas trabalhadas permanecem acima da tendência pela maior parte do período analisado. Dessa forma, a única explicação para a queda do produto abaixo da tendência é uma queda na PTF durante o período. Para determinar o quão relevante é a PTF para explicar as baixas taxas de crescimento do produto, vamos recorrer novamente à contabilidade do crescimento já vista anteriormente (ver Equação 6).10 Para realizar o exercício de contabilidade do crescimento, o período entre 1980 e 1998 será dividido em quatro subperíodos. O primeiro corresponde à queda inicial do produto por trabalhador e vai de 1980 a 1983; o segundo cobre Para manter a coerência com Bugarin et al. (2007), serão usadas as séries disponibilizadas no apêndice daquele texto. Pelo mesmo motivo, o valor da participação da renda do capital na renda total será determinado como 35%.
10
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 9.7 Produto, capital e horas trabalhadas 160 150
Produto por trabalhador Horas Capital
140
Tendência
130 120 110 100 90 80 1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Fonte: Bugarin et al. (2010). Obs: 1980 = 100.
a recuperação que ocorreu entre 1984 e 1988; o terceiro período vai de 1989 a 1992 e é caracterizado por outra queda no produto por trabalhador em relação à tendência; o quarto período avalia a pequena recuperação ocorrida entre 1993 e 1998. A Tabela 9.3 apresenta a contabilidade do crescimento para esses períodos e para o período completo. Note que, em todos os períodos em que o produto está se afastando da tendência, ocorre uma queda na PTF. Outro fato importante é que todo o crescimento que ocorreu nas décadas perdidas foi em decorrência da acumulação de capital. De acordo com o modelo neoclássico, esse tipo de crescimento não é sustentável. TABELA 9.3 Contabilidade do crescimento: 1980-1998 DEVIDO A PERÍODO
1980-1998 1980-1983 1984-1988 1989-1992 1993-1998 Fonte: Bugarin et al. (2007).
Y/N
0,28% −3,96% 3,99% −4,00% 1,96%
PTF
K/Y
L/N
−0,62% −10,53% 3,47% −4,92% 3,45%
1,09% 4,88% −0,72% 2,94% −0,11%
−0,18% 1,70% 1,24% −2,02% −1,38%
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
Essa análise permite determinar que as décadas perdidas ocorreram devido à incapacidade da economia brasileira de manter um crescimento sustentado da PTF. A questão seguinte é avaliar em que medida o modelo neoclássico pode explicar o comportamento da economia brasileira nesse período. Para responder a essa questão, Bugarin e coautores apresentam simulações desse modelo para o período.11 O Gráfico 9.8 compara os valores gerados pela simulação do modelo com os valores observados de um conjunto de variáveis escolhidas para a economia brasileira. As variáveis são: produto, consumo, investimento, relação capital/ produto, horas trabalhadas e produtividade marginal do trabalho.
GRÁFICO 9.8 Simulações do modelo neoclássico e dados observados na economia
brasileira Produto
Consumo
100
100 Dados Modelo
80 60 40 1980
80 60
1985
1990
1995
2000
40 1980
1985
Investimento
1990
1995
2000
1995
2000
Capital/Produto
100
1,6 1,4
50
1,2 1
0 1980
1985
1990
1995
2000
0,8 1980
Horas
1985
1990
Produtividade marginal do trabalho
105
150
100 100 95 90 1980
1985
1990
1995
2000
50 1980
1985
1990
1995
2000
Fonte: Bugarin et al. (2010).
Como pode ser observado, o modelo subestima o produto para todos os anos do período analisado. Essa subestimação se deve à incapacidade do modelo de explicar o aumento da relação capital/produto no mesmo período. Tanto Bugarin e demais autores quanto Ferreira e coautores mostram que o aumento 11
Bugarin et al. (2007).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
do capital nesse período é em grande parte explicado pelo aumento no preço relativo das construções.12 No caso dos primeiros, eles mostram que, quando a variação dos preços relativos é eliminada dos dados, o produto gerado pela simulação do modelo é bem mais próximo do observado na economia brasileira. O consumo é muito bem reproduzido pelo modelo. O investimento padece do mesmo problema do produto, isto é, a distorção devida a preços relativos. Note que, tanto no produto quanto no investimento, a série simulada acompanha o movimento da série observada. O mercado de trabalho é onde o modelo falha de forma mais evidente. As inúmeras distorções existentes no mercado de trabalho brasileiro fazem com que seu comportamento não possa ser explicado por um modelo simples como o utilizado aqui. A solução seria elaborar um modelo que incorporasse parte das distorções presentes no mercado de trabalho brasileiro.
Elevação da carga tributária e desempenho recente da economia brasileira Na década de 1990, a produtividade reverteu a tendência de queda da década de 1980 e voltou a crescer. Entretanto, esse crescimento da produtividade não se refletiu em crescimento do produto. A Tabela 9.3 mostrou que, entre 1993 e 1998, parte dos ganhos de produtividade não se transformou em crescimento do produto por trabalhador. Ocorreu uma redução tanto no uso do capital relativo ao produto quanto no esforço de trabalho. A Tabela 9.4 ilustra esse mesmo fenômeno no período entre 1995 e 2007. TABELA 9.4 Contabilidade do crescimento, 1995-2007 PERÍODO
VARIAÇÃO Y/N
DEVIDO À PTF
DEVIDO A K/Y
DEVIDO A L/N
0,64% −0,30% 2,52%
1,22% 0,20% 3,28%
−0,51% −0,01% −1,50%
−0,08% −0,49% 0,75%
1995-2007 1995-2003 2003-2007 Fonte: Ellery Jr. e Gomes (2012).
Esse resultado coloca uma questão: por que o aumento de produtividade não induziu maior uso dos fatores? Afinal, uma produtividade mais alta eleva a remuneração dos fatores, e, portanto, seria razoável supor que os fatores fossem utilizados de forma mais intensiva. Roberto Ellery Jr. e Victor Gomes
12
Bugarin et al. (2007) e Ferreira et al. (2008).
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
GRÁFICO 9.9 Produto por trabalhador e PTF, 1992-2007 125 Produto por trabalhador PTF
120
115
110
105
100
95 1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Ellery Jr e Gomes (2012). Obs: 1992 = 100.
argumentam que o aumento da carga tributária pode explicar esse fenômeno.13 O Gráfico 9.9 mostra o comportamento do produto por trabalhador e da PTF entre 1992 e 2007. Entre 1992 e 1997, a PTF cresceu 15,6%, enquanto o produto cresceu 10,9%. Ou seja, entre 1992 e 1997, a PTF teve uma taxa de crescimento mais de 40% maior que a taxa de crescimento do produto por trabalhador. Tomando o período como um todo, a PTF cresceu 21%, enquanto o produto por trabalhador cresceu 18,2%. A diferença é menor do que a observada no início do período, mas continua válido o resultado de que a PTF cresceu mais do que o produto por trabalhador. Para estruturar o argumento, Ellery Jr. e Gomes inicialmente simulam uma economia sem impostos no período que vai de 1995 a 2007.14 A conclusão é que a taxa de crescimento do produto por trabalhador na simulação é maior que a observada na economia brasileira. Especificamente, o modelo gera uma taxa de 1,37% ao ano, enquanto a taxa observada foi de apenas 0,62% ao ano. Ellery Jr. e Gomes (2012). Os anos entre 1992 e 1994 foram marcados por altos índices de inflação e instabilidade macroeconômica. Somente a partir de julho de 1994 a inflação foi controlada. Por isso, a análise começa em 1995. 13 14
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O motivo de o modelo gerar uma taxa de crescimento do produto por trabalhador maior que a observada é o fato de superestimar as taxas de crescimento do capital e do trabalho. No período analisado, a relação capital/produto decresceu a uma taxa de −0,51% ao ano, e a relação entre horas trabalhadas e quantidade de trabalhadores caiu a uma taxa de −0,8% ao ano. O modelo estima essas taxas como de −0,42% ao ano e 0,56% ao ano, respectivamente. Essa superestimação das taxas de crescimento dos fatores deu suporte à tese de que a introdução de impostos que distorcem as decisões dos agentes econômicos poderia explicar as diferenças entre as simulações do modelo e os valores observados na economia brasileira. Afinal, um dos efeitos desse tipo de imposto é exatamente reduzir o uso do fator em relação ao uso ótimo. O Gráfico 9.10 ilustra o comportamento da carga tributária e da alíquota marginal dos impostos sobre consumo, trabalho e capital. Repare que tanto a carga tributária quanto as alíquotas marginais sobre o capital e o trabalho apresentam crescimento significativo no período.
GRÁFICO 9.10 Carga tributária e alíquotas marginais 40 Carga tributária Alíquota marginal sobre o consumo
35
Alíquota marginal sobre o trabalho Alíquota marginal sobre o capital
30
25
20
15
10 1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Ellery Jr e Gomes (2012).
A introdução de impostos distorcivos no modelo neoclássico modifica a restrição orçamentária das famílias, que passa a ser descrita por:
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
(7)
onde as variáveis Ct, Kt, Lt e Tt representam o consumo, o estoque de capital, as horas trabalhadas e uma transferência lump sum de recursos recebidos do governo, respectivamente. Essa transferência lump sum é uma quantia dada pelo governo à família que não guarda relação com a atividade econômica do agente (por exemplo, renda de trabalho, capital, consumo etc.). Os preços dos fatores são representados por wt e rt, sendo o primeiro o salário e o segundo o custo de representam alícapital ou retorno bruto do capital. Os parâmetros , e quotas de imposto sobre o consumo, o trabalho e o capital.15 O lado direito da Equação 7 representa a renda líquida do consumidor. O lado esquerdo representa os gastos do consumidor. Como não existe dívida nessa economia, gasto e renda líquida são iguais. A restrição orçamentária do governo será dada por: (8)
Da mesma forma que as famílias, o governo também tem restrição orçamentária, com a mesma interpretação. O lado esquerdo representa a receita do governo, e o lado direito o gasto. Os dois devem ser iguais, já que não existem títulos (empréstimos) na economia. Para a economia agregada, existe também uma restrição. A oferta do bem tem de igualar a demanda. Ou seja, (9)
O lado esquerdo da Equação 9 representa a demanda por bens (consumo e investimento), e o lado direito representa a oferta. Com essas modificações, Ellery Jr. e Gomes (2012) realizam as simulações conforme discutido nas seções anteriores. Conforme esperado, a introdução dos impostos distorcivos fez com que os dados simulados apresentassem uma taxa de crescimento do produto por trabalhador menor do que a encontrada nas simulações do modelo básico. Entretanto, o modelo com impostos acaba por subestimar a taxa de crescimento do produto por trabalhador entre 1995 e 2007. O Gráfico 9.11 mostra o produto por trabalhador observado e os resultados da simulação do modelo básico e do modelo com impostos. O mercado de trabalho foi o calcanhar de aquiles das duas simulações. Como foi visto, as horas
15
O cálculo dessas alíquotas é explicado com detalhes em Ellery Jr. e Gomes (2012).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
médias trabalhadas (L/N) caíram a uma taxa média de 0,08% ao ano entre 1995 e 2007. A série de horas médias obtida pela simulação do modelo básico apresentou uma taxa de crescimento de 0,56% ao ano no mesmo período. Por outro lado, a série obtida pela simulação do modelo com impostos apresentou taxa de crescimento de −0,41% ao ano. Dessa forma, o modelo básico superestima as horas médias trabalhadas, e o modelo com impostos subestima as horas médias trabalhadas.
GRÁFICO 9.11 Produto por trabalhador observado e simulado (1995 = 100) 110 Y/L observado
105
Y/L modelo básico Y/L modelo com impostos
100
95
90
85
80
75
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Fonte: Ellery Jr e Gomes (2012). Obs: 1995=100.
A falha dos modelos em explicar adequadamente o mercado de trabalho brasileiro indica a presença de distorções, além da perda de eficiência causada pelo imposto sobre a renda do trabalho. A existência dessas distorções é bem conhecida por todos que estudam o mercado de trabalho brasileiro, caracterizado por excesso de regulamentação. Dessa forma, um modelo que pretenda explicar a economia brasileira deve considerar explicitamente essas distorções. Sem isso, o máximo que se pode dizer é que, desconsiderados os efeitos da regulação do trabalho sobre a PTF, esta ajudou o produto a não cair tanto quanto seria esperado dado o aumento das alíquotas marginais dos impostos sobre a renda dos fatores. Muito provavelmente, esse fenômeno decorre do fato de que a regulamentação dificulta o ajuste na quantidade de empregados contratados.
O milagre, a estagnação e a retomada do crescimento
Resumo Como foi visto neste capítulo, o modelo neoclássico ou modelo Cass-Koopmans é uma boa ferramenta para analisar a economia brasileira. Na primeira metade dos anos 1970 e entre 1980 e 1992, a PTF explica a trajetória da economia brasileira. Já na segunda metade dos anos 1970 e a partir de meados dos anos 1990, precisamos introduzir o governo no modelo Cass-Koopmans para entendermos o comportamento da economia. Na segunda metade dos anos 1970, o governo aumenta o investimento público e incentiva o investimento privado via subsídios, mantendo a economia crescendo via aumento do estoque de capital, apesar da queda da PTF. Era o período do crescimento sem progresso técnico. A partir de meados dos anos 1990, mais uma vez a PTF não consegue reproduzir o comportamento da economia brasileira. Agora, temos crescimento abaixo do indicado pelo progresso técnico. Segundo a PTF, a economia deveria apresentar taxas de crescimento maiores do que verificamos. A razão para esse desempenho abaixo do previsto pela PTF é dada novamente pelo comportamento do governo. Nesse período, o produto cresceu menos do que o indicado pela PTF porque o governo vem aumentando rapidamente a tributação. Dado o crescimento da PTF, o aumento da tributação (carga tributária) reduz a produção devido a vários efeitos. Primeiro, reduz o retorno do capital, levando a uma queda do investimento privado. Deve-se somar a isso o baixo investimento público, que não foi elevado junto com o aumento da carga tributária. Segundo, a taxação do trabalho levou à redução da oferta de trabalho. Em síntese, para financiar o estado de bem-estar consagrado na Constituição de 1988, o governo teve de aumentar a arrecadação de impostos. Muitas vezes, esse aumento se deu por meio de criação de novos impostos e/ou aumento dos existentes, gerando e aumentando as distorções na economia. Dessa forma, o ganho de produtividade advindo das reformas não foi repassado para a sociedade e não foi revertido em aumento do crescimento econômico. A lição que podemos tirar é que, sem progresso técnico, o governo não pode gerar crescimento no longo prazo apenas subsidiando o investimento. Porém, ainda com progresso técnico, o governo pode gerar uma baixa taxa de crescimento no longo prazo se elevar continuamente a taxação da economia, como ocorreu a partir da década de 1990. Para propiciar o aumento da PTF e o crescimento econômico, políticas públicas devem buscar eficiência. Como a experiência internacional tem mostrado (Easterly e Rebelo [1993] e Easterly et al. [1993]), tais políticas necessariamente passam pelo investimento em capital humano, pela geração de infraestrutura e pela criação de um ambiente de negócios favorável aos empreendedores,
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
permitindo e incentivando a realização dos investimentos privados. Taxar como país rico e investir como país pobre reduz a produtividade e o PIB por trabalhador. Deveríamos fazer o oposto.
Leituras recomendadas O livro Frontiers of Business Cycle Research, organizado por Thomas Cooley (Cooley, 1995), explica o funcionamento do modelo neoclássico e as principais técnicas para calibrar e simular esse modelo. O primeiro capítulo desse livro, escrito por Edward Prescott e Thomas Cooley, faz uma apresentação detalhada de como utilizar o modelo neoclássico para pesquisas empíricas. O segundo capítulo, escrito por Gary Hansen e Edward Prescott, trata da calibração e das formas de solução e simulação do modelo. A aplicação do modelo neoclássico em episódios específicos, como os exercícios apresentados neste capítulo, é descrita em detalhes nos vários capítulos do livro Great Depressions of the Twentieth Century, organizado por Timothy Kehoe e Edward Prescott (Kehoe e Prescott, 2007). Os diversos capítulos desse livro apresentam aplicações para depressões ocorridas em vários países durante o século XX.
Referências Bugarin, M., Ellery Jr., R. Gomes, V. e Teixeira, A. The Brazilian Depression in the 1980s and 1990s. In: Kehoe, T. e Prescott, E. (org.). Great Depressions of the Twentieth Century. Federal Reserve Bank of Minneapolis, 2007. Bugarin, M., Ellery Jr., R. Gomes, V. e Teixeira, A.. From a Miracle to a Disaster: the Brazilian economy in the last three decades. Brazilian Review of Econometrics 30 (1), 3-22, 2010. Cass, D. Optimum growth in an aggregative model of capital accumulation. Review of Economic Studies, 32:233-240, 1965. Cooley, T. (org.). Frontiers of Business Cycle Research. Princeton University Press, 1995. Easterly, W. e Rebelo, S. Fiscal Policy and Economic Growth: an Empirical Investigation. Journal of Monetary Economics, 32, 417-458, 1993. Easterly, W., Kremer, M. Pritchett, L. e Summers, L. Good Policy or Good Luck? Country Growth Performance and Temporary Shocks. Journal of Monetary Economics, 32, 459-483, 1993. Ellery Jr., R. e Gomes, V. Choques de oferta, política fiscal e a expansão econômica de 2003-2007. Brazilian Business Review (no prelo), 2012. Ferreira, P., Ellery Jr., R. e Gomes, V. Produtividade agregada brasileira (1970-2000): declínio robusto e fraca recuperação. Estudos Econômicos, 38(1), 2008. Kehoe, T. e Prescott, E. (org). Great Depressions of the Twentieth Century. Federal Reserve Bank of Minneapolis, 2007. Koopmans, Tjalling C. On the concept of optimal growth. In: The Econometric Approach to Development Planning. Chicago, Rand McNally, 1965.
CAPÍT U LO 10
POUPANÇA E INVESTIMENTO: O CASO BRASILEIRO1 Paulo Mansur Levy Fabio Giambiagi
Introdução A relação entre poupança, investimento e crescimento tem dividido e desafiado os economistas, tanto no plano teórico quanto do ponto de vista empírico. Em termos teóricos, as divergências envolvem, principalmente, o sentido da causalidade e a natureza da influência das taxas de poupança e investimento sobre o crescimento e sobre os níveis de renda per capita no curto e longo prazos. Empiricamente, o principal desafio é lidar, em modelos econométricos, com o problema da simultaneidade na determinação dessas variáveis e com questões conceituais e de mensuração que tornam complicadas as comparações entre países e ao longo do tempo. Conforme observado por Klaus Schmidt-Hebbel e Luis Servén,2 “a forte associação empírica entre taxas de crescimento e de poupança em comparações entre países e ao longo do tempo continua a ser um importante puzzle macroeconômico cuja solução tem implicações cruciais para políticas públicas, especialmente quanto ao mérito em termos de crescimento daquelas que visam aumentar a poupança”. A correlação entre taxas de poupança e taxas de crescimento do produto per capita é compatível com o arcabouço do modelo de crescimento de Solow na perspectiva da dinâmica da transição, segundo a qual
Esta versão se beneficiou dos comentários de Edmar Bacha, a quem os autores agradecem, obviamente isentando-o de responsabilidade sobre o conteúdo final. 2 Schmidt-Hebbel e Servén (1999a), p. 3. 1
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variações da taxa de poupança alteram a trajetória de crescimento balanceado e, ao longo do processo de ajuste à nova trajetória de equilíbrio, a economia cresce mais rapidamente do que no longo prazo. No entanto, o efeito é claramente transitório. Alternativamente, a correlação entre taxas de poupança e taxas de crescimento do produto per capita pode ser analisada no contexto de modelos com múltiplos equilíbrios, como evidência da possibilidade de existirem tanto círculos virtuosos entre poupança e prosperidade quanto círculos viciosos entre insuficiência de poupança e estagnação.3 A relação entre investimento e crescimento é outro desafio para os economistas. Em suas primeiras versões, com base no denominado “modelo de Harrod-Domar” (em que a taxa de crescimento é uma função da taxa de poupança), as teorias do crescimento colocavam toda a ênfase na acumulação de capital e na poupança, a partir de uma dada relação capital/produto. Posteriormente, ao relaxar a hipótese de funções de produção com coeficientes fixos, modelos como o de Solow passaram a associar o crescimento de longo prazo aos ganhos de produtividade total dos fatores (PTF).4 A influência das taxas de poupança e investimento sobre o crescimento de longo prazo foi resgatada pelos modelos chamados AK, em que a acumulação de capital produz uma externalidade às firmas que resulta em aumento da eficiência agregada da economia, o que torna constante a produtividade marginal do capital em nível agregado.5 Mais recentemente, modelos em que as instituições assumem um papel central enquanto determinantes em última instância do crescimento de longo prazo interpretariam a correlação entre poupança, investimento e crescimento como reflexo da influência comum de uma terceira variável, associada às instituições econômicas, políticas e sociais que determinariam tanto o desempenho da economia quanto a distribuição dos recursos.6 O arcabouço institucional de um país seria endogenamente determinado pela interação entre instituições políticas e distribuição dos recursos entre os agentes, influenciando o crescimento e a efetividade das políticas públicas sobre o desempenho econômico. Neste capítulo, vamos abordar o problema da poupança na economia brasileira e sua relação com o crescimento econômico. A poupança pode ser considerada uma condição necessária, mas não suficiente, para o crescimento. A perspectiva aqui adotada privilegia o papel das instituições para explicar os baixos níveis de poupança no Brasil, principalmente quando comparados às economias que lograram sustentar taxas elevadas de crescimento nas últimas três Loayza et al. (2000). Para uma análise crítica da relação entre investimento e crescimento no contexto do modelo Harrod-Domar, ver Easterly (1999). 5 Ver Aghion e Howitt (2009), Capítulo 2. 6 Acemoglu et al. (2005). 3 4
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ou quatro décadas, como é o caso da China e outros países do Sudeste Asiático. Os baixos níveis de poupança doméstica representam uma restrição importante à aceleração do crescimento, dado o limite para utilizar a poupança externa sem comprometer a trajetória do balanço de pagamentos através da geração de passivos externos insustentáveis. O objetivo do capítulo é discutir as restrições ao crescimento da economia brasileira, apresentar os conceitos relevantes e as relações teóricas entre eles – em especial entre poupança e crescimento – e mostrar, através de um esquema contábil e de tabelas e gráficos, de que forma essas variáveis são mensuradas nas Contas Nacionais e nas estatísticas fiscais. O capítulo se divide em cinco seções. Após esta introdução, a segunda seção trata de definições envolvendo a relação entre poupança, investimento e o balanço de pagamentos, descrevendo ainda uma metodologia para calcular a poupança pública a partir de dados fiscais. Na terceira seção são apresentados os determinantes da poupança a partir de uma revisão da literatura. Na quarta seção discutese a ideia de que a poupança pode ser uma restrição ao crescimento econômico. Na quinta seção apresenta-se a evolução do investimento e da poupança na economia brasileira, enfatizando o papel da poupança externa e a desagregação da poupança nacional entre poupança privada e poupança pública.7
Conceitos: as relações entre poupança, investimento e o balanço de pagamentos Pode ser útil introduzir neste ponto uma rápida definição dos conceitos a serem utilizados.8 Partindo das identidades entre produto e demanda (Equação 1, adiante) e produto e renda (Equação 2), e considerando todas as variáveis a preços de mercado correntes, tem-se: 1. PIB (Y) = consumo (C) + formação bruta de capital total (FBC) + exportações (X) − importações (M), em que o consumo inclui tanto o setor privado quanto as administrações públicas; a formação bruta de capital total inclui a formação bruta de capital fixo do setor privado e das administrações públicas (as empresas estatais são consideradas parte do setor privado pelas Contas Nacionais) e também a variação de estoques; exportações e importações incluem bens e serviços.9 No Apêndice são apresentadas as séries de longo prazo de investimento e poupança e uma breve comparação entre a série de poupança pública das Contas Nacionais do IBGE e aquela apresentada neste capítulo. 8 Ver Held e Uthoff (1995) e Giambiagi e Montero (2005). 9 “Formação bruta de capital fixo” é a denominação formal para o investimento fixo nas Contas Nacionais. 7
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2. Renda nacional disponível (YD) = PIB (Y) – renda líquida enviada ao exterior (RLEE) + transferências líquidas recebidas do exterior (TL), em que a “renda líquida enviada ao exterior” se refere ao saldo entre pagamentos a fatores de produção de não residentes utilizados na geração do PIB (remessas de lucros e dividendos, pagamentos de juros de empréstimos externos, remuneração do trabalho de estrangeiros, royalties pelo uso de tecnologia etc.) e os seus equivalentes recebidos por residentes (renda de fatores de produção de propriedade de residentes que contribuíram para a geração de PIB em outros países). Por sua vez, “transferências líquidas do exterior” referem-se a recursos recebidos que não têm como contrapartida nem fluxos de comércio nem pagamentos/ recebimentos associados a fatores de produção – por exemplo, ajuda externa internacional, doações etc. 3. Poupança doméstica (SD) = renda nacional disponível (YD) – consumo (C).10 4. Poupança externa (SE) = M – X + RLEE – TL Substituindo (2) em (3), obtém-se: 5. SD = Y – RLEE + TL – C Considerando que PIB – C = FBC + X – M, é possível, após algumas manipulações algébricas, definir a igualdade: 6. FBC = SD – (X – M – RLEE + TL) = SD + SE, onde SE é definida pela Equação 4. Alternativamente, pode-se reescrever essa identidade como: (4a) SE = FBC – SD. A poupança externa (SE) equivale ao déficit em conta corrente no balanço de pagamentos. Caso a poupança doméstica seja insuficiente para financiar determinado volume de investimentos ex ante, será necessário recorrer à poupança externa, movimento que assume a forma de um déficit em conta corrente no balanço de pagamentos. Caso a poupança doméstica seja elevada relativamente 10 No Brasil, a literatura frequentemente utiliza o nome “poupança doméstica” com o mesmo sentido (e forma de cálculo) que a literatura internacional utiliza para “poupança nacional”. De acordo com a literatura internacional, os dois conceitos são diferentes: poupança nacional corresponde à Equação 3 anteriormente, e poupança doméstica seria igual a PIB menos consumo. Vamos manter, ao longo deste texto, o nome “poupança doméstica” pelo fato de seu uso, no sentido proposto, já ser consolidado no Brasil.
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ao investimento doméstico, poderá financiar o hiato entre poupança e investimento em outros países, através de um superávit em conta corrente. A possibilidade de financiar o investimento com poupança externa permite, em princípio, desvincular a ampliação do investimento da existência de poupança doméstica. Contudo, como será discutido mais adiante, seja em função de um baixo grau de mobilidade internacional do capital, seja pelos riscos envolvidos na acumulação de passivos externos em moeda estrangeira, o fato é que investimento e poupança doméstica são altamente correlacionados,11 ou seja, a poupança doméstica parece ser um fator importante para explicar a acumulação de capital. O consumo e o investimento públicos estão incluídos no consumo e investimento totais. Desagregando o consumo em consumo público (CG) e privado (CP) e a renda nacional disponível em renda disponível do setor privado (YP) e impostos líquidos (T), pode-se reescrever a Equação 3 para obter : 7. SD = YP – CP + T – CG = SP + SG, onde SP corresponde à poupança do setor privado, SG, à poupança do governo e T, à tributação líquida de transferências – como juros, benefícios previdenciários e assistenciais e subsídios ao setor privado. A poupança doméstica bruta será então composta pela poupança do setor privado (SP) e pela poupança do governo (SG). Cabe ressaltar que a poupança pública é um conceito diferente de déficit público, já que exclui o investimento público do total de gastos e considera apenas o consumo. Isso significa que, para um mesmo déficit público, se houver aumento do peso do investimento no orçamento público sem que aumente o gasto total, a poupança pública tenderá a aumentar. Devido à defasagem por vezes longa com que são divulgados os dados de Contas Nacionais referentes à poupança doméstica desagregada entre os setores privado e público, uma forma alternativa de calcular a poupança das administrações públicas é utilizar os dados do Banco Central conhecidos como Necessidades de Financiamento, que estimam o déficit público a partir da evolução dos passivos do governo. As necessidades de financiamento do governo (NFG) são, por definição, idênticas à diferença entre o gasto e as receitas públicas (arrecadação de impostos e outras, líquidas de transferências, representadas por Tex a seguir) dos governos federal, estaduais e municipais, excluindo os dados das empresas estatais.12 O gasto público, nas Contas Nacionais, pode ser decomO estudo pioneiro a levantar esse aspecto foi Feldstein e Horioka (1980). Ver também Edwards (1996) e outros trabalhos ali citados. 12 O termo Tex continua a representar impostos menos transferências líquidas, conforme a Equação 7, exceto pelo componente juros pagos pelo governo (JG), que é explicitado como componente do gasto público na Equação 8, não sendo, nesse caso, abatido da receita bruta do governo. 11
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posto em três componentes: gastos correntes (CG, onde se incluem despesa de pessoal e outros gastos de custeio), juros pagos sobre a dívida pública (JG) e investimentos públicos (IG).13 Em circunstâncias normais, os juros a serem utilizados no cálculo da poupança pública, SG, seriam os juros nominais. Em um ambiente de inflação muito elevada, como o vivido pelo Brasil na década de 1980 e primeira metade dos anos 1990, no entanto, os juros devem excluir a correção monetária da dívida, ou seja, os juros são considerados em termos operacionais.14 Conceitualmente, portanto, comparando as despesas com a receita líquida, tem-se o resultado do déficit ou necessidades de financiamento do governo como: 8. NFG = CG + JG + IG – Tex, onde Tex = T+JG. A poupança pública, por identidade macroeconômica, é: 9. SG = Tex – (CG + JG). Substituindo essa equação na Equação 8 e após algumas manipulações algébricas, chega-se a: 10. SG = IG – NFG. A vantagem dessa formulação é que ela nos permite conciliar as estatísticas fiscais do Banco Central com as das Contas Nacionais, ao mesmo tempo que permite associar à medida de poupança pública os resultados de déficit público normalmente divulgados pelo Tesouro e pelo Banco Central.15
Cabe lembrar que, nas Contas Nacionais, despesas que em algumas classificações fiscais aparecem como gastos do governo, como transferências previdenciárias e assistenciais ou subsídios, são consideradas elementos deduzidos da receita bruta para o cálculo da tributação líquida, o já citado T da Equação 7. 14 Embora, na quinta seção, a análise da poupança pública se restrinja ao período pós-Plano Real, utilizando os juros nominais para o cálculo, a utilização dos juros e das necessidades de financiamento no conceito operacional ainda é bastante difundida; ver Ministério da Fazenda (2010), especialmente as Tabelas 118 e 119. 15 Esse ponto exige certa digressão. A apuração da poupança pública pode ser feita diretamente pela Equação 9, a partir de dados das Contas Nacionais, mas a série disponibilizada pelo IBGE segundo a nova metodologia é curta (apenas a partir de 1995). Além disso, ao inverter a Equação 10 e calcular NFG = IG – poupança pública, na prática, se for utilizada a poupança pública do IBGE, chega-se a um resultado de NFG completamente dissociado dos números efetivamente divulgados pelo Banco Central acerca das necessidades de financiamentos federal, estaduais e municipais. Considerando que o debate de política econômica se baseia naturalmente em dados de pronta disponibilidade, e dada a maior frequência e presteza na divulgação dos dados por parte do Banco Central, no capítulo optou-se por calcular a poupança pública conforme a Equação 10. O tema das distinções metodológicas entre as diferentes fontes oficiais de dados é tratado em Além e Giambiagi (1997). A comparação entre os resultados das duas metodologias é feita no Apêndice deste capítulo. 13
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Determinantes da poupança doméstica Como observado na introdução, existe forte interação em nível agregado entre poupança, investimento e crescimento econômico. Intuitivamente, os determinantes da poupança tendem a ser buscados no comportamento dos indivíduos, sendo posteriormente extrapolados para o plano macroeconômico. Essa transição do plano micro para o macro, contudo, deve ser feita levando em conta diferenças que existem entre os agentes da economia, sejam famílias, empresas ou governo. Diversos estudos apontam para um conjunto de variáveis que influenciam a poupança doméstica.16 Um primeiro ponto refere-se ao comportamento fortemente persistente na poupança privada, de modo que mudanças nos valores de seus determinantes tendem a produzir efeitos plenos apenas após longas defasagens e em magnitude muito maior que o impacto de curto prazo. Além disso, é possível distinguir entre determinantes que não podem ser diretamente influenciados por políticas públicas daqueles que podem ser instrumentos de políticas, influenciando diretamente a poupança. Entre os primeiros determinantes destacam-se: • Nível de renda per capita: a associação entre taxa de poupança e renda corrente surge tanto em estudos de séries de tempo quanto em cross-sections, tanto com dados microeconômicos, envolvendo comparações entre indivíduos ou domicílios, quanto agregados, nas comparações entre os países. Ela tem como base teórica o modelo de consumo conhecido como “ciclo da vida”, segundo o qual o padrão de consumo do indivíduo – e, por resíduo, de sua poupança – é determinado pelo desejo de manter um nível de consumo tão estável quanto possível ao longo da vida, o que implica poupar durante a vida ativa para manter o nível de consumo nos anos de aposentadoria.17 O efeito da renda sobre a taxa de poupança é positivo, porém declinante em nível agregado: na verdade, pode ser considerado um fato estilizado que a taxa de poupança aumente nos estágios iniciais do desenvolvimento (embora não para níveis de renda per capita muito baixos), declinando posteriormente quando os países atingem níveis de Ver, por exemplo, Edwards (1996), Dayal-Gulati e Thimann (1997), Loayza et al. (2000) e Gutierrez (2007). 17 A parcela das famílias na poupança doméstica de um país corresponde à agregação dos coeficientes de poupanças dos diferentes domicílios, o que permite supor que a poupança de uma economia pode mudar à medida que se modifica a composição dos lares entre ricos e pobres, jovens e idosos etc. Para uma discussão metodológica acerca dos problemas envolvidos na estimação dos coeficientes de poupança por faixa de renda para diferentes faixas ao longo da vida de um indivíduo, ver Deaton e Paxson (2000). 16
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renda per capita elevados.18 Na avaliação desses efeitos, contudo, é preciso distinguir entre movimentos permanentes e temporários da renda, já que teoricamente apenas no caso dos últimos haveria efeito sobre a poupança, pois no caso de um aumento da renda permanente, consumo e poupança aumentariam na mesma proporção, mantendo a taxa de poupança constante. • Crescimento econômico: a despeito da forte correlação entre poupança e crescimento, não é possível determinar a priori o sentido da causalidade. A evidência empírica tende a favorecer a causalidade fluindo do crescimento para a poupança, mas evidências no sentido de bicausalidade também são encontradas na literatura.19 O fundamento microeconômico da relação entre crescimento e poupança estaria no comportamento dos indivíduos conforme preconizado pelo modelo de ciclo da vida do consumo, mas o efeito depende da hipótese de que o crescimento esperado da renda se dê entre gerações, mais do que ao longo da vida de cada indivíduo, ou seja, de que o aumento da produtividade torna a geração jovem de trabalhadores mais rica do que a geração mais velha, de modo que os jovens poupam mais do que os idosos despoupam.20 • Desigualdade na distribuição da renda: em princípio, a maior desigualdade na distribuição da renda tenderia a aumentar a taxa de poupança da economia, já que, em nível individual, a propensão marginal a poupar tende a aumentar com a renda.21 Existem, no entanto, outros fatores que podem agir em sentido contrário, em particular quando graus elevados de desigualdade produzem instabilidade política e reduzem a renda e o crescimento. Nessa perspectiva, um grau elevado de desigualdade na distribuição da renda ou da riqueza levaria a pressões por políticas redistributivas, normalmente executadas através de tributação que distorce os incentivos ao investimento e à poupança. A evidência empírica reflete essa ambiguidade e não identifica efeitos estatisticamente significativos da desigualdade na distribuição da renda sobre a taxa de poupança.22 • Estrutura etária da população: de acordo com o modelo do ciclo da vida de determinação do consumo, as pessoas tendem a poupar durante o peSchmidt-Hebbel e Servén (1999a), p. 13-14, apresentam evidência para a relação positiva entre poupança doméstica e renda per capita em uma análise cross-section entre os países, mostrando que a relação se torna cada vez menos estreita à medida que aumenta a renda per capita. 19 Ver Carroll e Weil (1994), Attanasio et al. (2000) e Gutierrez (2007) para uma discussão desse ponto. 20 Ver Deaton (1999). 21 Schmidt-Hebbel e Servén (1999b), p. 156, fazem referências a estudos que obtêm esse resultado. 22 Schmidt-Hebbel e Servén (1999b), p. 165-180. 18
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ríodo laboral da vida, para fazer frente à fase da aposentadoria, em que a capacidade laboral declina acentuadamente. Assim, deve-se esperar um comportamento diferenciado do consumo segundo os grupos etários da população. Uma implicação desse modelo é que a taxa de poupança privada deveria reduzir-se com a taxa de dependência, dada pela proporção de crianças, jovens e idosos na população total. Esse resultado é confirmado pela evidência empírica disponível.23 • Incerteza: quanto maior a incerteza dos fluxos de renda, maior deve ser a taxa de poupança para fazer frente a imprevistos. No entanto, um efeito em sentido contrário associa inversamente o incentivo a poupar à instabilidade do retorno esperado dos ativos, de modo que o efeito líquido é ambíguo. Alternativamente, é possível pensar numa relação não linear, em que o efeito é positivo para graus razoáveis de incerteza, tornando-se negativo quando a instabilidade atinge níveis muito elevados. O motivo precaucional para poupar parece ter sido importante no Brasil, em particular devido ao período de alta inflação de meados da década de 1970 a meados dos anos 1990, havendo evidência de que teria respondido por parte expressiva da poupança do setor privado na época.24 • Restrições externas: em uma analogia com o comportamento dos indivíduos, restrições de financiamento externo impedem que o país suavize o consumo agregado diante de flutuações inesperadas da renda. Assim, quando essas restrições são relaxadas, é possível alcançar níveis de consumo mais altos para dado nível de renda, implicando assim uma relação negativa entre poupança externa e poupança doméstica. Vale notar que esse efeito tende a ser tanto mais pronunciado quanto menor a renda per capita do país, já que restrições de crédito tendem a variar inversamente com
Schmidt-Hebbel e Servén (1999b) apresentam (p. 178-179) resultados de regressão com dados em painel que revelam efeitos negativos e significativos sobre a taxa de poupança doméstica, tanto da proporção de idosos quanto da de crianças e jovens na população total. No caso do Brasil, conforme dados do IBGE disponíveis no site da instituição, entre 1940 e 2010, a participação da população na faixa de 15 a 59 anos passou de 53% a 64% da população total. Isso representou um forte ingrediente do desempenho do país no período pela maior disponibilidade de mão de obra e foi acompanhado, como será visto adiante, por aumento da taxa de poupança doméstica até a década de 1970, após a qual houve estagnação do crescimento e redução da poupança. Vale ressaltar que fenômenos similares associados a “ondas demográficas” desse gênero foram também observadas em outros países. Infelizmente, no Brasil, essa característica favorável da demografia deixou de ser aproveitada nas décadas de 1980 e 1990, quando a demografia foi favorável, mas a poupança declinou e o país regrediu ou cresceu pouco. A “onda” passará a ser negativa para o crescimento, no Brasil, com a participação daquela faixa populacional diminuindo em relação ao total, a partir da década de 2020, quando o chamado “bônus demográfico” se esgotará. 24 Ver Reis et al. (1998). 23
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os níveis de renda. Por outro lado, da mesma forma que na relação entre poupança e crescimento, é difícil determinar a direção da causalidade, já que um aumento da poupança externa pode estar refletindo exatamente a carência de poupança doméstica, para dada taxa de investimento. Entre os determinantes da poupança privada diretamente influenciáveis pela política econômica, destacam-se: • Política fiscal: a poupança do setor público é um componente importante da poupança doméstica de um país. No entanto, há evidência de que a elevação da poupança pública não se traduz em elevação da mesma magnitude da poupança doméstica, devido à substituição que existiria entre as poupanças pública e privada.25 O mecanismo pelo qual ocorre essa substituição é conhecido como “equivalência ricardiana”, e o argumento baseia-se no pressuposto de que indivíduos racionais conseguem perceber por trás dos movimentos da política fiscal – por exemplo, um aumento de gastos e do déficit público no presente que reduzam a poupança pública – fatores que irão influenciar sua renda no futuro – no exemplo, um aumento de impostos para fazer frente ao serviço da dívida resultante do déficit fiscal – reagindo de modo a neutralizar esses impactos já no presente por meio de um aumento de sua poupança. A evidência mostra que o efeito é apenas parcial, o que torna a poupança do setor público um dos instrumentos mais diretos e efetivos para aumentar a poupança doméstica. Vale notar, também, que a composição da poupança pública influi na intensidade da substituição da poupança privada, sendo a redução dos gastos um meio mais efetivo de aumentar a poupança doméstica do que o aumento dos impostos. 26 • Regime previdenciário: a distinção entre sistemas previdenciários de repartição e sistemas de capitalização leva a impactos diferenciados sobre a taxa de poupança da economia. Em um sistema de repartição, o valor do benefício do indivíduo encontra-se fixado desde o momento da contribuição, e o sistema é mantido pelas contribuições dos trabalhadores em atividade, podendo eventualmente resultar em déficits que são cobertos pelo governo; no sistema de capitalização, o valor a ser recebido pelo indivíduo no futuro é incerto, dependendo do desempenho, em termos de rentabilidade, do fundo constituído para prover as aposentadorias. No primeiro caso, do sistema de repartição, o incentivo a poupar além das contribuições definidas em lei (e, portanto, obrigatórias) é menor do que em um sistema em que a 25 26
Sobre esse ponto, ver Corbo e Schmidt-Hebbel (1991). Loayza et al. (2000).
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poupança é capitalizada em contas individuais. Do ponto de vista agregado, o impacto sobre a poupança depende do grau de “generosidade” do sistema previdenciário de repartição (isto é, da relação entre o valor dos benefícios no futuro e a renda das pessoas), da magnitude do déficit a ele associado e da sua forma de financiamento: onde o déficit é elevado e financiado por emissão de dívida, a poupança tende a ser mais baixa. • Grau de desenvolvimento financeiro: a presença de um sistema financeiro desenvolvido – no qual os ativos financeiros e o crédito representem uma proporção elevada do PIB – apresenta efeitos ambíguos sobre a poupança. Por um lado, ele estimula o esforço de poupança por meio da oferta de ativos que atendem às diferentes demandas por risco/retorno dos indivíduos, ajudando a ampliar as oportunidades de investimento e a canalizar a poupança de modo mais eficiente. Por outro, ao ampliar a oferta de crédito, tende a reduzir a necessidade de acumular poupança prévia para aquisição de bens duráveis ou da casa própria, por exemplo.
O conceito de restrição ao crescimento e o caso da restrição de poupança No curto prazo, uma economia pode crescer utilizando recursos humanos e materiais ociosos, segundo movimentos que correspondem ao que se convenciona denominar ciclos econômicos. No longo prazo, no entanto, uma economia somente pode crescer por meio do aumento dos recursos produtivos – capital e trabalho – e de sua produtividade. Os avanços na produtividade total dos fatores decorrem de um ambiente institucional favorável que estimule a eficiência na alocação dos recursos, a inovação e o progresso técnico, envolvendo aspectos como o marco legal e regulatório, o estímulo à concorrência e à estabilidade macroeconômica, entre outros. No caso dos fatores de produção, o trabalho tende a ser influenciado no longo prazo basicamente pela dinâmica demográfica, enquanto o aumento do estoque de capital depende do investimento, que por seu turno requer, para ser sustentável, que a economia produza a poupança para “financiá-lo”. O sentido de “financiamento” aqui extrapola a esfera financeira, referindo-se à pressão sobre os recursos produtivos derivada do trade-off entre o atendimento das demandas para satisfação de necessidades imediatas (consumo) e a ampliação da capacidade produtiva (investimentos) quando o grau de utilização dos recursos já se encontra em patamar elevado. Ou seja, a restrição de poupança por trás de uma taxa insuficiente de crescimento do estoque de capital pode ser associada aos requerimentos de financiamento macroeconômico. Na teoria keynesiana, a poupança é determinada endogenamente pelo nível de renda: nesse sentido, a causalidade fluiria da renda – e, por consequência, de
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seus determinantes ou componentes autônomos da demanda, entre os quais se destaca o investimento – para a poupança. No entanto, a evidência de que a causalidade entre crescimento e poupança pode se dar em ambas as direções torna legítima a abordagem que procura identificar as restrições relevantes ao crescimento em função das condições específicas prevalecentes em dado momento ou para determinado país. Essa perspectiva remonta à análise das restrições ao crescimento em termos da poupança doméstica e da disponibilidade de divisas para importação dos bens de capital necessários ao investimento.27 De acordo com Edmar Bacha,28 os hiatos de poupança e de divisas podem ser interpretados como uma expressão da distinção entre equilíbrio interno e externo, e a taxa de poupança nacional seria uma das variáveis que permitiria elevar o crescimento balanceado respeitando as duas restrições. Mais recentemente, essa abordagem foi retomada sob a forma de narrativa analítica aplicada a situações específicas de crescimento, sob o enfoque de que este pode ser restrito, tanto pela ausência de oportunidades de investimento produtivo quanto por limitações ao seu financiamento. Uma análise do caso brasileiro à luz desse enfoque associa as baixas taxas de crescimento no Brasil no período pós-Plano Real a uma baixa taxa de investimento, mas descarta a hipótese de que isso decorra de uma carência de oportunidades ou de uma baixa taxa de retorno do investimento.29 Ao contrário, a evidência apresentada por Ricardo Hausmann é de que a eficiência marginal do investimento no Brasil é bastante elevada. Logo, a razão para as baixas taxas de investimento deve ser o elevado custo do financiamento, o qual poderia em princípio resultar de ineficiências no processo de intermediação financeira. No entanto, mesmo considerando spreads elevados entre as taxas de depósito e de empréstimo no sistema financeiro, o fato é que as taxas de captação dos bancos e, principalmente, aquelas pagas pelo governo para financiar a dívida pública foram muito elevadas em termos reais nas duas últimas décadas. Isso parece indicar que o custo elevado de financiamento do investimento está precisamente nas baixas taxas de poupança doméstica. A forte correlação entre as taxas de investimento e de poupança doméstica, registrada em inúmeros trabalhos que comparam países, expressa as limitações Ver Bacha (1982) e Giambiagi e Amadeo (1990). Essa literatura remete ao chamado “modelo de dois hiatos” (um de poupança e outro externo), que remete ao artigo clássico de Chenery (1961). Mais modernamente, nos anos 1980, no Brasil, popularizou-se o “modelo de três hiatos”, com a inclusão do “hiato fiscal”. Para uma descrição do modelo de três hiatos, ver Bacha (1989). 28 Bacha (1982). 29 Ver Hausmann (2008). A abordagem envolve identificar, em um conjunto de variáveis que afetam o crescimento, conforme sugerido por regressões em cross-section, aquelas que parecem representar um fator crítico que restringe o crescimento em determinado país, em determinadas condições. 27
Poupança e investimento: o caso brasileiro
em se recorrer à poupança externa, seja porque a mobilidade internacional de capitais é limitada, seja porque, além de certos níveis, o recurso à poupança externa pode acabar por gerar vulnerabilidades que se refletem negativamente sobre as demais variáveis macroeconômicas, desestimulando o investimento. Em particular, embora a poupança externa possa financiar o aumento de demanda por todos os bens da economia, somente pode ampliar a oferta dos bens transacionáveis internacionalmente, já que, em última análise, seu efeito se dá pelo aumento das importações. Isso significa que aumentos na oferta relativa de bens transacionáveis devem produzir uma queda de seu preço relativo, isto é, promover uma apreciação da taxa real de câmbio. Um fato estilizado da economia brasileira é que aumentos da taxa de investimento costumam vir acompanhados por uma elevação contemporânea da poupança externa – evidência dos baixos níveis de poupança doméstica ou, alternativamente, da baixa sensibilidade da poupança aos aumentos da renda e da taxa de juros propiciados pelo maior nível do investimento.30 A razão é que a aceleração dos investimentos, em função de políticas macroeconômicas expansionistas, com frequência ocorre simultaneamente a uma elevação do consumo e a uma queda da poupança pública. Essa dependência do investimento em relação à poupança externa parece ter aumentado mais recentemente, refletindo uma redução estrutural da poupança nacional em relação à que prevaleceu durante o período de crescimento acelerado da economia em 1950-1980. No período anterior a 1994, a correlação entre taxa de investimento e de poupança doméstica era positiva, indicando que a poupança externa complementava a nacional. Segundo Affonso Pastore e coautores: “Esse comportamento se altera completamente depois de 1994. Não somente não mais se constata a resposta das poupanças às variações nas taxas de crescimento do PIB como caem as taxas médias de poupanças e investimentos.”31 A redução da taxa de poupança na economia brasileira e a mudança de padrão em sua articulação com o investimento podem ser relacionadas a um conjunto de fatores cujos efeitos se manifestaram ao longo das décadas de 1990 e 2000 e que, em grande medida, continuam presentes. O primeiro relaciona-se ao estabelecimento de ampla rede de proteção social na Constituição de 1988 e que tem por efeito reduzir os incentivos à poupança dos indivíduos. Relacionado a esse fator encontra-se o acentuado crescimento dos gastos correntes nos orçamentos públicos, que acabaram por deprimir a poupança pública, não obstante o forte aumento da tributação bruta. O estímulo ao consumo privado foi uma consequência da estabilização da inflação e, mais recentemente, com 30 31
Ver Pastore et al. (2011). Pastore et al. (2011), p. 165.
299
300
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
a consolidação do processo, passou a refletir também a forte expansão do crédito. A seguir, apresenta-se a evolução das variáveis ligadas ao investimento e à poupança na economia brasileira, discorrendo-se um pouco mais sobre esses fatores que influenciaram sua evolução e sobre suas implicações para o padrão de crescimento e equilíbrio macroeconômico.
Poupança e investimento na economia brasileira Nesta seção, discutem-se inicialmente os fatos estilizados da evolução da economia brasileira nas últimas décadas, e posteriormente é feita uma discussão específica acerca da evolução da poupança e do investimento.
A evolução da economia brasileira A história da economia brasileira ao longo dos últimos 40 anos pode ser resumida, de certa forma, na leitura da Tabela 10.1. O conjunto de dados aponta para a seguinte periodização:32 TABELA 10.1 Brasil: Taxas de variação real das variáveis macroeconômicas por ciclos
de crescimento (% a.a.) PERÍODO
CONSUMO TOTAL
FBCF
EXPORTAÇÕES
IMPORTAÇÕES
PIB
1970/73 1973/80 1980/83 1983/86 1986/92 1992/95 1995/99 1999/04 2004/11
11,8 6,5 −1,3 5,8 0,6 5,6 1,4 2,1 4,7
17,6 7,2 −11,9 10,0 −4,6 9,2 0,2 0,8 8,3
14,4 8,1 8,0 5,3 6,9 4,4 5,2 11,2 3,8
20,1 3,5 −12,1 7,7 5,1 25,9 0,7 2,2 13,6
12,4 7,1 −2,2 6,9 0,4 4,8 1,5 3,0 4,0
Fonte: IBGE (Contas Nacionais).
Os comentários feitos a seguir devem ser interpretados à luz das taxas de crescimento da Tabela 10.1, conjuntamente com os dados da composição da poupança e do investimento em proporção do PIB que constam da Tabela A.10.1 do Apêndice Estatístico. Na Tabela 10.1, o último ano de referência de cada linha corresponde ao ano-base da linha seguinte. Na periodização feita no texto a seguir, entretanto, o último ano de cada período é sucedido pelo primeiro ano do período seguinte. Assim, por exemplo, a taxa de 1970-1973 na Tabela 10.1 correspondente a três anos de crescimento – em que a primeira taxa é de 1971 em relação a 1970 – está associada ao que, na periodização do texto, aparece como período 1971-1973, com o mesmo princípio sendo adotado para os períodos seguintes. 32
Poupança e investimento: o caso brasileiro
• 1971-1973. A economia passa por um boom de absorção doméstica, ao mesmo tempo que os termos de troca – melhores que os prevalecentes na segunda metade dos anos 1960 – permitem conciliar o crescimento real mais acelerado das importações com o desempenho positivo das exportações em dólares, enquanto o amplo financiamento externo viabilizava a cobertura de déficits externos moderados. A taxa de investimento aumenta, com a FBKF crescendo a taxas superiores às do PIB, mesmo que este tenha crescido a taxas bastante elevadas. • 1974-1980. No contexto de um crescimento menor do produto, mas ainda em um ritmo forte, a queda dos termos de troca torna o setor externo vulnerável. Apesar de as exportações, em termos reais, crescerem acima das importações, os preços relativos desfavoráveis, somados ao forte aumento da despesa com juros da dívida externa, fazem com que, no final do período, a poupança externa ascenda a mais de 5% do PIB, devido aos dois choques de preço do petróleo (1973 e 1979-1980). Como não há um ajuste relevante do consumo, a poupança doméstica em 1980 é praticamente idêntica, como proporção do PIB, à que existia em 1970. • 1981-1983. O final dos anos 1970 caracteriza-se por um agravamento das condições internacionais: um novo choque do petróleo em 1979-1980 e a forte elevação das taxas de juros externas acentuam os desequilíbrios herdados da fase expansiva anterior, e a economia encolhe. Não obstante a retração do consumo, a combinação de novas quedas dos termos de troca com o colapso do financiamento externo obriga a um ajuste radical das contas externas, e o déficit em conta corrente se reduz em seis pontos percentuais do PIB de 1982 a 1984. Em consequência, a formação bruta de capital é a variável de ajuste, encolhendo em termos reais nada menos que 32% em termos absolutos, no acumulado de três anos. • 1984-1986. A economia sai da recessão com forte crescimento, tanto do PIB como da absorção doméstica, e, consequentemente, das importações. Com reservas escassas e desequilíbrio externo, em pleno boom de consumo, o país acaba ingressando numa crise de balanço de pagamentos, que posteriormente levaria à moratória da dívida externa. • 1987-1992. A inflação em patamares elevados promove forte mudança de preços relativos em favor de bens que, por sua natureza, podem proteger indivíduos e empresas da incerteza de uma alta descontrolada dos preços. Os preços dos bens de investimento – máquinas e equipamentos e insumos da construção civil – sobem acima da média do deflator implícito do PIB, e as taxas de investimento e poupança a preços correntes alcançam níveis recordes. Em termos reais, porém, observa-se outra contração absoluta da FBKF, que encolhe novamente, embora em menor intensidade
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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que na recessão de 1981-1983. A economia se ajusta à restrição externa: com termos de troca relativamente estáveis – porém baixos – em boa parte do período, as exportações crescem acima das importações, que, como proporção do PIB, atingem em 1989 o segundo nível mais baixo desde 1947 (5,5%, apenas superior aos 5,4% de 1965) e, em 1992, o país torna-se superavitário nas suas relações com o exterior (conta corrente) em mais de 1,5 % do PIB. 1993-1995. Há um boom do consumo e da absorção doméstica em geral similar ao de 1984-1986, com a diferença de que é em um contexto de apreciação cambial e eliminação de boa parte das restrições comerciais vigentes até o final dos anos 1980, crescimento mais forte das importações, como contrapartida do fato de que tanto o consumo como o investimento crescem acima do PIB. Há também forte queda da poupança doméstica, e a situação do setor externo muda drasticamente.33 1996-1999. Ainda que a uma velocidade menor, mantêm-se algumas tendências do período anterior – principalmente ligadas à deterioração do setor externo –, mas no contexto de uma economia com menor crescimento e com o investimento estagnado em níveis baixos: há uma deterioração da poupança doméstica, acompanhada de um desequilíbrio em conta corrente, cujo déficit alcança, em média, US$30 bilhões/ano em 1998-1999 – o equivalente a 4,2% do PIB.34 2000-2004. O país faz um ajuste importante, no segundo governo FHC e na primeira metade do primeiro governo Lula: entre 1999 e 2004, o consumo perde seis pontos do PIB, a poupança doméstica se eleva aproximadamente nesse mesmo valor e há um notável ajustamento externo. O forte crescimento das exportações e a contenção das importações produzem uma redução na absorção de poupança externa também da ordem de seis pontos do PIB, a ponto de ter havido nova inversão de sinal do resultado em conta corrente do balanço de pagamentos, como no ajuste completado no começo dos anos 1990. A contrapartida disso é conhecida: pouco crescimento do consumo e investimento estagnado. 2005-2011. O país relaxa o ajustamento anterior, com nova inversão do sinal das contas externas: o PIB cresce 4% a.a., consumo e investimento
33 A comparação dos anos posteriores a 1994 com os anos precedentes é um tanto prejudicada pela mudança das Contas Nacionais a partir de 1995, resultante da revisão da série histórica feita em 2007 e que retroagiu 12 anos. Houve mudanças metodológicas importantes, que reduziram o peso do investimento em relação à série original. Desse modo, parte da alteração ocorrida na série entre 1994 e 1995 capta na verdade uma modificação da metodologia de apuração das contas. 34 Para uma defesa da política adotada no primeiro governo Cardoso (1995-1998), ver Franco (1998).
Poupança e investimento: o caso brasileiro
voltam a crescer a taxas maiores que as da economia, as importações crescem acima do PIB e das exportações, a poupança doméstica cede mais de um ponto do PIB entre 2004 e 2011, e a maior absorção doméstica é financiada mediante um aumento da poupança externa de quatro pontos do PIB entre esses dois anos, não obstante a escalada espetacular dos termos de troca, no rastro do boom do preço das commodities.
A evolução da poupança e do investimento Nesta subseção, analisa-se em mais detalhe a evolução do investimento e da poupança ao longo das últimas décadas. O termo “investimento” será utilizado no sentido restrito de formação bruta de capital fixo, ignorando a variação de estoques. As séries para o investimento e seus componentes, assim como para as poupanças nacional e externa, são apresentadas no Apêndice deste capítulo. Investimento. Conforme destacado anteriormente, uma economia pode cres-
cer no curto prazo ocupando recursos ociosos – trabalhadores desempregados e estoque de capital subutilizado, caracterizando assim os movimentos cíclicos da economia. Contudo, a partir de determinado momento, quando a utilização dos recursos ultrapassa níveis considerados “normais” – quando o número de horas trabalhadas por empregado e a taxa de participação (parcela da população em idade ativa efetivamente engajada no mercado de trabalho) já são elevados ou quando a utilização do estoque de capital impede a manutenção adequada, acelerando seu desgaste físico –, o crescimento dependerá dos aumentos de produtividade total dos fatores, do tamanho e da qualidade da força de trabalho e do estoque de capital. Ou seja, o crescimento de longo prazo, em torno do qual a economia oscila durante os ciclos de negócios, depende da expansão da capacidade produtiva, da qual o investimento em capital físico é parte importante, embora não seja o único determinante. O Gráfico 10.1 mostra o comportamento do crescimento do PIB (representado no eixo direito do gráfico) e da taxa de investimento a preços correntes, ambos suavizados segundo médias móveis de cinco anos para eliminar as flutuações de curto prazo, de 1954 a 2011. Observa-se que as taxas de investimento tendem a acompanhar com defasagem temporal os movimentos da taxa de crescimento do PIB, indicando que outros fatores podem estar influenciando o crescimento. A tendência de longo prazo da formação bruta de capital fixo no Brasil – a parcela do produto que é destinada a cada ano à reposição do capital depreciado e à ampliação do estoque de capital –, na segunda metade do século XX e nos
303
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 10.1 Taxa de investimento e crescimento do PIB – médias móveis de cinco
anos (1954-2011) 24
12 10
20
8
18
6 4
16
2 14
0
Crescimento PIB (%)
14
22 FBCF (% PIB)
–2
FBCF (% PIB)
2011
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
12 1954
304
Crescimento PIB (%)
Fonte: Ipeadata.
primeiros anos do século XXI, mostra dois movimentos claramente distintos: o primeiro, uma forte ascensão – de 13% do PIB no começo dos anos 1950 até 24% em 1980, e o segundo, um declínio de magnitude semelhante, até atingir um piso de 15-16% do PIB no final dos anos 1990 e no começo da década passada.35 A primeira fase corresponde a 30 anos de forte crescimento econômico, ainda que não contínuo: o PIB cresce no período a uma taxa média de quase 7,5% a.a. O segundo período refletiu o ajuste ao cenário externo desfavorável no final dos anos 1970 e início dos anos 1980, e que culminou com a crise da dívida externa e a necessidade de produzir superávits em conta corrente diante da interrupção dos fluxos voluntários de financiamento. A interrupção dos fluxos de poupança externa, sem que a poupança doméstica reagisse, implicou queda do investimento, possivelmente refletindo a forte instabilidade macroeconômica associada ao descontrole inflacionário do período. O controle da inflação em 1994, acompanhado por reformas estruturais que envolveram maior abertura da economia ao comércio exterior e a privatização de empresas estatais, não foi capaz de reverter a redução da taxa de investimento. Foi apenas a partir de 2003, refletindo a consolidação da estabilização e os efeitos positivos – normalmente de longo prazo – das reformas implementadas nos anos 1990, que se observou uma recuperação da taxa de investimento em capital fixo, de níveis próximos a 15% do PIB para pouco mais de 19% do PIB
A periodização “suaviza” o comportamento da taxa de investimento nos anos 1980. O crescimento observado na segunda metade dessa década, marcada por forte instabilidade e aceleração da inflação, pode ser em parte explicado por um descolamento entre o deflator do investimento e o do PIB. A questão é tratada em Bacha e Bonelli (2005); ver também Reis et al. (1998).
35
Poupança e investimento: o caso brasileiro
em 2011. Não obstante, esse movimento ainda não foi capaz de recuperar o patamar do final dos anos 1970, representando um nível ainda insuficiente para permitir um crescimento mais acelerado do PIB na ausência de ganhos mais significativos de produtividade. O movimento da taxa de investimento a preços correntes ignora mudanças de preços relativos que podem afetar a medida de investimento físico que se procura captar ao relacionar ampliação de capacidade produtiva e crescimento. Em particular, em alguns períodos, o aumento dos preços de bens de capital e insumos da construção civil – elementos que compõem a formação bruta de capital fixo – relativamente aos dos demais bens da economia, captados pelo deflator implícito do PIB, pode dar a impressão errônea de que estaria havendo uma aceleração da ampliação da capacidade produtiva, quando isso de fato não está ocorrendo. Expressa a preços de 1980 – ano-base de referência da série a preços constantes durante toda a década de 1980 –, a série da taxa de investimento mostra que o pico da taxa de investimento da segunda metade dos anos 1980 praticamente desaparece ao se considerar a taxa de investimento a preços constantes.36 Controlando por esse efeito, observa-se também uma breve retomada do investimento físico em meados dos anos 1990, movimento obscurecido na série a preços correntes pelo fato de que, com a abertura comercial do início da década e a valorização cambial pós-real, o preço relativo de máquinas e equipamentos reduziu-se. Após 1998, quando a mudança do regime cambial para taxas flutuantes foi acompanhada por desvalorização significativa, o movimento foi o inverso: a taxa de investimento a preços correntes apresenta uma ligeira recuperação, devido ao aumento dos preços relativos após a desvalorização cambial, enquanto a taxa a preços constantes declina de forma importante. Quando se controla para as mudanças de preço relativo do investimento vis-à-vis o deflator do PIB, a conexão entre o investimento e o PIB fica bem mais nítida. A trajetória da taxa de investimento no período pós-crise da dívida externa foi influenciada também pela derrocada do investimento público.37 Este foi em média igual a 3,4% do PIB na segunda metade dos anos 1970, mas declinou de forma acentuada desde então, ensaiando uma pequena recuperação apenas na segunda metade da década passada, embora ainda se mantendo, em média, em torno de 2,3% do PIB. A queda do investimento das administrações públicas A taxa de investimento a preços constantes de 1980 pode ser construída pela acumulação das taxas de crescimento real da formação bruta de capital fixo e do PIB. Optou-se por não apresentar ao leitor os gráficos associados a essa discussão para poupar espaço. Um tratamento mais exaustivo dessas questões é feito no Capítulo 8 deste livro. 37 O investimento público aqui considerado é aquele das Contas Nacionais, ou seja, das administrações públicas, sem considerar as empresas estatais. 36
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
refletiu as condições adversas de financiamento ao longo da década de 1980 diante dos elevados níveis de déficit e endividamento públicos, e o acelerado crescimento do gasto corrente a partir do começo dos anos 1990. O efeito, contudo, transcende a contribuição contábil, já que existe evidência de complementaridade entre os investimentos público e privado, principalmente em se tratando de infraestrutura, cujo abandono acarretou aumento de custos e perda de competitividade, desestimulando o investimento privado.38 Poupança. Talvez um dos fatos estilizados mais contundentes na economia bra-
sileira seja o de que a taxa de poupança brasileira é baixa para padrões internacionais. Como se pode ver na Tabela 10.2, ela é inferior à média mundial e à da América Latina, e aproximadamente a metade da registrada nos países do Leste da Ásia no período mais recente. As diferenças se acentuaram particularmente na segunda metade da década de 1990, na esteira do boom de consumo e do déficit externo que se seguiram à estabilização.
TABELA 10.2 Poupança nacional (% do PIB)
Mundo Leste Asiático América Latina Brasil
1981/90
1991/2000
2001/10
21,8 31,6 19,1 20,2
21,7 31,8 17,5 16,4
21,0 30,0 20,4 16,8
Fonte: Banco Mundial e IBGE
O desempenho das economias asiáticas no que se refere à poupança e ao investimento constitui um referencial importante para analisar a economia brasileira, dada a capacidade dos países da região de sustentarem taxas de crescimento elevadas por longos períodos. O caso da China, em particular, desperta a atenção pelo fato de suas taxas de poupança doméstica e de investimento terem crescido fortemente após 1980 a partir de patamares já bastante elevados, atingindo na segunda metade dos anos 2000 uma média de 53% e 42% do PIB, respectivamente, quando na primeira metade dos anos 1980 essas taxas eram de 36% e 29% do PIB, respectivamente. Para efeitos de comparação, no Brasil as taxas de poupança doméstica e de investimento em 2011 foram de 17,2% e 19,3%, respectivamente.
38
O tema da infraestrutura é tratado no Capítulo 11 deste volume.
Poupança e investimento: o caso brasileiro
Diversos estudos têm procurado analisar as fontes dessas taxas de poupança e investimento não apenas elevadas, mas também crescentes no tempo.39 Em linha com a discussão sobre os determinantes da taxa de poupança feita na terceira seção, é possível identificar fatores tanto seculares quanto institucionais. Em relação aos primeiros, o aumento da taxa de poupança tende a refletir as mudanças estruturais pelas quais passa uma economia em processo de desenvolvimento, como a redução do peso da agricultura no PIB e no emprego, o aumento da urbanização e a transição demográfica. No caso chinês, ela ocorreu de forma muito concentrada no tempo, levando as taxas de dependência – devido à política de apenas um filho por casal – a se reduzirem bem mais rapidamente do que em outros países. No entanto, são os aspectos institucionais que conferem ao caso chinês um caráter particular, ainda que não totalmente inédito à luz da experiência de desenvolvimento de outros países do Sudeste Asiático, como o Japão e a Coreia. Entre eles, destacam-se a forte reestruturação em empresas estatais, a reforma na seguridade social, que transformou o sistema de repartição existente em um de capitalização parcial, e a permissão da propriedade privada de habitações. Isso determinou uma forte expansão do setor de construção para atender a essa demanda, estimulando tanto o crescimento quanto a elevação da poupança. O caso brasileiro contrasta radicalmente com a experiência asiática, em geral, e a chinesa em particular.40 A experiência da industrialização com forte presença do Estado e baixos níveis de poupança levou a que o processo de desenvolvimento alternasse crises de balanço de pagamentos, decorrentes do esgotamento do financiamento externo, com uma aceleração da inflação, principalmente na década de 1980 e primeira metade dos anos 1990. A Constituição de 1988 adicionou novas pressões sob a forma de forte ampliação de garantias e benefícios sociais, além de maior descentralização da receita fiscal via transferências tributárias para estados e municípios. A pressão sobre os gastos deu então margem, em um primeiro momento, à aceleração da inflação, depois ao Ver, em particular, Ma e Yi (2010) para um amplo survey sobre esse ponto e inúmeras referências a aspectos específicos. A influência do arranjo institucional de um país em matéria de provisão de certos serviços públicos é discutida em trabalhos da literatura recente sobre o tema da poupança. Chamon e Prasad (2010), por exemplo, documentando o salto dos coeficientes de poupança da China nas últimas duas décadas, concluem que o peso crescente das despesas com educação e saúde nos orçamentos familiares, em decorrência da redução relativa de sua oferta pelo governo, foi um dos fatores principais para explicar o aumento das taxas de poupança na China no seio das famílias, ao passo que motivos ligados a razões precaucionais explicam a maior poupança das firmas originalmente estatais no ambiente das reformas pró-mercado. Por sua vez, as diferenças entre os regimes chinês e brasileiro acerca da provisão de aposentadoria têm sido apontadas como uma das razões para o abismo que separa a taxa de poupança doméstica da China em relação à do Brasil. 40 Ver Ferreira e Cardoso (2011). 39
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
aumento do endividamento público e, paralelamente, a uma forte expansão da carga tributária. Enquanto esta última tende a reduzir a poupança das empresas e das famílias, o aumento dos gastos correntes reduz a poupança pública. A constatação de uma baixa taxa de poupança doméstica – ou, como indicado anteriormente, de uma baixa sensibilidade da taxa de poupança a aumentos na taxa de investimento – permite compreender melhor a ideia de que aumentos da taxa de investimento em geral se fazem acompanhar por ampliação do déficit em conta corrente no balanço de pagamentos, ou seja, pela maior utilização de poupança externa. A relação entre a taxa de investimento em capital fixo e as taxas de poupança doméstica e externa é apresentada no Gráfico 10.2, no qual a poupança externa, como proporção do PIB, é representada no eixo direito. Os dados anuais completos estão expostos no Apêndice.
GRÁFICO 10.2 Investimento em capital fixo, poupança doméstica e poupança externa –
médias móveis de cinco anos (1954-2011, em % do PIB) 6
22
5
20
4
18
3
16
2
14
1
12
0
10
–1
54 19 57 19 60 19 63 19 66 19 69 19 72 19 75 19 78 19 81 19 84 19 87 19 90 19 93 19 96 19 99 20 02 20 05 20 08 20 11
24
19
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FBCF
Poup. doméstica
Poup. externa
Fonte: Tabela A.1 do Apêndice Estatístico.
O comportamento da poupança doméstica mostra relativa estabilidade nos anos 1970, em torno de 19% do PIB. A poupança externa oscilou entre 4% e 5% do PIB, o que corresponde, em média, a 20% do investimento fixo no período. De 1982 em diante, a impossibilidade de continuar financiando déficits elevados em conta corrente impôs a realização de um forte ajuste via desvalorização real da taxa de câmbio: a poupança externa cai acentuadamente – cerca de seis pontos percentuais apenas entre 1982 e 1984, oscilando posteriormente, mas sem reverter a tendência que a levaria a tornar-se levemente negativa no início dos
Poupança e investimento: o caso brasileiro
anos 1990.41 A poupança doméstica, por seu turno, caiu, em um primeiro momento, para 15% do PIB em 1983, em virtude do ajuste recessivo, mas atingiu valores elevados na segunda metade da década, refletindo um comportamento defensivo dos agentes econômicos diante do virulento processo inflacionário.42 A trajetória da poupança doméstica ao longo da década de 1990 foi de queda. Ela pode ser atribuída a diversos fatores, entre os quais se destacam os efeitos da nova Constituição de 1988 sobre o orçamento público, a ampliação do consumo das famílias a partir da estabilização, com a elevação da renda real dos segmentos de baixa renda – que não podiam se proteger dos efeitos da inflação –, e a ampliação do crédito. Quase concomitantemente à redução da poupança nacional, se observará na segunda metade da década o aumento da poupança externa, que atingirá valores superiores a 4% do PIB no início dos anos 2000. Os limites à utilização de poupança externa, principalmente quando ela reflete uma queda acentuada da poupança doméstica, ficaram uma vez mais claros quando os déficits externos elevados novamente chocaram-se com um ambiente internacional desfavorável – com a crise da Ásia em 1997, da Rússia e do próprio Brasil em 1998-1999 e da Argentina em 2001-2002. A reversão dos fluxos relativamente abundantes de financiamento externo gerou a necessidade de novos ajustamentos, que assumiram a forma de uma forte desvalorização real do câmbio entre 1999 e 2002, uma mudança do regime fiscal – com a definição de metas para o resultado primário e a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal – e a introdução do regime de metas de inflação. A partir de 2002, a poupança externa se reduziu de forma acentuada – novamente, cerca de 6% do PIB, mas dessa vez não foi o investimento a variável de ajuste, talvez por já se encontrar em níveis reduzidos. Ao contrário do ajuste no início dos anos 1980, a poupança doméstica apresentou forte movimento ascendente até alcançar o intervalo de 18% a 19% do PIB em alguns momentos dos anos 2000, declinando posteriormente. Destacam-se também a recuperação Sobre o problema da baixa poupança no Brasil nos anos 1980, ver os artigos clássicos de Werneck (1986, 1987 e 1988) e também Candido Jr. (1999). 42 A perspectiva de uma hiperinflação e a percepção de que o mecanismo da correção monetária perde muito de sua eficácia quando a inflação acelera rapidamente provocaram forte aumento da demanda por ativos reais, elevando seus preços em termos relativos. Além disso, após o fracasso dos planos de estabilização de 1986 (Plano Cruzado) e 1987 (Plano Bresser), os agentes econômicos parecem ter internalizado no seu comportamento a perspectiva de um futuro congelamento de preços, seguido de novo fracasso e retorno da inflação. Como, tipicamente, os bens de investimento costumam ser pagos em prazos mais dilatados, qualquer demora no recebimento, em condições de alta inflação, tem um custo para o fornecedor. A proteção contra tais atrasos, na forma de um adicional cobrado no preço, parece ter representado papel importante no aumento do investimento a preços correntes no final da década de 1980. Dada a identidade entre a formação bruta de capital e a poupança total, a esse movimento dos preços relativos esteve associada também uma alta da poupança doméstica. 41
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
do investimento a partir de 2004 e um aumento de quatro pontos percentuais do PIB da poupança externa, de −1,4% do PIB em 2004 para 2,7% do PIB em 2010. Poupança pública e privada.43 O elemento crucial na recuperação dos níveis
de poupança doméstica na primeira metade dos anos 2000 foi o ajuste fiscal implementado a partir de 1999.44 A estabilização promovida pelo Plano Real apoiou-se, num primeiro momento, principalmente na apreciação real da taxa de câmbio e em uma política monetária bastante rígida, com taxas reais de juros extremamente elevadas. O enfrentamento dos desequilíbrios fiscais ocorreu de forma gradual diante de restrições institucionais que limitavam o alcance das medidas de política – por exemplo, o reconhecimento de inúmeros “esqueletos”, isto é, passivos do governo não registrados previamente e que aumentaram a dívida pública de forma significativa no período. Como se pode ver pela Tabela 10.3, a poupança (negativa) do setor público entre 1995 e 1999 foi em média de −3,3% do PIB. Não obstante, ao longo desse período foram sendo implementadas medidas que tiveram por efeito criar bases mais sólidas para um ajuste efetivo no período posterior. Destacam-se, em especial, a renegociação das dívidas de estados e de algumas capitais, atrelada a compromissos legalmente amarrados para o serviço da nova dívida, e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que criou um arcabouço institucional para a redução dos déficits fiscais e sua manutenção em patamares reduzidos no futuro. Os anos pós-1999 registram uma poupança pública que oscila, porém com tendência crescente até atingir 0,5% do PIB em 2008, antes de retornar ao campo negativo. Esse desempenho decorre do ajuste fiscal do período. Mesmo estando associada a um déficit público nos últimos anos da ordem de 3% do PIB, essa recuperação da poupança pública parece indicar o acerto das políticas voltadas para a manutenção de resultados primários elevados, associados por sua vez à institucionalização de metas.
43 Esta seção enfoca a trajetória da poupança depois da estabilização de 1994. A desagregação da poupança entre as categorias pública e privada no período anterior esbarra em dificuldades conceituais associadas aos efeitos da inflação elevada observada entre meados da década de 1970 e 1994. Antes do Plano Real, era comum calcular a poupança pública partindo-se dos dados fiscais apurados no conceito operacional, excluindo a chamada “correção monetária” da dívida pública da despesa de juros no conceito nominal. A exclusão da correção monetária do cálculo do déficit decorreria da avaliação – corrente à época, embora não consensual – de que esse componente não produzia efeitos reais sobre o comportamento dos agentes econômicos. Sobre essas questões, veja-se Cysne (1990) e Simonsen (1991 e 1992), bem como o Apêndice Metodológico deste capítulo. 44 Ver Giambiagi e Montero (2005).
Poupança e investimento: o caso brasileiro
TABELA 10.3 Poupança doméstica privada e pública (1995-2011, em % do PIB) GOVERNO CENTRAL, ESTADOS E MUNICÍPIOS
ANO
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
SUPERÁVIT PRIMÁRIO (A)
JUROS (B)a
NFG (C = B − A)
0,31 –0,16 –0,93 0,34 2,33 2,24 2,49 2,88 3,09 3,60 3,59 3,00 3,36 3,36 1,96 2,64 3,04
5,65 4,61 4,15 6,83 7,67 6,30 6,29 7,04 8,34 6,74 7,26 6,85 6,08 5,34 5,21 5,11 5,64
5,34 4,77 5,08 6,49 5,34 4,06 3,80 4,16 5,25 3,14 3,67 3,85 2,72 1,98 3,25 2,47 2,60
INVESTIMENTO PÚBLICO (D)
POUPANÇA PÚBLICA (E = D − C)
POUPANÇA PRIVADA (F)
POUPANÇA DOMÉSTICA (G = E + F)b
2,32 2,13 1,83 2,62 1,58 1,81 1,99 2,06 1,51 1,72 1,75 2,04 2,10 2,45 2,57
–3,02 –2,64 –3,25 –3,87 –3,76 –2,25 –1,81 –2,10 –3,74 –1,42 –1,92 –1,81 –0,62 0,47 –0,68
16,97 16,74 16,84 16,90 15,82 16,21 15,33 16,79 19,69 19,90 19,27 19,40 18,70 18,30 16,59
15,53 14,10 13,59 13,03 12,06 13,96 13,52 14,69 15,95 18,48 17,35 17,59 18,08 18,77 15,91 17,53 17,22
a
Juros nominais. Inclui a variação de estoques. Obs. 1: Considera as Contas Nominais revistas desde 1995. Obs. 2: Poupança pública = investimento do governo − necessidades de financiamento do governo central e estados e municípios (conceito nominal sem efeitos do câmbio). Obs. 3: Não há dados disponíveis do investimento público nas Conta Nacionais para 2010 e 2011. Fontes: Banco Central (necessidades de financiamento) e IBGE (investimento do governo). b
Poupança externa, investimento e poupança pública. O aumento do investi-
mento fixo na economia brasileira requer a complementação da poupança externa diante dos níveis insuficientes de poupança doméstica ou de sua baixa sensibilidade aos aumentos do investimento. A sustentabilidade do recurso à poupança externa depende das condições internacionais e da contrapartida doméstica, relacionada à fonte do desequilíbrio externo. Déficits elevados em conta corrente implicam a acumulação de um passivo externo cujo financiamento pode se tornar complicado em caso de reversão nas condições externas. Além disso, o financiamento externo pressupõe que os investimentos realizados sejam capazes de gerar divisas no futuro de modo a “servir” esse passivo, sob a forma de pagamentos de juros sobre a dívida externa, caso o passivo corresponda à acumulação de dívida externa, ou remessas de lucros e dividendos, caso o passivo externo tenha assumido a forma de investimentos estrangeiros diretos no país. Os limites à utilização de poupança externa tendem a ser relativamente estreitos. O recurso exagerado à poupança externa torna o país vulnerável às
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flutuações no mercado internacional, podendo resultar na necessidade de fortes ajustes diante de flutuações nas condições de financiamento externo, como discutido anteriormente em pelo menos dois episódios: 1982 e 1999. Do ponto de vista da contrapartida interna do uso de poupança externa, o risco é indireto: o aumento do investimento agregado associado à utilização ampliada de poupança externa deveria ser capaz de contribuir no futuro de forma direta ou indireta para o aumento das exportações ou redução das importações de modo a gerar as divisas necessárias ao serviço da dívida. No entanto, a absorção de poupança externa está frequentemente associada a uma valorização real da taxa de câmbio, o que reduz o incentivo ao investimento nos setores que produzem bens transacionáveis com o exterior. O efeito passa então a ser indireto: a mudança de preços relativos em favor dos bens não tradables – o equivalente a uma valorização real do câmbio – aumenta a atratividade e o investimento nesses setores, mas a consistência intertemporal requer que esse investimento aumente a competitividade dos setores tradables para que se amplie o saldo da balança comercial no futuro. Isso só ocorrerá se os investimentos nos setores de não tradables contribuírem para o aumento da produtividade dos setores tradables. Diante de um aumento endógeno do investimento e dado o baixo nível de poupança doméstica, a taxa real de câmbio tem de se valorizar para permitir que a poupança externa complemente a poupança nacional. Essa apreciação é necessária para que as importações líquidas aumentem, e é provocada tanto pela pressão dos fluxos de capital sobre a taxa de câmbio nominal quanto pela pressão da demanda doméstica, aumentada pelo investimento, sobre os preços dos bens não tradables, que aumentam relativamente aos dos bens tradables, que permanecem ancorados pelo câmbio nominal. No entanto, à medida que o passivo externo se acumula, começa a haver uma pressão sobre a taxa de câmbio real, que normalmente tem de ser combatida por meio de políticas que levam a uma retração do investimento e à redução do próprio crescimento.45 Ricardo Hausmann46 indica um efeito adicional decorrente do recurso à poupança externa: como o setor de não tradables tende a ser mais intensivo em capital humano, sua expansão tende a exacerbar a restrição dada por esse fator notoriamente escasso na economia brasileira, causando um aumento do prêmio de qualificação e reduzindo ainda mais a rentabilidade no setor de tradables. Os baixos níveis de poupança nacional, portanto, fazem com que aumentos da taxa de investimento sejam acompanhados por uma elevação da poupança externa. Nas palavras de Affonso Celso Pastore e coautores, “os dados 45 46
Ver Pastore et al. (2011). Hausmann (2008).
Poupança e investimento: o caso brasileiro
mostram que déficits nas contas correntes estão associados a maiores taxas de investimento”.47 Conforme notado anteriormente, uma relação adicional é que aumentos da poupança externa estão em geral relacionados a quedas da poupança pública. A restrição de poupança no Brasil assume então feição fortemente fiscal, devido ao volume elevado de obrigações do Estado que implicam gastos correntes crescentes no tempo. Conforme observado anteriormente, isso resulta em carga tributária elevada, baixos investimentos públicos e déficits fiscais significativos. Os dois primeiros fatores podem desestimular o investimento diretamente, enquanto os déficits elevados, na presença de uma dívida pública caracterizada por maturidade ainda relativamente curta e estrutura em que os juros flutuantes assumem um peso ainda elevado, pressionam a taxa de juros via crowding-out no mercado financeiro. Adicionalmente, e conforme destacado na comparação com os países asiáticos, em especial a China, onde as taxas de poupança nacional são muito elevadas, o sistema de Previdência Social tende a contribuir para deprimir também a poupança do setor privado. No mesmo sentido, carga tributária elevada e estrutura tributária com inúmeras distorções, inclusive sob a forma de tributação cumulativa, acabam reduzindo o potencial de poupança por parte das empresas. Discorrendo há alguns anos sobre os tempos que antecederam a estabilização, Gustavo Franco apontou para o velho problema representado pelo hiato existente entre as demandas da sociedade e a capacidade de satisfazer tais anseios, hiato do qual o desequilíbrio fiscal seria uma das suas expressões: “Nossa sociedade parecia expressar com clareza o desejo de que o Estado brasileiro desempenhasse um novo papel no plano social. Mas não exibia qualquer disposição para dar ao Estado os meios financeiros para tanto, notadamente através de um aumento da carga tributária.”48 Naquele contexto, como ressalta Eliana Cardoso, “a inflação ajudava a transferir recursos para o financiamento do déficit fiscal e reconciliava no orçamento público as demandas de diferentes setores, pois reduzia os gastos reais correspondentes a promessas de recursos nominais não indexados”.49 Anos depois, com o ajuste fiscal de 1999 e os seus desdobramentos, a escalada da carga tributária do final dos anos 1990, que se estendeu na década seguinte, mudou o panorama, mas não resolveu o problema central da baixa poupança doméstica. De fato, a tributação maior melhorou substancialmente o resultado das contas públicas, mas reduziu a “despoupança” pública em boa parte à custa de deteriorar a poupança privada, uma vez que extraiu recursos das famílias e das empresas. A melhoria do crédito na segunda
Pastore et al. (2008), p. 289-290. Franco (1999), p. 238. 49 Cardoso (2007), p. 134. 47 48
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metade da primeira década do século potencializou tal fato, exacerbando o consumo privado. Em consequência, já na segunda década do século XXI, o Brasil continua às voltas com desafios similares aos da imediata pós-estabilização de 1994. Com efeito, não obstante os enormes e óbvios progressos feitos pelo país nesses quase 20 anos e os diversos altos e baixos das variáveis, os indicadores de poupança doméstica e externa em 2012 são muito similares aos de 1995 e o Brasil investe apenas pouco mais que os 18% a 19% do PIB de 1995. Uma das grandes “tarefas pendentes” do desafio pós-estabilização (aumentar a poupança doméstica e a taxa de investimento) continua, nesse sentido, inconclusa.
Resumo Este capítulo explorou a forte associação entre poupança, investimento e crescimento segundo um enfoque em que a causalidade parece apontar para a determinação simultânea das três variáveis, possivelmente influenciadas pelas instituições. Ao longo da discussão, procurou-se mostrar que o investimento é um dos principais determinantes do crescimento, juntamente com o aumento da produtividade total dos fatores, enquanto a poupança doméstica representa uma restrição crítica à aceleração das taxas de crescimento diante dos limites à utilização de poupança externa. Pela identidade das Contas Nacionais, a formação bruta de capital total, incluindo formação bruta de capital fixo e variação de estoques, é igual à poupança. Esta, por sua vez, pode ser decomposta em poupança doméstica e poupança externa, em que a poupança externa é igual ao déficit em conta corrente no balanço de pagamentos. A poupança doméstica divide-se em poupança pública e poupança privada. A poupança pública é igual ao investimento das administrações públicas menos as necessidades de financiamento do governo. As taxas de investimento no Brasil tiveram seu pico no final dos anos 1970. No final dos anos 1980, elas voltaram circunstancialmente a níveis elevados, porém em boa medida como reflexo das “distorções” produzidas pelo ambiente de inflação elevada. Depois da estabilização da economia com o Plano Real, a taxa de investimento manteve-se abaixo de 20% do PIB, ante mais de 40% do PIB em países asiáticos de industrialização recente. O Brasil é um país que se caracteriza por baixas taxas de poupança doméstica ou, alternativamente, onde a poupança apresenta baixa sensibilidade aos aumentos do investimento. Isso pode ser atribuído, entre outros fatores, à despoupança do setor público e aos baixos incentivos à poupança no setor privado. As baixas taxas de poupança no Brasil fazem com que elevações da taxa de investimento sejam acompanhadas pela necessidade de aumento do uso da
Poupança e investimento: o caso brasileiro
poupança externa (ou seja, por maiores déficits na conta corrente do balanço de pagamentos), tornando o país vulnerável, do ponto de vista financeiro, às flutuações na economia internacional.
Leituras recomendadas O livro The Economics of Saving and Growth, organizado por K. Schmidt-Hebbel e Luis Servén (Schmidt-Hebbel e Servén, 1999), reúne estudos feitos para um projeto sobre poupança e crescimento do Banco Mundial e aborda aspectos tanto teóricos quanto empíricos. Veja também o número especial de The Review of Economics and Statistics, vol. 82, n.º 2, de maio de 2000, com artigos relacionados ao mesmo projeto. Para o Brasil, Werneck (1987) discute a restrição de poupança no Brasil no contexto dos anos 1980, enquanto Giambiagi e Montero (2005) analisam a recuperação da poupança doméstica entre o final da década de 1990 e a primeira metade dos anos 2000. Em Hausmann (2008), uma aplicação da metodologia conhecida como “diagnóstico do crescimento” identifica a restrição de poupança na economia brasileira como o principal obstáculo à aceleração do crescimento econômico.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
APÊNDICE ESTATÍSTICO
TABELA A.10.1 Brasil, poupança total (1950-2011, em % do PIB) VARIAÇÃO DE
FBKF
POUPANÇA
POUPANÇA
POUPANÇA TOTAL
ANO
ESTOQUES (A)
(B)
EXTERNA (C)
DOMÉSTICA (D)
(E) = (C) + (D)
1950
–0,35
12,77
–0,62
13,04
12,42
1951
–0,57
15,47
2,65
12,25
14,90
1952
0,49
14,88
3,31
12,06
15,37
1953
–0,41
15,10
0,10
14,59
14,69
1954
0,89
15,80
2,10
14,59
16,69
1955
1,72
13,50
0,31
14,91
15,22
1956
0,00
14,48
0,16
14,32
14,48
1957
2,32
15,05
1,78
15,59
17,37
1958
1,16
16,98
2,17
15,97
18,14
1959
2,59
17,97
2,25
18,31
20,56
1960
1,29
15,71
3,04
13,96
17,00
1961
1,96
13,11
1,53
13,54
15,07
1962
2,17
15,51
2,36
15,32
17,68
1963
1,00
17,04
0,74
17,30
18,04
1964
1,87
14,99
–0,39
17,25
16,86
1965
3,71
14,71
–1,26
19,68
18,42
1966
2,52
15,92
0,11
18,33
18,44
1967
0,06
16,20
0,89
15,37
16,26
1968
0,29
18,68
1,72
17,25
18,97
1969
2,91
19,11
0,98
21,04
22,02
1970
1,71
18,83
1,98
18,56
20,54
1971
1,35
19,91
3,34
17,92
21,26
1972
0,88
20,33
2,89
18,32
21,21
1973
1,68
20,37
2,50
19,55
22,05
1974
2,47
21,85
6,84
17,48
24,32
1975
2,37
23,33
5,42
20,28
25,70
Poupança e investimento: o caso brasileiro
ANO
VARIAÇÃO DE
FBKF
POUPANÇA
POUPANÇA
POUPANÇA TOTAL
ESTOQUES (A)
(B)
EXTERNA (C)
DOMÉSTICA (D)
(E) = (C) + (D)
1976
0,62
22,42
4,20
18,84
23,04
1977
0,70
21,35
2,74
19,31
22,05
1978
0,77
22,27
3,49
19,55
23,04
1979
–0,22
23,36
4,84
18,30
23,14
1980
0,44
23,56
5,37
18,63
24,00
1981
0,15
24,31
4,54
19,92
24,46
1982
–0,36
22,99
6,00
16,63
22,63
1983
–1,55
19,93
3,55
14,83
18,38
1984
–1,27
18,90
–0,05
17,68
17,63
1985
2,38
18,01
0,12
20,27
20,39
1986
0,03
20,01
2,07
17,97
20,04
1987
0,00
23,17
0,51
22,66
23,17
1988
0,00
24,32
–1,35
25,67
24,32
1989
0,00
26,86
–0,25
27,11
26,86
1990
–0,49
20,66
0,81
19,36
20,17
1991
1,66
18,11
0,35
19,42
19,77
1992
0,51
18,42
–1,58
20,51
18,93
1993
1,56
19,28
0,16
20,68
20,84
1994
1,40
20,75
0,92
21,23
22,15
1995
–0,30
18,32
2,49
15,53
18,02
1996
0,17
16,87
2,94
14,10
17,04
1997
0,06
17,37
3,84
13,59
17,43
1998
0,06
16,97
4,00
13,03
17,03
1999
0,72
15,66
4,32
12,06
16,38
2000
1,45
16,80
4,29
13,96
18,25
2001
1,00
17,03
4,51
13,52
18,03
2002
–0,19
16,39
1,51
14,69
16,20
2003
0,49
15,28
–0,18
15,95
15,77
2004
1,02
16,10
–1,36
18,48
17,12
2005
0,27
15,94
–1,14
17,35
16,21
2006
0,33
16,43
–0,83
17,59
16,76
2007
0,89
17,44
0,25
18,08
18,33
2008
1,58
19,11
1,92
18,77
20,69
2009
–0,23
18,07
1,93
15,91
17,84
2010
0,78
19,46
2,71
17,53
20,24
2011
0,45
19,28
2,51
17,22
19,73
Fonte: Para a poupança total = formação bruta de capital total, IBGE. Até 1991 (inclusive), a poupança externa é igual ao déficit apurado em conta corrente apurado pelo BC, calculando em PIB em dólares em função da taxa de câmbio média do ano.
319
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
APÊNDICE METODOLÓGICO – A POUPANÇA PÚBLICA SEGUNDO O IBGE
série produzida pelo IBGE pela metodologia atual – o SCN-2000 – é relativamente curta, com começo apenas em 1995, assim mesmo devido à retropolação feita a partir do ano-base (2000). No passado, as informações fiscais nas contas nacionais tinham por base os balanços das diversas esferas de governo, o que coloca dúvidas quanto à qualidade da informação, já que os controles antes das reformas institucionais na área fiscal que começam nos anos 1980, como, por exemplo, a criação da Secretaria do Tesouro Nacional, eram bem mais frouxos do que hoje. Não apenas isso, mas, como destacado anteriormente, a própria inflação tornava os registros contábeis menos precisos quanto ao seu comportamento real ao longo de um ano. Não obstante a existência de uma série de poupança pública posterior a 1995 calculada pelo IBGE, optou-se por manter o cálculo com base nas informações de necessidades de financiamento do governo em termos nominais devido à tempestividade da sua disponibilização para manter a uniformidade metodológica com os anos anteriores à estabilização. O Gráfico 10.A.1 apresenta a série de poupança das administrações públicas obtida a partir de dados de Contas Nacionais por setores institucionais do IBGE.
A
GRÁFICO 10.A.1 Poupança das administrações públicas segundo as Contas Nacionais
(1947-2009, em % do PIB) 10 5 0 –5 –10 –15 –20
Fonte: IBGE.
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1983
1985
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
1963
1961
1959
1957
1955
1953
1951
1949
–25 1947
320
Poupança e investimento: o caso brasileiro
A Tabela A.10.2 apresenta uma comparação entre os dados mais recentes utilizados neste capítulo, conforme metodologia descrita no texto, e aqueles obtidos nas Contas Nacionais.
Poupança pública segundo metodologias distintas (1996-2009, em % do PIB)
TABELA A.10.2
ANO
NFG
IBGE
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
–2,6 –3,3 –3,9 –3,8 –2,3 –1,8 –2,1 –3,7 –1,4 –1,9 –1,8 –0,6 0,5 –0,7
–1,3 –2,4 –4,1 –5,5 –3,5 –4,8 –4,5 –3,5 –1,4 –1,3 –2,8 –2,9 –0,7 –2,1
Fontes: Bacen e IBGE
As diferenças não são tão grandes quanto as que se observaram no período de inflação elevada. Parte das diferenças é explicada pelo fato de que o Banco Central, pelas Contas Nacionais, é incluído no sistema financeiro, enquanto pela contabilidade fiscal ele é parte do governo. Não obstante, a tendência de aumento da poupança pública – ou redução da despoupança – encontra-se presente em ambas as séries.
321
CAPÍT U LO 11
INFRAESTRUTURA E DESENVOLVIMENTO NO BRASIL Cláudio Frischtak
Introdução O papel da infraestrutura no desenvolvimento econômico vem sendo objeto de intensa investigação nas duas últimas décadas. Do ponto de vista macroeconômico, a questão principal pode ser assim formulada: Qual o impacto da infraestrutura sobre o crescimento econômico e o desenvolvimento de um país ou uma região? Qual o nível e composição dos serviços para sustentar o crescimento? Com que intensidade o aumento da renda demanda um aumento de gastos em infraestrutura ou de seu nível de cobertura? A infraestrutura deve ser entendida como um insumo no processo de produção. De fato, as evidências empíricas mostram a importância da infraestrutura para o crescimento econômico. Além disso, existe elevada correlação entre a renda per capita dos países e o capital físico alocado em infraestrutura, o que sugere que o processo de crescimento por sua vez impulsiona a demanda de serviços de infraestrutura. Frequentemente, os investimentos precisam ser regulados ou executados pelo Estado, seja porque sua produção se dá sob a forma de um monopólio natural, seja pelo seu caráter de bem público. Em muitos casos, porém, os serviços podem ser ofertados competitivamente e o consumo ser individualizado (por ser um serviço rival e excludente); não haveria então por que o Estado intervir, exceto por motivos de equidade. Ao mesmo tempo, observa-se que quanto menor o nível de renda, mais necessária se faz a presença do Estado para financiar a produção e o consumo dos serviços de infraestrutura.
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
Apesar das dificuldades de estabelecer uma contabilidade precisa, pode-se afirmar que, após atingir seu ponto mais elevado, os gastos em infraestrutura no Brasil vêm caindo nas últimas três décadas, tendo somente se estabilizado (e sofrido uma leve inflexão) em anos recentes. A queda dos investimentos como proporção do PIB vem levando a uma deterioração dos serviços, tanto para as empresas quanto para os consumidores. Uma mudança nessa trajetória dependerá de maior participação privada. O capítulo está dividido em cinco seções, incluindo esta introdução. A segunda seção mostra a relação entre infraestrutura e desenvolvimento. A terceira seção discute as características microeconômicas da infraestrutura, tanto do ponto de vista de sua produção como de seu consumo. A quarta seção analisa os investimentos em infraestrutura no Brasil. Finalmente, a quinta seção apresenta uma breve agenda de ações capazes de promover um nível mais adequado de investimentos em infraestrutura e sua melhor alocação no Brasil.
Infraestrutura e desenvolvimento A infraestrutura de um país tem papel fundamental no desenvolvimento econômico, seja enquanto insumo no processo produtivo, seja como suporte ao consumo de serviços essenciais à produtividade dos indivíduos e bem-estar da população. A relevância da infraestrutura para o crescimento vem sendo documentada em grande número de trabalhos que discutem a experiência das economias mais avançadas e aquelas em desenvolvimento. Romp e De Haan, ao revisarem 39 estudos sobre o efeito dos gastos de infraestrutura ou seu estoque físico sobre variáveis como produto, produtividade, eficiência e emprego em países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), encontraram um efeito positivo em 32 deles.1 Mais recentemente, Straub examinou 64 trabalhos empíricos sobre o tema para países com níveis distintos de renda.2 Em cerca de metade, há evidência de um efeito positivo sobre o produto. Essa proporção chega a 3/4 para os estudos que usam indicadores físicos da infraestrutura, pois nem sempre os recursos gastos (e capturados no estoque de capital público) se refletem na base física, por má alocação dos gastos, ineficiência ou mesmo corrupção. A Tabela 11.1 lista os resultados apresentados por diversos estudos quanto à elasticidade-produto da infraestrutura.3 Apesar da variação nas estimativas e Romp e De Haan (2005). Straub (2008). 3 O estudo seminal que motivou parte considerável da literatura subsequente foi Aschauer (1989), que estimou a elasticidade-produto do capital público em 0,39. Mais recentemente, Aschauer (2000) usou uma elasticidade menor, no valor de 0,3, para calcular as necessidades de infraestrutura dos Estados Unidos. 1 2
323
324
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 11.1 Elasticidade-produto da infraestrutura, estudos diversos ELASTICI-
ANO DA
AMOSTRA
DADE1
PUBLICAÇÃO
AUTOR
INFRAESTRUTURA
88 países
0,07-0,10
2011
Calderón, Moral-Benito e Servén
Estoques de capital físico de infraestrutura
22 países da OCDE
0,22
2004
Kamps
Estoques de capital público de infraestrutura
101 países
0,16
2002
Calderón e Servén
Estoques de capital físico de infraestrutura
Diversos países, OCDE
0,07
1993
Canning e Fay
Estoques de capital físico de infraestrutura de transportes
Diversos países, em desenvolvimento
0,07
1993
Canning e Fay
Estoques de capital físico de infraestrutura de transportes
Diversos países, em desenvolvimento
0,16
1993
Easterly e Rebelo Investimentos públicos em transportes e comunicações
EUA
0,39
1989
Aschauer
MEDIDA DE
Capital público não militar
Fontes: Banco Mundial (1994), Romp e De Haan (2005). 1 Variação percentual no produto devida à variação de 1% na medida de infraestrutura.
dos problemas metodológicos subjacentes (a exemplo da direção de causalidade entre infraestrutura e crescimento econômico, a heterogeneidade dos ativos e o caráter não estacionário e não linear da relação), os efeitos tendem a ser positivos e, geralmente, bastante significativos. Um estudo mais recente e metodologicamente apurado encontrou elasticidade de 0,07 a 0,10 no que diz respeito à contribuição da infraestrutura para o produto. Já a contribuição do estoque de capital físico (excluindo infraestrutura) e humano é de 0,35 e 0,10, respectivamente, resultados condizentes com a literatura.4 A evidência sugere, assim, que a infraestrutura tem papel positivo no crescimento econômico. Mas, à medida que a renda aumenta, cresce também a demanda (e, consequentemente, a oferta) de serviços de infraestrutura. O Gráfico 11.1 facilita visualizar essa perspectiva, ao correlacionar o crescimento da renda per capita com a expansão dos índices físicos de infraestrutura para os principais setores. Percebe-se que há uma relação sistemática entre as variáveis: com o aumento da renda per capita, maiores são as demandas (e as respostas) das diversas infraestruturas. É interessante notar que as elasticidades variam de 0,31 a 0,95, Calderón et al. (2011). A contribuição da infraestrutura para o crescimento pode ser estimada usando uma função de produção Cobb-Douglas Y = IKα(hL)1−α, onde Y é o produto homogêneo de um país, L é a mão de obra, K é o conjunto de bens de capital fixo, h é o nível de qualificação e I representa a influência da infraestrutura da economia sobre a produtividade de seus insumos (versão simplificada). Os autores usaram essa abordagem com base nos dados de 88 países de níveis de renda distintos para o período 1960-2000. 4
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
GRÁFICO 11.1 Relação entre PIB per capita e diferentes infraestruturas, 2010
(escala logarítmica) – população com acesso a saneamento básico
Acesso a saneamento básico (log% da população com acesso)
EUA 1,9
Brasil Rússia China
1,7
y = 0,3808x + 0,3309 R2 = 0,5715
1,5
Índia
1,3
1,1
0,9 2,4
3,4
2,9
3,9
4,4
4,9
PIB per capita, PPC (log) Fontes: World Development Indicators/World Bank, UNData e cálculos próprios.
GRÁFICO 11.2 Estradas pavimentadas (como proporção do total de estradas) Reino Unido Suíça
Estradas pavimentadas (log% do total de estradas)
2
EUA 1,8
Índia
China
1,6 1,4 Brasil
1,2
y = 0,3057x + 0,5012 R2 = 0,2652
1 0,8 2,8
3,3
3,8 PIB per capita, PPC (log)
4,3
4,8
Fontes: World Development Indicators/World Bank, DNIT/Min. dos Transportes, Confederação Nacional do Transporte (CNT), Instituto de Logística e Supply Chain (Ilos) e cálculos próprios.
indicando que, para a maior parte dos países, saneamento básico e estradas pavimentadas – com menor elasticidade – são infraestruturas “básicas”, no sentido de que seriam as primeiras demandas, seguidas de energia e telecomunicações. O ponto central, de forma resumida, é que a infraestrutura tem o duplo papel de impulsionar o crescimento e a produtividade, e responder às demandas de maior conforto e bem-estar da população à medida que a renda se expande.
325
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 11.3 Acesso à eletricidade China Acesso à eletricidade (log% da população com acesso)
2 Brasil 1,8
Índia
1,6
1,4 y = 0,531x + 0,2166 R2 = 0,6023
1,2
1 0,8 2,4
2,9
3,4 3,9 PIB per capita, PPC (log)
4,4
4,9
Fontes: World Development Indicators/World Bank, UNData e cálculos próprios.
GRÁFICO 11.4 Servidores de internet seguros 4 Servidores seguros de internet (log)
326
Coreia do Sul
EUA
3
2
Brasil Rússia
y = 1,9548x – 6,351 R2 = 0,7593
1 Índia
China
0
–1
–2
2
2,5
3
3,5 4 PIB per capita, PPC (log)
4,5
5
5,5
Fontes: World Development Indicators/World Bank, Doing Business/World Bank, UN Data, International Telecommunications Union (ITU) e cálculos próprios. Nota: Servidores seguros de internet usam tecnologia criptografada.
A microeconomia da infraestrutura Em anos recentes, o maior interesse no tema de infraestrutura levou a um olhar mais acurado sobre suas características econômicas, seja do ponto de vista do consumo, seja da produção. Nesse setor, a questão central é saber se os
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
mercados são capazes de induzir investimentos suficientes para fazer frente às necessidades de desenvolvimento e bem-estar da população. Nesse sentido, a análise microeconômica revela-se extremamente útil, pois explica os fatores que poderiam levar a um nível insuficiente de investimento para certos bens e serviços em geral essenciais ou de difícil substituição. Sabemos que os mercados funcionam na provisão de bens privados perfeitos, isto é, bens que, uma vez consumidos, reduzem a oferta disponível na mesma proporção (caracterizados assim por “rivalidade no consumo”); segundo, o fato de o ofertante ou provedor ser capaz de excluir ou impedir o consumo na ausência de pagamento ou quebra contratual (daí ser “excludente”). Inversamente, bens públicos perfeitos são não rivais e não excludentes. A Figura 11.1 ilustra os diversos tipos de infraestrutura ao longo de dois gradientes: rivalidade e exclusão. Em um dos vértices, temos bens públicos puros, a exemplo de estradas pouco trafegadas, sinalização de trânsito ou, ainda, limpeza de rua. Em nenhum desses casos pode-se excluir o consumo de um não contribuinte (daí que é necessário fazê-lo pagar por intermédio de impostos e taxas), ao mesmo tempo que o consumo de um indivíduo não reduz o consumo de outro. Tipicamente, esses bens são caracterizados por elevadas externalidades.5 No outro extremo, temos bens (completamente) privados, a exemplo dos serviços de telecomunicações, sujeitos a problemas de congestão e inacessíveis a consumidores que não se disponham a pagar pelos serviços. Há ainda bens não excludentes, mas fortemente rivais, a exemplo de vias urbanas. A lógica do pedágio urbano (e outras formas de racionamento do uso do transporte individual) e do imperativo de transporte público de qualidade nas metrópoles (tipicamente para o acesso e circulação nos centros das cidades) se inscreve exatamente no fato de que, ao não cobrar pelo uso de vias crescentemente congestionadas, incentiva-se seu uso demasiado e geram-se níveis crescentes de mal-estar. No limite, comprometem-se a mobilidade e a própria viabilidade das cidades. A chamada “tragédia dos comuns” – a exemplo da pesca excessiva a ponto de dizimar os cardumes e destruir a própria atividade pesqueira – é outro exemplo da necessidade de regular o uso de recursos e serviços (nesse caso, da natureza) rivais e não excludentes. Vale estabelecer a relação entre custos de transação (CT), falhas de mercado (FM), externalidades (EXT) e bens públicos (BP). A forma mais simples de descrever essa relação é usar o conceito matemático, ⊃, de “conter”: CT ⊃ FM ⊃ EXT ⊃ BP. Assim, os bens públicos são caracterizados por externalidades, que devem ser entendidas como consequência de elevados custos de transação que geram falhas de mercado. A inexistência do mercado ou seu caráter rarefeito (por causa da insuficiência de transações) impede a correta precificação de bens e serviços (ou mesmo impossibilita fazê-lo), de modo que nesses casos o nível de produção e/ou do consumo deles é necessariamente subótimo. Daí que os bens públicos – pelas falhas de mercado – estão geralmente sujeitos ao consumo excessivo ou produção insuficiente. Ver Arrow (1983).
5
327
328
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
FIGURA 11.1 Características dos serviços de infraestrutura: rivalidade e exclusão6 Não excludente
Excludente
Rival
BENS PRIVADOS Transmissão de dados sem fio (WiFi)
Serviço rodoviário urbano
Lençóis freáticos
Telefonia móvel
Serviço metroviário urbano Trens suburbanos Serviços ferroviários, portuários e aeroviários
Vias de alta densidade
Distribuição de energia local
Aterros sanitários Água encanada Transmissão de baixa tensão (subtransmissão) Geração distribuída de energia
Transmissão de alta-tensão Sistema de esgotos urbanos Geração centralizada de energia Instalações ferroviárias, portuárias e aeroportuárias
Rodovias interurbanas pedagiadas
Vias de baixa densidade Limpeza de vias públicas Sinalização de trânsito
Não rival
BENS PÚBLICOS
Finalmente, temos os casos de bens e serviços capazes de terem seu uso excluído daqueles que não se dispõem a pagar, porém de limitada rivalidade no consumo. Sendo baixas as externalidades, não há por que o setor público provêlos, ainda que do ponto de vista econômico possa haver desperdício de recursos caso sua utilização seja limitada. Um caso clássico é o das rodovias pedagiadas no México, por anos incapazes de competir com as vias de acesso não restrito, mesmo que de pior qualidade. Já na ótica da produção, os serviços de infraestrutura são geralmente ofertados por meio de sistemas de redes dedicadas a grande número de usuários.7 A capacidade (e qualidade) dos serviços em um ponto da rede comumente depende dos investimentos realizados em outros pontos, o que gera indeterminação quanto ao seu retorno, fator de desestímulo ao investimento. Uma vez feitos os investimentos, custos irreversíveis interpõem uma barreira adicional à entrada 6 7
Elaborado a partir de Banco Mundial (1994), p. 23. Stiglitz (2000).
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
de potenciais provedores de infraestrutura, pois criam uma assimetria. A razão é que o entrante potencial não tem a certeza de qual será o preço de mercado após sua entrada, inclusive por desconhecer a reação do incumbente, o que confere um poder de monopólio adicional a este último. Já o elevado valor mínimo dos investimentos implica ciclos de excesso e insuficiência de capacidade e, consequentemente, uma resposta defasada diante de um deslocamento na demanda. Finalmente, as empresas necessitam diluir os custos fixos associados aos elevados gastos de capital em operações em larga escala. Como resultado, há a formação em certos casos de monopólios naturais. Vale fazer um pequeno interregno para firmar o conceito de monopólio natural, dada sua aplicabilidade no caso de algumas infraestruturas. Pode-se definir monopólio natural como uma indústria em que os retornos crescentes à escala implicam que uma única empresa seria capaz de operar de forma eficiente (em dado mercado). A Figura 11.2 ilustra as possíveis escolhas de preços e quantidades por um monopólio natural. A teoria econômica indica que os mercados funcionam de forma eficiente quando o preço é igual ao custo marginal. Porém se a empresa produzir nesse ponto, Q0, ela terá prejuízo, dado que o custo marginal é inferior ao custo médio (como é o caso em indústrias com custo médio FIGURA 11.2 As soluções em um monopólio natural8
PREÇO
Receita marginal
Lucro por unidade = preço – custo médio
P
Demanda
Lucro do monopolista
Custo médio Custo marginal Q‡
8
Elaborado a partir de Stiglitz (2000), p. 191.
Q1 Q0
QUANTIDADE
329
330
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
declinante). A solução seria subsidiar a produção. Sem subsídios, e como os custos médios declinam com o aumento da produção, há diversas possibilidades de produção com lucro, sendo a produção máxima viável dada pela interseção do custo médio com a curva de demanda (Q1). Contudo, com exceção de casos em que exista ameaça crível de novos entrantes na indústria, o monopolista natural terá incentivo a produzir em Q*, no ponto em que a receita marginal iguala o custo marginal, ofertando quantidade menor, com preço mais elevado, e, assim, maximizando seu lucro. Quanto menos elástica a demanda e mais essencial o serviço, maior o lucro do monopolista. Há implicações significativas das características microeconômicas de infraestrutura, na medida em que elas levam a falhas de mercado na provisão dos serviços. A falta de competição comumente implica ineficiência nas operações, resultando em altas taxas de perdas na produção; manutenção inadequada pela ausência de incentivos econômicos; e inflexibilidade na resposta às demandas dos usuários. Ademais, há limitados incentivos para internalizar os efeitos associados às externalidades negativas (a exemplo de impacto adverso sobre o meio ambiente) ou para ofertar serviços de infraestrutura para aqueles que não conseguem pagar (ou em lugares isolados), pois os custos de instalação ou ampliação levariam a prejuízos para a empresa. Nessa perspectiva, a intervenção do Estado se justificaria, e poderia ocorrer de duas formas distintas: investimento na produção de bens públicos com elevadas externalidades ou a provisão de bens privados sujeitos a monopólio natural, sob a égide de empresas do Estado; ou regulação da produção dos serviços de infraestrutura, por meio de regras, normas, impostos e subsídios. É claro que qualquer uma dessas alternativas também traz problemas, e, consequentemente, a escolha é de fato entre o que é mais relevante: as falhas de mercado ou as falhas de governo. Dito de outra forma: é possível utilizar o mercado para injetar eficiência na produção de bens e serviços de infraestrutura, seja submetendo as empresas estatais à disciplina do mercado, seja regulando de forma inteligente as empresas privadas (e estatais) investidoras em infraestrutura? A combinação de dificuldades de natureza fiscal e maior eficiência das empresas privadas vêm gerando um consenso no sentido de transferir os investimentos e/ ou operação dos serviços de infraestrutura para o setor privado regulado, sob a forma de concessões ou parcerias público-privadas. Nesse último caso, o Estado e as empresas privadas coinvestem para criar ou ampliar/modernizar ativos de infraestrutura, e empresas privadas passam a operá-los sob determinadas regras. Finalmente, deve-se levar em consideração que o avanço tecnológico e as inovações regulatórias vêm possibilitando novas formas de competição onde antes havia pouca ou nenhuma. A dissociação de atividade, ou unbundling, é a principal forma de contornar o problema do monopolista natural por meio
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
do mercado.9 Nela separam-se as atividades e serviços em que as economias de escala (e escopo) são importantes daquelas que não são. Ao isolar os segmentos de monopólio natural, facilita-se a entrada de novos atores em mercados potencialmente competitivos, estimulando a rivalidade e os ganhos econômicos daí decorrentes. Finalmente, o unbundling é desejável do ponto de vista regulatório, pois identifica com maior precisão tanto os subsídios cruzados quanto aqueles necessários para prover serviços aos mais pobres. Seja pelas características de oferta ou de demanda que levariam ao subinvestimento privado, seja ainda pelas restrições fiscais e o fato de que a infraestrutura compete com outros gastos do Estado, existe a percepção, na maior parte dos países em desenvolvimento e mesmo nos desenvolvidos, de que se investe pouco no setor. As implicações são significativas: elas afastam os países de seu potencial de crescimento e limitam o acesso dos mais pobres a serviços essenciais, a exemplo de saneamento, transportes e energia. Estache, com base em Fay e Yepes,10 estima as necessidades de gastos em infraestrutura tendo em vista o crescimento esperado dos países (ainda que não o nível de infraestrutura que necessariamente maximiza o crescimento). Essa abordagem informa parte considerável dos cálculos e estimativas dos investimentos necessários para sustentar trajetórias prováveis de crescimento.11 Os investimentos variam bastante (Tabela 11.2), dependendo da região, mas são geralmente superiores ao de fato observado, principalmente em países mais pobres e mesmo de renda média. TABELA 11.2 Investimentos em infraestrutura necessários para sustentar o crescimento,
média 2010-2015 (como % do PIB) REGIÃO
Mundo Países em desenvolvimento África Subsaariana e Sul Asiático Leste Asiático, Leste Europeu e Oriente Médio América Latina
% PIB
3-5 6-8 9-14 6-8 4-6
Fonte: Estache, 2012. O crescimento das regiões tem por base estimativas da OCDE para cada país, com média de crescimento mundial de 3% ao ano. 9 O unbundling vertical desagrega os serviços, como no caso de geração, transmissão e distribuição de energia, enquanto o horizontal separa atividades por mercados, territórios ou por categorias de serviços. Ver Banco Mundial (2002), pp. 151-166. 10 Fay e Yepes (2003) e Estache (2012). 11 Alternativamente, modelos de equilíbrio geral tentam identificar um nível ótimo de gastos, por exemplo, aqueles que maximizam o impacto sobre o crescimento, dada a restrição orçamentária e os custos associados aos investimentos, e tendo por premissa dada elasticidadeproduto, a exemplo de Rioja (2001) e Ferreira e Nascimento (2005).
331
332
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O setor público permanece como o ator mais relevante na oferta de infraestrutura na maior parte dos países em desenvolvimento, com a possível exceção de telecomunicações (Tabela 11.3). Estima-se que o setor privado tenha provido cerca de 20-25% dos investimentos realizados desde o início dos anos 1990 até meados da década passada, com o fluxo concentrando-se nos países de renda mais elevada.12 No período mais recente (2000-2005), os investimentos privados foram de 0,85% do PIB para os países em desenvolvimento de renda média e 0,69% para os mais pobres, claramente insuficientes para suas necessidades. TABELA 11.3 Proporção de países em desenvolvimento com investimentos privados
significativos, por nível de renda do país e setor (2004, em %) NÍVEL DE RENDA
Baixa Média-baixa Média-alta
GERAÇÃO DE
DISTRIBUIÇÃO DE
ÁGUA E
ELETRICIDADE
ELETRICIDADE
SANEAMENTO
FERROVIAS1
CAÇÕES FIXAS
TELECOMUNI-
41 48 58
29 37 48
18 50 47
34 26 60
50 62 72
Fonte: Estache e Goicoechea (2005). 1 2002.
Apesar de uma participação ainda limitada, a entrada do setor privado levou a ganhos significativos de eficiência, inclusive pela maior pressão competitiva nos casos em que o mercado foi capaz de abrigar mais de um provedor. No setor de telecomunicações, em particular, a revolução tecnológica em curso – permitindo maior competição – possibilitou enormes ganhos de eficiência, redução de preços, melhorias de qualidade e saltos de produtividade na economia.13 É provável que os ganhos associados à participação do setor privado sejam mais do que proporcionais à sua contribuição financeira, não apenas pelo diferencial de eficiência, mas ainda pelo fato de que não é incomum que o setor privado se especialize onde os ganhos de gestão são potencialmente maiores – na operação e manutenção de redes de provisão de serviços, enquanto o setor público investe em ativos fixos e em segmentos mais intensivos em capital. Finalmente, até como forma de mitigar riscos políticos e regulatórios, o setor privado em muitos países evita concessões abrangentes e direciona recursos para instalações específicas, como uma termelétrica ou uma usina de tratamento de esgoto, o que facilita extrair maiores ganhos de eficiência.
12 Ver Estache e Fay (2010), p. 175. De acordo com os autores, a contribuição correspondeu a menos de 10% das necessidades dos países mais pobres e cerca de 25% no caso dos demais países. 13 Ver Capítulos 2 e 3 em Banco Mundial (1994).
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
De qualquer forma, o peso do setor público ainda é preponderante. Estimase que, em média, 80% dos investimentos em infraestrutura sejam públicos, com uma proporção maior em países mais pobres.14 O problema central é que, na maior parte dos países, os gastos – sejam públicos ou privados – são insuficientes, o que torna imprescindível que as instituições e empresas do governo encarregadas de planejar e prover os serviços de infraestrutura o façam atendendo os requisitos de racionalidade e eficiência alocativa.
Os investimentos de infraestrutura no Brasil No Brasil, assim como em muitos outros países, a infraestrutura disponível foi dominantemente privada do século XIX até meados do século XX. Essa preponderância do setor privado foi superada com base no paradigma de que a infraestrutura deveria ser provida pelo governo, dado seu impacto econômico, e de modo a garantir o bem-estar da população. A mudança ocorreu calcada na visão de que os mercados não respondiam ao imperativo da universalização de serviços essenciais e na crença de que a disponibilidade e a qualidade da infraestrutura eram uma das precondições para o desenvolvimento econômico. No mundo, assim como no Brasil, o pico da provisão pública ocorreu no início da década de 1980, com a oferta de serviços por empresas públicas – integradas verticalmente e monopolistas nos seus mercados. A tendência era o governo ser tanto proprietário quanto operador dos ativos em nível nacional ou local. Ao longo da década de 1980, esse paradigma foi perdendo força, e, no início da década de 1990, consolidou-se a percepção de que o governo havia falhado tanto ou mais que o mercado. Apesar do fato de que muitos países tiveram avanços significativos na ampliação da infraestrutura nos anos iniciais de domínio do setor público, a contribuição para o bem-estar da população foi insuficiente, inclusive – ou principalmente – pelas dificuldades fiscais de responder à demanda. Assim, a partir da década de 1990, o movimento de privatização e regulação dessas atividades passou a ser predominante. No Brasil, grandes investimentos em infraestrutura foram realizados pelo Estado, com maior ênfase a partir do governo Juscelino Kubitschek (JK) em 1956, chegando a uma média de 5,42% do PIB na década de 1970 – possivelmente a década na qual esses investimentos atingiram o auge (Tabela 11.4). O governo JK seguiu um plano de metas com cinco áreas prioritárias (energia, transporte, indústria de base, educação e alimentação), sendo que energia e transportes No Brasil, como se verá a seguir, o setor público é responsável por cerca de 60% dos investimentos.
14
333
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
absorveram 71,3% dos recursos.15 Nos setores de energia elétrica, transportes e telecomunicações, os aumentos tarifários não acompanharam a inflação, tendo sido um dos fatores que levou à estagnação dos investimentos privados.16 TABELA 11.4 Investimentos em infraestrutura no Brasil (% do PIB) PERÍODO
1971-1980
1981-1989
1990-2000
2001-2010
5,42 2,13 0,80 2,03 0,46
3,62 1,47 0,43 1,48 0,24
2,29 0,76 0,73 0,63 0,15
2,19 0,67 0,64 0,64 0,19
Total (% PIB) Eletricidade Telecomunicações Transportes Água e saneamento Fonte: Pinheiro e Giambiagi (2012) e Frischtak (2012).
Ao longo dos anos 1980, o país passou por uma crise financeira e fiscal, com dificuldades crescentes de acesso aos mercados internacionais de crédito. Fundos setoriais que tradicionalmente estavam direcionados ao financiamento da infraestrutura foram abolidos com a Constituição de 1988 devido ao imperativo do reequilíbrio estrutural das contas públicas. O endividamento externo do setor público para fins de investimento se tornou, por sua vez, vítima dos programas de ajuste, inclusive por força da reestruturação da dívida externa junto aos bancos e instituições internacionais. Nesse contexto, como mostra a Tabela 11.4, os investimentos em infraestrutura – então com absoluta predominância pública – passam por uma forte contração de 33% na década de 1980 e mais 36% na década de 1990. Assim, quando comparados à década de 1970, esses investimentos tiveram redução média de 58%. A tabela sugere ainda que as reformas empreendidas na década de 1990, com a privatização completa dos serviços de telecomunicações, desestatização mais limitada em transportes e energia, e reduzida em água e saneamento, conseguiram inverter a tendência declinante dos investimentos apenas no caso de telecomunicações.17 Um olhar mais detalhado da última década mostra queda dos gastos nos primeiros anos e retomada nos subsequentes (Tabela 11.5). Em 2001, os gastos elevados se explicam por causa da antecipação das metas de telecomunicações e, em 2003, atingem seu ponto mais baixo em função do forte ajuste fiscal Ferreira e Malliagros (1997). Ver Jourdan (2006) para uma análise do caso da Light. 17 No Gráfico 11.1, o Brasil aparece como um “ponto muito abaixo da curva”, no que diz respeito à infraestrutura de transporte rodoviário. Já em saneamento básico, o país está levemente acima da curva, como reflexo inclusive do elevado grau de urbanização, em contraste com a Índia e a China. Finalmente, nos dois outros indicadores – acesso à eletricidade e servidores seguros de internet –, o Brasil se encontra próximo ou logo acima da curva. 15 16
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
no ano. Os anos 2008-2010 apresentam uma impulsão da ordem de 0,5% do PIB direcionado pelo setor público – empresas e governo. Na década, a média dos investimentos foi de 2,17% do PIB, concentrados em energia elétrica, telecomunicações e transporte rodoviário. No auge do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC)18 – em 2010 –, o país investiu 2,35% do PIB, ainda longe do necessário. Assim, há mais de 20 anos os investimentos totais em infraestrutura no Brasil oscilam em torno de 2,0% a 2,5% do PIB. A taxa de investimento em infraestrutura no país é ademais bastante inferior ao necessário para manter o crescimento esperado da economia nos próximos anos (para países da América Latina, 4% a 6% do PIB – ver a Tabela 11.2). Finalmente, o histórico das economias emergentes bem-sucedidas mostra que os investimentos em infraestrutura têm um papel decisivo na modernização do país, devendo se situar em níveis elevados por muitos anos. TABELA 11.5 Investimentos em infraestrutura no Brasil, 2001-2011 (% do PIB) Médice
Energia elétrica Telecomunicações Transporte rodoviário Transporte ferroviário Transporte metroviário Aeroportuário Portos Hidrovias Saneamento Investimento/PIB (%)
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2001-11
0,67 1,69 0,46 0,07 n.d. 0,04 0,03 0,02 0,17 3,15
0,75 0,66 0,35 0,05 n.d. 0,04 0,03 0,01 0,09 1,99
0,58 0,47 0,24 0,07 n.d. 0,04 0,01 0,00 0,03 1,44
0,50 0,69 0,25 0,10 n.d. 0,03 0,03 0,01 0,25 1,85
0,57 0,66 0,32 0,16 n.d. 0,03 0,02 0,01 0,23 2,01
0,66 0,53 0,38 0,12 n.d. 0,04 0,03 0,01 0,24 2,02
0,68 0,47 0,35 0,12 0,04 0,02 0,04 0,01 0,13 1,86
0,68 0,80 0,48 0,17 0,08 0,01 0,04 0,01 0,21 2,49
0,72 0,56 0,64 0,11 0,15 0,01 0,05 0,02 0,23 2,50
0,75 0,42 0,67 0,15 0,08 0,02 0,05 0,01 0,21 2,35
0,59 0,48 0,52 0,15 0,05 0,03 0,03 0,00* 0,17 2,05
0,65 0,62 0,46 0,13 0,05 0,03 0,04 0,01 0,19 2,17
Fonte: Frischtak (2012). *0,003% do PIB Nota: Eventuais discrepâncias por força dos efeitos de arredondamento.
Vale sublinhar que, em praticamente todas as economias, tanto o setor público quanto o privado estão envolvidos no investimento em infraestrutura (Gráfico 11.5). Na Ásia, o protagonismo é público, mas o setor privado vem sendo chamado a contribuir de forma crescente, assim como na América Latina. Na Europa continental, o Estado continua com papel preponderante em transportes, principalmente ferroviário e portos, enquanto o componente rodoviário está crescentemente em mãos privadas, com a Espanha na vanguarda da construção e operação de rodovias pedagiadas. A Inglaterra e o Chile são os casos mais avançados de atuação privada, em geral com bons resultados. Mas deve-se reconhecer que, nos demais países, a participação do setor público permanece dominante. 18 O PAC, lançando em 2007 pelo governo federal, tem como prioridade os investimentos em infraestrutura nas áreas de transporte, saneamento, energia, habitação e recursos hídricos.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 11.5 Composição público x privado dos investimentos em infraestrutura –
países selecionados (% do PIB) 11,0 10,0 9,0 Investimento privado
336
8,0 7,0 6,0 5,0 4,0
Chile (1,7; 3,4) China (10,5; 2,9)
3,0 Filipinas (1,8; 1,9) Colômbia (1,9; 1,3)
2,0
Vietnã (8,7; 1,6)
1,0 0,0 0,0
Brasil (1,27; 1,06) 1,0
2,0
Índia (3,82; 0,98) 3,0
4,0
Fonte: Frischtak (2012).
5,0
7,0
6,0
8,0
9,0
10,0
11,0
Investimento público
No Brasil, os entes públicos foram responsáveis por 1,08% do PIB do investimento em infraestrutura em 2011, em contraposição a 0,97% do setor privado (Tabela 11.6). Entre 2007 e 2011, o incremento observado nos gastos de 0,187% do PIB se decompõe em 0,094% do governo federal, 0,054% das empresas públicas e apenas 0,038% do PIB de contribuição privada (20,6% do total). Mesmo levando em consideração o fato de que, na maior parte dos países, o setor público detém o protagonismo principal, essa participação está consideravelmente abaixo do benchmark observado para países de renda média.
TABELA 11.6 Brasil – investimentos em infraestrutura, 2007-2011 (% do PIB)
Governo federal Empresas públicas Empresas privadas Total de investimentos em infraestrutura
2007
2008
2009
2010
2011
0,24 0,69 0,94 1,86
0,29 0,83 1,37 2,49
0,37 1,12 1,02 2,50
0,44 0,99 0,92 2,35
0,33 0,74 0,97 2,05
Fonte: Frischtak (2012). Nota: Eventuais discrepâncias por força dos efeitos de arredondamento.
O papel do setor privado. As limitações do setor público são conhecidas: dis-
torção e baixa racionalidade na alocação dos gastos; restrição fiscal e elevada
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
rigidez orçamentária; debilidade do processo de planejamento setorial (crítico, por exemplo, em transportes); politização das autarquias e empresas executoras dos investimentos; e captura por interesses particulares. O maior envolvimento do setor privado se torna imprescindível, informado por um simples silogismo: o país requer um volume crescente de investimentos em infraestrutura, e as restrições fiscais do Estado no que diz respeito aos seus gastos discricionários (a exemplo de investimento em infraestrutura) sofrem fortes (e crescentes) limitações. Combinada com as enormes falhas de Estado, seja no plano da governança dos investimentos, seja na sua gestão, a participação privada no Brasil assume caráter imperativo. Vale observar que a evidência sugere uma demanda significativa de investimentos em infraestrutura pelo setor privado no Brasil. A Tabela 11.7 mostra que três dos setores mais relevantes e nos quais o governo estruturou um ambiente competitivo (sob a forma de leilão de concessões) – transportes, telecomunicações e energia – comandaram nos últimos anos ágios ou deságios extremamente significativos, ambos sinalizando excesso de demanda.19 É provável que, se certames equivalentes forem organizados para provisão de outros serviços e em um contexto regulatório distinto – a exemplo de portos –, fenômeno semelhante será observado. De fato, os investidores privados enfrentam barreiras relevantes: em certos casos, a falha está no plano regulatório, pela baixa operacionalidade das agências, incerteza referente às regras e “judicialização” dos conflitos. Outras vezes, essas falhas se combinam com a debilidade das empresas estatais, que ainda têm um papel fundamental no setor (a exemplo das companhias docas). Há ainda um forte elemento de imprevisibilidade dos custos de mitigação e do tempo necessário ao licenciamento ambiental.20
Os leilões têm critérios distintos: em alguns casos – a exemplo de aeroportos –, vence quem oferece o maior valor de outorga e investimentos; já nas linhas de transmissão, o critério é o maior desconto ou deságio em relação a um valor máximo de tarifa predeterminado (refletido na chamada “Receita Anual Permitida”). A questão econômica de fundo diz respeito ao que se está tentando maximizar. De forma sintética, os critérios incluem receita fiscal, investimentos e qualidade dos serviços ao longo do período de concessão ou o bem-estar (excedente) do consumidor obtido, em tese, pela minimização das tarifas, coerente com o conceito de “modicidade tarifária”. O risco desse último critério é que possa levar ao subinvestimento e à deterioração da qualidade de serviços. 20 Para uma análise das privatizações no Brasil, ver Pinheiro e Fukasaku (2000) e Anuatti-Neto (2005). 19
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 11.7 Resultados de leilões selecionados (2007-2012) ANO
RESULTADO
Transportes Aeroporto de Brasília
2012
Rodovia BR-101, trecho ES-BA
2012
Valor (R$ bi) Pedágio médio (R$/km)
Telecomunicações Frequência 3G – Banda H
2011
Frequência 3G – Bandas F, G, I e J
2007
Energia Geração: Leilão Reserva1 (1218 MW)
2011
Transmissão: Leilão 002/2012
2012
Valor (R$ bi) Valor (R$ bi) Preço médio (R$/MWh) RAP2 médio (R$ mi/ano)
ÁGIO/DESÁGIO (%)
4,5
673,4
0,03391
–45,6
2,7
30,6
5,1
89,2
99,6
–31,8
224,3
–38,4
Fontes: Anatel, ANTT, EPE, Instituto Acende Brasil, Valor Econômico. 1 Eólica e biomassa. 2 Receita anual permitida.
Cobertura, qualidade e desempenho. Finalmente, o fato de o país estar subin-
vestindo há pelo menos duas décadas em infraestrutura – seja por restrições fiscais, falhas regulatórias, fragilidade de empresas e outros entes públicos que têm formalmente um papel importante no setor – transparece nos indicadores mais relevantes. A Tabela 11.8 mostra a posição do país em relação à média mundial e à fronteira nos principais serviços de infraestrutura. A tabela sugere que o Brasil está relativamente longe da fronteira de melhores práticas e resultados em todos os setores observados. A distância é particularmente acentuada no setor de transportes, ainda que os indicadores reflitam fragilidade em termos de custo e acessibilidade no caso de telecomunicações, qualidade do serviço em energia elétrica e cobertura de saneamento nas zonas rurais.21
Na realidade, os indicadores de saneamento básico, principalmente referentes às comunidades de baixa renda nas zonas urbanas e metropolitanas – não identificados na tabela –, refletem o subinvestimento maciço no segmento. No país, 55,3% da população não está conectada a redes de esgoto e 62,1% do esgoto coletado não é tratado. Vale sublinhar que, de acordo com o diretor-presidente da Agência Nacional de Águas (ANA), o Brasil não vai cumprir as Metas do Milênio em saneamento básico. Seriam necessários R$40,8 bilhões de investimento em coleta de esgoto e R$7 bilhões em tratamento no período 2012-2015 para implantar redes em municípios onde o lançamento de esgoto tem potencial de poluir os mananciais de captação de água para abastecimento público. 21
TABELA 11.8 O Brasil e a fronteira da infraestrutura, indicadores selecionados (ano mais recente disponível) INDICADOR
Energia Elétrica Acesso a eletricidade (% da população) Duração equivalente de continuidade (DEC) (horas/ano)2 Frequência equivalente de continuidade (FEC) (interrupções/ano)2 Perda de energia elétrica na transmissão e distribuição (% produção) Telecomunicações Linhas de telefonia fixa (por 100 habitantes) Linhas de telefonia móvel (por 100 habitantes) Proporção dos domicílios com acesso à internet (%) Custo médio mensal de 1mbps (USD)3 4 Assinantes de internet banda larga fixa (por 100 habitantes) Servidores de internet seguros (por 1 milhão de habitantes)5 Transportes Rodovias pavimentadas (% de todas as rodovias) Densidade rodoviária (km de rodovia por 100 km2 de área)6 Densidade ferroviária (km de ferrovia por 1.000 km2 de área) Qualidade da infraestrutura rodoviária (escala de 1 a 7) Qualidade da infraestrutura ferroviária (escala de 1 a 7) Qualidade da infraestrutura portuária (escala de 1 a 7) Qualidade da infraestrutura aeroportuária (escala de 1 a 7) Saneamento Acesso básico à agua (% da população)7 Acesso básico à agua, urbano (% da população urbana)7 Acesso básico à agua, rural (% da população rural)7 Acesso a saneamento básico (% da população) Acesso à saneamento básico, urbano (% da população urbana) Acesso à saneamento básico, rural (% da população rural)
ANO
BRASIL MUNDO RANKING1 FRONTEIRA PAÍS(ES) NA FRONTEIRA
2009 2010 2010 2009
98,3 18,4 11,3 17,2
74,1 ... ... 8,4
... ... ... ...
100,0 0,4 0,5 3,0
Kuwait, Cingapura, EAU Países Baixos Países Baixos, Áustria Islândia, Eslováquia
2010 2010 2009 2011 2010 2010
21,6 104,1 23,9 41,4 7,2 40,7
... ... ... ... 7,8 156,0
... ... ... ... ... ...
60,5 187,9 95,9 0,3 38,0 2529,9
2008 2008 2011 2011 2011 2011 2011
14,1 23,0 3,5 2,8 2,0 2,7 3,4
49,1 28,5 ... ... ... ... ...
... ... ... 118 91 130 122
100,0 503,0 22,9 6,6 6,8 6,8 6,9
11 países, incluindo Suíça e Reino Unido Bélgica EUA França Suíça Cingapura Cingapura
2008 2008 2008 2008 2008 2008
97,0 99,0 84,0 80,0 87,0 37,0
86,8 95,8 77,9 60,6 76,5 45,1
... ... ... ... ... ...
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
46 países, incluindo Uruguai e Qatar 61 países, incluindo Turquia e Croácia 41 países, incluindo Portugal e Líbano 37 países, incluindo Canadá e Suécia 42 países, incluindo Alemanha e Arábia Saudita 31 países, incluindo Espanha e Israel
Islândia Arábia Saudita Coreia do Sul Japão Países Baixos Islândia
Fontes: World Development Indicators/World Bank, Doing Business/World Bank, UN Data, Global Competitiveness Report 2011-2012/WEF, ANEEL, KEMA Consulting, International Telecommunications Union (ITU), Firjan, DNIT/Ministério dos Trasnportes, Confederação Nacional do Transporte (CNT), Instituto de Logística e Supply Chain (Ilos). Notas: (1) Posição entre os 142 países incluídos no Global Competitiveness Report 2011-12. (2) Valores dos países na fronteira referentes a 2004. Usaram-se o índice de System Average Interruption Duration Index (SAIDI) como correspondente ao DEC e o System Average Interruption Frequency Index (SAIFI) para o FEC. (3) Valor do Brasil referente a 2010 e câmbio de R$/US$ 1,71 em 28/2/2011. (4) Valor para o Brasil referente ao custo médio empresarial. (5) Servidores seguros usam tecnologia criptografada para transações na internet. (6) Valor para o Brasil e mundo referentes a 2010 e 2007, respectivamente. (7) Acesso não básico inclui fontes como conexões domiciliares, públicas, poços protegidos e coletores de chuva. Acesso não básico inclui fontes como galões, caminhão-pipa, nascentes e poços desprotegidos. Para serem contabilizadas, as fontes requerem fluxo mínimo de 20 litros/dia por pessoa e distância inferior a 1 km do domicílio.
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Em síntese: dada a distância da fronteira, o esforço de investimento no Brasil necessita combinar recursos públicos e privados. O mercado para serviços de infraestrutura vem se expandindo rapidamente no país, e seu dinamismo é possivelmente o fator central para atrair o setor privado. Porém o setor público necessita estar presente, seja como investidor ou regulador. O desafio de política pública será estabelecer o modelo mais apropriado para responder às demandas crescentes da população.
Políticas de infraestrutura A literatura sobre crescimento econômico atribui um papel primordial aos investimentos em infraestrutura, na medida em que os serviços de transporte, saneamento, energia e telecomunicações são um insumo crítico no processo produtivo e instrumental para elevar a produtividade dos fatores e o bem-estar da população. Porém, na maior parte dos países, o nível de investimento em infraestrutura é insuficiente, e o Estado tem sido chamado para prover esses serviços. A percepção de que, em muitos casos, esses são bens públicos, com fortes externalidades, ou bens privados cuja produção não seria economicamente viável a não ser com um monopólio natural, reforçou a razão de ser da intervenção do Estado. Ademais, seu caráter essencial colocou como imperativo político a universalização dos serviços. Esse era o consenso no pós-guerra e que durou praticamente quatro décadas. Porém, a partir dos anos 1980, as restrições fiscais enfrentadas em maior ou menor escala pela maior parte dos países e problemas relacionados à eficiência na alocação de capital e na qualidade dos serviços levaram a esforços no sentido de engajar o setor privado no financiamento e operação da infraestrutura. As mudanças tecnológicas também tiveram seu papel, como no caso das telecomunicações, em que o conceito de “monopólio natural” perdeu sentido diante das novas tecnologias. Inglaterra, Nova Zelândia e Chile estabeleceram novos modelos de participação privada e foram imitados por muitos países. A participação privada foi impulsionada por uma combinação de privatização de empresas e ativos, frequentemente com a desverticalização das atividades para promover a competição, concessões para construir e/ou operar novos ativos, com eventual restituição (ou não) ao Estado e parcerias público-privadas. Porém esse movimento não chegou ao ponto de tornar a participação privada dominante (com a possível exceção dos países pioneiros ou em alguns setores, a exemplo de telecomunicações). Ao mesmo tempo, a presença de um regulador independente de injunções políticas se tornou uma exigência para garantir regras transparentes, estáveis e condizentes com o interesse público.
Infraestrutura e desenvolvimento no Brasil
Se os gastos em infraestrutura são insuficientes, qual deve ser a resposta no plano de política econômica? Por um lado, criar um ambiente de negócios que incentive o setor privado a investir, o que é tanto mais factível quanto maior e mais dinâmico o mercado. Por outro, aumentar os gastos públicos de modo a facilitar o acesso aos mais pobres, prezando tanto a eficiência alocativa quanto a qualidade dos investimentos, de modo a diminuir o desperdício. Um fluxo insuficiente de recursos privados levou o pêndulo das políticas públicas novamente na direção do financiamento do Estado desde o final da década de 2000. Porém, em grande medida, as mesmas questões que impuseram as reformas dos anos 1980 e 1990 permanecem, assim como o desafio de ampliar a participação privada. Esse é certamente o caso no Brasil, onde restrições fiscais duradouras e falhas gritantes no processo de planejamento, execução e operação de infraestrutura vêm impondo a maior presença de atores privados, em cuja ausência o déficit de serviços tenderá a se acentuar nos próximos anos. Com um mercado por esses serviços em rápida expansão, há como ampliar significativamente o espaço de atuação do setor privado. Primeiro, com uma melhoria na qualidade das agências reguladoras. Elas devem ser eminentemente técnicas, com diretorias independentes de injunções político-partidárias, financiadas adequadamente, e cujos estudos, normas, processos e decisões sejam amplamente divulgados, seguindo os princípios de transparência, equidade de tratamento ao setor privado e atendimento ao interesse público. A regulação dos serviços públicos de infraestrutura serve ao duplo propósito de atrair o investimento privado e melhorar o desempenho do setor público.22 Em muitos países, a autorregulação de entidades públicas estava eivada de conflitos de interesse e sujeitava essas entidades à interferência política. A privatização de ativos e serviços em setores sujeitos a significativas economias de escala e escopo gerou, por outro lado, novos riscos: incentivos adversos quanto à precificação e oferta dos serviços, no caso dos monopólios residuais, e comportamento potencialmente oportunista. A criação por lei específica de agências de Estado, autofinanciadas e com diretoria com mandato fixo e aprovada pelo legislativo, com regras claras, processos transparentes e que submetem suas decisões ao crivo público, de modo geral, tem servido ao propósito de alinhar os interesses privados ao interesse público.23 O conceito de entidade regulatória independente para fiscalizar os serviços públicos, sejam serviços providos por entidades públicas ou privadas, foi aceito e colocado em prática principalmente nos setores de telecomunicações e energia 22 23
Banco Mundial (2002). Ver Estache e Goicoechea (2005).
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– possivelmente porque o processo de privatização aí avançou mais rápido – e, em menor escala, em transporte e saneamento. Essas entidades são também mais comuns em países de maior renda, que de modo geral contam com mais recursos. No caso do Brasil, a experiência recente mostra a importância da regulação bem desenhada e executada, principalmente para atrair recursos privados para a infraestrutura. Inversamente, evidencia também o risco e os custos associados ao loteamento político ou o descaso com as agências (que comumente se ressentem de diretores não nomeados, quadros limitados e orçamentos insuficientes). O resultado é o desincentivo ao investimento. O regulador independente, contudo, não deve ser tomado como dogma. Para países ou mesmo unidades federativas mais pobres, há alternativas custoeficientes – como a contratação, quando necessário, de auditores externos independentes. Já economias de renda média e média-alta, com processos ativos de concessão em setores de grande complexidade, demandam agências reguladoras organizadas, competentes e que não estejam sujeitas a influência política. Uma segunda iniciativa para mobilizar o investimento privado seria prover um horizonte de investimento para o setor. Nesse sentido, é fundamental a definição de uma estratégia clara e um planejamento de médio e longo prazos, no plano energético, dos transportes, mobilidade urbana e saneamento. Há desafios significativos: a integração do planejamento do setor elétrico ao energético, articulando as ações da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e a Agência Nacional de Petróleo (ANP). A maior eficácia no planejamento multimodal de transportes, pela incorporação efetiva do setor privado aos esforços do Ministério dos Transportes, e a coordenação com a Secretaria de Portos, a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq). No plano da mobilidade, a ausência de mecanismos de governança metropolitana que possibilitem estruturar projetos que otimizem os recursos disponíveis é um obstáculo considerável à melhoria da qualidade de vida nas cidades. E, finalmente, é necessário um novo planejamento de base eminentemente técnica no setor de saneamento que mobilize diversas competências, principalmente da Caixa Econômica Federal (CEF), a Agência Nacional de Águas (ANA) e as companhias estaduais de saneamento, sob a égide do Ministério das Cidades. Nesse contexto valeria estabelecer um cronograma de ações buscando a ampliação dos investimentos em infraestrutura, com ênfase na transferência de ativos e funções ao setor privado por meio de leilões e instrumentos similares, com base no regime de concessões, que no Brasil vem se provando altamente eficaz. Nos casos em que a concessão pura é incapaz de atrair o investimento privado, parcerias público-privadas são alternativas que, se corretamente desenhadas e
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contratadas, minimizam os gastos do Estado e propiciam maior eficiência nas operações. O setor privado no Brasil tem uma participação relativamente elevada nos investimentos em infraestrutura (cerca de 40%) por força das limitações ao investimento público. O país está diante de um duplo desafio: expandir de forma eficiente os gastos públicos no setor, evitando o crowding-out do setor privado e, simultaneamente, estimular este a manter e ampliar sua participação em resposta às necessidades crescentes de empresas e famílias por serviços de qualidade. Já o financiamento dos investimentos em infraestrutura necessita de novos mecanismos e institucionalidades, que não se restrinjam ao BNDES. O movimento ainda incipiente de bancos, seguradoras e fundos de pensão deverá se acelerar com a redução dos juros longos e a elevação da poupança pública e privada no Brasil. Para concluir, um mercado dinâmico de serviços de infraestrutura vem atraindo empresas privadas, e o país vem se beneficiando sempre que os investimentos são realizados com base em regras transparentes e estáveis, e que atendam ao interesse público. O modelo de concessão tem sido bem-sucedido, e há um enorme espaço para ampliar seu escopo setorial. Onde uma concessão pura não se aplica, geralmente cabem parcerias público-privadas. Os investimentos públicos devem ser ampliados, mas tendo como foco segmentos em que são essenciais (inclusive do ponto de vista de equidade e meio ambiente) e/ou instrumentais para atrair (crowd-in) os gastos privados.
Resumo Os investimentos em infraestrutura são um insumo crítico no processo produtivo, e instrumental para elevar a produtividade dos fatores e o bem-estar da população. Na maior parte dos países, o nível de investimento em infraestrutura é insuficiente, e historicamente o Estado tem sido chamado para prover esses serviços. A lógica da presença do Estado se justificaria por serem bens públicos, com fortes externalidades, ou bens privados cuja produção só seria econômica se organizada enquanto monopólio. Ademais, o caráter essencial dos serviços de infraestrutura impôs como imperativo político sua universalização. A partir dos anos 1980, restrições fiscais e problemas relacionados à eficiência na alocação de capital e na qualidade dos serviços levaram ao maior engajamento do setor privado no financiamento e na operação da infraestrutura. Ao mesmo tempo, a presença de um regulador independente de injunções políticas se tornou uma exigência para garantir regras transparentes, estáveis e condizentes com o interesse público. No Brasil, essas mudanças ocorreram com maior vigor
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a partir de meados da década de 1990, por força de uma queda acentuada dos investimentos públicos e das dificuldades do Estado de reverter essa tendência no quadro de uma crise fiscal. O processo de privatização por meio da venda de ativos e concessões de direitos de exploração dos serviços não foi capaz de expandir significativamente o nível de investimentos. O país investe cerca de 2% do PIB em telecomunicações, transporte, energia e saneamento, possivelmente abaixo do nível de depreciação do capital público e distante do necessário para sustentar o crescimento a taxas elevadas nos próximos anos. Com um mercado em expansão, contudo, o espaço de atuação do setor privado no país pode ser rapidamente ampliado: primeiro, com a melhoria na qualidade das agências reguladoras; segundo, com a definição de uma estratégia clara de maior envolvimento do setor privado nos setores mais críticos; terceiro, pela continuidade do processo de transferência de ativos e funções ao setor privado, com base no regime de concessões, que no Brasil vem se provando altamente eficaz. Nos casos em que a concessão pura é incapaz de atrair o investimento privado, parcerias público-privadas são alternativas que, se corretamente desenhadas e contratadas, minimizam os gastos do Estado e garantem maior eficiência nas operações.
Leituras recomendadas A relação entre investimentos em infraestrutura e crescimento econômico é tratada por Estache e Fay (2010). Os Capítulos 6 e 8 em Stiglitz (2000) abordam as características microeconômicas da infraestrutura, enquanto Banco Mundial (2002) discute a rationale e as formas mais adequadas de regulação. Para uma análise do caso brasileiro, ver Frischtak (2008) e Pinheiro e Giambiagi (2012).
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CAPÍT U LO 12
PADRÕES DE CRESCIMENTO INDUSTRIAL NO BRASIL Regis Bonelli Samuel Pessôa Silvia Matos
Introdução No início era a agropecuária. Por muitos séculos, a atividade econômica resumiu-se àquelas relacionadas à exploração da terra e dos rebanhos. Mesmo antes da Revolução Industrial, que colocou as atividades manufatureiras na liderança do crescimento, as atividades de serviços começaram a se desenvolver a partir da formalização das trocas entre agentes econômicos, até certo ponto na história realizadas sem intermediação. Logo, depois da agropecuária, o desenvolvimento do comércio também antecedeu o da indústria. As trocas feitas com a participação de intermediários profissionais, aliás, representaram enorme avanço em relação ao sistema pretérito e estimularam o florescimento do comércio entre partes espacialmente distantes do globo. Esse quadro muda em definitivo a partir da Revolução Industrial na segunda metade do século XVIII.1 A partir de então, por cerca de dois séculos, industrialização tornou-se sinônimo de progresso, crescimento e desenvolvimento. Um traço importante da industrialização é que ela vem associada a mudança estrutural inter e intrassetores. Mas o aumento do peso da indústria na economia, o chamado “grau de industrialização”, parou de ocorrer e começou a diminuir em diversos países desenvolvidos a partir de distintos pontos no tempo desde meados do século XX, Uma análise abrangente da transformação tecnológica e do desenvolvimento industrial na Europa Ocidental que veio a ser conhecida como Revolução Industrial é a de Landes (1994).
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dependendo do país. E o peso dos serviços continuou a aumentar. Neste capítulo nos ocupamos precisamente desse fenômeno de ganhos e perdas da indústria em uma dupla perspectiva: interno à economia brasileira e a partir da experiência de um grande grupo de países. No caso do Brasil, o tema é relevante porque existe em nosso país, desde o começo da década de 1990 – não por acaso, a partir da época em que os efeitos da abertura da economia e a competição dos importados começaram a se fazer sentir com mais clareza e intensidade –, uma preocupação com a perda de importância relativa da indústria na economia. Por indústria entendemos, doravante, a produção de manufaturas (indústria de transformação). Essa preocupação ganha corpo sempre que a indústria cresce menos do que a economia ou, ainda com maior intensidade, sempre que o crescimento industrial deixa de existir ou, eventualmente, o seu sinal se torna negativo. Exemplo recente de uma fase desse tipo ocorreu de meados de 2011 ao fim de 2012. Depois desta introdução, a segunda seção deste capítulo apresenta os fatos estilizados que surgem dos padrões de crescimento de um grande contingente de países. Em seguida, a terceira seção apresenta uma narrativa analítica da mudança estrutural na economia brasileira desde o pós-Segunda Guerra, incluindo as mudanças no interior da indústria. A quarta seção analisa os dados capazes de indicar a existência ou não de desindustrialização no Brasil, e a quinta seção situa comparativamente os países em grupos geográficos, de modo a avaliar tendências de longo prazo da participação da indústria no PIB. A sexta seção apresenta análises de dados transversais para explicar a passagem de um período de indústria “soviética” no Brasil – isto é, um grau de industrialização superior ao padrão sugerido pelas nossas dotações de fatores, demografia e instituições – para uma situação mais normal.
Padrões de crescimento A evolução de longo prazo das estruturas econômicas de grande número de países segue padrões até certo ponto semelhantes entre si ao longo do seu desenvolvimento. Os fatos estilizados que surgem dessas experiências indicam que, embora os desenvolvimentos históricos dos distintos países revelem diferenças quanto ao papel do governo e das instituições, quanto à importância do setor externo no crescimento, quanto às dotações de capital (fixo e humano), de recursos naturais e tecnologia, e quanto à importância da demografia e do tamanho dos territórios em cada caso específico, algumas regularidades caracterizam o desenvolvimento de grande número de nações. Essas regularidades nos padrões de produção refletem semelhanças nos padrões de consumo, as quais se devem a várias causas. Duas delas se destacam
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como mais importantes: (a) a lei de Engel (e as elasticidades do consumo em relação à renda a ela associadas), que relaciona as modificações nos padrões de gastos e a distribuição da renda familiar per capita; e (b) o papel do progresso técnico e da difusão internacional do conhecimento e da informação na geração de padrões de produção e consumo até certo ponto comuns dentro de faixas semelhantes de renda per capita entre os países, fenômeno que se acelerou durante a recente época de globalização da informação, produção e finanças a partir dos anos 1980.2 A importância das comunicações na conformação desses padrões de consumo, produção e comércio exterior é autoevidente. Começando com os relatos de viajantes na Antiguidade até a comunicação quase instantânea em nossos dias, os agentes econômicos foram progressivamente tomando conhecimento da existência de novos produtos, hábitos e processos produtivos. A difusão da literatura, inclusive jornais, e o advento do rádio e do cinema certamente aceleraram a propagação de novos gostos em escala global, fecundada pelo fenômeno da publicidade. E é isso que faz com que, em nível agregado, a evolução da estrutura do Produto Interno Bruto (PIB) por setores tenda a seguir uma sequência típica, conforme a qual, primeiro, se verifica uma queda na participação da agropecuária e outras atividades associadas ao setor primário-extrativista no total das economias. Essa queda é compensada inicialmente por forte expansão da indústria – que é o que caracteriza o crescimento por industrialização – e, em menor medida, pelo aumento dos serviços. Posteriormente, é esse último setor que vê crescer sua participação de forma contínua no produto agregado. Dependendo do país, o peso da indústria também pode diminuir com o passar do tempo, seja em função do grau de desenvolvimento – na medida em que o consumo de bens industrializados passa a crescer mais lentamente quando a renda per capita ultrapassa certo nível –, seja em função da política econômica em geral e, em especial, da política comercial. Essa evolução típica caracteriza a evolução tanto do produto quanto do emprego. Essa última fase da sequência tem gerado temor em diversos países no que diz respeito à perda relativa de postos de trabalho. Esse é o caso nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), onde o emprego na indústria respondia por elevadas parcelas do emprego total até meados do século XX, mas diminuídas sensivelmente desde então. Essa perda não implica, claramente, que algum dia será possível alcançar, qualquer que seja o país, um padrão de produção e consumo que prescinda das manufaturas – embora uma parcela da produção de bens industrializados 2
Ver Matsuyama (2008) para uma revisão da literatura.
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possa vir do comércio exterior, até um caso limite em que este supriria todas as manufaturas consumidas localmente –, mas apenas que o próprio processo de desenvolvimento, com suas características até certo ponto comuns, tem gerado mudanças que implicam uma perda da importância relativa da indústria. Esse processo está em curso nas economias maduras desde as décadas de 1960 e 1970, em relação tanto à produção quanto ao emprego. O próprio nível absoluto de emprego diminuiu em diversos países desenvolvidos, especialmente nos Estados Unidos – apesar disso, a produção manufatureira cresceu a taxas historicamente elevadas até 2008. De qualquer forma, certamente não ocorre a ninguém imaginar que os países da OCDE não mais terão indústrias, dentro de um horizonte previsível, por maior que seja o deslocamento de produção e do emprego, porque esse processo tem limites. Essa perda de importância quantitativa da produção e do emprego na indústria reflete um complexo conjunto de fatores e processos, que inclui: 1. Fortes ganhos de produtividade na produção industrial em diversos países – sendo o caso mais nítido os Estados Unidos, especialmente com a recuperação da produtividade observada desde o começo dos anos 1990 até 2008. 2. Mudanças nos padrões de comércio, com parte da produção antes gerada nos países da OCDE sendo suprida por países em desenvolvimento caracterizados por vantagens competitivas, em geral, mas não exclusivamente, associadas à utilização de mão de obra abundante – e barata – e a uma taxa de câmbio muito desvalorizada. Em particular, a concorrência dos produtos importados dos países em desenvolvimento – sendo o caso mais notável o da China, cujo crescimento da produção e do volume de comércio tem permitido contínua penetração em mercados como o dos Estados Unidos e outros países da OCDE – é fenômeno frequentemente citado como origem da desindustrialização, e não só nos países desenvolvidos. 3. Mudanças de preços relativos derivadas da introdução de novas tecnologias, economias de escala e especialização, e ganhos de produtividade a elas associados. 4. Terceirização de atividades antes executadas no interior das fábricas, que faz com que diminua o uso de mão de obra direta por unidade de produção industrial. Além disso, e talvez mais relevante, sabe-se que mudanças no interior da indústria também acompanham a industrialização. Nesse processo, tendem a ganhar peso as indústrias produtoras de bens de capital, intermediários e duráveis de consumo, em detrimento das produtoras de bens de consumo corrente, aspecto ilustrado na seção seguinte para o caso do Brasil.
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No interior dos serviços, também se observam mudanças ao longo do processo de desenvolvimento, com a expansão acelerada dos serviços modernos, caracterizados por elevada elasticidade-renda, em contraposição à queda relativa dos serviços tradicionais.3 Obviamente, esses processos também são influenciados pela ação da política econômica e pelo padrão de comércio resultante, particularmente no caso da produção industrial. Estudos feitos com foco no Brasil sugerem que existe um padrão normal de crescimento industrial e mudança estrutural, padrão que caracterizou grande número de países desenvolvidos e em desenvolvimento. Bonelli e Gonçalves analisaram essas mudanças em dois estudos, utilizando dados do período 19801995. No primeiro estudo,4 os autores examinaram como evoluiu o tamanho da indústria nesses países, medido pelo valor adicionado gerado, em comparação com um padrão considerado normal a partir de características dos países.5 O Brasil, em particular, no período analisado, teve participação do produto industrial no PIB acima do padrão normal definido para países com níveis de renda per capita demográfico e tecnológico semelhantes. Depois de 1985, observou-se a existência de um movimento de convergência em relação ao padrão normal. No segundo estudo,6 a análise foi aprofundada de modo a levar em conta a evolução da estrutura industrial. Um dos resultados do estudo é que o Brasil tinha indústrias com peso acima do padrão normal em relação às indústrias do complexo metal-mecânico, isto é, com participação bem superior à de outros países semelhantes, controlando-se pelo tamanho da população, renda per capita e nível tecnológico (aproximado pela produtividade). Em alguns segmentos – como, por exemplo, as indústrias química, de refino de petróleo, produtos de borracha e plásticos, bem como os produtos de minerais não metálicos (materiais de construção) e madeira e mobiliário –, o Brasil convergiu entre 1980 e 1995 na direção do padrão típico. Em outros – como o do citado complexo metal-mecânico, bem como os de alimentos, bebidas e fumo –, o desvio persistiu com o tempo. Em nível internacional, é oportuno também mencionar os resultados de Imbs e Wacziarg, que estudaram a relação entre diversificação industrial e crescimento.7 Os autores reconhecem que não existe consenso teórico quanto à forma como a diversificação setorial deva evoluir à medida que os países se desenvolvem. Mas as forças da diversificação são mais comumente encontradas nos países em desenvolvimento, ao passo que as forças no sentido de auVeja-se, a propósito, Eichengreen e Gupta (2011). Bonelli e Gonçalves (1998). 5 Um dos trabalhos pioneiros na linha de padrão normal de crescimento é o de Chenery (1960). Ver também Syrquin e Chenery (1989). 6 Bonelli e Gonçalves (1999). 7 Imbs e Wacziarg (2003). 3 4
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mento da concentração da produção e emprego são mais frequentes em países desenvolvidos. Os autores mostram empiricamente que esse é exatamente o caso: a diversificação setorial avança em dois estágios, com aumento da diversificação seguido de aumento da concentração segundo uma curva com forma de U para a concentração. Isso vale também para a produção manufatureira. O ponto de mínima concentração ocorre bem tarde no processo de desenvolvimento, quando a renda per capita atinge cerca de US$8-10 mil. O aumento na especialização setorial ocorre apenas para países desenvolvidos, o que implica que os países se diversificam ao longo da maior parte do seu processo de desenvolvimento.
Padrões de crescimento inter e intrassetorial no Brasil Uma visão de longo prazo da mudança na estrutura setorial do crescimento brasileiro é mostrada no Gráfico 12.1, onde calculamos as participações dos três macrossetores no PIB de 1900 aos dias de hoje em preços constantes.8 GRÁFICO 12.1 Participação dos setores no PIB (VA a preços básicos), 1900-2010 100% 90%
Participações 1900: Agro = 51% Ind = 11% Serviços = 38%
80%
Participações 2010: Agro = 14% Ind = 26% Serviços = 60%
70% 60% Máximo Indústria 1976 (33%)
50% 40% 30% 20% 10%
% Agropecuária
% Indústria
2010
2005
2000
1995
1990
1985
1980
1975
1970
1965
1960
1955
1950
1945
1940
1935
1930
1925
1920
1915
1910
Mínimo Agropecuária 1986 (10,5%)
1905
0%
1900
352
% Serviços
Fonte: Ipeadata, elaboração dos autores. *Baseadas em valores de 1954.
As porcentagens no gráfico estão baseadas nas participações do valor adicionado vigentes em 1954, aproximadamente no meio do período 1900-2010. Deve ficar claro que, se outro ano tivesse sido escolhido, as participações teriam sido distintas das do gráfico, mas o formato geral seria o mesmo. Note-se que, nesse gráfico, a indústria inclui também as extrativas, de construção e os serviços industriais de utilidade pública, além da produção de manufaturas.
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Padrões de crescimento industrial no Brasil
A perda de peso da agropecuária é muito grande, passando de 51% do PIB em 1900 para 14% em 2010, após ter atingido o mínimo de 10,5% em 1986. A perda é especialmente acentuada entre 1930 e 1975, caracterizando o aprofundamento da industrialização no Brasil. No caso da indústria verifica-se o fenômeno oposto, com ganho quase contínuo desde o começo do século XX: em 1900, a indústria detinha apenas 11% do PIB; em 2010, 26%. Como mencionado, o aumento da indústria se acelera a partir de 1930, de forma oposta à agropecuária. O ponto de máxima participação foi alcançado em 1976 (33%), sugerindo que alguma desindustrialização possa ter tido início em meados dos anos 1970, aspecto a ser aprofundado posteriormente neste capítulo. Os serviços, complemento dos setores anteriores, apresentam ganhos de participação quase continuamente ao longo do tempo. Eles passam de 38% do PIB em 1900 para 60% em 2010. Quando se analisa o interior desses três macrossetores descobre-se que outras transformações estavam em operação na estrutura da economia brasileira. Um retrato dessas mudanças do imediato pós-guerra até 2000 é ilustrado na Tabela 12.1, agora com as medidas a preços correntes.9 Novamente registra-se rápida perda de importância da agropecuária entre 1947 e 1980, ano a partir do qual as variações são menos pronunciadas ou mesmo inexistem. Na indústria, a novidade é a perda das manufaturas (indústria de transformação) depois de 1980, e os ganhos das três atividades industriais restantes, com os destaques sendo as extrativas (de minerais, especialmente, com destaque para o minério de ferro e o petróleo) e os serviços industriais de utilidade pública, atividade que engloba distribuição de energia elétrica, água, coleta de lixo e esgoto. De fato, nesse último caso, o peso quadruplica no intervalo de meio século. Como veremos mais adiante, a participação da indústria medida a preços correntes é bem maior que a preços constantes; o contrário se dá com o setor de serviços. O setor produtor de serviços também foi um dos que mais aumentou a participação, especialmente até 1990. É interessante observar que os ganhos no interior dos serviços beneficiaram principalmente os de comunicações, financeiros e as administrações públicas. A participação dos serviços financeiros alcançou seu máximo histórico em 1990, ano de inflação elevadíssima, retrocedendo em 2000 para níveis mais normais.
A mudança na metodologia das Contas Nacionais, em 1990, fez com que os pesos dos setores ficassem alterados em relação à versão anterior, que vigorou até 1989. A última coluna da Tabela 12.1 (2000est) é uma aproximação para permitir comparar 2000 com os demais anos das cinco primeiras colunas. Mudanças na classificação de atividades depois de 2000 impediram que incluíssemos os anos mais recentes nos mesmos moldes. 9
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 12.1 Decomposição do Produto Interno Bruto a custo de fatores em classes
e ramos de atividade econômica – anos selecionados (% baseadas em valores correntes) CLASSES E RAMOS DE ATIVIDADE ECONÔMICA
1947
1960
1970
1980
1990
2000est
Agropecuária Indústria Extrativa mineral Transformação Construção Serviços industriais de utilidade pública Serviços Comércio Transportes* Comunicações Instituições financeiras Administrações públicas Aluguéis Outros serviços Subtotal (−) Imputação serviços de intermediação finanaceira PIB a custo de fatores Tributos indiretos** Menos: subsídios PIB a preços de mercado
21,4 26,0 0,4 19,9 4,6 1,1
18,3 33,2 0,8 26,3 5,0 1,1
12,3 38,3 0,8 29,3 5,8 2,4
10,9 44,1 1,1 33,7 7,3 1,9
11,5 42,1 1,8 29,1 8,0 3,2
11,3 40,8 1,1 25,9 9,3 4,2
55,7 16,3 3,4
51,5 17,4 4,1
3,3 6,3 14,7 11,7 103,1 3,0
2,8 6,5 10,6 10,1 103,0 3,0
56,2 17,5 4,0 0,7 6,4 9,9 9,9 7,8 106,9 6,9
52,7 11,7 4,1 1,0 8,3 6,9 7,7 13,1 107,7 7,7
60,3 8,1 4,3 1,5 13,6 13,1 6,3 13,4 114,0 14,0
50,2 5,5 2,9 3,0 4,2 11,4 12,5 13,3 101,3 3,30
100,0 9,7 0,1 109,6
100,0 14,1 0,9 113,3
100,0 19,9 0,9 119,0
100,0 14,8 4,2 110,6
100,0 17,9 2,1 115,7
100,0 11,6 − 111,6
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Departamento de Contas Nacionais. * Inclui comunicações antes de 1970. ** Impostos sobre produtos na classificação a partir de 1990.
As mudanças no interior da indústria foram igualmente notáveis pela diversificação revelada pela experiência de longo prazo. A Tabela 12.2 permite visualizar a intensidade das transformações nos últimos 70 anos.10 A tabela foi construída a partir dos dados dos censos industriais (sete primeiras colunas de dados) e das pesquisas industriais anuais (PIA, nas duas últimas colunas). Na sua confecção, dividimos os gêneros industriais (após 1996, atividades) em três grupos: tradicionais, dinâmicas A e dinâmicas B.11 O último censo industrial realizado no Brasil foi o de 1985. Depois dessa data, os levantamentos são amostrais (PIA), iniciando-se em 1986, e passam a ser comparáveis entre si a partir de 1996. Na Tabela12.2, os totais incluem a indústria extrativa no grupo das dinâmicas A, na categoria Outros. A soma da extrativa com a indústria de transformação resulta na indústria geral. Os dados em negrito indicam os valores máximos em cada caso. 11 O uso pioneiro dessa divisão deve-se a Arthur Candal, autor de um diagnóstico da indústria no Brasil. Ver Miniplan (1968). 10
Padrões de crescimento industrial no Brasil
TABELA 12.2 Participação de gêneros selecionados no valor adicionado industrial (VA)
da indústria geral, anos selecionados (1939-2010) 1939
Indústria geral
1949
1959
1970
1975
1980
1985
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1996
2010
100% 100%
71%
67%
51%
46%
41%
38%
35%
34%
30%
Produtos alimentares***
32%
30%
32%
28%
27%
27%
31%
50%
57%
Têxtil
30%
29%
23%
20%
15%
17%
16%
9%
6%
7%
6%
7%
7%
9%
13%
14%
7%
7%
32%
35%
39%
45%
48%
44%
39%
34%
30%
Indústrias tradicionais
Vestuário, calçados, artefatos de tecidos Outros
23%
27%
34%
34%
37%
38%
44%
42%
47%
Metalúrgica
31%
34%
34%
33%
34%
30%
25%
22%
20%
Química
27%
19%
25%
29%
32%
38%
36%
46%
43%
Produtos de minerais não metálicos
22%
26%
19%
17%
17%
15%
9%
8%
7%
Outros
19%
21%
23%
21%
18%
17%
30%
24%
30%
Indústrias dinâmicas A
Indústrias dinâmicas B
5%
6%
15%
20%
22%
24%
21%
23%
23%
Material de transporte*
–
37%
51%
39%
28%
31%
28%
38%
51%
100%
27%
27%
26%
26%
26%
33%
32%
23%
–
36%
23%
35%
46%
42%
40%
29%
26%
Material elétrico e de comunicações* Mecânica*
* Gêneros não separados em 1939. ** Valor da transformação industrial medido em preços correntes, proxy para o valor adicionado. *** Alimentos incluem bebidas em 1996 e 2010. Fonte: Tabela A.12.1 do Anexo.
No primeiro grupo estão preferencialmente as indústrias produtoras de bens de consumo corrente, cujos exemplos mais destacados são, historicamente, as indústrias de produtos alimentares, têxtil e de vestuário e calçados. São indústrias que existem de longa data no Brasil, desde o final do século XIX. Esse grupo inclui também as indústrias de madeira, mobiliário, couros e peles, produtos farmacêuticos, de perfumaria e higiene, matérias plásticas, bebidas, fumo, editorial e gráfica, e diversas. Trata-se do núcleo mais tradicional do parque industrial brasileiro, de constituição mais antiga.12 De fato, em 1939, esse grupo respondia por 71% do valor adicionado (VA) industrial, seu máximo histórico, ao passo que a partir de 1980 as proporções são inferiores a 40%. Em 2010 chega-se a apenas 30%, com queda contínua ao longo do tempo.
12 Embora possa incluir, e inclua, empresas modernas e de tecnologia de ponta. A classificação, simples, distingue principalmente o fato de os produtos finais serem para consumo corrente, com poucas exceções (madeira, mobiliário, couros e peles), e reflete principalmente o grau de antiguidade das atividades incluídas no grupo. Daí o nome “tradicionais”.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Os principais destaques no desempenho desse grupo são a indústria de produtos alimentares, cujo peso no grupo se manteve aproximadamente constante até meados dos anos 1980 – embora, como o grupo tenha perdido participação, não tenha sido capaz de se manter com o mesmo peso no total da indústria geral –, para aumentar depois dessa data até alcançar proporções nunca antes atingidas no grupo, da ordem de 57% em 2010 (incluindo, a partir de 1996, a indústria de bebidas, que representava 11% das tradicionais em 2010). Os destaques negativos nas indústrias tradicionais são a têxtil, cuja participação também diminuiu continuamente, e, depois de 1985, as indústrias de vestuário, calçados e artefatos de tecidos. Credita-se parte substancial dessas perdas à concorrência das importações. O grupo das indústrias dinâmicas A inclui, essencialmente, os gêneros produtores de bens intermediários. São, principalmente, indústrias de instalação mais recente do que as do grupo anterior, em geral envolvendo grandes escalas de produção e tecnologias mais sofisticadas. De fato, vê-se na Tabela 12.2 que seu peso aumenta continuamente, quase dobrando ao longo do tempo, de 23% do VA industrial total em 1939 a 44% em 1985,13 para perder pequena parte desse ganho entre 1985 e 1996. Em 2010, chega-se ao nível recorde de 47%. Os destaques nesse grupo são a metalurgia – que até 1980 respondia por cerca de um terço do grupo, mas perdeu peso relativo bruscamente depois desse ano para atingir 20% em 2010 –, a química com aumento contínuo a partir de 1949, especialmente com a produção de derivados de petróleo e biocombustíveis, e a indústria extrativa. O grupo das indústrias dinâmicas B inclui os gêneros produtores de bens de capital – caso típico da indústria mecânica – e de consumo durável (elétrico-eletrônico domésticos, automóveis, informática). A tabela deixa claro que esse foi o grupamento de longe mais dinâmico da industrialização brasileira, especialmente a partir do fim da Segunda Guerra Mundial: partindo de 6% do VA industrial em 1949, o peso do grupo quadruplicou até 1980, diminuindo apenas ligeiramente para 21% em 1985 para aumentar para 23%, tanto em 1996 quanto em 2010. As mudanças no interior desse grupo foram intensas e beneficiaram claramente a indústria de material de transporte (que inclui, com desempenho destacado, a produção de aeronaves depois de 1985), cujo peso no grupo alcançou pouco mais da metade em 2010. O setor de equipamentos mecânicos, por sua vez, perdeu peso a partir de 1975, e de forma substancial depois de 1985. De fato, após responder no seu auge histórico em 1975 por 46% do total do grupo das dinâmicas B, o peso da mecânica chegou a apenas 26% em 2010. O mesmo 13 Levando-se em conta que a produção da indústria geral aumentou de um índice de 100 em 1939 para 2.495 em 1985 (cerca de 7,2% ao ano, em média), deduz-se que esse grupo teria crescido, não fosse pelas mudanças de preços relativos, cerca de 8,8% ao ano no mesmo período.
Padrões de crescimento industrial no Brasil
declínio relativo ocorreu, em menor medida e começando mais tarde, com o complexo produtor de equipamento elétrico-eletrônico, cujo peso diminuiu rapidamente depois de 1996, até chegar a 23% do grupo em 2010. É difícil não reconhecer o papel da concorrência dos produtos importados nesse resultado.
A desindustrialização no Brasil14 Uma primeira resposta para saber se existe perda de participação da indústria na economia brasileira encontra resposta na linha tracejada do Gráfico 12.2, que mostra a participação percentual da indústria de transformação no PIB a preços básicos desde o ano de início da apuração de Contas Nacionais no Brasil (1947) até o presente, obtida diretamente daquelas contas. A resposta, a julgar pela inspeção visual do gráfico, é um eloquente sim: partindo de participações da ordem de 20% do PIB na virada dos anos 1940 para 1950 (anos de início de GRÁFICO 12.2 Participação da indústria no PIB a preços correntes (errada e corrigida)
e a preços constantes de 2005 (1947 a 2011, em %) 40%
35%
30%
25%
20%
15%
Preços correntes errada
Preços correntes corrigida
2010
2007
2004
2001
1998
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1971
1968
1965
1962
1959
1956
1953
1950
1947
10%
Participação a preços constantes de 2005
Fontes: Ipeadata e IBGE, elaboração dos autores. *A partir de 1995, inclusive, as porcentagens das duas séries a preços correntes coincidem, pois a correção sugerida só afeta os dados até 1994.
Ver, para análises do caso brasileiro, Nassif (2008) e Bonelli e Pessôa (2011). Uma abordagem mais geral pode ser encontrada em Tregenna (2009).
14
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358
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
longa fase de industrialização substitutiva de importações), a indústria viu seu peso na economia aumentar quase continuamente até meados dos anos 1980, atingindo 36% em 1985. As exceções estão associadas a períodos recessivos da atividade industrial, notadamente no começo dos anos 1960 e 1980. Mas, depois do pico de 1985, a perda de participação foi de tal ordem que a indústria respondia por apenas aproximadamente 15% do PIB em 2011. Portanto, chega-se no começo do século XXI a um peso de menos da metade do máximo registrado em 1985. No entanto, essa conclusão não é válida, e por duas razões principais. Em primeiro lugar, porque existem duas descontinuidades nas séries de longo prazo – uma entre 1989 e 1990, e a outra entre 1994 e 1995 – que são difíceis de justificar por motivos estritamente relacionados ao desempenho econômico da indústria e do país. É que a razão para essas descontinuidades está em mudanças no sistema de Contas Nacionais do Brasil entre os anos mencionados. Em particular, ao fazer a revisão dos valores do PIB a preços correntes em 1995 (por extrapolação para períodos mais antigos), o IBGE não corrige os valores da série a preços correntes para os anos anteriores. Como o PIB nominal aumentou cerca de 10% com a última revisão (feita no começo de 2007), segue-se que o peso da indústria necessariamente diminuiu naquele ano, dado que o Valor Adicionado da Indústria de Transformação não sofreu correção.15 Argumento semelhante poderia ser usado na virada de 1989 para 1990, quando o sistema também sofreu alterações (Tabela 12.3). TABELA 12.3 PIB a custo de fatores, valores correntes em datas selecionadas PIB A CUSTO DE FATORES (1) INDÚSTRIA DE ANOS
1989* 1990* 1990 (novo)** 1994** 1995** 1995 (sistema de 2007)**
TRANSFORMAÇÃO
(2) TOTAL
(1)/(2)
343 7.533 2.636 82.836 123821 114.686
1.058 25.900 9.932 309.207 561.781 616.071
32,4% 29,1% 26,5% 26,8% 22,0% 18,6%
* Em CR$ milhões. ** Em R$ milhões. Fontes: Departamento de Contas Nacionais, IBGE, “Contas consolidadas para a nação – Brasil, 1980-93” (outubro de 1994) e 1990-95 (outubro de 1996); e Ipeadata, ver texto.
15 De fato, é impossível “explicar” uma perda de pouco mais de 8% em um único ano, como 1995, sabendo-se que a indústria de transformação (VA a preços básicos) cresceu aproximadamente o mesmo que o PIB, mas que os preços relativos foram desfavoráveis à indústria. Observe-se que parte da explicação pode estar no texto imediatamente a seguir.
Padrões de crescimento industrial no Brasil
Antes de apresentar a segunda possível razão para a perda de participação, sugerimos uma solução para as descontinuidades assinaladas. Isso é feito no Gráfico 12.2 pela linha pontilhada, em cuja construção foram utilizados encadeamentos com dados de sistemas de Contas Nacionais homogêneos para as variações entre os anos assinalados.16 Feita a correção, conclui-se que a queda na participação da indústria no PIB desde meados dos anos 1980 (medida a custo de fatores até 1994 e a preços básicos depois daí) é muito menos acentuada do que se observava a partir dos dados não corrigidos. De fato, em 1985 chega-se a uma participação de 24%, em vez dos 36% anteriores. É uma redução substancial. A segunda razão baseia-se no fato de que os resultados dos gráficos anteriores estão construídos em valores correntes, e, como se sabe, as mudanças de preços relativos entre a indústria e os demais setores da economia brasileira foram intensas no longo prazo aqui analisado. Parte da perda de peso da indústria na economia pode ser devida, portanto, aos efeitos das mudanças nos preços relativos. Se os preços da indústria crescem menos do que o nível geral, isso pode resultar em perda de participação, mas implica ganho de competitividade. Uma das principais razões para a perda de participação em 1995 foi a abertura comercial: mais expostos à competição dos importados – à qual se soma, é bom registrar, a valorização cambial –, os preços relativos da indústria diminuíram, ao passo que a produtividade aumentava, elevando a competitividade industrial. Uma forma de corrigir esse efeito é usar valores a preços constantes de determinado ano. E é isso que é feito na linha cheia do Gráfico 12.2, com as variáveis medidas a preços básicos de 2005. Esse gráfico permite observar as fases de aceleração e desaceleração da atividade industrial vis-à-vis o nível agregado (PIB real a custo de fatores ou preços básicos): uma inclinação positiva corresponde a uma taxa de crescimento industrial superior à do PIB; uma inclinação negativa reflete o oposto. Observa-se nitidamente no gráfico o ganho de peso do começo da série até meados dos anos 1970, quando taxas de 23% são registradas em 1973-1976. A partir desse último ano, a série apresenta inclinação negativa na maior parte do tempo, com breves interrupções em ciclos de crescimento industrial acelerado (1983-1986, 1992-1995 e 1999-2004). Em 2011, chega-se a uma 16 Mais especificamente, a correção foi feita em duas etapas. Em uma primeira etapa, a taxa de variação dos valores nominais até 1995 do sistema antigo foi aplicada ao resultado de 1995, aceito como correto, recuando-se a série até 1990. Depois, também retrocedendo no tempo, foram aplicadas as taxas de variação nominal do sistema antigo até 1990 ao resultado de 1990 obtido na etapa anterior. As fontes são: “Contas consolidadas para a nação – Brasil, 1980-1993” (IBGE, DECNA, outubro de 1994) e “Contas consolidadas para a nação – Brasil, 1990-1995” (IBGE, DECNA, outubro de 1996). As quedas de participação registradas nessas fontes são: entre 1989 e 1990, de 32,39% para 29,08%; entre 1994 e 1995, de 23,7% para 22,0%.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
participação de 16%, ou seja, sete pontos de porcentagem menos do que no auge de três décadas e meia antes. A maior parte da queda ocorreu até 1992, quando a participação foi de 18%. Logo, a perda de peso da indústria teve início em meados dos anos 1970 e ocorreu principalmente até o início dos anos 1990. A conclusão é que, se por desindustrialização se entende a perda de peso da indústria na economia medida a preços constantes, o Brasil vem se desindustrializando desde meados da década de 1970. Em média, a perda de peso da indústria no PIB daquela época até 2011 foi de um ponto de porcentagem a cada cinco anos. Obviamente, a análise até aqui nada nos diz acerca de o tamanho relativo da indústria ser grande ou pequeno. Responder a essa indagação implica comparar os dados do Brasil com o de outros países. No restante deste capítulo, isso é feito em duas etapas: primeiro, avaliando-se grupos geográficos (ou geopolíticos) de países, na seção seguinte; depois, levando-se em consideração na análise características explicativas do tamanho relativo da indústria nesses países ou o chamado grau de industrialização.
O Brasil no concerto das nações Antes de passar à análise do padrão normal de crescimento na seção seguinte, é útil apresentar uma narrativa analítica dos dados da base disponibilizada pela United Nations Statistics Division. Isso é feito a seguir, separando-se os 170 países para os quais temos informações em seis grupos regionais.17 O Gráfico 12.3 resume as informações sobre a evolução do grau de industrialização médio desses grupos, definido como a participação da indústria no PIB a preços correntes, de 1970 a 2010.18 Começando pelos grupos com maior participação da indústria no PIB no começo do período, o destaque é a Europa Central, grupo de 30 países que inclui todos os do antigo bloco socialista e as novas repúblicas surgidas do desmembramento da antiga União Soviética (países para os quais as informações começam em 1990, obviamente). Até 1989, esse grupo continha apenas oito países. Em alguns deles, o grau de industrialização era alto em 1970: Romênia (40%), Polônia (32%), Hungria (30%) e Bulgária (28%), todos seguidores do modelo A relação completa de países e grupos está no Anexo. A denominação desses grupos não segue necessariamente a definição usual. Assim, no Gráfico 12.3, a OCDE, por exemplo, não inclui Chile, México, Grécia e Turquia. Os dois primeiros fazem parte da América Latina, e os dois últimos, da Europa Central, na nossa classificação. 18 Note-se que, pelo formato em que estão disponíveis, os dados se referem à participação do VA industrial no PIB, e não ao VA total, como no caso da análise para o Brasil na seção anterior. 17
Padrões de crescimento industrial no Brasil
soviético de industrialização. Vinte anos depois, em 1990, a Rússia tinha um grau de industrialização de apenas 24%. No final do período, em 2010, poucos países detinham mais do que 20%. Dos 30 desse grupo, apenas cinco: Turcomenistão (40%), Bielorrússia (27%), Romênia (24%), Uzbequistão (22%) e República Tcheca (21%). Em 1970, o grau médio de industrialização da Europa Central era de 27%. Em 2010 chegou a 16%. Destaque-se que a perda de peso da indústria começou de fato em 1989 (quando era de 27%) e progrediu muito rapidamente até 2002 (15%), ano a partir do qual as mudanças são de pequena expressão. A diferença entre os valores máximo (28% em 1986) e mínimo (15% em 2009) foi de 13 pontos de porcentagem (quase a metade do máximo). É importante reafirmar que o grau de industrialização pouco variou depois de 2002. Essa é uma característica desse grupo, mas não de diversos outros. GRÁFICO 12.3 Grau de industrialização por grupos de países, 1970-2010 (%) 30
25
20
15
10
OCDE
Oriente Médio
AL
Europa Central
2010
2008
2006
2002
2004
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1980
África
1982
1978
1976
1974
1972
1970
5
Ásia
Fonte: United Nations Statistics Division, Database National Accounts Estimates of Main Aggregates. Elaboração dos autores.
O segundo destaque é a OCDE, grupo de 24 países que, na classificação adotada por nós, compreende a Europa Ocidental acrescida dos Estados Unidos, Canadá, Japão, Israel, Coreia do Sul, Austrália e Nova Zelândia. Em 1970, o país mais industrializado desse grupo era Luxemburgo (36%), seguido de perto pelo Japão (35%) e pela Alemanha (32%). Já em 2010, o país mais industrializado era a Coreia (28% de participação da indústria no PIB), seguida da Irlanda (23%). Aliás, esses eram os dois únicos países da OCDE em que o grau de industrialização era superior a 20% naquela data. Já em 1970, 18 países estavam nessa categoria. A redução do grau de industrialização médio desse grupo foi
361
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
praticamente contínua no período analisado: de 26% para 14%, 40 anos depois. Novamente, mais de 10 pontos percentuais entre os valores máximo e mínimo dessa medida, mas agora diluídos em um período muito mais amplo do que no caso do grupo anterior. Em média, a perda de peso da indústria no PIB foi de 0,29 ponto de porcentagem por ano ao longo de quatro décadas. E os últimos resultados pesquisados não sugerem que o processo tenha terminado. Um caso interessante na OCDE é o da Holanda, país cuja desindustrialização esteve associada à “doença holandesa”. O uso da base de dados desta seção mostra, a propósito, que a indústria perdeu peso no PIB holandês muito rapidamente entre 1974 (22%) e 1981-1983 (16%), mas, a partir daí, recuperou-se até o fim dos anos 1980 (18%) para novamente perder peso até 2010 (12%), resultado não muito diferente da média da OCDE. Obviamente, como esses dados não incluem a extração de minerais (gás natural), pode-se adiantar que o alcance da doença holandesa na Holanda atualmente é menos grave do que se poderia imaginar. O terceiro grupo em importância relativa da indústria no começo dos anos 1970 é o da América Latina (30 países), onde o grau de industrialização relativamente elevado (22%) incluía os recordes da República Dominicana (36%) e da Argentina (35%). A exemplo da Europa Central, também aqui o movimento de perda de participação não foi constante no tempo. De fato, a indústria perdeu peso até 1981 e ganhou daí até 1986. Dessa data em diante, no entanto, verifica-se um declínio praticamente continuo e acentuado, chegando-se a 2010 com um grau de industrialização médio de 15%. A perda entre os pontos de máximo e de mínimo foi de cerca de sete pontos percentuais (em 24 anos). Trata-se de uma perda relativamente pequena, quando comparada com a dos dois grupos de países antes analisados. O quarto grupo é o da Ásia (22 países), o qual foi o único em que a participação da indústria no PIB aumentou de forma substancial. Partindo de 20% do PIB em 1970 (semelhante ao da América Latina), o grau de industrialização da região chegou a 27% em 2010. Observe-se, no entanto, que o comportamento da China nesse grupo é que o fez crescer a partir do final dos anos 1980. Isso é o que se pode inferir do Gráfico 12.4, onde separamos a China dos demais países da Ásia.19 Observa-se claramente que o aumento do grau de industrialização da China foi muito rápido de 1970 a 1978 (29% para 35%). Como na Ásia não chinesa a medida também aumentou (de 13% para 16%), o total elevou-se de 20% para É oportuno mencionar que a série original da China continha uma descontinuidade entre 2003 e 2004, com um abrupto degrau para baixo. Ao pesquisar as razões para tal descobrimos que ela se devia a uma mudança no critério de classificar a indústria: até 2003 ela incluía a indústria de mineração e a de produção e oferta de eletricidade, água e gás; a partir de 2004, as excluía. Por essa razão, corrigimos a série para trás, até 1970, excluindo esses setores.
19
Padrões de crescimento industrial no Brasil
24%, mas a partir daí o comportamento da China foi por alguns anos, no mínimo, peculiar. Isso porque, com as reformas, diminuiu o peso da indústria, de 35% em 1978 para 30% do PIB em 1982-1989, ano a partir do qual se observa súbita queda (para 28%). Entrementes, a indústria do restante da Ásia continuava a crescer aceleradamente, elevando seu peso no PIB de 16% para 20% (1988), data a partir da qual manteve o nível até o final do período. Já a partir de 1990, coube novamente à China liderar o crescimento. De fato, partindo de um grau de industrialização de 28% em 1990, a China chegou a 2010 com 33,5%. Logo, todo o aumento no grau de industrialização da Ásia nas duas últimas décadas (22% para 27%) foi devido ao desempenho chinês, como ilustrado no Gráfico 12.4.
GRÁFICO 12.4 Grau de industrialização na China e na Ásia, 1970 a 2010 (%) 40 35 30 25 20 15
China
Ásia
2010
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
10
Ásia sem China
Fonte: United Nations Statistics Division, Database National Accounts Estimates of Main Aggregates. Elaboração dos autores.
A África é o grupo com o maior número de países (52) e, possivelmente, o mais heterogêneo. Nele encontramos desde países com grau de industrialização relativamente elevado em 1970 (Moçambique, 22%; África do Sul, 21%; Zimbábue, 20%; Egito, 19%) até países com menos de 2% de grau de industrialização, como a Líbia. O grau de industrialização aumentou muito pouco entre 1970 e 1988, com flutuações, passando de 13% para 14%, participação que se mantém por 10 anos. A partir de 1997 verifica-se um declínio mais acentuado, chegando ao final do período com cerca de 10%. Ou seja, uma desindustrialização moderada, se comparada à da OCDE, da Europa Central e da América Latina.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
O Oriente Médio (12 países) é a região menos industrializada ao longo das quatro décadas, mas alcança a África em 2010. A rigor, a região passou por uma fase de perda de peso da indústria entre 1970 (5%) e 1980 (10%), e por um modesto surto de industrialização daí ao final dos anos 1990, quando o peso da indústria praticamente dobrou (de 5% para 10% do PIB). Não há evidência de desindustrialização a partir daí. Uma conclusão geral aponta para o fato de que as mudanças no grau de industrialização por regiões não foram uniformes. Na Ásia, definitivamente, não há desindustrialização, mas o aumento de participação da indústria deve-se, como vimos, ao aumento na China.20 Na Europa Central, a perda de peso da indústria deixou de existir há 10 anos, mas um conjunto relevante de países tem experimentado desindustrialização.21 O mesmo se pode dizer do Oriente Médio, que, de qualquer forma, nunca foi uma região muito industrializada. O grupo de regiões onde há evidência mais nítida de perda de peso da indústria no PIB é bastante heterogêneo. Ele é liderado nesse aspecto, sem dúvida, pela OCDE, mas a América Latina não lhe fica muito atrás. E, como surpresa, encontra-se aqui a África. Obviamente, nesse caso, um grupo formado por países bem mais heterogêneos que OCDE e América Latina. Como seria de se esperar, parte da perda de peso da indústria, quando medida a preços correntes, como nesta seção, se deveu às reduções de preços relativos no longo prazo. Essas reduções são atribuídas aos ganhos de produtividade na atividade industrial, superiores aos dos demais setores.22 A Tabela 12.4 ilustra esse aspecto em relação aos seis grupos de países mencionados. TABELA 12.4 Índices de preços relativos da indústria em relação ao PIB por grupos de
países, médias quinquenais (2005 = 1,0) GRUPOS DE PAÍSES
Europa Central Oriente Médio Ásia OCDE América Latina África
1975-79
1985-89
1995-99
2006-10
1,82 1,71 1,46 1,38 1,35 1,14
1,81 1,29 1,25 1,30 1,40 1,11
1,40 1,35 1,06 1,17 0,99 1,18
0,94 0,98 0,90 0,96 0,97 0,94
Fonte: United Nations Statistics Division, Database National Accounts Estimates of Main Aggregates. Elaboração dos autores.
Entre os países em que houve perda da indústria nos últimos 10 anos destaca-se um grupo de pequena expressão econômica: Tajiquistão, Macau e Cazaquistão. 21 Rússia, Turquia, Ucrânia, Armênia, Sérvia e Montenegro. 22 No Brasil, ao contrário, os preços relativos aumentaram ao longo da maior parte da trajetória de crescimento por substituição de importações, mais precisamente entre 1952 e 1985, quando estiveram em operação diversos mecanismos de apoio à indústria. 20
Padrões de crescimento industrial no Brasil
A tabela revela uma notável equalização dos preços relativos no longo prazo nos seis grupos de países. Em 2006-2010, o índice de 0,98 no Oriente Médio é o mais alto, mas esse é um dos grupos, junto com a Europa Central, no qual os índices eram mais elevados nos anos 1970. Na Europa Central, aliás, os preços relativos caíram à metade, com a queda ocorrendo a partir dos anos 1990 – presumivelmente com a derrocada do sistema soviético. Curiosamente, as regiões em que as reduções foram relativamente menores incluem a OCDE, a América Latina e, especialmente, a África. Nesse último caso, todo o ganho concentrou-se na década de 2000.
O Brasil e o padrão “normal” de crescimento industrial Esta seção apresenta os resultados de um exercício econométrico para descrever a variabilidade entre as economias quanto à participação da indústria no PIB.23 O objetivo, na linha dos trabalhos de padrão normal de crescimento, é descrever o grau de industrialização através de uma análise com dados transversais de países a partir de variáveis representativas do seu nível de desenvolvimento, demografia, tecnologia, recursos naturais, instituições etc. A ideia é utilizar variáveis correlacionadas à participação da indústria no produto para ajudar a descrever o padrão (ou a variação no padrão) no grau de industrialização entre diferentes nações. Grande número de países foi pesquisado na busca por uma relação estatística significativa, em diversos períodos, mas as exigências associadas ao grande número de variáveis utilizadas forçaram que restringíssemos a análise a um grupo bem menor de países em relação aos usados na seção anterior: 88 países, quando antes tínhamos 170. A natureza do exercício é estabelecer o tamanho normal da indústria a partir da correlação que há (em um ponto no tempo) entre participação da indústria no produto e variáveis que a teoria e o saber comum sugerem que devam “explicar” o tamanho da indústria. Exemplificando, é natural associarmos a indústria a atividades com rendimentos crescentes de escala, e, portanto, economias com populações maiores devem apresentar, tudo o mais constante, maiores valores para a participação da indústria no produto. Ou seja, seria “normal” que economias com maiores populações tivessem maiores valores para a participação da indústria no produto. “Tudo o mais constante” significa que, além da população, há outros determinantes da dimensão da indústria em uma economia. O exercício econométrico que faremos, conhecido como análise de regressão múltipla, permite que tratemos simultaneamente dos inúmeros determinantes do tamanho da indústria. Em nosso exercício, a “norma internacional” ou o “tamanho normal da indústria” 23
Veja-se, a propósito, Bonelli e Pessôa (2011).
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para determinado país e período será dado pelo valor que seria esperado para o tamanho da indústria em função do valor observado (também para um dado país e período) das variáveis “explicativas” da indústria. Ou seja, a partir da variabilidade entre países em um dado ponto do tempo (e não para um país ao longo do tempo) obtemos o padrão normal para a indústria. Os anos disponíveis foram agrupados em seis intervalos, e as regressões com dados transversais foram estimadas em relação às médias de cada um deles: 1970-1975, 1976-1981, 1982-1987, 1988-1993, 1994-2000 e 2001-2007. Isto é, cada intervalo foi tratado como uma única observação (para cada país da amostra) da participação da indústria no produto e das demais variáveis “explicativas” dadas pela média no período do intervalo. O termo “explicativas” aparece entre aspas porque a análise de regressão múltipla identifica correlações e não causalidades. A interpretação causal segue do entendimento que o pesquisador tem do fenômeno, como no caso discutido no parágrafo anterior, da associação entre participação da indústria no produto e tamanho da população. Assim, faremos uma regressão para cada intervalo de tempo. Pela grande alteração estrutural em seguida à crise internacional, optamos por considerar os anos de 2008 e 2009, os últimos para os quais há dados disponíveis, apenas na análise sobre a posição do Brasil (ver adiante). A variável dependente é a participação da indústria no PIB a preços correntes, a mesma usada na apresentação da seção anterior. Aqui cabe uma curta digressão. Apesar de, na segunda seção deste capítulo, termos utilizado para efeito de análise da dinâmica da indústria no Brasil as séries em preços constantes, não foi possível encontrar para o exercício desta seção uma boa base de dados a preços constantes que cobrisse um número grande de países. Adicionalmente, existem dificuldades associadas a trabalhar-se com séries a preços constantes que não sejam comparáveis internacionalmente. Concluímos que, para exercícios com dados de seção transversal, os custos de trabalhar com dados a preços correntes são menores do que com dados de série de tempo. Dito isso, as seguintes variáveis foram inicialmente pesquisadas: produto per capita, produto per capita ao quadrado, população, densidade populacional, relação capital por trabalhador, produção de petróleo (em barris/dia), anos médios de escolaridade da população com 15 anos de idade ou mais, taxa de poupança, taxa de câmbio real, exportações líquidas como % do PIB e produtividade total dos fatores (PTF). Nossa pesquisa incluiu duas etapas. Na primeira, consideramos somente o período pré-crise mais recente (2001-2007) e fixamos as variáveis que a literatura recorrentemente considera em estudos dessa natureza: produto per capita (y), produto per capita ao quadrado, população (POP) e densidade populacional (DPOP). Em seguida, fizemos todas as combinações possíveis com as demais
Padrões de crescimento industrial no Brasil
variáveis em grupo de dois ou três. Não houve especificação em que mais de sete variáveis tenham sido significativas. Das quatro variáveis elencadas no parágrafo anterior já tratamos da população. A densidade populacional é considerada porque, em geral, países muito ricos em recursos naturais apresentam menos indústrias. Por se especializarem na produção e exportação de bens agrícolas e, portanto, importarem parte dos bens manufaturados consumidos internamente, acabam por apresentar menores valores para a participação da indústria no produto. Assim, espera-se que economias com muita densidade populacional, como é o caso de diversos países asiáticos, apresentem, tudo o mais constante, maiores valores para a participação da indústria no produto. A terceira variável que sempre é considerada em estudos dos determinantes da participação da indústria no produto é o produto per capita. O padrão esperado é que, em economias relativamente pobres que estão nos estágios iniciais do desenvolvimento, haja relação positiva entre produto per capita e indústria. Para essas economias, o crescimento econômico ocorre retirando trabalhadores da zona rural e colocando-os na indústria localizada nas cidades. Essa dupla transição – campo-cidade e agricultura-indústria – ocorre conjuntamente à elevação da produtividade média do trabalho, dado que o setor industrial apresenta maiores produtividades do trabalho do que a agricultura tradicional. No entanto, a partir de certo nível de desenvolvimento econômico, a participação dos serviços na cesta de consumo tende a aumentar e a participação dos bens industriais tende a cair. Consequentemente, para elevados níveis de renda per capita, o crescimento do produto per capita passa a ser associado com redução da participação da indústria no produto. Quando tiramos uma fotografia de diversas economias em um ponto do tempo, esperamos que, tudo o mais constante, a participação da indústria cresça com o produto per capita e que, a partir de certo nível de renda per capita, a participação se reduza. Esse padrão de U invertido entre a participação da indústria no produto e o produto per capita é captado por meio de uma parábola em que o coeficiente do regressor associado ao termo linear é positivo (comportamento crescente nas baixas rendas) e o coeficiente do regressor associado ao termo quadrático é negativo (comportamento decrescente nas rendas elevadas). A regressão final foi escolhida em função de dois critérios: valor do coeficiente R2 e robustez das variáveis explicativas. O segundo critério foi adotado porque algumas regressões com R2 elevados incorporavam variáveis que, em quase todas as demais regressões, não eram significativas. A especificação finalmente escolhida inclui a taxa de poupança e o câmbio real,24 além das quatro variáveis 24 A taxa de câmbio real está definida em moeda local por dólares dos Estados Unidos em paridade de poder de compra (PPP).
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apresentadas nos três parágrafos anteriores – e que sempre foram significativas –, sendo que, exceto pela poupança, as demais variáveis estão em logaritmos naturais. Para cada período de tempo, a equação final estimada foi: INDi = α0 + α1 lnyi + α2 (lnyi)2 + α3 lnPOPi + α4lnDPOPi + α5Si + α6lnCâm.Reali + ∈i,
em que INDi é a participação da indústria no produto para a i-ésima economia e Si é a taxa de poupança (poupança como proporção do produto) da i-ésima economia e definições análogas para as demais variáveis. A Tabela 12.5 apresenta os resultados da regressão para a variável dependente (grau de industrialização em preços correntes) nos períodos mencionados. Começando pelos dados de 2001-2007, destaca-se que, com exceção da taxa de câmbio real, todas as demais variáveis apresentaram elevados níveis de significância. Note-se que, com relação à renda per capita, a participação da indústria apresenta o tradicional comportamento parabólico. Há também evidência de retornos de escala, de sorte que economias com maiores populações apresentam, tudo o mais constante, maiores valores para a participação da indústria no PIB. Analogamente, com relação à disponibilidade de recursos naturais, expressa pela densidade populacional: menor densidade populacional diminui o grau de industrialização. Da mesma forma, maiores taxas de poupança aumentam o peso da indústria no PIB – e o exemplo dos países asiáticos vem imediatamente à mente. Já uma taxa de câmbio mais valorizada aumenta a participação da indústria no produto. Esse último resultado é um tanto surpreendente, pois a intuição (ou o saber comum) indica que o câmbio desvalorizado estimula a indústria. Não parece ser esse o caso após empregarmos os demais controles. Mas destaque-se que a significância estatística da variável câmbio real é bem menor do que a das demais, sendo que em alguns períodos ela não é significativa para níveis de confiança aceitáveis (1982-1987, 1988-1993 e 1994-2000). A variável taxa de poupança sugere um potencial motivo para a indústria ser muito maior nos países asiáticos do que no Brasil, por exemplo. Cada 10 pontos percentuais (p.p.) do PIB de poupança a mais estão associados a três p.p. adicionais de participação da indústria. Assim, dado que a diferença de poupança entre o Brasil e a China é de aproximadamente 35 p.p. do PIB, somente essa variável “explica” uma participação da indústria no produto de 10 p.p. do PIB além da participação observada no Brasil. A associação positiva entre maiores taxas de poupança e maiores participações da indústria no produto deve resultar do excedente exportável que ocorre em economias altamente poupadoras. Normalmente, essas economias apresentam um modelo de crescimento liderado
TABELA 12.5 Resultados da regressão do padrão normal para todos os períodos 1970-75
ln(PIB) (ln(PIB))2 ln(POP) Taxa de poupança (%) ln(Densidade POP) ln(Câmbio Real) Constante Renda máxima indústria (US$ correntes) R2 R2 ajustado Número de observações aic bic
0,320*** 0,1 –0,018** 0,1 0,017*** 0,0 0,001 21,5 0,010*** 0,4 –0,063*** 0,3 –1,546*** 0,0
1976-81
0,303** 0,2 –0,017** 0,3 0,018*** 0,0 0,001 43,0 0,009** 1,3 –0,022 20,2 –1,497*** 0,0
1982-87
0,335*** –0,019*** 0,016*** 0,000 0,006 –0,020 –1,564***
0,0 0,0 0,0 81,7 13,1 32,8 0,0
1988-93
0,321*** 0,0 –0,018*** 0,0 0,013*** 0,1 0,001 33,4 0,007 10,9 –0,010 61,7 –1,455*** 0,0
1994-2000
0,262*** 0,0 –0,015*** 0,0 0,011*** 0,2 0,002* 7,3 0,009** 1,5 –0,029 14,1 –1,189*** 0,0
2001-2007
0,305*** –0,018*** 0,009*** 0,003*** 0,010** –0,054 –1,331***
0,0 0,0 0,9 0,2 1,5 6,4 0,0
8.443
8.790
7.680
6.645
6.016
4.857
0,60 0,57 88 –266 –249
0,48 0,44 88 –250 –233
0,47 0,43 88 –259 –241
0,44 0,40 88 –268 –251
0,49 0,46 88 –291 –273
0,46 0,42 88 –276 –259
Nível de significância: *** p < 1%, ** p < 5%, * p < 10%. Coluna da esquerda p-Value em %.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
pela exportação. Como os serviços em geral não são passíveis de ser exportados, o excedente exportável de economias de poupança elevada será na forma de bens industriais. Isto é, economias altamente poupadoras apresentam baixa participação dos serviços no produto e, consequentemente, elevada participação da indústria. Finalmente, dado o componente parabólico, o valor máximo para a participação da indústria no produto ocorre para o PIB per capita de 4.857 dólares a preços correntes. Esse valor foi obtido derivando a equação estimada com relação a lny e igualando o resultado a zero. Segue que o produto per capita associado à participação máxima da indústria no produto é dado por:
Dada a metodologia adotada, consideramos nos demais períodos o mesmo conjunto de variáveis que foram significativas para o período 2001-2007. Dois fatos emergem da comparação dos resultados para os períodos mais antigos com os resultados para o período 2001-2007. Primeiro, a taxa de câmbio real, especialmente a taxa de poupança, perde significância à medida que caminhamos na direção do passado. Segundo, há uma tendência para que, com a passagem do tempo, diminua o nível da renda per capita que maximiza a participação da indústria. Isso fornece uma indicação de que a transição para uma economia de serviços tem ocorrido cada vez mais cedo.25 A redução do produto per capita associado à máxima participação da indústria reflete, provavelmente, progresso técnico mais intenso na indústria do que no setor de serviços, de sorte que, ao longo do tempo, para uma mesma participação da indústria no produto corresponde maior quantidade de bens manufaturados produzidos. É importante neste ponto indagarmos se, a partir dos nossos resultados, existe evidência de desindustrialização no Brasil. Nas seções anteriores, nas quais investigamos a dinâmica da indústria, adotou-se como conceito de desindustrialização a redução, com o tempo da participação da indústria no produto medida em preços constantes. Em análise de seção transversal não acompanhamos a economia ao longo do tempo, mas a comparamos com outras economias. A definição correspondente de desindustrialização é, na nossa interpretação, dada pelo resíduo da regressão no que diz respeito a um país especificamente. Nesse caso, diz-se que uma economia apresenta desindustrialização se a participação da indústria no produto for sistematicamente menor do que a norma internacional, isto é, quando a participação da indústria no PIB for menor do que a participação esperada em função das características da economia, sendo 25
Especialmente se levarmos em conta a inflação ocorrida no período.
Padrões de crescimento industrial no Brasil
estas definidas pelo vetor de variáveis explicativas selecionadas. Ao fenômeno oposto, o excesso de indústria em função dos fundamentos, chamaremos “doença soviética”. Por sistematicamente menor (maior) entende-se que o erro da regressão estimada para a i-ésima economia, ∈i, seja negativo (positivo) e significativamente diferente de zero. A Tabela 12.6 permite analisar como evoluiu a indústria brasileira ao longo do tempo em relação à “norma internacional”, isto é, tomando-se os resultados das regressões em cada período como referência. Esse é o valor denominado “previsto” na tabela. Como ilustrado na tabela, há evidência de graus de industrialização no Brasil bastante superiores à norma internacional nos períodos 1976-1981 e 1982-1987, ou seja, a existência de “doença soviética”, diagnosticada pela participação da indústria bem maior do que o valor esperado, dado um conjunto de características representativas do estágio de desenvolvimento, demografia, dotação de recursos etc. No período subsequente, o Brasil se aproximou da norma internacional. Já nos últimos períodos, o Brasil se situa abaixo do padrão normal, mas não muito. TABELA 12.6 Valores observados e previstos para a participação da indústria no PIB
na economia brasileira em períodos selecionados (em %) PERÍODO
OBSERVADO
LIMITE INFERIOR
PREVISTO
LIMITE SUPERIOR
27 30 30 21 15 15 14 14
24 22 21 21 18 16 15 14
28 25 24 23 20 18 18 17
31 27 27 25 22 20 20 20
1970-1975 1976-1981* 1982-1987* 1988-1993 1994-2000** 2001-2007** 2008** 2009** * Acima do intervalo de confiança. ** Abaixo do intervalo de confiança.
Uma conclusão desses resultados é que a “doença soviética” no Brasil – entendida como uma indústria muito acima do padrão internacional quando se leva em conta nosso grau de desenvolvimento, população, tecnologia, dotação de recursos naturais etc. – ficou restrita a dois dos subperíodos estudados. Os exercícios econométricos confirmam a existência de uma indústria com peso muito acima do normal de meados dos anos 1970 até a segunda metade dos anos 1980. A partir daí, ela converge para o padrão normal, situando-se ligeiramente abaixo dele desde meados dos anos 1990 dentro de margens de confiança robustas. A convergência ocorreu no período 1988-1993.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Não surpreende que a convergência da participação da indústria no produto para a norma internacional tenha ocorrido durante o período de abertura da economia. Ao expor a indústria nacional à concorrência internacional, os setores que conseguiam sobreviver somente em função do excesso de proteção decorrente das políticas de substituição de importações encolheram. Podemos, portanto, associar a “doença soviética” a um efeito colateral das políticas de substituição de importações. A Tabela A.12.3 do Anexo apresenta os valores observados e previstos pela regressão para os 88 países no período 2001-2007. A partir deles identificamos os países que tinham um setor industrial significativamente menor do que o previsto por suas características estruturais, que denominamos subindustrializados (marcados com um asterisco na tabela), e os que detinham uma estrutura econômica viesada em favor da indústria, isto é, caracterizados por “doença soviética” (marcados com dois asteriscos).26 O primeiro grupo inclui nove países, todos eles caracterizados por baixos níveis de renda per capita: Barein, Botsuana, Grécia, Índia, Jamaica, Panamá, Papua-Nova Guiné, Sudão e Uganda. O segundo também inclui nove países, mas é bem mais diversificado em termos dos níveis de desenvolvimento dos componentes: Costa Rica, República Dominicana, Finlândia, Indonésia, Irlanda, Malásia, Romênia, Suazilândia e Tailândia. Os demais 70 países estavam, por esse critério, dentro do padrão normal de crescimento definido pelas variáveis mencionadas. Entre eles, o Brasil.
Resumo A perda relativa de importância da indústria na economia brasileira é um fenômeno que desafia a interpretação e tem estimulado intenso debate entre os analistas. Esse debate não é novo. Ele teve início no Brasil em seguida à abertura comercial, no começo dos anos 1990, e foi revisitado diversas vezes posteriormente. Após a eclosão da crise internacional no final da década passada, ficou claro que a perda de peso da indústria em diversas economias pode ser explicada por três componentes: o primeiro é de caráter cíclico e tem a ver com o fraco desempenho da indústria em nível global; o segundo atribui importância à integração da China, da Índia e de outros países orientais de renda baixa à economia mundial, integração que mudou o quadro das vantagens comparativas globais com implicações não triviais para o desempenho da indústria em vários países Em ambos os casos, com margens de tolerância de pelo menos 2% além dos limites de confiança.
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Padrões de crescimento industrial no Brasil
pela concorrência das importações; o terceiro é a tendência secular de perda de peso da indústria no mundo, perda que resulta da mudança nos padrões de consumo que acompanha o processo de crescimento econômico, em que as atividades do setor serviços ganham peso em relação às industriais. Além disso, a industrialização também vem acompanhada de mudanças no interior da indústria, sendo o crescimento industrial sempre acompanhado de diversificação da estrutura produtiva. Com o crescimento, tendem a ganhar peso as indústrias produtoras de bens de capital, intermediários e duráveis de consumo, em detrimento das produtoras de bens de consumo corrente, embora isso não signifique que essas indústrias desaparecem. Nossa medição a preços constantes revelou ganho de peso da indústria no PIB entre 1947 e meados dos anos 1970, quando taxas médias de 23% são registradas no período 1973-1976. A partir desse último ano, a série diminui na maior parte do tempo, com breves interrupções em ciclos de crescimento industrial acelerado (1983-1986, 1992-1995 e 1999-2004). Em 2011 chega-se a uma participação de 16%, de sete pontos de porcentagem menor do que em meados dos anos 1970. A maior parte da queda ocorreu até 1992, quando a participação foi de 18%. Logo, a perda de peso da indústria teve início em meados dos anos 1970 e ocorreu, principalmente, até o início dos anos 1990. A conclusão é que, se por desindustrialização se entende a perda de peso da indústria na economia medida a preços constantes, o Brasil vem se desindustrializando desde meados da década de 1970. Mas isso nada nos diz acerca da magnitude esperada da indústria, se grande ou pequena, dadas as características nacionais. Responder a essa indagação implica comparar os dados do Brasil com os de outros países, o que foi feito em duas etapas: primeiro, pela análise da evolução do grau de industrialização por grupos de países; segundo, por uma análise que leva em conta características explicativas do tamanho relativo da indústria em cada país. Para essa tarefa utilizamos uma base de dados composta de 170 países, com dados anuais de 1970 a 2010 para a variável participação percentual da indústria no PIB, e dividimos os países em seis grupos geográficos. A conclusão da análise dessa base de dados aponta que as mudanças no grau de industrialização por regiões não foram uniformes. Na Ásia, definitivamente, não há desindustrialização, mas o aumento de participação da indústria deve-se unicamente ao aumento do peso da indústria na China nas duas últimas décadas. Na Europa Central, a desindustrialização deixou de existir há 10 anos. O mesmo se pode dizer do Oriente Médio. O grupo de regiões onde há evidência mais nítida de perda de peso da indústria no PIB é bastante heterogêneo. Ele é liderado pela OCDE e pelos países da Europa Central. Mas a América Latina não fica muito atrás. Como surpresa,
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
encontra-se aqui também a África. Obviamente, nesse caso, trata-se de um grupo de países mais heterogêneo que os três anteriores quanto ao grau de desenvolvimento. E a África, em menor escala do que o Oriente Médio, também nunca chegou a ser um continente industrializado. Mas não deixa de ser surpreendente observar que, nos últimos 20 anos, a indústria perdeu peso quase continuamente na média do grupo de países que a compõe. Conclui-se, portanto, que, excluída a China, todas as regiões atravessaram fases de perda de peso da indústria nas últimas décadas, ou, na melhor das hipóteses, fases de manutenção de participação. Mas como saber se o grau de industrialização do Brasil é normal sem compará-lo com outros países isolando o efeito de características nacionais, como grau de desenvolvimento, dotação de fatores, demografia, instituições etc.? O objetivo da análise dos padrões de crescimento foi o de responder a essa pergunta em análises de corte transversal que situam o Brasil em comparações com outras economias em subperíodos determinados. Nessa análise definimos os países como sub ou superindustrializados a partir dos respectivos desvios em relação ao padrão normal. Quando a participação da indústria no PIB é muito menor do que a esperada em função das características da economia, sendo estas definidas pelo vetor de variáveis explicativas selecionadas, temos um caso de subindustrialização. No caso contrário, temos a superindustrialização, ou, como definimos no texto, “doença soviética”, em referência ao fato de que os países da esfera da União Soviética se caracterizavam por terem um tamanho relativo da indústria muito elevado em relação à grande maioria dos demais países. Os resultados revelam que a “doença soviética” no Brasil ficou restrita a dois dos subperíodos estudados: de meados dos anos 1970 até a segunda metade dos anos 1980 ou, mais especificamente, nos períodos 1976-1981 e 1982-1987. A partir daí, a indústria convergiu para o padrão normal, situando-se ligeiramente abaixo dele desde meados dos anos 1990 dentro de margens de confiança robustas. A convergência ocorreu, portanto, no período 1988-1993. Atualmente, a indústria brasileira situa-se muito próxima do limite inferior do intervalo de confiança que caracteriza uma indústria de tamanho normal – entendida como uma indústria dentro do padrão internacional quando se leva em conta nosso grau de desenvolvimento, população, tecnologia, características institucionais e dotação de recursos naturais.
Leituras recomendadas Baumol (1967) é um dos primeiros trabalhos que abordaram o tema da alteração da participação dos setores no produto em função da diferença de progresso
Padrões de crescimento industrial no Brasil
técnico entre os setores. Recentemente, o trabalho de Ngai e Pissarides (2007) formalizou, em um modelo com acumulação de capital, a dinâmica de uma economia com diversos setores quando há diferenças persistentes de crescimento da produtividade entre os setores. O presente capítulo atualiza as regressões de Chenery, como expostas nos trabalhos clássicos de Chenery (1960) e Syrquin e Chenery (1989). Entre os trabalhos com foco no Brasil, recomendamos a leitura de Bonelli e Pessôa (2011).
Referências Baumol, W. J. Macroeconomics of Unbalanced Growth: The Anatomy of Urban Crises. American Economic Review, 57(3):415-426, 1967. Bonelli, R. e Gonçalves, R. Padrões de desenvolvimento industrial no Brasil: passado e futuro. In: Castro, A. B. et al. O futuro da indústria no Brasil e no mundo – os desafios do século XXI. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, Confederação Nacional da Indústria, 1999. Bonelli, R. e Gonçalves, R. Para onde vai a estrutura industrial brasileira? Texto para Discussão n. 540, Ipea, janeiro. Versão revista publicada em Perspectivas da Economia Brasileira – 1998, Rio de Janeiro: Ipea, 1998. Bonelli, R e Pessôa, S. Desindustrialização no Brasil: fatos e versões. In: Bacha, E. e De Bolle, M. Novos dilemas de política econômica: ensaios em homenagem a Dionísio Dias Carneiro, p. 209-22. Rio de Janeiro: LTC, 2011. Chenery, H. B. Patterns of Industrial Growth. American Economic Review, 50, 624-654, 1960. Eichengreen, B. e Gupta, P. The Two Waves of Service-Sector Growth. Oxford Economic Papers, OEP Advance Access, 2011. Landes, D. S. Prometeu desacorrentado: transformação tecnológica e desenvolvimento industrial na Europa Ocidental, desde 1750 até a nossa época. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1994. Matsuyama, K. Structural Change. In: Durlauf, S. N. e Blume, L. E. (eds.). The New Palgrave Dictionary of Economics, 2. ed. Basingstore: Palgrave McMillan, 2008. Miniplan, Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. A industrialização brasileira: diagnóstico e perspectivas. Rio de Janeiro: Ipea, 1968. Nassif, A. Há evidências de desindustrialização no Brasil? Revista de Economia Política, 28, 1 (109), 72-96, 2008. Ngai, R. e Pissarides, C. Structural Change in a Multisector Model of Growth. American Economic Review, 97(1):429-443, 2007. Syrquin, M. e Chenery, H. Three Decades of Industrialization. The World Bank Economic Review, 3, 2, 145-181,1989.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
ANEXOS
TABELA A.12.1 Painel (a) de valor da transformação industrial nas datas dos censos industriais * VALOR DA TRANSFORMAÇÃO INDUSTRIAL
1939
1949
1959
1970
1975
1980
1985
INDÚSTRIA GERAL (VTI)
6641175
48644472 553918842
54837311
310323158
3948506259 523907
Tradicionais
4734589
32543923
282385217
25382829
126183457
1488768702
182569
Madeira
205042
2008655
17481258
1343221
8953735
105714885
7566
Mobiliário
137733
1029671
11877940
1116058
6098675
70199860
6844
Couros, peles e produtos similares
108763
626963
5893679
343733
1609446
18293499
2874
Produtos farmacêuticos
175364
1335787
13492752
1802672
7838315
64516462
8071
Perfumaria, sabões e velas
147687
750515
7534020
823759
3754178
34111532
4264
–
121777
4616733
999477
6908902
95710807
10713
Produtos de matérias plásticas Têxtil
1412628
9358541
64839021
4976927
18828819
251520048
28434
Vestuário, calçados, artefatos
310194
2034443
19270772
1782971
11606222
190254982
24749
Produtos alimentares
57406
1511366
9780459
88986724
7178391
34681278
394759091
Bebidas
278529
2140319
15625489
1234514
5493541
47529713
5936
Fumo
146065
680436
7048930
699831
3211674
26920740
3637
Editorial e gráfica
229491
1899083
16211677
1958090
11283268
102054656
9278
71727
777274
9506222
1123185
5915404
87182427
12797
Diversas Dinâmicas A
1553698
13257202
190175662
18587240
115292328
1514134835
230501
Indústrias extrativas
163383
863225
12309669
1559990
7519853
87304740
45991
Produtos de minerais não metálicos
340370
3410777
35509439
3134408
19161229
228554620
20523
Metalúrgica
488562
4468989
63747452
6158995
38781494
452469007
58370
Papel e papelão
94036
1072449
16037604
1364271
7750459
118980494
14015
Borracha
41267
901815
15976196
1038598
5119397
49823039
8805
Química
426080
2539947
46595302
5330978
36959896
577002935
82797
Dinâmicas B
352888
2843347
81357963
10867242
68847373
945602722
110834
–
1018363
18658605
3756203
31691907
398677644
43968
352888
763128
21592690
2868636
17655103
249754319
36151
–
1061856
41106668
4242403
19500363
297170759
30715
Mecânica Material elétrico e de comunicações Material de transporte
Fonte: Censos industriais, IBGE. * Em 1939, 1949 e 1959, valores em milhares de cruzeiros correntes, conforme padrão monetário de 1942. Em 1970 e 1975, em milhares de cruzeiros correntes, conforme padrão monetário de 1970. Em 1985, em bilhões de cruzeiros.
TABELA A.12.2 Painel (b) de valor da transformação industrial (R$1.000) segundo as Pesquisas Industriais Anuais (PIA), 1996 e 2010 * TOTAL 1996 (CNAE 1.0)
160.547.450 CLASSIFICAÇÃO
TOTAL 2010 (CNAE 2.0)
Indústrias extrativas Fabricação de produtos alimentícios e bebidas Fabricação de produtos do fumo Fabricação de produtos têxteis Confecção de artigos do vestuário e acessórios Couros, artefatos, calçados Fabricação de produtos de madeira Fabricação de celulose, papel e produtos de papel Edição, impressão e reprodução de gravações Fabricação de coque, refino de petróleo, produção de álcool Fabricação de produtos químicos Fabricação de artigos de borracha e plástico Fabricação de produtos de minerais não metálicos Metalurgia básica Fabricação de produtos de metal, exceto máquinas e equipamentos Fabricação de máquinas e equipamentos Fabricação de máquinas de escritório e equipamentos de informática Fabricação de material eletrônico e equipamento de comunicações Equipamentos médico-hospitalares, de precisão, ópticos
3.580.947 27.640.641 1.764.350 5.237.833 3.688.514 3.596.318 1.780.072 5.996.945 7.894.102 11.205.852
Dinâmica A Tradicionais Tradicionais Tradicionais Tradicionais Tradicionais Tradicionais Dinâmica A Tradicionais Dinâmica A
Indústrias extrativas Fabricação de produtos alimentícios Fabricação de bebidas Fabricação de produtos do fumo Fabricação de produtos têxteis Confecção de artigos de vestuário e acessórios Couros, artefatos de couro, calçados Fabricação de produtos de madeira Fabricação de celulose, papel e produtos Impressão e reprodução de gravações
65.126.971 115.116.013 26.749.482 4.980.159 14.615.367 18.640.544 13.328.994 9.288.435 24.417.159 9.090.097
Dinâmica A Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Tradicional Dinâmica A Tradicional
20.323.975 6.519.925 5.469.537 8.675.614 6.117.695
Dinâmica A Dinâmica A Dinâmica A Dinâmica A Dinâmica A
Fabricação de coque, de petróleo, biocombustíveis Fabricação de produtos químicos Fabricação de farmoquímicos e farmacêuticos Fabricação de produtos de borracha, material plástico Fabricação de produtos de minerais não metálicos
113.513.706 55.198.025 19.276.473 28.537.134 29.188.709
Dinâmica A Dinâmica A Tradicional Dinâmica A Dinâmica A
10.927.004 Dinâmica B 791.033 Dinâmica B
Metalurgia Fabricação de produtos de metal, exceto máquinas e equipamentos Fabricação de máquinas e equipamentos
46.228.788 Dinâmica A 32.282.680 Dinâmica B
Manutenção de máquinas e equipamentos Fabricação de equipamentos de informática, produtos eletrônicos e ópticos Fabricação de máquinas, aparelhos e materiais elétricos Fabricação de veículos automotores, carrocerias Fabricação de outros equipamentos de transporte, exceto automotores Fabricação de móveis Fabricação de produtos diversos
10.319.739 Dinâmica B 20.058.198 Dinâmica B
Fabricação de máquinas, aparelhos e materiais elétricos Fabricação e montagem de veículos automotores Fabricação de outros equipamentos de transporte Fabricação de móveis e indústrias diversas
5.699.320 Dinâmica B 1.362.593 Dinâmica B
4.216.333 Dinâmica B 13.038.401 Dinâmica B 1.344.695 Dinâmica B 3.609.694 Tradicionais
* A PIA de 1996 cobriu as empresas com cinco ou mais pessoas empregadas; a de 2010 cobriu as empresas com uma ou mais pessoas empregadas.
832.674.306 CLASSIFICAÇÃO
38.529.678 Dinâmica B
22.420.802 Dinâmica B 83.973.118 Dinâmica B 12.963.669 Dinâmica B 10.399.736 Tradicional 8.430.631 Tradicional
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA A.12.3 Relação de países para a análise da Seção 4 (170 países)
OECD (24)
ÁFRICA (52)
Austrália Áustria Bélgica Canadá Dinamarca Finlândia França Alemanha Islândia Irlanda Israel Itália Japão Coreia do Sul Luxemburgo Holanda Nova Zelândia Noruega Portugal Espanha Suécia Suíça Reino Unido Estados Unidos
Argélia Angola Benin Botsuana Burkina Faso Burundi Camarões Cabo Verde Rep. Centro-Africana Chade Comores Rep. Dem. do Congo Congo Costa do Marfim Djibuti Egito Guiné Equatorial Gabão Gâmbia Gana Guiné Guiné-Bissau Quênia Líbano Lesoto Libéria Líbia Madagascar Malawi Mali Mauritânia Maurício Marrocos Moçambique Namíbia Níger Nigéria Ruanda São Tomé e Príncipe Senegal Seychelles Serra Leoa África do Sul Somália Sudão Suazilândia Tanzânia Togo Tunísia Uganda Zâmbia Zimbábue
ORIENTE MÉDIO (12)
AMÉRICA LATINA (30)
EUROPA CENTRAL (30)
Bahrein Irã Iraque Jordânia Kuwait Líbano Omã Arábia Saudita Síria Emirados Árabes Unidos Iêmen Qatar
Antígua e Barbuda Argentina Belize Bolívia Brasil Chile Colômbia Costa Rica Cuba Dominica República Dominicana Equador El Salvador Granada Guatemala Guiana Haiti Honduras Jamaica México Nicarágua Panamá Paraguai Peru São Cristóvão e Neves Santa Lúcia Suriname Uruguai Venezuela
Albânia República Tcheca Estônia Chipre Grécia Eslováquia Eslovênia Hungria Armênia Azerbaijão Bielorrússia Bósnia-Herzegovina Bulgária Geórgia Cazaquistão Quirguistão Letônia Lituânia Macedônia Moldávia Montenegro Polônia Romênia Rússia Sérvia Tajiquistão São Vicente e Granadinas Turcomenistão Ucrânia Uzbequistão
ÁSIA (22)
Afeganistão Bangladesh Butão Camboja China Cingapura Fiji Hong Kong Índia Indonésia Coreia do Sul Laos Macau Malásia Maldivas Mongólia Nepal Paquistão Sri Lanka Tailândia Tonga Turquia Vietnã
Padrões de crescimento industrial no Brasil
TABELA A.12.4 Resultados observados e estimados da regressão no período 2001-2007 PAÍS
África do Sul Alemanha Argentina Austrália Áustria Barein* Bangladesh Barbados Benin Bolívia Botsuana* Brasil Bulgária Camarões Canadá Chile China Cingapura Colômbia Coreia do Sul Costa Rica** Dinamarca Egito Equador* Espanha Estados Unidos Fiji Filipinas Finlândia** França Gâmbia Gana Grécia* Guiana Haiti Holanda Honduras Hungria Índia* Indonésia** Irlanda** Islândia Israel Itália Jamaica* Japão Jordânia
OBSERVAÇÃO
LIMITE INFERIOR
ESTIMADO
LIMITE SUPERIOR
0,17 0,21 0,21 0,10 0,18 0,12 0,16 0,08 0,08 0,12 0,04 0,15 0,14 0,17 0,15 0,16 0,32 0,25 0,14 0,24 0,20 0,13 0,16 0,12 0,15 0,14 0,13 0,24 0,21 0,13 0,06 0,10 0,09 0,07 0,10 0,13 0,19 0,19 0,15 0,28 0,24 0,11 0,14 0,17 0,08 0,21 0,15
0,16 0,16 0,14 0,07 0,13 0,15 0,15 0,06 0,09 0,09 0,10 0,16 0,11 0,13 0,09 0,15 0,22 0,17 0,15 0,20 0,12 0,14 0,14 0,15 0,15 0,10 0,08 0,17 0,12 0,15 0,06 0,10 0,12 0,06 0,10 0,15 0,14 0,13 0,18 0,18 0,12 0,02 0,15 0,16 0,13 0,19 0,14
0,18 0,19 0,17 0,11 0,15 0,18 0,18 0,10 0,11 0,12 0,16 0,18 0,13 0,14 0,12 0,17 0,28 0,21 0,17 0,22 0,14 0,17 0,17 0,17 0,17 0,14 0,13 0,20 0,15 0,17 0,08 0,12 0,14 0,10 0,12 0,17 0,16 0,15 0,22 0,20 0,15 0,06 0,17 0,18 0,15 0,21 0,17
0,20 0,21 0,19 0,15 0,17 0,21 0,21 0,14 0,12 0,15 0,22 0,20 0,15 0,16 0,16 0,19 0,33 0,25 0,19 0,24 0,16 0,19 0,20 0,20 0,19 0,17 0,17 0,22 0,17 0,19 0,11 0,13 0,15 0,14 0,14 0,20 0,18 0,17 0,26 0,23 0,17 0,11 0,19 0,20 0,18 0,24 0,20
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
PAÍS
Lesoto Malásia** Malawi Mali Maurício México Moçambique Nepal Nicarágua Níger Noruega Nova Zelândia Panamá* Papua Nova-Guiné* Paquistão Paraguai Peru Polônia Portugal Quênia Reino Unido República Dominicana** Romênia** Ruanda Senegal Serra Leoa Sri Lanka Suazilândia** Sudão* Suécia Suíça Tailândia** Tanzânia Togo Trinidad e Tobago Tunísia Turquia Uganda* Uruguai Venezuela Zâmbia
OBSERVAÇÃO
LIMITE INFERIOR
ESTIMADO
LIMITE SUPERIOR
0,19 0,30 0,10 0,08 0,18 0,19 0,14 0,08 0,17 0,06 0,09 0,14 0,08 0,06 0,16 0,15 0,15 0,16 0,13 0,10 0,13 0,22 0,21 0,07 0,14 0,02 0,18 0,31 0,08 0,18 0,18 0,34 0,08 0,09 0,19 0,16 0,18 0,07 0,14 0,16 0,10
0,12 0,18 0,03 0,05 0,15 0,18 0,03 0,10 0,10 0,00 0,10 0,10 0,12 0,10 0,13 0,11 0,15 0,15 0,14 0,12 0,13 0,14 0,15 0,07 0,11 0,02 0,15 0,11 0,11 0,13 0,16 0,17 0,09 0,04 0,15 0,16 0,17 0,10 0,12 0,18 0,09
0,17 0,22 0,06 0,07 0,18 0,19 0,06 0,13 0,12 0,04 0,14 0,12 0,15 0,13 0,16 0,13 0,17 0,17 0,16 0,13 0,16 0,16 0,17 0,09 0,14 0,05 0,17 0,14 0,13 0,15 0,19 0,20 0,11 0,07 0,19 0,18 0,19 0,11 0,14 0,22 0,10
0,21 0,25 0,09 0,10 0,22 0,21 0,09 0,16 0,14 0,07 0,18 0,14 0,18 0,15 0,19 0,16 0,19 0,19 0,18 0,15 0,19 0,18 0,18 0,11 0,16 0,08 0,20 0,18 0,15 0,17 0,22 0,23 0,13 0,09 0,22 0,20 0,21 0,13 0,17 0,26 0,12
* Países subindustrializados no período 2001-2007, ** Países superindustrializados no período 2001-2007. Elaboração dos autores; ver texto.
CAPÍT U LO 13
EXPERIÊNCIAS COMPARADAS DE POLÍTICA INDUSTRIAL NO PÓS-GUERRA: LIÇÕES PARA O BRASIL Maurício Canêdo-Pinheiro
Introdução A política industrial – muitas vezes com a denominação de política de competitividade – recorrentemente volta ao cardápio de políticas públicas de desenvolvimento. Na verdade, em maior ou menor grau, a política industrial sempre esteve presente no debate sobre as condições para garantir o crescimento sustentado do Brasil. Este capítulo se insere justamente nesse debate. Ao longo deste capítulo pretende-se mostrar que, em comparação com países do Leste Asiático, a política industrial brasileira das décadas passadas teve várias falhas em sua concepção, em especial a proteção excessiva (e por tempo indeterminado) de vários setores. Além disso, embora alguns desses problemas tenham sido corrigidos posteriormente, muitos ainda persistem e tendem a gerar as mesmas distorções do passado. No entanto, o objetivo também é colocar a política industrial em perspectiva. As diferenças de desempenho entre o Brasil e os países analisados não podem ser creditadas somente a esse tipo de política. Em particular, não se pode ignorar que o fracasso brasileiro em termos de crescimento econômico a partir da década de 1980 do século passado tem muito a ver com a ausência de certas políticas horizontais (ou seja, que atingem todos os setores de forma abrangente). Em outras palavras, embora haja espaço para política industrial, busca-se mostrar que os principais gargalos que impedem o crescimento sustentado do Brasil se referem, entre outros, a educação, ambiente macroeconômico e infraestrutura.
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Sendo assim, além desta introdução, este capítulo conta com mais três seções. A segunda seção define política industrial e discute em que circunstâncias a teoria econômica prevê como razoável a sua aplicação. A terceira seção faz um breve resumo das iniciativas de política industrial no Brasil e as compara com as experiências de outros países (Japão, Coreia do Sul e China). Por fim, a quarta seção analisa outras políticas públicas adotadas por esses países que contribuíram para o sucesso de suas experiências de crescimento.
Por que política industrial? Para efeito de organização das ideias, as políticas públicas serão classificadas de acordo com duas dimensões, quanto ao seu tipo – provisão de bens públicos ou intervenções no mercado – e quanto a sua transversalidade – vertical (limitada a alguns poucos setores) ou horizontal (de alcance setorial mais amplo) (ver a Figura 13.1).1 Prover educação de qualidade, garantir direitos de propriedade e reduzir a burocracia nos negócios são exemplos de políticas horizontais na provisão de bens públicos. Criar universidades de engenharia, por exemplo, implica a provisão de bens públicos, mas de natureza vertical, pois atende a determinados setores (eletrônicos, por exemplo), mas não a outros (agricultura, por exemplo). Nesse ponto, cabe a distinção entre setores e atividades. Atividades são ações que potencialmente perpassam diversos setores, como inovação, por exemplo.2 Por sua vez, no quadrante inferior direito são classificadas políticas que distorcem os preços relativos de setores específicos (subsídios e proteção comercial para determinados setores, por exemplo). Finalmente, há intervenções de mercado que buscam atingir determinadas atividades (subsídios para pesquisa e desenvolvimento, para treinamento de mão de obra e para investimento em capital, por exemplo) e não determinados setores (quadrante inferior esquerdo). Dito isso, define-se política industrial como um conjunto de ações voltadas para alterar a estrutura produtiva da economia de modo a incrementar a produção e a capacitação tecnológica em determinados setores ou atividades. Em outras palavras, a política industrial é definida como seletiva, ou seja, está associada às políticas verticais, mas também pode incluir medidas horizontais de intervenção no mercado (área cinza da Figura 13.1). Ademais, dentro do que se definiu como política industrial, alguns autores fazem a distinção entre política
Classificação extraída de Stein (2011). Naturalmente, nem sempre é clara a distinção entre setor e atividade ou entre política horizontal e vertical. No entanto, essas distinções são úteis para organizar a discussão.
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FIGURA 13.1 Classificação das políticas públicas
Transversalidade
Provisão de bens públicos Intervenções no mercado
Tipo de política
Horizontal
Vertical
Política Industrial Leve
Política Industrial Leve
Política Industrial Pesada
Fonte: Adaptado de Stein (2011).
industrial leve (quadrante superior direito, associado a bens públicos, e quadrante inferior esquerdo, que altera preços relativos de atividades, em particular de pesquisa e desenvolvimento) e política industrial pesada (quadrante inferior direito, associado a intervenções que distorcem preços relativos de setores).3 Assim, cabe a pergunta: em que circunstâncias são justificadas ações de política industrial? A resposta se refere à correção de falhas de mercado e provisão de bens públicos, com balanço a ser feito com relação às falhas de governo. Se não há falhas de mercado significativas (ou se elas são inferiores às falhas de governo), não há espaço para política industrial. A esse respeito, esta seção identifica as principais falhas de mercado que teoricamente justificariam o uso de política industrial, avaliando empiricamente se há evidências de que essas distorções são grandes o suficiente para merecer a atenção do governo, e, se for o caso, qual tipo de política é mais adequada. A resposta a essas questões depende do tipo de falha de mercado em jogo. Aqui são avaliados três tipos: externalidades no aprendizado, externalidades entre setores e externalidades informacionais.
Externalidades no aprendizado Um dos argumentos mais antigos para justificar a necessidade de política industrial é o de “indústria nascente”. Um dos pré-requisitos para a validade desse argumento é a presença de externalidades no aprendizado dinâmico, ou seja, 3
Ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010), por exemplo.
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diminuição do custo marginal de produção de cada firma com o volume produzido por todas as firmas ao longo do tempo (learning by doing).4 Como as firmas pioneiras não internalizam a redução de custos que sua produção proporcionará para as demais firmas no futuro, existe a possibilidade de que, se o custo inicial de produção for suficientemente alto, a economia não produza esse bem sem intervenção do governo. Nesse caso, prover proteção para o setor que apresenta aprendizado dinâmico faz sentido econômico se o aprendizado for rápido o suficiente (o que reduziria o custo da política). Cabe lembrar que, mesmo quando a proteção é a escolha ótima, esta deve ser diminuída ao longo do tempo, à medida que os custos das firmas forem sendo reduzidos, e deve ser eliminada quando esgotadas as possibilidades de aprendizado.5 As externalidades associadas ao aprendizado dinâmico têm sido recorrentemente relacionadas aos spillovers de conhecimento. Além disso, muitas vezes as indústrias com potencial de learning by doing podem se desenvolver com tecnologias modernas ou com tecnologias atrasadas. Nesse caso, a proteção excessiva de determinado setor pode levá-lo a se desenvolver usando tecnologias ou modos de produção defasados, com pouco potencial de geração de externalidades. Sendo assim, fica claro que políticas que distorcem os preços – promoção de exportações ou proteção comercial, por exemplo – não levam necessariamente ao aumento do bem-estar.6 Nessas circunstâncias, embora possam se desenvolver, os setores contemplados pela política industrial acabam não proporcionando ganhos de produtividade expressivos para a economia.
Externalidades entre setores e problemas de coordenação A motivação para a política industrial associada à “indústria nascente” é construída a partir de externalidades que se manifestam dentro da indústria (ou setor). No entanto, podem existir externalidades entre os setores que, em última instância, também justificariam o uso de política industrial. No caso da “indústria nascente”, a política industrial pode ser utilizada como uma ferramenta para resolver problemas de coordenação entre os agentes privados. O mesmo pode ser dito das externalidades intersetoriais. Mas, enquanto as externalidades associadas ao argumento de “indústria nascente” são eliminadas quando o setor atinge determinado tamanho, usualmente isso não ocorre com Melitz (2005). Miravete (2003) e Melitz (2005). 6 Rodríguez-Clare (2007) e Sauré (2007). 4 5
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as externalidades entre os setores. Em outras palavras, embora ambas sejam problemas de coordenação, a solução, em termos de política industrial, tende a ser diferente nos dois casos. O argumento de big push se encaixa perfeitamente na descrição de externalidade introduzida no parágrafo anterior.7 De forma resumida, determinados investimentos somente se tornariam economicamente viáveis se realizados simultaneamente e, nesse caso, haveria espaço para atuação do governo na coordenação das decisões individuais. Entretanto, o argumento somente faz sentido se a economia é fechada, ou seja, se não é possível a compra de insumos intermediários no mercado internacional. Sendo assim, a sua relevância repousa somente nos insumos intermediários não comercializáveis, como infraestrutura, educação e serviços. Nesse caso, o argumento recai na importância de políticas horizontais (no caso da infraestrutura, e educação) ou perde o apelo se o insumo intermediário pode ser ofertado por firmas multinacionais via investimento direto estrangeiro.8 Sendo assim, deve-se dar preferência ao que foi antes definido como política industrial leve. Como se trata de um problema de ação coletiva, basta que o governo adote políticas que garantam a coordenação adequada entre os agentes econômicos. Ademais, se a externalidade estiver associada à inovação, faz mais sentido econômico fomentar essa atividade, e não o setor que dela se beneficia. Recentemente, as externalidades entre os setores têm sido exploradas de forma um pouco diferente. Bem resumidamente, determinados produtos estariam relacionados entre si, de modo que a produtividade em determinado produto seria maior se o país já tivesse alcançado produtividade elevada em um produto próximo. Vários fatores poderiam explicar a proximidade entre os produtos: intensidade semelhante de fatores de produção, nível similar de sofisticação tecnológica e compartilhamento da cadeia de suprimentos. Além disso, determinados produtos pertenceriam a áreas mais densas do espaço de produção (ou seja, teriam muitos produtos próximos de si).9 Nesse sentido, tudo o mais constante, países que alteram sua estrutura produtiva na direção de áreas mais densas do espaço de produção e, portanto, mais sujeitas ao aproveitamento das externalidades tenderiam a crescer mais. Usualmente, as áreas mais densas estariam associadas a produtos mais sofisticados ou cuja produtividade é mais alta. Desse modo, países que restringem sua estrutura produtiva a regiões do espaço de produção mais afastadas desses produtos mais sofisticados e de maior produtividade, usualmente produzidos pelos países Esse argumento foi pioneiramente enunciado em Rosenstein-Rodan (1943), mais tarde formalizado em Murphy et al. (1989) e, mais recentemente, em Rodrik (1996). 8 Pack e Saggi (2006). 9 Hidalgo et al. (2007). 7
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ricos, teriam mais dificuldade de convergir para os níveis de renda das nações mais avançadas. Sendo assim, a política industrial deveria tentar posicionar os países tão perto quanto possível da cesta de exportação dos países ricos.10 No entanto, essas prescrições devem ser ponderadas pela presença de outros países (em particular países grandes, como a China) na mesma região do espaço de produção. Em outras palavras, eventualmente pode ser melhor permanecer em áreas menos densas ou sofisticadas do espaço de produção, mas cuja competição de outros países é menos intensa.11 Note-se que essa abordagem mais recente tem alguma semelhança com a abordagem mais tradicional de encadeamento.12 Basicamente, alguns setores – especialmente da indústria manufatureira – possuiriam fortes encadeamentos com o restante da economia, pois demandariam muitos insumos de outros setores em seu processo produtivo. Analogamente, também existiriam setores que são muito demandados pelos demais. Nesse caso, por causa dessas externalidades, faria sentido deslocar a economia para os setores que promovem mais fortemente esses encadeamentos.
Externalidades informacionais e diversificação Outro tipo de falha de mercado está relacionado ao fato de que a utilização local de tecnologias que já são empreendidas em outros países não é imediata e necessita de adaptações. Dito de outro modo, a função de produção de determinado bem não é a mesma em todos os países, pois boa parte da tecnologia é tácita ou depende do ambiente econômico e institucional em que está inserida. Desse modo, existe incerteza se determinado produto é passível de ser fabricado localmente, ou seja, se as firmas envolvidas em sua fabricação serão suficientemente produtivas. Então, se a revelação dessa informação sobre a produtividade só ocorre após o investimento e o retorno desse investimento não é inteiramente capturado, há espaço para intervenção do governo.13 Sendo assim, o equilíbrio de mercado gera investimento muito pequeno em novos produtos e um nível de diversificação muito baixo. Trata-se de um problema semelhante ao enfrentado pelas firmas que investem em inovação, mas nesse caso o retorno do investimento pode ser protegido por leis de patente e de propriedade intelectual. Nesse caso, sugere-se uma política industrial que, em linhas gerais, deve incentivar o investimento em novos setores ex ante e Hausmann et al. (2007). Harrison e Rodríguez-Clare (2010). 12 Esse argumento remonta a Hirschman (1958). 13 Hoff (1997) e Hausmann e Rodrik (2003). 10 11
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eliminar setores pouco produtivos ex post. O incentivo deve ser dado somente à firma pioneira e não às imitadoras. Proteção comercial e subsídios à exportação seriam pouco adequados, pois não é possível a discriminação entre pioneiros e imitadores. Empréstimos e garantias por parte do governo, embora consigam atingir as firmas de forma discriminada, sofrem de sérios problemas associados à influência política no direcionamento dos recursos, corrupção e moral hazard.
Comparando diferentes experiências de política industrial Nesta seção, pretende-se fazer uma breve comparação entre diferentes experiências de política industrial. Não se pretende ser exaustivo com relação aos países abordados, tampouco na descrição da experiência dos países escolhidos. O objetivo é descrever e capturar as principais características da política industrial de alguns países e compará-las com a experiência brasileira. Nesse sentido, além do Brasil, escolheu-se Japão, Coreia do Sul e China.14 Essa escolha não foi casual, uma vez que os países do Leste Asiático são usualmente apontados como sucessos de política industrial. Ademais, embora as experiências dos três países com política industrial guardem alguma similaridade entre si, elas foram iniciadas em épocas diferentes (primeiro Japão, depois Coreia do Sul e, por fim, China). Desse modo, é possível comparar a experiência brasileira com países que se encontram em fases distintas de seu processo de desenvolvimento. O Gráfico 13.1 ilustra esse ponto. Todos os países analisados conseguiram mudar a estrutura produtiva de suas economias, aumentando a importância da indústria. No entanto, enquanto Japão e Coreia do Sul convergiram para níveis de renda mais próximos dos países ricos, o mesmo não aconteceu com o Brasil, que teve seu processo de convergência interrompido na década de 1980. O caso brasileiro é um exemplo do que recentemente tem sido chamado de “armadilha da renda média” (middle income trap).15 A propósito, a China começa a se preocupar com essa possibilidade: cresceu muito rapidamente nas últimas décadas e está se aproximando dos países de renda intermediária. Em suma, encontra-se próxima do ponto em que o Brasil se encontrava há 30 anos. Sendo assim, comparar a experiência chinesa com a brasileira mostra-se um exercício interessante. Banco Mundial (1993) apresenta um relato (e análise) da política industrial em outros países asiáticos (Indonésia, Malásia, Cingapura e Taiwan). 15 Essa armadilha se refere a países que, enquanto pobres, conseguem crescer rapidamente, principalmente por causa do baixo custo da mão de obra, pela possibilidade de adotar tecnologias dos países mais ricos e pela realocação de fatores de produção para setores relativamente mais produtivos (indústria, tipicamente). Ao atingir certo nível de renda, essas fontes de crescimento se esgotam e são necessários aumentos de produtividade e inovação para o país seguir adiante no processo de desenvolvimento. 14
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GRÁFICO 13.1 Participação da indústria manufatureira no PIB (em %) e PIB per capita
(% dos Estados Unidos) Renda per capita (% dos Estados Unidos)
Participação da manufatura no PIB 100
45
90
40
China
80
35
25
Japão
70
30
60
Brasil
Coreia do Sul
50 20 15
40 30
Japão
10
Brasil
20 Coreia do Sul
5
10
China
0
0 1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
Fonte: Timmer e De Vries (2009) e Banco Mundial (2011) para participação da manufatura no PIB e Heston et al. (2011) para PIB per capita.
Política industrial no Japão Iniciativas japonesas de política industrial remontam a meados do século XIX. O legado dessas políticas foi uma economia exportadora de bens intensivos em mão de obra e uma indústria pesada voltada para o mercado doméstico, dominada por conglomerados familiares (zaibatsus) e orientada para fins militares. Ao término da Segunda Guerra Mundial, boa parte do estoque de capital físico japonês foi destruída e a renda per capita se reduziu pelo menos à metade em relação ao início do conflito. No entanto, o Japão já havia conseguido desenvolver (e manter, mesmo com as baixas durante a guerra) um estoque de capital humano muito acima do padrão de países com renda similar. Após um breve período de ocupação norte-americana, no qual um plano de reconstrução econômica foi colocado em prática, em 1950 o Japão retomou sua política industrial de forma autônoma. O foco foi mantido em reconstruir as indústrias pesadas – aço e material de transporte, por exemplo –, destruídas durante a guerra. Resumidamente, a política industrial japonesa do pós-guerra foi colocada em prática a partir de cinco grandes grupos de iniciativas: subsídios diretos; subsídios indiretos; política de fomento à pesquisa e desenvolvimento; controle do comércio internacional, investimento, importação de tecnologia e divisas em moeda estrangeira; tolerância com comportamentos anticompetitivos das firmas domésticas.16 16
Ver Noland e Pack (2003), nos quais boa parte da descrição da experiência japonesa foi baseada.
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Embora tenham sido amplamente utilizados no Japão, os subsídios diretos tiveram pouca importância na mudança da composição da economia japonesa, na medida em que foram direcionados principalmente para setores tradicionais cuja importância estava em declínio (agricultura e pesca, por exemplo). O mesmo não pode ser dito sobre os subsídios indiretos, colocados em prática tanto pela redução de impostos quanto pelo financiamento com recursos de orçamentos paralelos ao do governo. Nesse último caso, chama atenção o Programa de Investimentos e Empréstimos Fiscais, um programa financiado com recursos dos sistemas de previdência e de poupança e com praticamente metade do tamanho do orçamento fiscal do governo. Esse programa permitia aos burocratas do governo japonês mais flexibilidade para atingir prioridades não cobertas pelo orçamento oficial do governo. Entretanto, a maior parte dos recursos foi destinada para investimentos em infraestrutura, educação, saúde e outras políticas de bem-estar, e não para a indústria. De fato, a indústria foi mais beneficiada por outras modalidades de subsídio indireto, em particular empréstimos a juros subsidiados (concedidos por um sistema bancário bastante controlado pelo governo) e aceleração da depreciação. A propósito, depreciação acelerada é um instrumento de incentivo fiscal que, ao permitir que se antecipe a contabilização das despesas com o desgaste ou a obsolescência de máquinas e equipamentos, reduz o imposto pago pelas empresas que fazem investimentos nesses ativos. A indústria de mineração e de materiais de transporte (que inclui construção naval e automobilística) foram os setores industriais mais beneficiados por esses instrumentos. De todo modo, com exceção da mineração, a parcela subsidiada do investimento em capital foi bastante baixa (geralmente inferior a 5% do total). Também existiram programas voltados especificamente para pesquisa e desenvolvimento, seja por meio de subsídios (diretos e indiretos), seja pelo uso de encomendas do governo para fomentar a indústria doméstica. Esse último canal foi o mais importante porque, com exceção da indústria de mineração, a contrapartida pública dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento jamais ultrapassou 5% do total dos investimentos japoneses nessa atividade. Saliente-se que, no caso japonês, o poder de compra do governo no fomento a determinadas indústrias domésticas foi amplamente utilizado, mas que na maior parte dos casos a proteção foi decrescendo ao longo do tempo, conforme as empresas foram se tornando internacionalmente competitivas. Além disso, o governo japonês atuou como intermediário nas relações econômicas com outros países. Entre outras iniciativas, houve direcionamento de divisas em moeda internacional para a importação de determinados produtos (até meados da década de 1960) e um forte controle das condições de entrada e saída de máquinas, equipamentos e tecnologia no Japão. Em particular, o
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governo japonês muitas vezes coordenou a demanda doméstica por insumos, atuando como monopsonista e conseguindo condições mais favoráveis na transferência de tecnologia de outros países, por exemplo. As tarifas de importação também foram amplamente utilizadas como mecanismo de controle da entrada de produtos importados, mas, com exceção de algumas indústrias tradicionais (alimentos e têxtil, por exemplo), a proteção foi severamente reduzida ao longo dos anos para um patamar bastante baixo. Por fim, o governo japonês também usou a tolerância com comportamentos anticompetitivos de empresas privadas como ferramenta de política industrial. Essa tolerância se materializou de forma explícita, pelo sancionamento dos chamados “cartéis de crise”, em que o governo coordenava a ação das empresas em momentos de demanda deprimida (racionando a produção ou mesmo induzindo fusões), e implícita, pela leniência na aplicação de regras de defesa da concorrência.
Política industrial na Coreia do Sul Com a ocupação da península coreana pelo Japão, em 1905, houve transferência das instituições econômicas e práticas japonesas, o que gerou considerável surto de industrialização e aprendizado tecnológico. A industrialização começou com indústrias leves, mas na década de 1940 o país já apresentava um razoável parque industrial pesado (em particular na indústria química).17 Com a divisão do país após o final da Segunda Guerra Mundial, a Coreia do Norte herdou a maior parte da indústria, pois até então a Coreia do Sul era especializada em atividades agrícolas. Com a Guerra da Coreia (1950-1953), o estoque de capital foi quase completamente destruído, mas a migração de pessoas do norte para o sul gerou aumento não desprezível de capital humano. Como o Japão, a Coreia do Sul detinha à época um estoque de capital humano (em termos de escolaridade média da força de trabalho) superior ao padrão de países com renda similar e que foi incrivelmente incrementado nos anos posteriores. Ademais, no imediato pós-guerra, além da extrema dependência econômica em relação aos Estados Unidos, a economia sul-coreana era caracterizada por altas taxas de proteção, taxas de juros reais negativas e um sistema bancário quase totalmente público, que direcionava o crédito para grupos de interesse organizados. Entretanto, esse panorama mudou drasticamente após o golpe militar, em meados da década de 1960. O sistema de taxas múltiplas de câmbio foi 17 Recomenda-se a leitura de Noland e Pack (2003), em que boa parte da descrição da experiência sul-coreana foi baseada.
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abandonado, e metas de exportação foram estabelecidas. Embora empresas que não atingiam suas metas não sofressem penalização, há evidências de que aquelas que as cumprissem tinham tratamento favorável do governo em termos de tributação e outros incentivos. Concomitantemente, foram colocadas em prática diversas medidas de fomento à exportação. Além da desvalorização do câmbio, os exportadores passaram a receber acesso preferencial a capital, abatimentos tributários na importação de insumos, depreciação acelerada em bens de capital importados e preços subsidiados para eletricidade e transporte ferroviário. Também foi feita uma reforma do sistema financeiro, com o progressivo aumento da taxa de juros, o que encorajou a poupança doméstica (a qual dobrou entre 1965 e 1970), o desenvolvimento do setor financeiro e o uso mais eficiente do capital. Entretanto, essa reforma foi revertida em 1972, com nova redução da taxa de juros e aumento do controle direto do governo sobre o sistema bancário, canalizando crédito para setores e empresas prioritários. Em particular, o foco passou a ser em setores das indústrias pesada e química, e a política industrial tomou um rumo mais seletivo e discricionário. Para os setores prioritários, o acesso a crédito em condições favoráveis foi reforçado por incentivos fiscais e proteção da concorrência externa. Assim como no caso japonês, o direcionamento de crédito (e outras ferramentas de controle do governo) resultou em uma economia com grandes conglomerados (chaebols). No final da década de 1970, a deposição do governo militar e o choque do petróleo resultaram no desmonte gradativo do aparato mais seletivo de política industrial. Nesse sentido, a despeito das idas e vindas, é possível verificar que a proteção a determinados setores – consubstanciada principalmente nas tarifas de importação, nos abatimentos de impostos e em taxas de juros subsidiadas – foi sendo reduzida ao longo dos anos. Especificamente com relação à proteção comercial, não somente a diferença entre os setores prioritários e não prioritários foi reduzida, mas também a proteção efetiva média da economia.18 Além disso, o cronograma de redução gradual da proteção foi anunciado com antecedência e de forma crível.19
Política industrial na China No período do pós-guerra, a China sempre foi caracterizada por forte intervenção do governo na economia. Até o final da década de 1970, o modelo 18 19
Lee (2011). Lee (1997).
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de estímulo chinês à indústria foi muito semelhante ao modelo soviético e de outros países comunistas, com forte controle e planejamento estatal. Dado o reconhecimento das ineficiências desse modelo, a partir de 1978 foram sendo colocadas em práticas sucessivas reformas na direção de uma maior descentralização das decisões e maior aproximação de um ambiente de mercado.20 Entretanto, somente a partir de 1989 essa intervenção foi orientada ao fomento da indústria mais nos moldes dos seus vizinhos asiáticos, como Japão e Coreia do Sul.21 Como em outros países, foram escolhidos setores prioritários. No entanto, além de setores tipicamente industriais, também tem sido devotada especial atenção à agricultura e indústrias relacionadas a ela, definidas como fundamentais para a economia chinesa. Para atingir os objetivos especificados, a política industrial chinesa tem se valido de diversos instrumentos, muitos deles usados na experiência japonesa e sul-coreana: planejamento e financiamento governamental (investimento direto em infraestrutura, por exemplo); permissão para alguns setores se financiarem via mercado (permissão para listagem em bolsas e abertura de capital, por exemplo); taxas de juros e tributação mais favoráveis para determinados setores (taxas preferenciais em bancos do governo, por exemplo); proteção comercial (tarifária e não tarifária, incluindo quotas de importação e requerimentos de conteúdo local) para setores ainda em desenvolvimento (automóveis, por exemplo); políticas de preços (controle sobre tarifas de água e energia, por exemplo); direcionamento sistemático do investimento direto estrangeiro para determinados setores (pelo licenciamento e aprovação prévia dos mesmos); restrições ao controle estrangeiro de empresas e à atuação de multinacionais em determinadas regiões. A importância desses instrumentos tem variado ao longo do tempo, conforme a economia chinesa foi se tornando mais aberta e orientada ao mercado. Por exemplo, desde 1997, as empresas do governo têm sido reestruturadas de modo a ter autonomia nos negócios, o que dificulta o controle dos preços. Nesse sentido, os incentivos tributários foram ganhando maior peso relativo. Em 1994, foi feita uma reforma no imposto de renda, unificando as alíquotas (em 33%), mas deixando espaços para isenções para certos setores e empreendimentos, usualmente voltados aos setores prioritários (tipicamente indústrias). No entanto, esses incentivos foram sendo gradualmente removidos a partir do final da década de 1990. Uma alternativa aos incentivos tributários tem sido o fomento ao investimento direto estrangeiro em determinados setores (especialmente indústrias de 20 21
Rawski (1994). Ver Lu (2000), em que boa parte da descrição da experiência chinesa foi baseada.
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alta tecnologia e infraestrutura). Desde 1995, os investimentos diretos estrangeiros são classificados em quatro categorias: projetos encorajados, permitidos, restritos e proibidos. Os projetos encorajados recebem tratamento administrativo preferencial. Ao longo do tempo, a prioridade foi mudando, tendo o peso da indústria manufatureira (embora ainda grande) diminuído em favor de projetos de infraestrutura e imóveis. Para os investimentos domésticos, têm sido usadas diferentes ferramentas de política tributária. Uma delas é uma taxa sobre investimento em capital, cuja alíquota varia de 0% a 30% e é orientada de modo a favorecer os setores prioritários escolhidos pelo governo. Além disso, impostos indiretos também refletem as escolhas de política industrial do governo, sendo mais do que cinco pontos percentuais inferiores naqueles setores escolhidos para serem encorajados. Com relação à proteção comercial, as tarifas de importação têm sido consistentemente reduzidas desde a entrada da China para a Organização Mundial do Comércio (OMC) em 2001, e as quotas e licenças de importação têm sido gradualmente eliminadas desde 1994. O foco tem sido garantir a competitividade internacional e encorajar a exportação dos setores prioritários e aqueles em que a China tem vantagem comparativa. Para tanto, foram criados incentivos para importação de insumos e tecnologias essenciais para esses setores. Percebe-se, ao longo do tempo, que os setores classificados como pilares do desenvolvimento chinês (máquinas e equipamentos, eletrônicos, petroquímico, automotivo e construção) têm gradualmente migrado para uma organização voltada para o mercado, com menos intervenção do governo e financiamento privado. Cada vez mais, o financiamento público tem sido relegado a projetos de infraestrutura ou indústrias básicas (energia e insumos básicos). Por fim, como parte de sua estratégia de desenvolvimento, a China (através do governo central, mas também por meio dos governos locais e regionais) tem estabelecido uma série de zonas econômicas especiais. Essas zonas são áreas geográficas nas quais as empresas (especialmente multinacionais) têm incentivos especiais para produzir. Algumas delas são meras zonas de processamento de insumos para exportação, outras são voltadas para produtos de alta tecnologia.22 Note-se que a competição entre essas zonas é fomentada pelo governo chinês.
Política industrial no Brasil As primeiras experiências de políticas públicas de apoio à indústria no Brasil remontam à segunda década do século XX, mas somente a partir da década de 22
Wang e Wei (2010).
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1930 é que passou a existir uma preocupação sistemática com a promoção do desenvolvimento industrial por parte do governo.23 No entanto, o foco desta seção será o período que começa com o fim da Segunda Guerra Mundial. Naquela época – governo Dutra (1946-1951) –, os principais instrumentos de política industrial eram o câmbio e o controle dos fluxos de comércio e investimento internacional. Nesse sentido, inicialmente, o controle de importações foi adotado para contornar a escassez de reservas em moeda estrangeira, mas paulatinamente foi se transformando em instrumento de política industrial. Em 1949, foi instituído o sistema de câmbio com licenças prévias. Somente eram autorizadas importações de bens de consumo essenciais e que não tivessem similar nacional.24 O câmbio valorizado também tornou a importação de bens de capital relativamente mais barata, o que ajudou a fomentar o investimento em novos setores industriais, financiado pelo incremento significativo de crédito por parte do Banco do Brasil.25 A combinação dessas medidas resultou em um processo de substituição de importações de bens duráveis (eletrodomésticos, por exemplo) pela produção doméstica.26 A partir do segundo governo de Getúlio Vargas (1951-1954), começou um intenso esforço de diagnóstico e planejamento. Esse esforço culminou com a definição e colocação em prática do Plano de Metas, já no governo Juscelino Kubitschek (1956-1961). De forma resumida, o Plano de Metas consistia na eleição de setores industriais a serem promovidos – insumos básicos, química, mecânica e elétrica pesadas, material de transporte e bens de consumo duráveis (incluindo automóveis) –, com a definição de metas para cada um deles. Ressalte-se que as metas eram meramente indicativas, não havendo qualquer tipo de punição em caso de não cumprimento. Novamente, o câmbio teve papel importante. Para permitir o desenvolvimento dos setores escolhidos, foi construído um sistema de proteção cambial que consistia em taxas múltiplas com escala de prioridades. Foi concedida prioridade maior para a importação de matérias-primas essenciais, alguns tipos de equipamentos (como bens de capital associados às indústrias naval e automotiva) e bens que não contassem com oferta doméstica satisfatória, que podiam ser importados a uma taxa de câmbio relativamente mais valorizada. Também foram aumentadas significativamente as tarifas de importação, que em alguns Ver Suzigan (1996), no qual boa parte da descrição da experiência brasileira até a década de 1970 é baseada. 24 A Lei do Similar Nacional foi sancionada no final do século XIX, mas seu uso foi intensificado a partir de 1949. Para mais detalhes, ver Baer (1996). 25 Vianna (1990). 26 Políticas industriais baseadas na substituição de importações não foram exclusivas do Brasil, e diversos países da América Latina adotaram estratégia semelhante. Cardoso e Helwege (1992) apresentam um resumo da experiência latino-americana. 23
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casos chegavam a alíquotas de 150%. Ademais, foi aprofundado o uso do exame de similaridade: as indústrias que provassem estar aptas para suprir a demanda doméstica eram protegidas da competição externa. Também era comum a exigência de índices mínimos de nacionalização.27 Nesse período também foram diversificadas as fontes de financiamento para a indústria. O BNDES foi criado em 1952, e a atuação dos bancos regionais foi aprofundada. No período que sucedeu ao governo de Juscelino Kubitschek, foi dada maior ênfase a políticas de reformas e ajuste macroeconômico, e a política industrial foi relegada a um plano menos importante. Entretanto, após a retomada do crescimento no período do “milagre brasileiro” (1968-1973), e como resposta ao primeiro choque do petróleo, a política industrial retomou lugar de destaque no cardápio de políticas econômicas com o II Plano Nacional de Desenvolvimento – II PND (1975-1979). Em comparação com o Plano de Metas, o II PND aprofundou a política de substituição de importações. Foram incluídos outros setores como objeto de política industrial, como petroquímica e metais não ferrosos, e indústrias de tecnologia avançada (telecomunicações, aeronaves, armamentos, energia nuclear e informática). Também foi aprofundada a substituição de importações de bens de capital, que no Plano de Metas incluía basicamente veículos e equipamentos de transporte. No II PND, o sistema de proteção foi ampliado e aprofundado. As ferramentas de proteção tarifária foram sendo abandonadas (a despeito da manutenção de alíquotas elevadas) em favor do uso cada vez mais intenso, burocratizado e discricionário de mecanismos de proteção não tarifários: exames de similaridade, índices mínimos de nacionalização, margens de preferências para empresas domésticas em compras públicas de bens de capital, entre outras. O resultado foi uma economia ainda mais fechada às importações. Para os bens de capital, além das ferramentas mencionadas, a política de substituição de importações também se valeu de medidas como depreciação acelerada de equipamentos nacionais e isenção de impostos sobre a compra de máquinas fabricadas domesticamente.28 Também foram intensificados os mecanismos de direcionamento do crédito (subsidiado) para investimento nos setores prioritários (BNDES) e no fomento e financiamento à exportação (Cacex/Finex). Somem-se a isso uma política de minidesvalorizações da moeda doméstica e a concessão de isenções e créditos fiscais (depreciação acelerada e isenções de impostos, principalmente).
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Orenstein e Sochaczewski (1990). Carneiro (1990).
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Com relação ao investimento em infraestrutura, as empresas estatais continuaram a ter papel preponderante. Além de energia e transportes (focos do Plano de Metas), também foram objeto das metas do governo os investimentos em comunicações, armazenamento, urbanização e saneamento. Na educação, tanto no Plano de Metas quanto no II PND, a ênfase foi dada na expansão do ensino superior (com pouco investimento em ensino básico). Em paralelo, foi instituído um sistema nacional de desenvolvimento científico e tecnológico. No entanto, em comparação com o fomento à capacitação para produzir, pouca atenção foi devotada ao incentivo à capacitação para inovação. Com as crises do final da década de 1970 e início da década de 1980, o aparato protecionista foi intensificado e os subsídios à exportação foram ampliados, inclusive para viabilizar aumentos no saldo da balança comercial. Entre as políticas protecionistas dessa época, merece destaque a Lei de Informática, sancionada em 1984, que criou uma reserva de mercado para os fabricantes domésticos de computadores e outros produtos eletrônicos. Com o crescente agravamento do processo inflacionário e dos desequilíbrios macroeconômicos, foram reduzidos os investimentos públicos em educação e infraestrutura, mas foi mantido o ambiente autárquico da economia brasileira. A partir da década de 1990, ocorreu um movimento de abertura da economia e de diminuição do papel do Estado como empresário. Embora diversos elementos da política industrial dos anos anteriores tenham permanecido, a sua importância diminuiu consideravelmente.29 Após alguns anos em que a política industrial foi relegada a um segundo plano, ela gradualmente foi recuperando importância no âmbito das políticas públicas. Já no século XXI, foram anunciados sucessivos planos de política industrial – Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE) em 2003, Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) em 2008 e Plano Brasil Maior (PBM) em 2011 –, cada vez com maior ênfase em políticas industriais pesadas. Entre outras ações, o papel do BNDES foi gradativamente aumentado, cresceu a importância de políticas de requerimento de conteúdo local e de uso do poder de compra do governo para estimular a indústria doméstica, foi estimulado o crescimento de campeões nacionais (através de fusões incentivadas pelo BNDES ou por fundos de pensão estatais) e criadas políticas de desoneração voltadas para alguns setores. Também aumentou a ênfase no incentivo à inovação, inclusive com a criação de mecanismos de fomento à pesquisa e desenvolvimento no âmbito do setor privado.30 No entanto, pouco se avançou em termos de estabelecimento de mecanismos de incentivo condicionados e regras de saída em caso de fracasso da política industrial. 29 30
Guimarães (1996). Canêdo-Pinheiro (2011) apresenta uma discussão sobre a recente política industrial brasileira.
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Quais as diferenças, afinal? Comparando as experiências de política industrial de Brasil, Japão, Coreia do Sul e China, fica claro que os países do Leste Asiático lançaram mão de muitas das políticas empreendidas no Brasil. Nesse caso, cabe a pergunta: dadas as similaridades, o que explicaria a diferença de desempenho entre os países? A esse respeito, embora tenham sido usadas as mesmas ferramentas de política industrial, podem ser identificadas algumas diferenças básicas entre os países analisados com relação à execução dessas políticas. Há diferenças marcantes entre o Leste Asiático e o Brasil no que diz respeito aos incentivos para ganhos de produtividade. Tome-se o exemplo da Coreia do Sul. As empresas e setores que foram objeto de política industrial sempre foram expostos a mecanismos que combinavam incentivos e punições. Algum tipo de meta sempre era fixado, normalmente associado à exportação, que, caso não fosse atingida, implicava penalidades ou retirada de benefícios. Além disso, o governo sinalizou de forma crível que a proteção seria reduzida ao longo dos anos. Os dois mecanismos levaram a ganhos significativos de produtividade, necessários para conseguir atingir as metas de exportação e para se defender no mercado doméstico diante do prognóstico da retirada da proteção.31 Note que se trata exatamente da prescrição de política descrita na segunda seção. Na China não é diferente: metas de exportação são estipuladas, e há enorme competição entre as diferentes regiões do país, o que estimula incrementos de eficiência.32 No Brasil, ao contrário, o mercado doméstico se manteve durante muito tempo isolado da competição internacional e nenhuma sinalização de redução da proteção foi emitida para as empresas. Desse modo, embora tenha conseguido diversificar sua economia, o país não conseguiu alcançar competitividade internacional em boa parte dos setores contemplados pela política industrial. Mais uma vez, trata-se de resultado previsto pela teoria econômica: mesmo quando as falhas de mercado justificam o uso de política industrial, setores excessivamente protegidos tendem a se desenvolver usando tecnologias defasadas, incapazes de garantir competitividade no mercado internacional (conforme argumentado na segunda seção). Outra diferença digna de nota diz respeito ao modo como as importações de insumos intermediários e absorção de tecnologias de outros países foram tratadas. Novamente, tome-se o exemplo da Coreia do Sul. O foco da política industrial naquele país foi atingir competitividade internacional em determinados setores. Se fosse possível atingir esse objetivo com algum encadeamento da 31 32
Lee (1997). Wang e Wei (2010).
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economia doméstica na direção dos insumos, melhor. Caso isso não fosse viável, nenhum tipo de barreira à importação dos insumos era imposta. Pelo contrário, muitas vezes, a importação de determinados insumos recebia incentivos. Não por acaso, a relevância das importações, em especial de bens de capital para o aumento da produtividade da indústria sul-coreana, é ressaltada por diversos autores.33 O mesmo pode ser dito para o Japão.34 Mesmo a China, que usa políticas de requerimento de conteúdo local mais ativamente, tem uma postura bastante pragmática quanto ao encadeamento local de suas indústrias, induzindo a compra doméstica somente se esta não ameaça a competitividade internacional do setor. Na verdade, boa parte da exportação chinesa ainda se refere à mera montagem de produtos a partir de insumos importados.35 Essa abordagem contrasta com a experiência brasileira. No início do processo de substituição de importações, a importação de bens de capital e insumos intermediários foi facilitada. Entretanto, a política industrial foi gradativamente caminhando para um fechamento cada vez maior da economia, com desestímulo crescente para a importação de insumos intermediários em favor da produção doméstica, esta última fortemente protegida. A Lei do Similar Nacional talvez seja o exemplo mais ilustrativo a esse respeito. O efeito negativo desse tipo de política ganha mais relevo à luz da evidência de que a importação de insumos, em especial bens de capital, é um importante canal pelo qual as empresas de países em desenvolvimento absorvem tecnologia. A importância desse aspecto no desenvolvimento dos países do Leste Asiático é enfatizada por vários autores.36 Aliás, a partir do final da década de 1970, a política industrial brasileira caracterizou-se por uma série de barreiras à adoção de novas tecnologias, ao contrário dos países do Leste Asiático, que criaram mecanismos para facilitar essa atividade. A Lei de Informática é um dos exemplos mais ilustrativos a esse respeito. Especificamente com relação aos computadores, evidências indicam que ela implicou defasagem de preço ou desempenho de pelo menos três anos nos computadores produzidos (e usados) no Brasil com relação ao padrão internacional e gerou perdas de bem-estar da ordem de 20% do gasto com esses equipamentos.37 Nesse sentido, a proteção excessiva e por tempo indeterminado, além de dificultar o processo de absorção de tecnologia, reduz os incentivos para investi-
33 Rodrik (1995), por exemplo. Kim et al. (2009) apresentam evidências empíricas que confirmam esse entendimento. 34 Noland e Pack (2003) fornecem referências a esse respeito. Thangavelu e Rajaguru (2004) apresentam evidências empíricas. 35 Wang e Wei (2010). 36 Pack (2001) é um exemplo. 37 Luzio e Greenstein (1995).
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mento em pesquisa e desenvolvimento e inovação. Novamente, do ponto de vista teórico e no que diz respeito à provisão de incentivos adequados para a inovação, a política industrial tem de ser desenhada de forma a fazer com que a indústria doméstica seja exposta gradativamente à competição internacional.38 As evidências empíricas confirmam esse entendimento, indicando que uma das principais alavancas do investimento em inovação é a pressão competitiva exercida pelos concorrentes (sejam eles domésticos ou de outros países).39
Além de política industrial, o que mais? Além das diferenças na política industrial apontadas na seção anterior, é possível apontar outras diferenças em termos de política pública entre os países analisados? A resposta parece ser afirmativa. Japão, Coreia do Sul e China lançaram mão de políticas industriais, mas também de outras políticas que têm efeito positivo no crescimento, em particular o que na segunda seção foi denominado políticas horizontais. O impacto de políticas horizontais no crescimento, em particular no caso brasileiro, é abordado em outros capítulos do livro com mais detalhes. Entretanto, a título de ilustração, vale a pena comentar brevemente algumas diferenças entre as experiências dos países analisados anteriormente. Nesse sentido, a diferença entre Brasil e os países do Leste Asiático com relação ao investimento em capital humano chama a atenção.40 A comparação do Brasil com a Coreia do Sul é bastante ilustrativa. Em 1950, a escolaridade média da população sul-coreana já era bastante superior à brasileira e apresentou crescimento expressivo, alcançando o Japão no início da década de 1990 (ver Gráfico 13.2). O Brasil, por sua vez, além de partir de um nível inferior de educação, apresentou taxas de crescimento relativamente pequenas (ficando praticamente estagnado durante a década de 1970). Sequer foi mencionada a questão da qualidade da educação, que no Brasil se encontra em patamar bastante inferior ao dos países usados na comparação, dadas as péssimas classificações brasileiras em exames internacionais de proficiência.41
Miyagiwa e Ohno (1999). Ver Aghion e Griffith (2005) para referências. 40 A relação entre educação e crescimento econômico no Brasil é tratada em mais detalhes no Capítulo 7 deste livro. 41 Em 2009, na última edição do exame Pisa, o Brasil ficou em 53o lugar em leitura, 57o em matemática e 53o em ciências, de um total de 65 países. A título de comparação, a Coreia do Sul ficou em 2o lugar em leitura, 4o em matemática e 6o em ciências. 38 39
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GRÁFICO 13.2 Escolaridade e poupança doméstica Poupança doméstica (% do PIB)
Escolaridade média (população acima de 15 anos) 14
60
12
50
China
10
40 Japão
8
Japão
China 30
Coreia do Sul 6 Brasil
20
4
Brasil 10
2
Coreia do Sul
0 1950
1960
1970
1980
1990
2000
2010
0 1960
1970
1980
1990
2000
2010
Fonte: Barro e Lee (2010) para escolaridade e Banco Mundial (2011) para poupança doméstica.
Mesmo a China, cuja renda per capita era aproximadamente 25% da brasileira no início da década de 1950, apresentou desempenho melhor do que o Brasil nesse quesito. Para ilustrar a importância do capital humano para o desenvolvimento dos países, não é por acaso que na China as regiões com maior capital humano são justamente aquelas em que a sofisticação da cesta de produtos exportados é maior.42 A propósito, as evidências para o Brasil indicam que boa parte da diferença de renda entre as regiões brasileiras é explicada pela disparidade educacional entre elas.43 Ademais, mesmo os efeitos positivos da política industrial são superiores quando o estoque de capital humano é maior. Por exemplo, existem evidências de que as externalidades associadas ao investimento direto estrangeiro e à importação de insumos – por exemplo, absorção de tecnologia – somente se manifestam quando o capital humano é suficientemente alto.44 Também é saliente a diferença entre o Brasil e os outros países analisados no que diz respeito ao investimento em infraestrutura. A título de ilustração, o déficit de infraestrutura brasileiro explica aproximadamente 35% da diferença da taxa de crescimento com relação à Coreia do Sul nas últimas décadas. Ademais, se o Brasil tivesse o estoque de infraestrutura da Coreia do Sul, a desigualdade interpessoal de renda seria aproximadamente 15% menor.45
Wang e Wei (2010). Ver o Capítulo 15 deste livro e Salvato et al. (2010). 44 A esse respeito, ver Pack (2001), por exemplo. 45 O Capítulo 11 deste livro analisa esse tópico. 42 43
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Outra diferença marcante entre o Brasil e os países do Leste Asiático diz respeito ao ambiente macroeconômico.46 Em maior ou menor grau, Japão, Coreia do Sul e China sempre mantiveram uma política fiscal relativamente mais austera, enquanto no Brasil a preocupação em reduzir o déficit público e efetivamente controlar os gastos do governo e a inflação é muito recente. Por fim, outro fator importante para que os países mudem de patamar de renda (aproximando-se dos países desenvolvidos) é a criação de incentivos adequados para a acumulação de capital. Enquanto os países do Leste Asiático fizeram um considerável esforço de poupança, no Brasil a taxa de poupança doméstica se manteve durante os últimos 40 anos em nível similar ao de países como os Estados Unidos, que já se encontram na dinâmica de crescimento balanceado de longo prazo (ver Gráfico 13.2).47
Resumo Existe extensa literatura discutindo qual a principal causa do crescimento dos países do Leste Asiático. As conclusões vão desde que a política industrial prejudicou o crescimento, passando pela sua neutralidade ou pouca relevância, até que elas foram preponderantes para o desenvolvimento desses países. Foge ao escopo deste capítulo confirmar ou refutar alguma dessas conclusões. No entanto, é possível tirar algumas lições para o caso brasileiro. Primeiramente, fica claro que políticas industriais são justificadas na presença de falhas de mercado (usualmente externalidades). Em boa parte dos casos, as intervenções de governo mais adequadas para corrigir as externalidades são políticas industriais leves, que contemplam intervenções de mercado voltadas para determinadas atividades (subsídio para P&D é o caso mais emblemático) ou provisão de bens públicos para determinados setores. Políticas industriais pesadas, ou seja, que distorcem o preço relativo de determinados setores, devem ser usadas com moderação e precisam ter mecanismos adequados de incentivo e punição. Ademais, a comparação da experiência de diversos países permite concluir que política industrial não é condição suficiente para garantir convergência para o nível de renda dos países mais ricos. Pelos mais diversos motivos, praticamente todos os países do mundo fizeram algum tipo de política industrial. Alguns conseguiram crescer de forma sustentada e hoje são países desenvolvidos, mas a maioria não alcançou os resultados almejados, inclusive o Brasil.
Esse tema é tratado no Capítulo 6 deste livro. A relação entre poupança, investimento e crescimento, no caso brasileiro, é tratada no Capítulo 10 deste volume.
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Nesse sentido, a diferença entre sucesso e fracasso está no modo como são construídos os incentivos para as empresas e setores contemplados pela política industrial. Proteção excessiva por tempo indeterminado, ausência de metas e regras de saída, barreiras para importação de insumos e adoção de novas tecnologias – características típicas da experiência brasileira – parecem ser a receita certa para o fracasso. Japão e Coreia do Sul, ao evitarem esses erros, conseguiram mudar a estrutura de sua economia e crescer de forma sustentada. A China parece seguir o mesmo caminho. Além disso, conclui-se que certas políticas horizontais são condições necessárias para que sejam alcançados níveis mais altos de renda. De fato, não se conhece país que tenha obtido sucesso sem, por exemplo, provisão satisfatória de infraestrutura, investimentos significativos em capital humano e ambiente macroeconômico adequado. Em resumo, o sucesso dos países do Leste Asiático é uma combinação de políticas horizontais (investimentos em educação, infraestrutura e inovação, entre outros), políticas industriais leves (investimento na formação de engenheiros, por exemplo) e políticas industriais pesadas bem desenhadas (proteção e crédito direcionados para determinados setores, por exemplo, mas com redução gradual do apoio e exposição dos setores à competição internacional).
Leituras recomendadas Para uma resenha mais detalhada sobre as falhas de mercado que justificam o uso de política industrial, ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010). Para uma análise do papel da política industrial e diferentes interpretações da trajetória de crescimento dos países do Leste Asiático, sugere-se Noland e Pack (2003), Rodrik (1996) e Banco Mundial (1993). Para uma discussão da experiência mais recente de política industrial no Brasil, ver Canêdo-Pinheiro (2011).
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CAPÍT U LO 14
ABERTURA COMERCIAL, EXPORTAÇÕES E INOVAÇÕES NO BRASIL1 Naercio Menezes Filho Sérgio Kannebley Júnior
Introdução Até o início do século XX, o Brasil possuía uma economia predominantemente agrária, com grande parte de sua população vivendo em áreas rurais e a maior parte dos trabalhadores empregada em atividades agrícolas. A transição para uma economia urbanizada com base industrial ocorreu ao longo do século passado. Seguindo o modelo de vários países, o desenvolvimento industrial brasileiro foi baseado em políticas industriais de substituição de importações. O parque industrial brasileiro expandiu-se por meio de políticas protecionistas, que envolviam crédito barato e subsídios fiscais, política seletiva de importações (caracterizada por preços baixos para insumos importados e restrições às importações de bens finais) e insumos baratos produzidos por empresas estatais (como aço, produtos químicos e petroquímicos). Ou seja, um cenário bastante semelhante ao de vários países em desenvolvimento, incluindo os que viriam a se destacar nas décadas subsequentes, como Coreia do Sul e China. Entretanto, o padrão dos investimentos e instalações dos setores industriais no Brasil foi baseado principalmente no atendimento do mercado interno, com proteção da concorrência internacional. O resultado dessa estratégia de desenvolvimento foi que, diferentemente dos países asiáticos bem-sucedidos, o Brasil não alcançou a liderança internacional na produção de bens manufaturados, 1 Agradecemos aos nossos coautores, que nos ajudaram a pensar nesse problema de forma mais clara através das pesquisas realizadas em conjunto.
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tornando-se um participante marginal no comércio mundial desses produtos desde então. A transição econômica das décadas de 1970 e 1980 forneceu uma oportunidade histórica para o setor industrial corrigir o seu curso, reduzindo o protecionismo, incorporando atividades ligadas às tecnologias de informação e comunicação emergentes e buscando a integração nos mercados mundiais mais dinâmicos. No entanto, nada disso efetivamente aconteceu. Devido à crise da dívida externa, à instabilidade macroeconômica e a políticas industriais equivocadas, o setor industrial brasileiro permaneceu estagnado durante os anos 1980 e o catch-up tecnológico ficou comprometido, tornando-o ainda mais defasado com relação aos setores internacionais mais inovadores. O caso da Lei de Informática é bastante ilustrativo do tipo de políticas que foram seguidas nesse período. Essa lei, cuja versão original entrou em vigor em 1984, visava induzir a autonomia tecnológica nacional em um setor que era visto como essencial e estratégico para o desenvolvimento do país. Para isso, garantiu reserva de mercado para as empresas de capital nacional em todos os setores da informática. Entretanto, uma avaliação dos efeitos dessa lei concluiu que os preços dos computadores nacionais permaneceram sempre mais altos que os internacionais e que seu desempenho permaneceu atrasado em relação à fronteira tecnológica em cerca de três-cinco anos.2 Os custos dessa lei para os empresários e consumidores brasileiros foram estimados em cerca de 700 milhões de dólares. Com o fim da lei, as empresas nacionais do setor entraram em rápido declínio. Esse fenômeno se repetiu em vários outros setores, ou seja, no Brasil a proteção não levou nossas firmas à modernização nem a maior inserção no mercado internacional. Com a crise fiscal dos anos 1980, o país abandona o regime de substituição de importações e entra na década de 1990 seguindo uma agenda de reformas liberalizantes na economia e com um programa de estabilização inflacionária bem-sucedido, o Plano Real. Em 1988, grande parte das barreiras não tarifárias foi abolida e algumas tarifas nominais foram reduzidas.3 Em 1990, o novo governo anunciou uma política comercial mais radical. Quase todas as barreiras não tarifárias foram abolidas, e a política comercial passou a basear-se somente nas tarifas de importação e na taxa de câmbio. Além disso, foi anunciado um programa de redução radical das tarifas de importação para os quatro anos seguintes. Esse programa foi colocado em prática, e a tarifa de importação média declinou de 42% em 1988 para 12% em 1994. Assim, os preços no Brasil dos produtos importados reduziram-se significativamente e as empresas nacionais 2 3
Luzio e Greenstein (1995). Kume et al. (2003) descrevem o processo de liberalização comercial no Brasil.
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
tiverem de enfrentar uma competição mais acirrada das internacionais. Além disso, os preços dos insumos importados (matéria-prima e máquinas), que muitas vezes incorporam novas tecnologias, também diminuíram bastante. Este capítulo procura examinar quais foram os efeitos da liberalização comercial sobre a economia brasileira. Em particular, pretende-se analisar se a abertura contribuiu para o aumento da produtividade das firmas brasileiras e do país como um todo e quais foram as suas consequências para a distribuição de renda e o desemprego. Além disso, procuramos entender se as firmas brasileiras estão exportando mais como consequência da maior inserção do país no comércio internacional e se as inovações tecnológicas têm contribuído de forma substantiva para melhorar a produtividade das firmas brasileiras e o crescimento do país. O capítulo está organizado da seguinte forma. Como os modelos teóricos são essenciais no campo de economia internacional, na próxima seção serão revistos os principais argumentos teóricos dos modelos tradicionais e da nova economia internacional sobre os impactos esperados de uma liberalização comercial. Posteriormente, na terceira seção, são avaliadas as evidências empíricas sobre o impacto da liberalização comercial sobre as exportações e a produtividade das firmas brasileiras. Na quarta seção, são examinados os impactos da liberalização comercial sobre a distribuição de renda e o desemprego. A quinta seção investigará os determinantes da atividade inovadora no Brasil, e na seção final são tecidas algumas considerações finais com relação às políticas para fomentar a inovação.
Modelos teóricos: abertura, exportações e produtividade Diferentemente de outras áreas em economia, como a economia do trabalho ou a macroeconomia, na economia internacional a análise empírica teve influência modesta sobre o desenvolvimento da teoria. Na última metade do século XX, existia grande desequilíbrio entre o desenvolvimento da teoria dos determinantes do comércio, que havia avançado muito, e a compreensão empírica dos fatos envolvidos nas trocas internacionais. Nos últimos anos, porém, houve um grande avanço nos trabalhos empíricos para testar as previsões dos modelos tradicionais, inclusive no Brasil. A teoria neoclássica de comércio internacional (modelo de Hecksher-Ohlin, com sucessivos aprimoramentos posteriores) tem previsões claras para os efeitos de uma liberalização comercial.4 No caso de uma abertura multilateral, com li4
Ver, entre outros, Feenstra e Taylor (2008).
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vre-comércio e abstraindo dos custos de transporte, tenderia a haver convergência dos preços de todos os produtos. Assim, o preço relativo dos bens que utilizam intensivamente os recursos que o país tem em abundância deve aumentar, e o país deverá se especializar na produção desses bens. Dado que o Brasil, nos anos 1980, tinha abundância de trabalhadores não qualificados (com pouca escolaridade), a abertura faria com que os setores que empregam intensivamente esses trabalhadores se expandissem, como decorrência do aumento dos seus preços relativos. Isso deveria provocar aumento da demanda e, por consequência, do salário relativo dos trabalhadores não qualificados e uma melhoria da distribuição de renda (teorema de Stolper-Samuelson). Além disso, como consequência do aumento do salário relativo dos trabalhadores não qualificados, dentro de cada setor deveria haver aumento no emprego dos trabalhadores qualificados. Concomitantemente aos refinamentos teóricos e empíricos pelos quais esse modelo neoclássico passou na década de 1980, uma nova teoria de comércio foi sendo desenvolvida, que enfatiza a presença de economias de escala e diferenciação de produto.5 Motivada pela observação de que grandes volumes de comércio ocorrem entre países com proporções de fatores similares e que uma parcela significativa desse comércio ocorre na forma de exportações e importações de produtos dentro de uma mesma indústria, essa nova teoria busca explicar essas evidências em um ambiente em que os mercados são imperfeitos e, portanto, sujeitos a ganhos de troca provenientes da especialização em variedades distintas de um mesmo produto. Os modelos de comércio com concorrência imperfeita também preveem ganhos com o comércio internacional dentro de cada indústria, oriundos das economias de escala e do aumento de variedades dos produtos. A integração econômica levaria à criação de um mercado maior, em que consumidores “amantes da variedade” reduziriam o consumo de cada variedade, mas elevariam o número de variedades consumidas, melhorando seu bem-estar. Pelo lado das firmas, haveria uma concentração da produção, na medida em que menor número de variedades seria produzido internamente. Porém, devido aos ganhos de escala propiciados pelo maior mercado, haveria uma redução de preços e um aumento da produtividade total dos fatores.6 Embora esses desenvolvimentos teóricos iniciais da nova teoria de comércio considerassem explicitamente o papel das firmas na determinação dos padrões de comércio dos países, nesses modelos todas as firmas de cada país eram exportadoras. Entretanto, os fatos estilizados sobre o comportamento e o desempenho
Krugman (1979). Os ganhos internos de escala seriam provenientes da suposição de custos marginais constantes, mas custos fixos médios declinantes. 5 6
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
das firmas exportadoras em um conjunto de países revelam alguns dados importantes: as exportadoras são minoria no conjunto de empresas; elas são (em média) maiores e mais produtivas que a média; e exportam somente uma pequena fração de sua produção total. A fim de explicar essa heterogeneidade das firmas no comércio internacional, foram formuladas algumas hipóteses.7 A primeira é a de que existe “autosseleção” das firmas mais produtivas para os mercados externos. A razão fundamental para isso é a existência de custos adicionais para as vendas em mercados internacionais, que incluem custos de transporte, distribuição ou marketing, pessoal qualificado para lidar com redes externas ou custos de produção para adequação aos padrões de consumo internacional. Esses custos constituem uma barreira à entrada nesse mercado que as empresas menos eficientes não são capazes de transpor. Assim, pela hipótese de “autosseleção”, a maior permanência no mercado externo deve-se, preponderantemente, às condições (iniciais) das firmas apresentadas anteriormente à sua estreia no mercado exportador. Isto é, os ganhos em termos de eficiência e qualidade obtidos antes da entrada no mercado externo dariam a essas empresas maior chance de sobrevivência à seleção natural promovida pelo ambiente externo mais competitivo. Segundo esses modelos, o comércio internacional é capaz de promover o crescimento da produtividade, via redistribuição de insumos e produtos dentro da indústria em direção às firmas mais produtivas. A decisão de exportar é induzida pela perspectiva de aumento no lucro e parcelas de mercado em uma economia integrada (aberta). Por outro lado, as firmas que não exportam têm uma perspectiva de lucro e participação de mercado decrescentes quando a economia se abre. Para as firmas que não exportam, essas perdas podem significar a exclusão do mercado, abrindo espaço para as firmas mais produtivas, que expandem suas vendas para o mercado internacional. Sendo assim, existe um processo de seleção natural (darwiniano) em que as firmas mais produtivas prosperam e crescem, enquanto as menos produtivas incorrem em perdas de lucro e/ou parcelas de mercado. Assim, nesse tipo de modelos, a liberalização comercial também tende a aumentar a produtividade média da indústria. A maior exposição à concorrência internacional deve promover um processo de realocação das firmas, que envolve a exclusão daquelas ineficientes e a expansão da parcela de mercado das firmas mais eficientes. Entre as firmas mais eficientes estão justamente aquelas que estreiam ou expandem sua vendas no mercado internacional, estabelecendo-se
7 Os modelos de Bernard et al. (2003) e Melitz (2003) são os precursores na literatura teórica de comércio internacional que explica a presença de firmas heterogêneas na indústria, bem como o impacto do comércio sobre a produtividade da indústria.
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assim o nexo causal entre exportação e produtividade da indústria. Outra possibilidade para explicar a relação entre exportação e eficiência é a hipótese de “aprendizado”, segundo a qual os ganhos de eficiência e qualidade também poderiam ser obtidos posteriormente à estreia no mercado externo. Esses ganhos seriam advindos da exposição a uma competição mais intensa ou a melhores práticas tecnológicas e/ou gerenciais, fazendo com que sua evolução ocorresse de forma continuada mesmo após sua entrada no mercado internacional. Com isso, a maior permanência na base exportadora seria explicada pelo círculo virtuoso resultante do aprendizado: quanto maior o ganho de eficiência decorrente da participação exportadora, maior a lucratividade da empresa e, portanto, maior a probabilidade de que ela permanecesse continuamente nessa atividade. Segundo essa hipótese, um aumento das exportações seria importante para o crescimento da produtividade e do país como um todo. Por fim, a última geração de modelos liga a atividade exportadora com as inovações e o aumento da produtividade.8 Segundo esses modelos, o aumento de receitas, advindo do início da atividade exportadora, pode dar o incentivo necessário para que as firmas façam um upgrade na tecnologia utilizada, juntamente com a entrada no comércio internacional. Assim, a integração comercial poderia afetar duplamente o crescimento dos países: através do aprendizado traduzido pelo mercado internacional e pelo avanço tecnológico desenvolvido conjuntamente à entrada nesse mercado.
Abertura comercial, exportações e produtividade No final da década de 1980, o Brasil passou por uma reforma comercial importante, que permitiu que os pesquisadores testassem as previsões desses modelos. Em 1988, grande parte das barreiras não tarifárias foi abolida e algumas das tarifas nominais foram reduzidas. Em 1990, foi anunciado um programa de redução radical das tarifas de importação para os quatro anos seguintes, que foi efetivamente colocado em prática, como demonstra o Gráfico 14.1, que apresenta a distribuição de tarifas entre os setores industriais, tanto em 1988 como em 1994. Podemos notar que, em 1988, tanto o nível como a dispersão das tarifas eram muito altos. As indústrias mais protegidas eram as de automóveis, borracha, farmacêutica, alimentos/outros, têxteis e vestuário, que chegavam a ter uma tarifa de importação na casa de 90%. Entre 1988 e 1994, as tarifas foram bastante reduzidas. No final do período, as tarifas na maior parte dos setores flutuavam entre 10% e 20%. As tarifas no 8
Ver Yeaple (2005) e Bustos (2011).
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
setor de vestuário, por exemplo, foram reduzidas de 90% para 20% em seis anos. A tarifa do setor de máquinas e equipamentos (importante para explicar o crescimento da produtividade observado no período) caiu de 48% para 14%. Vale notar que alguns setores conseguiram reverter parcialmente o processo de liberalização, graças a pressões junto aos formuladores de política econômica. Esse é o caso do setor de automóveis, por exemplo, que manteve sua tarifa de importação acima de 30%, a mais alta entre todos os setores da economia brasileira em 1994.
GRÁFICO 14.1 Tarifas de importação em 1988 e 1994 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10%
Ex
tra t Pe iva tró mi le ne o/ ra ca l M et M rvã al in o ur g S era M ia/n ide is et ã ru a o r M lúr fe gia áq gi rro ui co so na s/ s s o M e utro at tra s er Au ia tore to le s m óv E lét ei let ric s/ rô o tra n i M Pe nsp cos ad ça o ei s/ rte ra ve s e ícu C mo los el ul biliá os El e/ rio em p en Bo ape R tos rra l ef q ch i Fa Q no uím a rm uím de ic ac ic pe os êu os tró tic d le Ar a/p iver o tig er so os fum s de a pl ria ás tic o T Ve êx st til u In dú Ca ário Pr str lça od ia do s u d A to e In ba s v café dú te eg st de et ria a ai de nim s la ai tic s ín io Ó Al leo Aç s im s úc en ve ar In g dú tare eta st s/ is ria ou s di tros ve rs as
0%
1988
1994
Fonte: Kume et al. (2003).
A abertura comercial no Brasil incentivou a produção de várias pesquisas com o objetivo de entender como esse processo afetou a produtividade da indústria brasileira. Esses estudos mostraram que a liberalização comercial trouxe ganhos inequívocos de produtividade nos anos 1990. Um deles mostra que, enquanto a produtividade total dos fatores (PTF) de 16 setores industriais declinou, em média, 3,83% ao ano entre 1985 e 1990, entre 1990 e 1997 esse mesmo indicador cresceu a uma taxa média anual de 2,65%.9 As estimativas indicam que a redução das tarifas nominais pode ter levado a um acréscimo de 8-12% na taxa de crescimento da PTF. Mas como a liberalização comercial provocou esse ganho de produtividade? Quais os principais mecanismos em ação? 9
Ferreira e Rossi (2003).
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Alguns trabalhos econométricos procuraram discutir os canais pelos quais a redução das barreiras tarifárias e não tarifárias pode ter afetado a produtividade total dos fatores das firmas industriais.10 Esses canais podem ser: a pressão competitiva sobre o mercado de produtos, que levaria as firmas a promover inovações tecnológicas em produto e/ou processo; os ganhos de eficiência promovidos pela adoção de equipamentos e insumos estrangeiros; a eliminação, por meio do aumento da concorrência, de firmas menos produtivas, elevando, consequentemente, o nível de produtividade médio da indústria. Os resultados dos estudos indicam que todos esses efeitos foram relevantes, ainda que as evidências trazidas sejam conflitantes no seu ordenamento. Enquanto algumas pesquisas enfatizam a pressão competitiva, que levaria à adoção de práticas gerenciais mais eficientes, outras priorizaram os ganhos de eficiência trazidos pela adoção de equipamentos e insumos importados como principal mecanismo indutor dos ganhos de produtividade.11 Porém, enquanto o mecanismo de importação de insumos parece ter beneficiado todas as firmas de forma similar, a pressão competitiva agiu mais fortemente sobre as firmas menos produtivas que conseguiram sobreviver, justamente devido ao esforço que elas tiveram de fazer para conseguir se manter no mercado.12 Por fim, quanto ao canal de eliminação competitiva, algumas evidências mostram que as firmas mais produtivas realmente ganharam parcelas de mercado durante o processo de abertura comercial, o que também contribuiu para o aumento da produtividade da indústria, porém em menor escala. Há evidências de que isso também ocorreu em outros países.13 Uma possível interpretação dessas evidências é que o processo de reestruturação industrial envolveu diferentes formas de ajuste à maior pressão competitiva trazida pela abertura comercial, que ocorreram com maior ou menor intensidade em diferentes momentos desse processo. Assim, no período principal de sua implantação, entre o final da década de 1980 e 1994, em um ambiente econômico cronicamente instável, a reação foi baseada na reorganização produtiva, com ênfase na modernização de procedimentos gerenciais e estratégias de atuação, introduzida com o objetivo de redução de custos.14 Ver Muendler (2004), Schor (2004), Lisboa et al. (2010). Enquanto Muendler (2004) estima que, aproximadamente, 16% do aumento da produtividade total dos fatores ocorrido entre 1990 e 1998 se deveu ao aumento da pressão competitiva, Schor (2004) e Lisboa et al. (2010) concluem que o impacto do aumento da competição sobre a produtividade não foi superior ao efeito do uso de insumos importados na produção. 12 Schor (2004). 13 Muendler (2004) e Menezes Filho e Muendler (2011). 14 Segundo Castro (2001), nesse período, denominado pelo autor de “cirurgia e reorganização”, predominaram práticas como redimensionamento de quadros, enxugamento do catálogo de vendas e fechamento de instalações, além da adoção de novas práticas de gestão tipicamente associadas à prática de gestão da qualidade total. 10 11
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
Após a estabilização da economia, em 1994, com a revitalização do mercado doméstico, além do prosseguimento da reestruturação, as respostas centraramse na diversificação dos produtos, o que ensejou o aumento das importações de insumos e equipamentos com o intuito de baratear e acelerar a absorção da tecnologia contida nos novos processos e produtos. Dessa maneira, nessa segunda fase de reestruturação, o uso de novos insumos e a aquisição de máquinas e equipamentos assumem importância decisiva. Ainda segundo essa interpretação, os “pífios” resultados obtidos pelas exportações no período (ver adiante) não seriam apenas devidos à tendência de valorização cambial, mas também ao fato de que o aumento de competição fez com que as firmas voltassem suas atenções e estratégias para o mercado doméstico. A forma de catch-up produtivo, liderado pela busca de eficiência e renovação no período inicial da abertura, deixou pouco espaço para a iniciativa inovadora e tornou relativamente custosa a busca de novos mercados no exterior. Assim, nesse período, as firmas se centraram no fortalecimento de suas posições no mercado doméstico. Esses argumentos encontram ressonância em outros estudos, que calculam indicadores de inserção externa da indústria brasileira a fim de compreender melhor as mudanças na orientação comercial da indústria nos anos 1990. Diversos autores demonstraram que houve um crescimento no coeficiente de exportações para a indústria de transformação durante a década de 1990. No entanto, há uma divergência no que tange à magnitude desse crescimento e aos fatores responsáveis por tal aumento. Estimativas iniciais apontavam para um aumento abrupto do coeficiente de exportações, de 8,8% em 1989 para 14,8% em 1998, mas estimativas posteriores produziram resultados mais conservadores, apontando um crescimento do coeficiente de exportações de 9,1% no triênio 19891991 para um valor médio de 10,8% no triênio de 1996-1998.15 Por outro lado, os coeficientes de penetração de importações e de participação de insumos importados apresentaram aumentos significativos no período. O primeiro conjunto de estimativas foi produzido por Moreira e Correa (1997) e Markwald e Puga (2002), a partir de Pesquisas Industriais Anuais (PIA) e de estimativas dos valores de produção baseados no índice de produção física do IBGE e nos índices de preços da FGV. Já o segundo conjunto de estimativas (mais conservadoras) foi produzido por Fonseca et al. (2000), seguindo a metodologia proposta por Haguenauer et al. (1998) para o cálculo do valor de produção setorial. As restrições ao uso da PIA se devem ao fato de a pesquisa captar informações apenas para o universo de empresas de portes médio e grande (acima de 30 empregados), o que tende a subestimar o valor da produção e superestimar os coeficientes de exportação. Haguenauer et al. (1998) observam que as divergências com os índices produzidos por Moreira e Correa (1997) estavam concentradas nos setores em que o peso de pequenas e médias empresas era relativamente grande. Complementarmente, evidências produzidas por Markwald (2001) apontam que o salto na evolução do quantum exportado nos anos de 1991 a 1993 seria devido primordialmente à entrada de novos exportadores na base, induzidos pelos benefícios produzidos pela desvalorização cambial do Plano Collor II, e não propriamente a uma mudança na propensão a exportar das empresas.
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O coeficiente de penetração de importações passou de 4,9% no triênio 19891991 para 12,1% em 1996-1998, enquanto o coeficiente de participação de insumos importados saltou de 3,6% no primeiro triênio para 5,7% entre 1996 e 1998. Pelo lado das exportações, foi possível observar inclusive uma ligeira redução no total das empresas exportadoras, de 18% em 1992 para uma média de 16% no biênio 1997-1998. Em suma, não há evidências de aumento expressivo da atividade exportadora ao longo da década de 1990, mas de importação crescente. Esses resultados são decepcionantes, tendo em vista que os estudos empíricos internacionais confirmam que há diferenças nas taxas de crescimento da produtividade entre as firmas exportadoras e as não exportadoras. Como vimos nos modelos teóricos, isso ocorre por dois fatores. Em primeiro lugar, as firmas mais produtivas tendem a se “autosselecionar” para o mercado externo, ou seja, futuros estreantes tendem a apresentar diferenciais positivos de produtividade em relação às firmas não exportadoras, até mesmo antes de sua entrada nesses mercados.16 Além disso, a literatura empírica ressalta alguns resultados favoráveis à hipótese de aprendizado advindo das exportações, principalmente para países em desenvolvimento, provavelmente pelo fato de que nesses países o acesso à tecnologia é mais restrito e as firmas estão mais distantes da fronteira tecnológica mundial. Assim, a exposição das firmas ao mercado internacional pode apresentar maiores benefícios marginais em termos de produtividade.17
Abertura e mercado de trabalho Como vimos, o modelo neoclássico de comércio internacional (HecksherOhlin) tem previsões claras em relação ao que deve acontecer no mercado de trabalho após uma liberalização comercial. No caso de uma abertura multilateral, haverá convergência dos preços de todos os produtos. Assim, o preço relativo dos bens que utilizam intensivamente os recursos que o país tem em abundância deve aumentar, e o país se especializará na produção desses bens. No caso do Brasil, como o país tem abundância de trabalhadores de menor escolaridade, nossa vantagem comparativa está nos produtos que utilizam intensivamente mão de obra não qualificada. Assim, a abertura comercial deveria direcionar recursos (capital e trabalho) para esses setores, aumentando a demanda por trabalho não qualificado. Para equilibrar o mercado de trabalho, o salário desses trabalhadores teria de aumentar, o que diminuiria a desigualdade 16 17
Ver Wagner (2007). Ver Blalock e Gertler (2004).
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
(teorema de Stoper-Samuelson). Assim, deveríamos observar uma realocação dos trabalhadores para os setores com vantagens comparativas e uma diminuição do diferencial de salários entre trabalhadores qualificados e não qualificados. Além disso, como o trabalhador qualificado ficaria mais barato em termos relativos, deveria haver um uso mais intensivo desse trabalhador dentro de cada setor. Alguns autores, no entanto, notam que, como a abertura brasileira foi unilateral (a redução de tarifas ocorreu somente no Brasil), o movimento dos preços relativos depende da magnitude da redução de tarifas entre os setores e do tamanho do repasse das tarifas para os preços (pass-through).18 Segundo esse modelo, a magnitude do repasse dependerá do coeficiente de importações em cada setor. Como nos setores em que o país tem vantagens comparativas a participação dos produtos importados tende a ser menor, o repasse da queda de tarifas para os preços também será menor, ou seja, o preço relativo dos bens produzidos nesses setores deve aumentar. Dessa forma, as previsões desse modelo são parecidas com as do modelo tradicional. As implicações empíricas do processo de liberalização comercial para os preços relativos e diferenciais de salários foram analisadas detalhadamente em alguns estudos.19 Durante o período de liberalização comercial, os diferenciais de salários entre os trabalhadores com maior e menor escolaridade tiveram queda de 15,5%. Além disso, os preços relativos declinaram nos setores intensivos em qualificação, e, após o ajuste pela participação de importados, essas mudanças de preços relativos são condizentes com as mudanças de tarifas. Finalmente, o declínio do diferencial de salários por nível educacional foi compatível com as alterações de preços relativos. Assim, parece que os movimentos nos preços e na distribuição de renda foram compatíveis com os modelos de comércio internacional. Porém outro estudo, utilizando dados que seguem os mesmos trabalhadores ao longo do tempo, mostrou que a alocação no mercado de trabalho não foi tão bem-sucedida assim.20 Enquanto, em cada setor, a produção realmente se deslocou para as firmas inicialmente mais produtivas, os trabalhadores não seguiram esse processo. Na verdade, enquanto os setores que sofreram maiores reduções de tarifas realmente perderam mais trabalhadores, eles não foram readmitidos nos setores em que as tarifas baixaram menos nem nos setores com vantagens comparativas. A grande maioria dos trabalhadores que perderam o emprego na indústria foi para o setor de serviços, para o desemprego ou saiu da força de
Gonzaga et al. (2006). Gonzaga et al. (2006). 20 Menezes Filho e Muendler (2011). 18 19
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trabalho. As firmas exportadoras, ao contrário do previsto pela nova teoria do comércio internacional, também demitiram mais durante o período, especialmente aquelas que foram mais afetadas pela liberalização comercial. Isso gerou um aumento de recursos não utilizados na economia. É interessante notar, porém, que as reduções de tarifas de insumo, ao baratear capital e matéria-prima disponíveis no mercado internacional, tiveram o efeito contrário, ou seja, aumentaram as contratações e diminuíram as demissões. Em suma, as evidências mostram que, como reação ao aumento da competição internacional, as firmas brasileiras adotaram práticas gerenciais mais modernas, demitiram trabalhadores e aumentaram sua produtividade, como vimos na seção anterior. Além disso, o diferencial de salários entre os trabalhadores com maior e menor escolaridade diminuiu, o que ajudou a reduzir a desigualdade de renda. Entretanto, o ajuste não foi completo, na medida em que os trabalhadores não foram recontratados nos setores com vantagens comparativas, como era de se esperar. Por que isso não ocorreu? Uma possível explicação é que a liberalização comercial coincidiu com um período de baixo crescimento da economia brasileira e com uma forte valorização cambial. No começo da liberalização, inclusive, o país chegou a enfrentar uma fase recessiva: em 1990, o PIB brasileiro decresceu 4,3% em termos reais, crescendo somente 1,0% em 1991 e voltando a cair 0,5% em 1992. O crescimento só foi retomado a partir de 1993, sendo reforçado em 1994-1995 com a estabilização da economia. Como vimos, a recessão pode ter gerado um processo de reorganização produtiva com o objetivo de redução de custos, que pode ter afetado todos os setores, inclusive aqueles menos afetados pela liberalização comercial. Além disso, deve-se notar que a abertura comercial não foi acompanhada de reformas no mercado de trabalho, na estrutura tributária e no processo de abertura e fechamento de firmas. Algumas pesquisas têm enfatizado os benefícios de fazer todas as reformas simultaneamente, em vez de fazer uma reforma após a outra.21 Isso pode ajudar a explicar por que o ajuste no mercado de trabalho permaneceu incompleto.
Inovações e crescimento econômico Um dos maiores determinantes do crescimento econômico no longo prazo é o crescimento da produtividade. No entanto, apesar do choque de produtividade provocado pela liberalização comercial, seu padrão recente de crescimento 21
Berger e Danninger (2007).
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
no Brasil tem sido decepcionante, como podemos verificar na Tabela 14.1. Medida em termos de produtividade do trabalho (PIB por trabalhador), a evolução da produtividade brasileira equipara-se à de países como México, Indonésia e Turquia, permanecendo, no entanto, bastante atrás de outros Brics, como Rússia, Índia e China. TABELA 14.1 Crescimento da produtividade em porcentagem, países emergentes BRASIL PERÍODO
1995-2005* 2005-2010*
RÚSSIA
ÍNDIA
CHINA
MÉXICO
INDONÉSIA
TURQUIA
PRODUTIVIDADE DO TRABALHO (PIB POR TRABALHADOR)
0,4 2,2
3,7 3,2
4,2 6,0
6,7 9,9
1,4 0,2
1,1 2,7
4,5 0,8
Fonte: * Médias anuais.
O nosso problema de produtividade foi agravado pelas transformações estruturais que ocorreram na economia brasileira. No início da década de 1960, o Brasil era um país essencialmente agrícola. Metade dos nossos trabalhadores estava empregada na agricultura, 15% na indústria e apenas 35% nos serviços. Entre 1960 e 1980, a agricultura se modernizou, os trabalhadores deixaram o campo e foram para as cidades trabalhar na indústria (24%) e nos serviços (53%). Hoje em dia, segundo dados das Pesquisas por Amostra de Domicílios (PNAD) de 2009, o Brasil é basicamente uma economia de serviços, que emprega 65% dos trabalhadores. Somente 16% deles estão na agricultura, e a indústria desde 1990 participa com 1/5 do emprego. Como a produtividade nos serviços é bem mais baixa do que na indústria, o deslocamento de trabalhadores da indústria para os serviços pode ser uma das explicações para o baixo crescimento da nossa produtividade agregada. Além disso, no caso específico da indústria de transformação, o crescimento da produtividade do trabalho nos últimos 30 anos foi bastante inferior ao ocorrido nos Estados Unidos. Enquanto, no Brasil, a produtividade do trabalho na indústria de transformação permaneceu estagnada entre 1980 e 2005, nos Estados Unidos ela quase triplicou e na Coreia do Sul mais do que quintuplicou.22 Mas por que a produtividade na indústria de transformação brasileira cresceu a uma taxa muito menor do que nos países mais avançados? Uma primeira parte dessa resposta pode ser encontrada por meio da comparação internacional dos dispêndios em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Conforme indicadores oferecidos pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e 22
Timmers e De Vries (2009).
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Inovação (MCTI) (apresentados na Tabela 14.2), o Brasil ocupa uma posição relativamente atrasada internacionalmente. Em 2009, os gastos com P&D no Brasil giravam em torno de 1,17% do PIB, enquanto países como Estados Unidos e Alemanha gastavam 2,9% e 2,8% do PIB, respectivamente. Os dispêndios relativos do Brasil são similares aos da Rússia (1,25%) e Itália (1,26%), mas inferiores aos da China (1,7%) e Coreia (3,6%), por exemplo. TABELA 14.2 Dispêndios nacionais em P&D em relação ao PIB de países
selecionados (2009) PAÍS
Alemanha Brasil Canadá China Cingapura Coreia Espanha Estados Unidos França Itália Japão Portugal Reino Unido Rússia
DISPÊNDIO/PIB(%)
EMPRESAS (%)
GOVERNO (%)
2,82 1,17 1,92 1,70 2,27 3,56 1,38 2,90 2,26 1,26 3,36 1,64 1,85 1,25
66,1 46,3 47,6 71,7 54,4 71,1 43,4 61,6 52,4 44,2 75,3 44,0 44,5 26,6
29,7 51,6 52,4 23,4 38,1 27,4 47,1 31,3 38,6 42,1 17,7 45,3 32,6 66,5
Fonte: MCTI .
Esse quadro se mostra mais elucidativo quando analisamos a distribuição desses gastos entre empresas e governo.23 Enquanto, no Brasil, 51,6% do total dos gastos em P&D é realizado pelo governo e 46,3% pelas empresas, nos Estados Unidos essa distribuição está em 31,3% para o governo e 61,6% para as empresas. Embora alguns países sejam parecidos com o Brasil nesse aspecto (como a Rússia, onde 66,5% dos gastos são realizados pelo governo), na maior parte dos países o esforço de inovação é maior no setor privado, como na China, onde esse setor arca com 71,7% dos gastos em P&D. Além disso, dados da Pesquisa de Inovação Tecnológica (Pintec) do IBGE mostram que a parcela de firmas inovadoras na indústria cresceu apenas seis pontos percentuais nos últimos 10 anos, passando de 32% no período entre 1998 e 2000 para 38% entre 2006 e 2008. Além disso, a proporção de empre-
23 Os percentuais não somam 100% porque excluem gastos de empresas sem fins lucrativos e fundos do exterior.
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
sas industriais que investem em P&D para gerar novas ideias e produtos caiu de 10% em 2000 para apenas 4,2% em 2008. O que ocorre é que a geração de conhecimento nas universidades e nos laboratórios de pesquisa governamentais não se converte necessariamente em desenvolvimento tecnológico nas empresas, como pode ser exemplificado pela recente evolução da participação brasileira na produção científica internacional. Em 2009 atingimos 2,7% da publicação mundial em periódicos científicos indexados pela Thomson/ISI, alcançando a 13a posição mundial. Entretanto, o país atinge apenas 0,1% do total de patentes depositadas no escritório de marcas e patentes dos Estados Unidos (USPTO). Essas informações revelam que, no caso brasileiro, o desenvolvimento tecnológico nas empresas é ainda limitado pelo restrito espaço que as atividades de inovação desempenham no seu planejamento. Assim, a baixa interação entre empresas e universidades é consequência inevitável desse processo. Outro limitador importante das atividades de inovação é a baixa capacidade das empresas de absorção de novos conhecimentos, dados o baixo nível educacional dos seus trabalhadores e a reduzida participação de engenheiros, mestres e doutores em seus quadros. Como ilustração para esse fato, o Gráfico 14.2 mostra a relação entre a nota de matemática no Pisa (exame internacional realizado pela OCDE em 2009 com alunos de 15 anos de idade) e o número de aplicações internacionais para patentes na World Intellectual Property Organization (WIPO) para vários países. A relação é bastante clara. Países como GRÁFICO 14.2 Patentes e qualidade da educação 2,00
0,00
Log (patentes/população)
FIN COR
EUA
–2,00
–4,00 GRE
CHI BRA
–6,00
MEX
COL
–8,00
–10,00 350
ARG PERU
370
390
410
430
450
470
Pisa 2009 – Matemática Fonte: WIPO e OCDE.
490
510
530
550
419
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Finlândia e Coreia do Sul têm sistemas educacionais de alto nível e consequente facilidade para lançar novos produtos e desenvolver novas ideias. Portanto, têm elevada taxa de patentes. Por outro lado, países como Brasil, Argentina, Colômbia e Peru estão na situação oposta, com notas baixas e, portanto, índice reduzido de inovações. Conforme evidenciado por pesquisas internacionais, a inovação supõe investimentos em ativos complementares, como software, capital humano e novas estruturas organizacionais.24 Comparações internacionais demonstram que o investimento nesses ativos intangíveis é crescente, em alguns casos excedendo os investimentos em capital físico, e explicam uma parcela significativa do crescimento da produtividade total dos fatores dos países. Além disso, a literatura também tem mostrado que a adoção de novas tecnologias pode facilitar outras formas de mudança organizacional.25 Exemplos de investimentos complementares na reorganização da firma incluem a adoção de novos processos de produção (incluindo descentralização) e mudanças no processo de monitoração e na hierarquia. Esses complementos organizacionais tendem a provocar uma melhoria nos ativos intangíveis das empresas e aumento na velocidade de seus serviços e ajudam a explicar por que algumas firmas conseguem obter aumentos da produtividade com inovações e outras, não. Uma pesquisa recente procurou entender os determinantes dos investimentos em tecnologias de informação e comunicação (TICs) e seus efeitos sobre a produtividade das firmas brasileiras.26 Usando uma pesquisa de campo com 500 firmas brasileiras e 500 indianas para entender que tipos de empresas têm adotado novas TICs e quais as consequências dessas novas tecnologias para seu desempenho, o estudo mostrou forte associação entre o uso de TICs e a produtividade. As estimativas mostram que os retornos de investimentos em TICs são ainda mais elevados do que nos países desenvolvidos e muito parecidos no Brasil e na Índia.27 Além disso, quando complementados por mudanças organizacionais nas firmas objetivando a diminuição das camadas hierárquicas, os retornos dos investimentos em TICs são ainda maiores. Dados os retornos elevados, por que as firmas brasileiras não investem mais em novas tecnologias? A pesquisa mostrou que 38% dos empresários pesquisados afirmaram que a falta de trabalhadores e técnicos de TI com qualificações necessárias é um impedimento importante para maior adoção de tecnologias de Ver, entre outros, Corrado et al. (2006). Ver Brynjolfsson et al. (2000). 26 Commander et al. (2011). 27 Foi observado também que, no Brasil, as firmas maiores, com mais tempo no mercado, e as multinacionais tendem a investir mais em TICs no Brasil. Além disso, TICs são muito correlacionadas com a qualificação dos trabalhadores. 24 25
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
comunicação e informação. Além disso, os empresários apontaram limitações associadas ao fluxo de caixa das empresas e ao preço dos equipamentos. Vale notar que a resistência de trabalhadores/sindicatos não foi apontada como importante limitador para o uso de novas tecnologias. Além disso, o Brasil tem um problema muito sério de práticas gerenciais atrasadas. Pesquisas recentes têm enfatizado a importância de gestão moderna para a inovação e o crescimento da produtividade.28 Estudos comparando as firmas brasileiras com as de outros países mostram que é bem pequena a proporção de firmas industriais brasileiras que adotam as práticas mais avançadas de resolução de problemas, gerenciamento de recursos humanos, estabelecimento de metas e acompanhamento de resultados.29 Todos esses fatores fazem com que o crescimento da produtividade na nossa indústria de transformação tenha ficado muito aquém dos países mais desenvolvidos.
Políticas de inovação Houve, recentemente, uma profunda alteração nas políticas de ciência e tecnologia no Brasil, que colocam o país em igualdade de condições com outros países desenvolvidos no que concerne à disponibilidade de instrumentos de apoio à inovação. Tanto a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep) como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) têm vários programas para fomentar a inovação, subsidiando atividades de P&D, inclusive com recursos não reembolsáveis (a fundo perdido). Além disso, o governo federal tem introduzido várias leis nos últimos anos para tentar aumentar as inovações (Lei da Inovação de 2004, Lei do Bem de 2005), porém ainda com poucos efeitos substantivos porque grande parte desses recursos é utilizada pelas grandes empresas, que já são atuantes em mercados internacionais e pertencentes aos quantis superiores da distribuição de gastos em P&D. Um dos fatores que explicam esse relativo insucesso das políticas de incentivo pode ser encontrado na incapacidade das empresas de realizarem um efetivo planejamento para a utilização desses recursos, em razão da sua incapacidade de lidar com a complexidade e a burocracia que a legislação atual de incentivos apresenta. Além disso, empresas menores ainda não são capazes de suportar o alto risco econômico associado à atividade de inovação. Incorrer nesse risco pode representar uma aposta de tudo (sucesso) ou nada (falência) para essas empresas, o que as induz, como agentes avessos ao risco, a adotar estratégias 28 29
Blooom e Van Renen (2010). Bloom et al. (2010).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
conservadoras e refluir na utilização de instrumentos de financiamento financeiro ou de bolsas para contratação de pesquisadores. Um agravante é que a legislação brasileira responsabiliza a pessoa física por eventuais dívidas assumidas pela pessoa jurídica, o que tende a acentuar essa aversão ao risco. Assim, muitas empresas preferem investir em lobbies para obter proteção do governo contra a competição internacional do que enfrentar essa concorrência através de novos produtos e processos. Ainda no que tange à política de inovação, também é importante discutir os mecanismos de seleção de empresas e projetos, e a avaliação continuada dos instrumentos, a fim de buscar maior eficiência do sistema e da política de inovação. A construção de um sistema complexo de apoio necessita de acompanhamento contínuo, correção de rumos e eliminação ou redesenho de instrumentos ineficientes. É importante ampliar os recursos destinados ao financiamento da atividade de inovação, mas sem perder de vista a questão de eficiência desses instrumentos. Por fim, verificamos que outros fatores limitam a evolução da produtividade e estão relacionados ao desenvolvimento de competências, utilização de informações e recursos computacionais. Esse conjunto de fatores constitui o que usualmente tem sido denominado na literatura “ativos intangíveis”. Pesquisas de inovação com firmas brasileiras mostram que a adoção de novas tecnologias de informação e comunicação tem alto retorno no país. Além disso, grande parcela das empresas brasileiras adota práticas gerenciais atrasadas. Esses componentes dos ativos intangíveis, quando comparados internacionalmente, demonstram a fragilidade das empresas brasileiras, requerendo um conjunto de políticas públicas complementares às tradicionais políticas de ciência e tecnologia, que incentivem a realização desses tipos de investimentos.
Resumo Neste capítulo procuramos entender como a abertura comercial afetou o desempenho das firmas brasileiras e o mercado de trabalho. Alicerçados na teoria de comércio internacional, vimos que a abertura comercial aumentou a produtividade da indústria no Brasil nos anos 1990 através do aumento da concorrência, da maior utilização de insumos importados que incorporam novas tecnologias e da eliminação das firmas ineficientes. A intensidade e a tempestividade de cada um desses efeitos estiveram condicionadas às alterações no ambiente macroeconômico. Com relação ao mercado de trabalho, a liberalização comercial reduziu a desigualdade e alterou os preços relativos, conforme a teoria previa, mas não
Abertura comercial, exportações e inovações no Brasil
promoveu uma realocação de trabalhadores para setores com vantagens comparativas nem para as firmas exportadoras. Ao contrário, a abertura aumentou a transição de trabalhadores para o setor de serviços e para o desemprego. Isso pode ter ocorrido porque o país atravessava uma fase de baixo crescimento com câmbio valorizado durante a abertura e também porque as reformas tributárias, do mercado de trabalho e do ambiente de negócios não foram implementadas. A despeito da alteração no padrão concorrencial da economia, não houve aumentos significativos na produtividade da indústria após a década de 1990 nem mudanças sensíveis nos investimentos em P&D e na inserção das empresas brasileiras no comércio internacional. Maior articulação do nosso sistema de inovação, em termos das políticas científica e tecnológica existentes, além de maior concorrência internacional, são caminhos a serem perseguidos a fim de superarmos o nosso atraso tecnológico relativamente aos países desenvolvidos.
Leituras recomendadas Para aprender mais sobre as principais teorias sobre comércio internacional, o leitor deve ler o livro de Feenstra e Taylor (2008). O debate sobre os efeitos da liberalização comercial sobre o crescimento da produtividade no Brasil pode ser mais bem entendido através da leitura dos artigos de Ferreira e Rossi (2003), Schor (2004) e Muendler (2004). A relação entre abertura e mercado de trabalho é tema central de Gonzaga, Menezes Filho e Terra (2006) e Menezes Filho e Muendler (2011). Por fim, para uma análise muito interessante da evolução recente da produtividade nos países latino-americanos, o livro de Pagés (2010) é uma ótima referência.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
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CAPÍT U LO 15
DESIGUALDADES REGIONAIS E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO Alexandre Rands Barros
Introdução Faz parte da natureza de uma economia de mercado que a renda seja diferente entre as pessoas e que a distribuição das pessoas com níveis de renda diversos não seja espacialmente uniforme. Em consequência, as cidades tendem a ter níveis diferenciados de renda média por habitante, assim como ocorre com os bairros dentro de uma mesma cidade. Regiões predominantemente rurais tendem também a ter níveis de renda per capita diferentes entre si, e entre elas e as cidades, assim como ocorre entre bairros numa mesma cidade. Esses fatos fazem com que, quando agregamos qualquer país por região, seja qual for o corte espacial, haja sempre uma tendência a encontrarmos desequilíbrios não desprezíveis. Entender o surgimento e a dinâmica dessas disparidades de renda espaciais ou regionais faz parte da compreensão do processo de desenvolvimento econômico. Também é fundamental entender como há interação entre pessoas residindo em espaços diferentes, normalmente através dos mercados, e como essas interações contribuem para moldar as desigualdades regionais. Este capítulo tratará desse tema no caso brasileiro, discutindo o surgimento e a manutenção das desigualdades regionais, assim como sua dinâmica, em nosso país. O capítulo está organizado como se segue. A segunda seção traz algumas estatísticas que dão uma dimensão das desigualdades espaciais de renda dentro de um mesmo país, com foco especial no Brasil. A terceira seção apresenta as ideias que, normalmente, são utilizadas para explicar essas disparidades a partir de análise da natureza e potenciais fontes das desigualdades regionais, enquanto
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
a quarta seção traz uma pequena historiografia dessas fontes no caso brasileiro. A quinta seção apresenta uma hipótese para explicar o surgimento e a persistência das desigualdades dentro do arcabouço teórico fundamental da teoria econômica moderna. Por último, a sexta seção traz uma breve apresentação e discussão das políticas regionais utilizadas no Brasil.
Evidências empíricas das desigualdades regionais Para se ter uma ideia das desigualdades espaciais, apresentam-se inicialmente algumas estatísticas de desigualdade regional, mais especificamente um coeficiente de Gini regional. Ele é útil para comparar desigualdades entre regiões sem incorrer no problema de dar muita ênfase aos valores extremos e não levar em consideração os espaços que se encontram entre os extremos, seja em PIB, seja renda per capita.1 Coeficientes de Gini regionais são apresentados no Gráfico 15.1 para uma seleção de 31 países e foram calculados para o PIB per capita de unidades espaciais nesses países escolhidos pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Entre eles, o Brasil é o país com a quarta maior concentração regional, sendo superado pela Rússia, Índia e China. Apesar disso, todos os países apresentam algum nível de desigualdade regional, pois o coeficiente de Gini regional seria zero caso isso não ocorresse.
GRÁFICO 15.1 Coeficiente de Gini regional para PIB per capita
Rússia Índia China Brasil Turquia Eslováquia México Polônia Hungria Bélgica Coreia do Sul Irlanda Grã-Bretanha Canadá Áustria Portugal Itália Estados Unidos Dinamarca República Tcheca Nova Zelândia Grécia Alemanha Noruega Espanha França Holanda Finlândia Austrália Japão Suécia
0,50 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00
Fonte: OCDE para todos os países. Nota: A fórmula de cálculo é ligeiramente diferente da apresentada no texto, e os dados são sempre para os anos mais recentes disponíveis, em torno de 2007.
Barros (2011, cap. 3) traz uma discussão mais detalhada do conceito desse coeficiente de Gini regional.
1
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Vale salientar que o nível e a forma de agregação espacial afetam bastante o coeficiente de Gini regional calculado. Para mostrar esse fato, calculou-se o coeficiente para vários níveis de agregação espacial no Brasil, desde distritos, que são partes dos municípios, até as grandes regiões, que são cinco no nosso país. Os dados aparecem na Tabela 15.1. Pode-se ver que, quando se eleva a agregação espacial, o Gini regional cai. Isso implica que os resultados para os países do Gráfico 15.1 podem ser alterados se mudar a agregação espacial dentro deles. As desigualdades regionais aparecem porque as unidades espaciais possuem especializações produtivas que diferem na intensidade dos diversos fatores de produção. Quando se obtém renda ou PIB per capita, se está considerando basicamente a produção ou a renda total e dividindo-se apenas por um dos fatores de produção, que no caso é o trabalho.2 Se em determinada região houver maior especialização em setores produtivos que tiverem mais intensidade em capital humano ou físico, obviamente a composição total do produto ou renda apropriada pelos indivíduos fará com que essa região tenha um PIB ou renda per capita maior.
TABELA 15.1 Coeficiente de Gini regional para rendimento médio domiciliar em diferentes
unidades espaciais brasileiras em 2010 UNIDADE ESPACIAL
Distrito Município Microrregião Mesorregião Estados Grandes regiões Bairros da Região Metropolitana de São Paulo Bairros da cidade do Rio de Janeiro
NÚMERO DE UNIDADES
COEFICIENTE DE GINI REGIONAL
10.282 5.565 558 137 27 5 453
0,428 0,424 0,359 0,290 0,207 0,056 0,235
160
0,371
Fonte: Calculado com base em dados do Censo 2010 do IBGE. Nota: Os dados são para rendimento médio dos domicílios em reais (R$) correntes.
Quando se aumenta o tamanho físico da unidade espacial, mais bairros, distritos e cidades passam a ser incluídos. Assim, a chance de haver compensação em intensidade relativa de fatores de produção aumenta. Por isso, diminuem as desigualdades medidas pelo coeficiente de Gini. Entretanto, como espaços circunvizinhos tendem a ter alguns atributos semelhantes, como formação histórica da população, considerando cultura e mesmo origem étnica, clima, relevo 2 Mesmo assim, de forma imperfeita, pois a taxa de atividade da população difere nas diversas unidades espaciais.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
e demais atributos geográficos, que levam à semelhança em vantagens comparativas primárias, é comum haver mais semelhança na intensidade de fatores entre regiões próximas do que entre regiões longínquas. Por isso, o aumento do espaço contido na região leva a queda nas desigualdades, como visto na Tabela 15.1, mas não há eliminação total ou a queda é mais lenta do que seria se a agregação não mantivesse maior probabilidade de manter algumas uniformidades dentro das regiões. A Tabela 15.1 traz dados também para os bairros do Rio de Janeiro e da Região Metropolitana de São Paulo. Esses dados mostram que dentro do Rio de Janeiro e de São Paulo se encontram mais desigualdades do que entre os estados no Brasil. No caso do Rio de Janeiro, as desigualdades espaciais são maiores do que entre microrregiões e mesorregiões brasileiras. Em São Paulo, o corte dos bairros pelo IBGE não correspondeu exatamente ao que a população conhece, ficando em um mesmo bairro classes sociais mais diversas. Por isso, chegou-se a maior igualdade. A preocupação com desigualdades regionais no Brasil normalmente tem como origem estatísticas diferentes das apresentadas anteriormente. O foco mais comum é nas proporções do PIB e rendimento per capita entre regiões, como as que aparecem para as grandes regiões brasileiras na Tabela 15.2 em proporção ao Sudeste e ao Brasil. A ênfase é especificamente na proporção dessas variáveis no Nordeste e no Norte em relação à do Sudeste e do país como um todo. Como se vê na tabela, em 2010 o rendimento per capita no Nordeste representava apenas 55% do verificado no Sudeste, e alcançou apenas 60% do que foi estimado para o Brasil. O PIB per capita atingiu 37% e 49% do encontrado no Sudeste e no Brasil, respectivamente.3 O Norte, apesar de apresentar estatísticas um pouco melhores do que as do Nordeste, também possui desempenho econômico bem inferior a do Sudeste e o Sul. Outra preocupação empírica com as desigualdades regionais é se, uma vez existindo, elas tendem a desaparecer ou pelo menos ser reduzidas ao longo do tempo. Existem algumas teorias que mostram que isso deve ocorrer porque as regiões de menor PIB per capita teriam menor relação capital/trabalho e, por isso, tenderiam a atrair mais investimento em capital físico por causa da maior rentabilidade proporcionada por esse fator de produção. Com isso, elas cresceriam mais rapidamente e as disparidades regionais seriam reduzidas.4
3 A diferença essencial entre PIB e renda per capita, que explica essas diferenças, é que o primeiro inclui a produção realizada na região, enquanto a segunda inclui a renda apropriada pelos indivíduos. Como, nas regiões mais pobres, os indivíduos recebem mais renda a partir de transferências de governos, a renda tende a ser relativamente mais elevada nelas. 4 O trabalho de Barro e Sala-i-Martin (1992) apresenta essa hipótese a partir do modelo neoclássico de crescimento e consegue algum suporte empírico com dados dos Estados Unidos. Ver também Barro e Sala-i-Martin (2003, Capítulos 11 e 12).
429
TABELA 15.2 Indicadores de proporções de PIB (2009) e renda (2010) per capita nas grandes regiões comparando-as ao Brasil (BR) e ao
Sudeste. Em ambos os casos calculou-se para o total excluindo as regiões metropolitanas de São Paulo (RMSP) e do Rio de Janeiro (RMRJ) RENDA PER CAPITA
PIB PER CAPITA
REGIÃO/ SUDESTE
REGIÃO/BR
REGIÃO/ BRRMSP-RMRJ
REGIÃO/SERMSP-RMRJ
REGIÃO/ SUDESTE
REGIÃO/BR
REGIÃO/BRRMSP-RMRJ
REGIÃO/SERMSP-RMRJ
Brasil
0,85
1,00
1,10
0,96
0,76
1,00
1,16
0,95
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Rio de Janeiro – RJ São Paulo – SP Distrito Federal Brasil sem RMSP e RMRJ Sudeste sem RMSP e RMRJ Centro-Oeste sem DF
0,66 0,55 1,00 0,96 1,01 1,08 1,22 1,81 0,79 0,89 0,84
0,65 0,60 1,22 1,21 1,22 1,39 1,47 2,13 0,91 1,08 1,02
0,71 0,66 1,34 1,33 1,34 1,52 1,62 2,33 1,00 1,18 1,11
0,75 0,62 1,12 1,08 1,14 1,22 1,37 2,04 0,89 1,00 0,95
0,46 0,37 1,00 0,88 0,99 1,01 1,48 2,29 0,65 0,80 0,70
0,61 0,49 1,31 1,15 1,30 1,32 1,95 3,01 0,86 1,05 0,92
0,71 0,57 1,53 1,34 1,52 1,54 2,27 3,51 1,00 1,23 1,07
0,57 0,46 1,25 1,09 1,23 1,26 1,85 2,86 0,81 1,00 0,87
UNIDADE ESPACIAL
Fontes: IBGE, Censo 2010 e contas municipais. Nota: A população para PIB per capita foi do Censo 2010 porque ela representa uma aproximação melhor para a população de 2009 do que a projeção da PNAD 2009.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
Os estudos empíricos dessa hipótese normalmente utilizam dados em painel e equações relacionando a taxa de crescimento do PIB per capita em determinado período com várias variáveis, entre elas o nível do PIB per capita no início do período. As equações têm a seguinte estrutura:
(1)
em que yiT é o PIB per capita da região i no período T, yi0 é o PIB per capita no período inicial (0), Xji são outras variáveis j que podem afetar o crescimento das regiões i e ei é um desvio aleatório. As letras a, b e δj representam parâmetros. Nesse modelo, se b < 0, a região com maior PIB per capita inicial crescerá menos, e, consequentemente, haverá convergência condicional entre as diversas regiões.5 Essa é talvez uma das relações empíricas mais estudadas em economia atualmente, com amostras tanto de países como de unidades espaciais em um mesmo país. Há estudos para vários países, cobrindo vários períodos de tempo, com várias variáveis incluídas entre as Xj e com várias sofisticações metodológicas.6 A maior parte dos estudos chega à conclusão de que b < 0 ou que há convergência condicional de PIB per capita. Entretanto, o ritmo de convergência empiricamente encontrado é muito tímido, mesmo para regiões de um mesmo país.7 Além desse problema do ritmo de convergência, há outro, que é o de existência de viés estatístico. Para entender esse segundo problema, suponha que haja várias regiões em um país, que todas cresçam à mesma taxa ao longo de determinado período e que todas tenham o mesmo PIB per capita inicial. Agora suponha que haja erro de medida do PIB no ano inicial, que pode ter sido há muito tempo. Nesse caso, as regiões para as quais o erro foi para cima aparecerão como tendo crescido menos e vice-versa. Ou seja, pelo fato de haver erros de medida no período inicial, aparecerá uma correlação negativa entre a taxa de crescimento e o PIB per capita no período inicial. Em estimações econométricas da Equação 1, encontrar-se-á que b < 0, mesmo que por construção isso não seja verdadeiro. Ou seja, os testes como tradicionalmente são realizados podem estar apenas indicando que há erros de medida nas estatísticas obtidas há muito tempo, o que é muito provável de ocorrer.
Diz-se que essa convergência é condicional porque ela leva a disparidades de renda menores em equilíbrio, mas não necessariamente à igualdade total. Outros determinantes do equilíbrio de longo prazo, representados pelas variáveis Xi e parâmetros nessa equação, podem afetar as rendas per capita relativas entre as regiões. Quando a convergência leva à igualdade de renda nas diversas regiões, diz-se que há convergência absoluta. 6 Para uma revisão da literatura, ver Durlauf et al. (2009). 7 Ver, por exemplo, Glaeser e Gottlieb (2009) para uma visão semelhante. 5
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Alguns dados para o Brasil e para os Estados Unidos podem ilustrar a existência ou não de convergência do PIB per capita. Para os Estados Unidos utilizou-se o coeficiente de variação, que é uma medida de dispersão, do PIB per capita anual entre os estados para o período entre 1948 e 2010. Os resultados aparecem no Gráfico 15.2. Eles mostram que, entre 1948 e 1979, houve convergência do PIB per capita entre os estados daquele país, mas desde então essa convergência parou de acontecer, e houve até uma elevação da dispersão deles, contrariamente ao que seria previsto pela hipótese de convergência.8
GRÁFICO 15.2 Coeficiente de variação do PIB per capita dos estados americanos,
1948-2010 (preços correntes) 0,25 0,2 0,15 0,1 0,05
Coef. Variação – desvio médio
2005 2008
2002
1999
1996
1993
1987 1990
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
0 1948
432
Coef. Variação – desvio padrão
Fonte: US Bureau of Economic Analysis.
Os dados brasileiros apresentados no Gráfico 15.3 mostram o coeficiente de variação dos PIB per capita entre 1939 e 2009 para as cinco regiões do país: Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul. Pode-se perceber que, entre 1949 e 1961, houve redução da dispersão dos PIB per capita, mas entre 1961 e 1975 houve um processo de elevação dessa dispersão, que teve forte queda desde então até 1986. A partir desse último ano, tem havido um processo lento e gradual de aumento da dispersão até 2009. Ou seja, em vários períodos longos, a tendência à convergência condicional não é identificada, diferentemente do que seria de esperar da hipótese levantada a partir dos modelos de crescimento. Corroborando essa hipótese, outro trabalho mostrou que a proporção do PIB per capita do Nordeste em relação à média nacional também não foi reduzida
8 Glaeser et al. (2011) estendem análise do gênero para 200 anos nos Estados Unidos e chegam à conclusão de que há oscilações entre períodos de convergência e de divergência de PIB per capita.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
nesse período, mas na verdade oscilou sempre em torno de 47%.9 Ou seja, não há nenhuma tendência clara de queda da desigualdade regional por esse critério, apesar de ter havido tantas políticas regionais desde a década iniciada em 1960. GRÁFICO 15.3 Coeficiente de variação dos PIBs per capita das cinco regiões brasileiras
(preços constantes) 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 1939 1948 1950 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1980 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
0
Fonte: Calculada com base em dados do IBGE, extraídos do Ipeadata.
Ou seja, a avalanche de estudos sobre convergência de renda per capita entre regiões para os diversos países do mundo indica que pode haver convergência, mas ela é muito lenta, contrariamente ao que se deveria esperar dos modelos de crescimento econômico com apenas um bem na economia. Esses estudos, contudo, contam com um viés estatístico para chegar a essa conclusão. Uma simples observação de dados básicos para alguns países, aqui representados pelo Brasil e os Estados Unidos, mostra que essa convergência só parece existir em períodos específicos, sendo difícil justificar que seja uma tendência de longo prazo. Ou seja, essa hipótese não parece ter suporte empírico, pelo menos nesses dois países. Apesar da óbvia não convergência de renda per capita entre regiões no Brasil, como concluído dos dados apresentados no Gráfico 15.3, grande número de estudos utiliza a metodologia mencionada, que parte da estimação da Equação 1, geralmente utilizando dados de estados10 ou municípios.11 Como seria de esperar, dado o problema de viés apresentado, esses estudos concluem que há convergência entre estados e municípios no Brasil para os períodos analisados, apesar de ela ser pequena. A velocidade de convergência implica que seriam Barros (2011b) mostra que, se incluirmos algumas quebras estruturais, a série temporal apresentada para essa proporção não apresentará nenhuma tendência de longo prazo, seja ela determinística ou estocástica. Ferreira (2005) e Maia Gomes (2010) trazem descrições de políticas regionais para o Brasil ao longo da segunda metade do século passado. Ver também a seção (Políticas regionais) a seguir. 10 Ver, por exemplo, Ellery e Ferreira (1994) e Amorim et al. (2008). 11 Ver, por exemplo, Laurini et al. (2005). 9
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necessárias várias décadas para reduzir as desigualdades regionais à metade dos seus níveis atuais. Essa lentidão parece mais um indicador de que de fato não existe convergência, como concluído anteriormente.
Natureza das desigualdades regionais As desigualdades regionais ou entre duas unidades espaciais quaisquer podem surgir logicamente por duas fontes: (a) desigualdades de rendas entre indivíduos iguais simplesmente por viverem em regiões distintas e (b) desigualdades de rendas médias por existirem proporções diferentes de indivíduos com características distintas nas duas regiões, apesar de eles terem as mesmas rendas quando tiverem as mesmas características e viverem em regiões distintas. Obviamente essas duas fontes não são excludentes e podem coexistir em determinado país. Entretanto, elas tendem a gerar dinâmicas distintas, como será discutido nas subseções a seguir, junto com as possibilidades de reconciliar as hipóteses com os fatos.
Desigualdades emergindo por diferenças nas remunerações dos atributos produtivos entre regiões Nesse primeiro caso, haveria tendência à migração de fatores de produção entre as bordas regionais, estimulada pelas disparidades de retorno dos fatores de forma que, por oferta e demanda, tenderia a haver convergência na remuneração dos fatores de produção e, consequentemente, da renda per capita entre as regiões. O quão eficientes são os mercados para gerar essa convergência passa a ser a questão. Nos estudos de convergência entre PIB per capita de países que têm teorias do crescimento como fundamento teórico, normalmente se supõe que não há migração de fatores de produção. O ritmo diferenciado da acumulação de capital entre os países justifica a convergência. Entretanto, supor essa mesma hipótese para o equilíbrio entre regiões seria forçar demais os fundamentos do modelo. Como, nesse caso, podem existir migrações tanto de capital físico como de pessoas, envolvendo trabalho e capital humano, essa convergência tenderia a ser acelerada entre regiões, diferentemente do que foi visto na seção anterior para o caso do Brasil e dos Estados Unidos. Percebendo esse fato, algumas teorias exploram possibilidades de restrição à migração, com foco principal nas pessoas, em vez de capital físico. Os indivíduos vivendo na região com pior remuneração migrariam para a região de maior remuneração, e a arbitragem entre os mercados faria com que as remunerações se equilibrassem entre as regiões. Isso não vai ocorrer sob algumas condições:
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
• Existência de custos de migração. O indivíduo poderá ter de gastar uma quantia de recursos para migrar, com vistas a pagar transporte de pessoas e bens que ele tenha de levar consigo. Além disso, ele gastará tempo para migrar, tendo de deixar de trabalhar e obter remuneração ao longo desse período. Ao chegar em outra região, ele poderá carecer de capital social para obter boa colocação no mercado de trabalho.12 Com isso, ele poderá ter renda mais baixa do que um indivíduo com seus mesmos atributos. Essa perda de renda, pelo menos por determinado período, também representa um custo da migração.13 Os estruturalistas latino-americanos, incluindo Celso Furtado, utilizaram uma versão radical desse argumento, na qual a migração seria uma viagem para o desemprego e, por isso, os indivíduos não migrariam, e os mercados de trabalho não arbitrariam entre as regiões. • Existência de amenidades que fazem com que alguns indivíduos prefiram morar em uma região em vez de em outras, mesmo que para isso tenham de obter rendas mais baixas do que fariam se migrassem.14 • As diferenças de custo de vida entre as regiões compensam aquelas nas remunerações dos fatores de produção. Elas são suficientemente elevadas para que, mesmo com menor renda na região mais pobre, os indivíduos aí residindo consigam obter um padrão de vida semelhante ao que teriam se migrassem e passassem a obter uma renda mais elevada na outra região, semelhante ao que recebem os indivíduos lá residindo que possuem os mesmos atributos que ele. Essas diferenças de custo de vida podem existir porque parte dos bens e serviços que compõem a cesta de consumo de um indivíduo é não transacionável. Por isso, seus mercados não serão totalmente arbitrados entre as regiões.15 Essas condições podem justificar a existência de diferenças na remuneração de atributos produtivos individuais, mesmo que não haja restrição legal à migração, como ocorre entre países. Por isso, várias explicações para desigualdades Barros e Mesquita (2009) mostram que, ao migrar, quando não o faz com uma posição précontratada, o brasileiro obtém renda abaixo do que poderia, dados os seus atributos. Somente com o passar dos anos sua renda converge para a renda de um indivíduo nativo da região com seus mesmos atributos. 13 Ver Furtado (1959). Fujita et al. (1999, Capítulo 5) apresenta alguns modelos em que a migração também é descartada sob argumento semelhante ao de Furtado. 14 Glaeser e Gottlieb (2009), por exemplo, recorrem a esse argumento para explicar o equilíbrio com desigualdades regionais nos Estados Unidos, sem a existência de qualquer tendência séria de convergência. 15 Glaeser e Gottlieb (2009) também utilizam esse argumento para justificar o equilíbrio encontrado nos Estados Unidos. Fujita et al. (1999) também incluem essa possibilidade no modelo deles do Capítulo 5. 12
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regionais, que consideram como uma de suas fontes a existência de diferenças na remuneração de atributos produtivos semelhantes, recorrem a pelo menos uma delas. Outra visão para explicar o surgimento e a persistência das desigualdades regionais com possível desequilíbrio entre rendas per capita de indivíduos com os mesmos atributos tem prosperado recentemente nos meios acadêmicos. Nela, as diferenças nas instituições explicariam as desigualdades regionais.16 A ideia é que as instituições que prevaleceriam em determinadas regiões geram baixa produtividade do trabalho. Como consequência, a produção por habitante é menor nessas regiões. A partir desse problema, as seguintes alternativas são possíveis: a migração dos fatores de produção não resolveria essas diferenças em produtividade, pois ao se inserir nas regiões de mais baixo desenvolvimento eles se tornam menos produtivos do que nas regiões mais ricas por causa de entraves institucionais; as instituições poderiam gerar menos incentivos a investimentos em capital humano e, por isso, as desigualdades existiriam pelas diferenças em suas disponibilidades, mesmo que as remunerações a fatores iguais continuem as mesmas em todas as regiões. Nesse segundo caso, essa interpretação institucional sai desse conjunto de teorias que vê a possibilidade de remunerações diferentes para fatores de produção iguais persistirem e ingressa no conjunto que será discutido a seguir. Ou seja, as instituições passariam apenas a gerar diferenças de disponibilidade de atributos produtivos entre as regiões, mas não gerariam necessariamente desequilíbrio nas remunerações individuais a atributos similares empregados em regiões distintas.
Desigualdades emergindo por diferenças na disponibilidade relativa de atributos produtivos e remunerações deles semelhantes entre regiões É bastante plausível, logicamente, que desigualdades regionais surjam por causa das diferenças na disponibilidade relativa de atributos produtivos entre residentes de regiões distintas, mesmo quando as remunerações dos diversos fatores de produção forem iguais nas diversas regiões. Por exemplo, ainda que o retorno do capital seja o mesmo em todas as regiões brasileiras, é possível que a produção realizada em São Paulo tenha maior intensidade de capital físico ou humano relativo ao trabalho do que ocorre no sertão nordestino, onde as pessoas têm menos escolaridade e trabalham com equipamentos menos sofisticados nos seus processos produtivos. 16 Acemoglu e Dell (2010) trazem uma apresentação dessa hipótese para o caso regional, e Naritomi et al. (2007) advogam-na para o caso específico do Brasil.
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
Entretanto, alguns modelos de equilíbrio entre regiões trabalham com apenas um bem na economia e com funções de produção que geram a hipótese de que a produtividade marginal de um fator de produção depende da proporção dele em relação aos demais. Quanto maior for essa proporção, menor será sua remuneração e vice-versa.17 Por conseguinte, se a remuneração dos fatores de produção for a mesma nas diversas regiões, incluindo-se a remuneração do capital humano, a proporção entre eles utilizada nas produções locais será a mesma. Isso por si elimina a existência dessa segunda fonte de desigualdades regionais. Em trabalho anterior, foi mostrado que na verdade há uma falácia nesse argumento.18 Ele só será correto se houver apenas um bem na economia ou se todos os bens e serviços forem produzidos utilizando-se funções de produções iguais. Quando essas duas hipóteses não são válidas, a igualdade entre rendas ou produções per capita regionais passa a ser um caso particular que só vai existir se houver uma coincidência muito improvável. Ou seja, mesmo com mercados de fatores de produção bem arbitrados entre as regiões deverá haver desigualdades regionais. Assim, as remunerações de todos os fatores de produção podem ser iguais nas diversas regiões e, ainda assim, as especializações produtivas podem gerar desigualdades regionais. Uma região com maior especialização relativa em bens e serviços cuja relação entre capital (físico ou humano ou ambos) e trabalho seja maior tenderá a ter maior renda per capita. Nesse caso, não é necessário que haja qualquer restrição à migração para que haja desigualdades regionais e não haverá qualquer tendência à convergência, a não ser por acaso em momentos específicos, por mudanças de especializações momentâneas. Isso significa que em outros momentos poderá haver tendência a divergências pelas mesmas mudanças de especializações relativas, como, aliás, os dados para o Brasil e os Estados Unidos na seção anterior parecem indicar. Os dados para a União Europeia, por exemplo, também mostram que movimentos diferentes podem ser encontrados nos diversos países em períodos específicos, o que também é evidência de não convergência como regra.19
Fontes das desigualdades regionais: o caso do Brasil Essas duas fontes de desigualdades regionais podem coexistir em um mesmo país, como dito anteriormente. Por isso, um passo importante para entendê-las é identificar qual delas é a mais importante na realidade específica em análise.
Suposições neoclássicas básicas geram essa relação nas funções de produção. Barros (2011a, Apêndice 2). 19 Ver Melchior (2008) e Petrakos (2008). 17 18
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No caso do Brasil, particularmente, vários estudos recentes dedicaram-se a tal tarefa. Os primeiros estudos, como o importante trabalho de Furtado, satisfizeramse apenas em identificar as diferenças de PIB per capita e daí utilizaram interpretações teóricas para justificar as desigualdades regionais.20 No caso de Furtado, economias de escala eram vistas como limitantes da migração de capital. Na visão dele, o retorno do capital crescia com o volume empregado. Por isso, as plantas tenderiam a ser concentradas em cada setor e todas as empresas queriam ficar próximas ao seu maior mercado consumidor, que estava inicialmente no Sudeste por causa do auge do ciclo do café e depois pela demanda da própria indústria. Os custos envolvidos, principalmente pelo período de desemprego a ser enfrentado, restringiam a migração de trabalho. Consequentemente, as desigualdades eram explicadas pelas diferenças de remuneração de fatores de produção nas diversas regiões, particularmente a do capital. Daí as políticas de subsídio a esse fator de produção terem sido escolhidas como as adequadas para reduzir as disparidades existentes. As diferenças na disponibilidade de atributos produtivos entre indivíduos deveriam até existir, mas elas não eram limitantes desde que houvesse incentivos à migração ou maior acumulação de capital nas regiões mais pobres, estimulados pelas mudanças nas suas remunerações relativas. Somente a partir da década de 1990 apareceu uma segunda geração de estudos, que utilizou dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) e dos censos demográficos para indivíduos, com o objetivo de testar a hipótese de que as remunerações do trabalho eram diferenciadas. Esses estudos utilizaram estimações da equação de Mincer, que relaciona o rendimento do trabalho aos anos de estudo dos indivíduos, experiência e outros atributos individuais.21 Entre os atributos individuais incluiu-se a localização regional. Algumas contribuições da literatura são exemplos de estudos nessa tradição.22 Nesses artigos, conclui-se que existe uma parte da remuneração dos trabalhadores que é explicada por sua localização espacial, e, por tal, os mercados de trabalho regionais não eram totalmente arbitrados.23 Uma nova geração de trabalhos, não muito satisfeita com essas primeiras conclusões, tentou corrigir alguns possíveis problemas econométricos enfrentados por essas estimações anteriores. Um conhecido estudo tenta fazer uma Furtado (1959). O Capítulo 7 deste livro apresenta uma descrição e resultados da estimação da equação de Mincer para o Brasil. 22 Savedoff (1990), Barros (2004) e Hoffman (2011). Ver também o Capítulo 7 deste livro para uma discussão. 23 Ver também Barros e Mendonça (1995). 20 21
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
correção, com o auxílio de métodos semiparamétricos, para a existência de descontinuidades na função de determinação do rendimento do trabalho individual a partir da educação, utilizando dados da PNAD.24 Ele conclui que pouco mais de 50% das desigualdades regionais de rendas individuais do trabalho são explicadas pelas diferenças em educação, mas não consegue eliminar completamente o papel de outras fontes de desigualdade, como diferenciais de remuneração de atributos individuais. Outro artigo mais recente, por sua vez, recorre a dados censitários de 2000 e mostra que, caso se permita que haja descontinuidades nas funções de determinação da renda e de outros atributos individuais, assim como não linearidades em algumas das relações preconizadas e diferenças na qualidade da educação, as desigualdades regionais de rendas dos indivíduos vivendo em regiões distintas desaparecem completamente.25 Ou seja, 100% delas são explicadas por diferenciais de educação. Outro estudo26 utilizou um método que agrega os dados não por indivíduos, mas por municípios, e, a partir de estimações econométricas de determinação do PIB per capita dos municípios no Brasil e simulação contrafactual, também demonstrou que, se o nível de educação da população do Nordeste, tanto quantitativa quanto qualitativamente, fosse semelhante ao do Sudeste, o PIB per capita da região seria ligeiramente superior ao encontrado nessa última região. Os resultados da simulação principal, que faz uma decomposição das desigualdades regionais em seus principais componentes, aparecem na Tabela 15.3. Esse estudo confirma os resultados de que, entre os possíveis determinantes das disparidades de renda entre as regiões, a desigualdade em educação é o principal e responde por quase 100%, senão pela totalidade, dos desequilíbrios regionais no Brasil. Ou seja, as desigualdades regionais no Brasil resultam apenas das diferenças de disponibilidade média de atributos individuais nas regiões, particularmente de capital humano.27 Os dados indicam que não há papel relevante nessa explicação para diferenças em remuneração dos fatores de produção, como defendido na hipótese de Furtado. Os mercados de fatores de produção parecem ser relativamente bem arbitrados no país. Isso significa que as instituições só podem ter relevância quando afetam a acumulação de capital humano, como sugerido por estudo sobre essa interpretação no Brasil,28 e quando as especializações produtivas são decorrentes da disponibilidade de fatores de produção, não o contrário.
Salvato et al. (2010). Barros (2012). 26 Barros (2011a). 27 Gennaioli et al. (2011) usaram uma base de dados regionais incluindo mais de 1.500 unidades espaciais espalhadas em 110 países e chegaram a resultados semelhantes. Diferenças em capital humano explicavam 99% das disparidades regionais. 28 Ver Naritomi et al. (2007). 24 25
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TABELA 15.3
Percentual de contribuição de cada um dos determinantes das desigualdades regionais entre Nordeste e Sudeste do Brasil medido pela inclusão de correção para os valores das variáveis no Nordeste quando tais correções são incluídas somente nas variáveis referentes àquele determinante
MÉTODO DE ESTIMAÇÃO
GMM ponderado OLS ponderado MDA ponderado GMM ponderado OLS ponderado MDA ponderado
PAPEL DO
PAPEL DO
DUMMIES
CAPITAL
ESFORÇO
PAPEL DOS PREÇOS E
REGIONAIS
HUMANO
PRODUTIVO
CUSTOS DE VIDA
Não Não Não Sim Sim Sim
101,49% 101,26% 102,02% 97,46% 95,91% 97,56%
5,48% 5,19% 4,16% 5,41% 5,79% 4,48%
−6,98% −6,45% −6,19% −2,87% −1,70% −2,03%
Fonte: Barros (2011a, p. 279). Nota: Essa forma de mensuração dos impactos faz com que a soma dos componentes individuais não seja igual ao total do conjunto de correções e também é invariante à ordem de seus cálculos. Para mais detalhes da elaboração dessa tabela, ver Barros (2011a).
O que poderia explicar as diferenças de disponibilidade relativa de fatores de produção entre regiões? Como se viu anteriormente, quando há vários bens na economia, é possível haver equilíbrio com desigualdades regionais, desde que a distribuição dos fatores de produção seja diferente entre as regiões. Particularmente, quando houver desigualdade na distribuição de capital humano, haverá equilíbrio com disparidades regionais. Ou seja, é possível haver uma situação como a descrita anteriormente para o Brasil, em que há plena arbitragem nos mercados de fatores de produção entre regiões, e, ainda assim, haver desigualdades regionais sérias. Além disso, mostrou-se que, quando essas desigualdades de capital humano surgem, elas tendem a se perpetuar no tempo se apenas as forças de mercado atuarem na alocação de recursos para a acumulação desse fator de produção. A ideia por trás dessa hipótese é simples.29 Famílias em que os pais têm maior capital humano tendem a ter mais recursos para investir na educação dos filhos, além do fato de que esses investimentos tenderão a ser mais produtivos, por causa do papel da interação com os pais na produtividade do esforço de formação intelectual. Como consequência, quando apenas as famílias investem em educação, os filhos daquelas cujos pais têm maior educação tenderão também a ter melhor formação. Quando se pensa em regiões como um agregado de famí29
Barros (2011a, Apêndice 3).
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
lias, isso significa que as desigualdades de capital humano entre regiões tendem a se perpetuar no tempo. Portanto, se duas regiões em um mesmo país tiverem formação histórica que ger níveis diferenciados de capital humano entre elas, essas disparidades resultarão em desigualdades regionais que tenderão a se perpetuar enquanto não houver uma política pública que leve à convergência de disponibilidade de capital humano. Ou seja, a existência de disparidades regionais depende de dois fatores específicos. O primeiro é o contexto histórico que pode levar a diferenças de capital humano entre elas. O segundo é a inexistência de políticas públicas que sejam suficientemente eficazes para eliminar ou reduzir as desigualdades na disponibilidade de capital humano entre regiões. Um corolário da primeira afirmação do parágrafo anterior é que as verdadeiras políticas públicas para reduzir desigualdades regionais são aquelas que uniformizam nacionalmente a oferta de educação nas diversas regiões, em termos tanto de sua quantidade quanto de sua qualidade. Políticas de subsídio ao capital, como as que foram tentadas no Brasil através da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (Sudam), pouco ou nada alteram as desigualdades regionais em um país, como, aliás, têm demonstrado as diversas experiências internacionais do gênero. Os Estados Unidos são um país que possui alguma desigualdade regional, como se viu anteriormente, apesar de bem menor que a brasileira. Nesse país, o povoamento das regiões foi diferenciado ao longo dos três últimos séculos. Enquanto os estados do Norte tiveram principalmente povoação de migrantes europeus que buscavam um novo lar e por isso se organizavam em comunidades rurais, repletas de pequenos produtores, o Sul teve um povoamento semelhante ao Nordeste brasileiro, cheio de grandes unidades produtivas agropecuárias, com farta utilização de população escrava trazida da África. Esse tipo de colonização gerou desigualdades regionais que poderiam vir a ser mais próximas das encontradas no Brasil. Entretanto, já no início do século XIX houve a decisão política de que a educação seria responsabilidade principalmente do governo,30 mais até do que das famílias, e se iniciou uma política agressiva de educação pública para todos os americanos, inclusive os negros. Na segunda metade do século XIX houve universalização do equivalente ao ensino fundamental, e as escolas públicas lideraram a educação naquele país. Como consequência, houve grande redução na diferença de disponibilidade de educação entre as regiões. A Argentina, país vizinho ao Brasil, cuja divisão entre províncias gerava em 2005 um coeficiente de Gini regional de 0,25, superior ao brasileiro por estado apresentado na Tabela 15.1, também teve um processo de expansão da educação básica 30
Para uma discussão desse processo, ver Goldin e Katz (2008, Capítulos 4 a 7).
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ainda no século XIX, com lei determinando a sua obrigatoriedade para crianças até 13 anos. Apesar disso, as desigualdades regionais em educação continuaram elevadas até os dias atuais.31 As composições sociais diferenciadas nas diversas províncias e as estruturas locais de poder fizeram com que, apesar de existir acordo nacional entre as elites locais em defesa da oferta de educação, as prioridades atribuídas a ela variassem muito entre as províncias.32 Como consequência, as disparidades em educação persistiram, e, com elas, as desigualdades regionais no país. O Brasil é também um exemplo em que as desigualdades de educação são a base das desigualdades regionais. O povoamento do país ao longo de seus mais de 500 anos após a invasão portuguesa gerou processos de ocupação bem diferenciados nas regiões. O Nordeste, a região mais pobre do país, foi povoado principalmente a partir de plantações de açúcar em que o trabalho escravo, de africanos ou índios, foi elevado. Esses escravos e seus descendentes, mesmo após livres, por terem origens étnicas diferentes das elites locais e pouco acesso à estrutura de poder local, não foram integrados à sociedade. Por isso, não houve até a segunda metade do século XX política pública adequada de educação para eles, e, em consequência, essa região possui ainda hoje proporção elevada de indivíduos de baixa formação. O Sul do Brasil, por sua vez, teve ocupação principalmente por descendentes de europeus, que migraram para se estabelecer no Brasil fugindo de convulsões sociais ocorridas nos seus países de origem, principalmente Itália e Alemanha. Esses indivíduos já chegaram ao Brasil com níveis de escolaridade mais elevados do que os descendentes de africanos e nativos locais que aqui se encontravam à época. Por isso, formaram uma sociedade com mais capital humano do que o Nordeste. O Sudeste teve formação diferenciada, tendo São Paulo um povoamento híbrido, mas com participação maior do modelo que dominou o Sul do Brasil. Rio de Janeiro e Minas Gerais tiveram povoamento maior em fase posterior ao Nordeste, e por tal conseguiram atrair mão de obra mais qualificada para a exploração das minas de ouro, comércio de metais preciosos e de suprimentos e mesmo na agricultura, já montada em bases mais modernas do que a do Nordeste. Como o Brasil já possuía cidades com certo porte e mais oportunidades econômicas para aqueles que migrassem para o Rio de Janeiro, maior cidade do Brasil à época, quando a cana chegou a esse estado, mesmo nessas explorações econômicas, a composição social era diferente da mesma exploração no Nordeste. Isso fez com que a composição social inicial fosse de migrantes com mais capital humano também nesses estados.
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Ver, por exemplo, Parrado (1998) e Frers (2008). Ver Elis (2011).
Desigualdades regionais e desenvolvimento econômico
Naturalmente, a vinda do rei de Portugal em 1808 para o Rio de Janeiro foi um marco importante, pois com ele veio também a Corte, com cerca de 16 mil pessoas de formação educacional bem superior à que se encontrava no Brasil. Isso representou um acréscimo de cerca de 7% da população nessa província. Esse acréscimo, somente em uma cidade, gerou grande desequilíbrio de capital humano entre as regiões. As particularidades históricas no povoamento geraram bases iniciais de capital humano bem diferenciadas nas regiões brasileiras. Como não houve, nos séculos XIX e XX, políticas de uniformização da educação, as desigualdades persistiram, pois o esforço para educar tinha um componente privado forte. Logo após a independência, na Constituição de 1824 a responsabilidade da educação foi deixada às províncias (que se tornaram estados após a proclamação da República). Essas alocavam poucos recursos para a educação, tanto que em 1890 o Brasil era um dos países de pior nível de instrução nas Américas.33 A baixa coesão entre as classes sociais em regiões onde a escravidão predominou fez com que os governos não enxergassem a oferta de educação como prioridade, pois os ganhos seriam desproporcionalmente distribuídos para indivíduos com pouca influência na composição do poder.34 A estratégia mais racional para as elites foi recorrer ao ensino privado, pois podia conseguir nele qualidade superior a custos mais baixos do que a alternativa de ser tributada para financiar ensino público e gratuito para todos. Quanto maior a proporção de pobres no município, maior a probabilidade de que essa relação seja verdadeira. Por isso, em municípios paulistas e dos estados do Sul do Brasil, em que houve colonização com indivíduos mais qualificados, essa postura das elites era mais facilmente revertida, pois o número maior de indivíduos com renda mais elevada e passível de tributação reduziu o ônus da educação pública para a elite. Além disso, o nível de demanda da população para que houvesse serviços de educação também foi mais elevado. Em vários casos, a própria população de migrantes se organizava e fundava escolas comunitárias, que eram inicialmente bancadas por ela e eventualmente começavam a receber recursos do setor público. Isso resultou em populações com maior escolaridade e, por isso, maior renda per capita nessas regiões.35
Ver Engerman et al. (2009). Martínez-Fritscher et al. (2010) apresentam alguns dados de gastos por aluno no período entre 1901 e 1926. Eles mostram que os gastos por aluno nos estados do Nordeste eram bem inferiores à média nacional. 35 Carvalho Filho e Colistete (2010) mostram essas diferenças de oferta de educação pública e níveis de rendimento per capita médio no século XIX no estado de São Paulo, dependendo da importância que os migrantes que compunham a população davam à educação. Carvalho Filho e Monastério (2010) mostram que, no Rio Grande do Sul, a presença dos migrantes também elevou a qualidade da educação e que essas diferenças se perpetuam até hoje. 33 34
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Políticas regionais Apesar de não haver consenso entre economistas sobre as causas e a relevância das desigualdades regionais para as pessoas vivendo em regiões distintas, várias políticas regionais têm surgido ao longo da história, tanto no Brasil como em outros países. Isso inclui tanto países em desenvolvimento, como China, Índia, Argentina e Tailândia, quanto países desenvolvidos, como Itália, Alemanha, Canadá e Japão.36 Naturalmente, é mais comum elas aparecerem em países maiores como Canadá e Brasil, mas também ocorrem em países menores como Itália e Japão, e até mesmo em minúsculos como a Bélgica. A questão do Mezzogiorno na Itália, que trata do atraso econômico relativo das regiões do Sul em relação às do Norte naquele país, tornou-se uma das mais emblemáticas no mundo. A unificação da Itália em 1861 pôs sob o mesmo governo e mesmas regras econômicas, como o sistema cambial e comercial, regiões com níveis de desenvolvimento econômico bem distintos.37 O desempenho das regiões foi tal desde então que fez com que as disparidades regionais se acentuassem até meados do século passado. Em 1950 criou-se a Cassa per il Mezzogiorno, que serviu de inspiração para várias políticas regionais ao redor do mundo, incluindo a criação da Sudene em 1959 e da Sudam em 1974, ambas no Brasil. As políticas prescritas por essas instituições eram de planejamento das ações do setor público nessas regiões, como construção de infraestrutura, incluindo estradas, geração e transmissão de energia, geração de informações sobre disponibilidade de recursos minerais, condições de solo e regimes pluviais e apoio às administrações públicas locais para organização de balanços e desenvolvimento de práticas de planejamento. Além disso, essas três instituições em algum momento contaram com fundos que aportavam recursos para investimentos nas regiões de suas atenções, os quais contaram com custos menores do que os de mercado e critérios de alocação também distintos daqueles definidos pelos agentes financeiros privados.38 Também fez parte das ações pró-desenvolvimento Maia Gomes (2010) mostra detalhes de várias políticas regionais em torno do mundo. Galvão (2010) apresenta uma análise detalhada da questão do Mezzogiorno e das políticas que ela gerou desde então. 38 O principal fundo da Sudene foi o Fundo de Investimento do Nordeste (Finor), que na verdade criou um mercado de capitais cativo em que os recursos eram aportados pelas empresas de todo o Brasil como opção ao pagamento de parte do imposto de renda devido. Os recursos eram captados pelos investidores do Nordeste, que depois entregavam ações em troca dos recursos obtidos junto ao fundo. Essas ações eram vendidas em leilões para portadores de certificados de investimento (CI), que eram recebidos pelos optantes ao fundo. Os preços dos CI no mercado secundário caíam muito por causa do relaxamento nas condições de governança das empresas que captavam os recursos. Por isso, para cada unidade monetária recebida pelo empreendedor, ele conseguia gastar valor bem inferior na aquisição de CI que eram utilizados para adquirir de volta as ações entregues. 36 37
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regional dessas instituições prover incentivos fiscais para quem investisse nas regiões-alvo. A Sudene teve no Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) o seu inspirador. Liderado por Celso Furtado, o GTDN produziu documento39 que propunha toda uma política de desenvolvimento regional, com atuação firme do governo federal para promover a industrialização do Nordeste, que era menor do que a do Sul e Sudeste na época, e movimentar a população na Região Nordeste, reduzindo o excedente populacional no semiárido. A avaliação do documento era de que o atraso relativo do Nordeste foi causado por ter sido deixado à margem no momento da industrialização por substituição de importações no Brasil, porque, quando ela ocorreu, seus sistemas primárioexportadores estavam em crise. Assim, promover o desenvolvimento industrial da região seria a solução para o seu atraso relativo. Daí a ênfase em incentivos fiscais à indústria e crédito a juros menores para os investimentos nesses setores. Com o tempo, essa ênfase na indústria diminuiu e outros setores puderam se beneficiar dos mesmos instrumentos. O Nordeste e o Norte brasileiros contaram também com outras instituições de desenvolvimento regional. Superintendência da Zona Franca de Manaus (Suframa), Departamento Nacional de Obras contra as Secas (Dnocs) e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (Codevasf) são alguns exemplos. Particularmente importantes têm sido os dois bancos regionais, Banco do Nordeste (BNB) e Banco da Amazônia (Basa). Cada uma dessas instituições tem tido seus instrumentos de ação específicos e seu foco regional também predeterminado. As duas instituições são predominantemente bancos de desenvolvimento, que se destacam pela oferta de crédito a longo prazo, a taxas de juros abaixo daquelas obtidas no mercado de capitais. Eles também têm fundings especiais, normalmente obtendo recursos de fundos capitalizados pelo governo federal. Além dessas políticas especificamente regionais, várias outras políticas nacionais podem ter impacto regional importante. Por exemplo, é sabido que o Programa Bolsa Família, que objetiva aliviar os males causados pela pobreza no país, assim como o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb) beneficiam mais o Nordeste do que as demais regiões no país.40 Políticas de redistribuição fiscal, como o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM), também direcionam proporcionalmente mais recursos para as regiões mais pobres. 39 40
Furtado (1959). Ver Barros e Athias (2009).
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Obviamente, é sempre complicado fazer uma avaliação do desempenho de todas essas instituições e políticas de desenvolvimento regional no Brasil. Além das dificuldades técnicas, há sempre aquelas que emergem dos interesses políticos e paixões pessoais. Sabendo-se que a aplicação de recursos em políticas com preocupação regional aumentou bastante depois de 1960, período de atuação da Sudene, a simples observação do Gráfico 15.3 mostra que os resultados não parecem ter sido muito relevantes, pois desde então não houve nenhuma quebra estrutural forte na proporção do PIB per capita do Nordeste em relação ao total do Brasil. Ferreira apresentou alguns estudos econométricos mais sofisticados e tampouco encontrou qualquer efeito importante dos principais instrumentos de políticas regionais no país.41 Ou seja, se houve efeito, ele foi muito pequeno. A maior parte das políticas adotadas com o foco na redução das desigualdades regionais no Brasil tenta beneficiar o desenvolvimento de atividades produtivas nas regiões mais atrasadas. Por consequência, elas não atacam a causa principal das desigualdades regionais, que é a disparidade na formação educacional da população. Provavelmente por isso os resultados até então obtidos tenham sido tão pífios. Apesar de a educação ter se tornado uma preocupação maior no desenvolvimento brasileiro recentemente, Barros mostrou que os gastos nessa área ainda têm beneficiado mais os alunos das regiões mais desenvolvidas.42 O Fundeb direciona recursos para a educação básica e reduz as disparidades dos gastos por aluno entre as regiões. Entretanto, ele ainda o faz bem abaixo do necessário para assegurar a eliminação das desigualdades na oferta de educação e em sua qualidade entre as regiões. Consequentemente, nos padrões atuais ele não vai ser capaz de eliminar as desigualdades regionais. Isso significa que, naquilo que é essencial, as políticas públicas ainda têm atuado para reproduzir as desigualdades regionais.
Resumo A principal conclusão que este capítulo apresenta é que, ao longo de seus processos de desenvolvimento econômico, as economias nacionais tendem a gerar desigualdades regionais. Essas desigualdades são formadas ao longo do processo histórico de ocupação, quando especificidades fazem com que as regiões tenham distribuição desequilibrada de capital humano entre elas. Quando isso ocorre, as forças de mercado não possuem mecanismos de arbitragem que eliminem tais desigualdades. Isso só ocorreria se houvesse apenas um bem na economia ou se 41 42
Ferreira (2005). Barros (2011a, Capítulo 8).
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todos eles fossem produzidos por funções de produção semelhantes, algo que só deve acontecer por uma casualidade histórica de pouca probabilidade. Ou seja, não há tendência à convergência de rendas per capita regionais. Em alguns casos, como o encontrado nos Estados Unidos, políticas explícitas de uniformização do padrão de educação ofertado para alunos em regiões distintas reduziram muito as desigualdades regionais. No caso do Brasil e Argentina, isso não ocorreu, pois um papel crucial para a determinação do acesso à educação esteve sempre em mãos das famílias. Quando isso ocorre, os padrões de desigualdades tendem a se perpetuar, como se verificou nesses dois países. Apesar de haver várias políticas regionais concebidas ao longo do século XX tendo como objetivo reduzir as disparidades regionais, a maioria delas voltou-se para o subsídio ao capital ou suporte aos investimentos nas regiões mais pobres. A maior parte dessas políticas, pelo menos no Brasil, trouxe muito pouco resultado concreto. As políticas regionais deveriam na verdade estimular a extensão e melhoria da qualidade da educação nas regiões mais pobres. De acordo com o que foi visto, esse tipo de política teria muito maior probabilidade de reduzir as desigualdades regionais e eliminaria a sua consequência mais perversa, que é a desigualdade de oportunidades entre indivíduos.
Leituras recomendadas Para se ter uma ideia das hipóteses para explicar as desigualdades regionais no Brasil e para uma análise de sua natureza e determinantes, recomenda-se a leitura de Barros (2011a). O artigo de Ferreira (2005) é, sem dúvida, a principal fonte para a compreensão das principais políticas desde a segunda metade do século XX e uma avaliação do desempenho delas. O documento Furtado (1959) traz a análise inicial que gerou as principais políticas regionais no Brasil desde então e por isso constitui uma referência importante.
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CAPÍT U LO 8
CRESCIMENTO BRASILEIRO REVISITADO Regis Bonelli Edmar Bacha
Introdução1 Pode-se dividir a trajetória de crescimento da economia brasileira após a Segunda Guerra Mundial em dois grandes períodos: antes e depois de 1980. Visualiza-se isso com clareza no Gráfico 8.1. Nele, as barras indicam as taxas de crescimento do PIB ano a ano, de 1948 a 2011. A linha que se superpõe às barras indica a média decenal dessas taxas, iniciando em 1957 e indo até 2011. O comportamento das médias decenais não deixa dúvidas: houve um colapso do crescimento do PIB, a partir de 1980, do qual o país não se recuperou mesmo após a estabilização em 1994. Este capítulo propõe uma interpretação do crescimento brasileiro que examina essa evolução de longo prazo da economia a partir de modelos com ênfase nos determinantes da oferta agregada. Algo acacianamente, aceitamos a hipótese de que o crescimento depende, pelo lado da oferta, do investimento e da produtividade.
1 Uma versão mais extensa deste trabalho, disponível em (Textos para Discussão) e (Centros de Economia Aplicada), explica por que não consideramos o capital humano na análise do crescimento brasileiro e também explora as relações entre a taxa de crescimento do PIB, a volatilidade desse crescimento e o grau de utilização da capacidade instalada. Outros temas disponíveis naquela versão mais extensa são apontados em notas de rodapé posteriores deste capítulo.
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.1 Taxas de crescimento do PIB (Y’) e sua média móvel decenal (1948-2011) 15,0% 12,5%
Taxas anuais de crescimento do PIB (Y’)
10,0%
Média móvel decenal
7,5% 5,0% 2,5%
2008 2011
1999 2002 2005
1996
1990 1993
1987
1978 1981 1984
1972 1975
1969
1963 1966
1960
1954 1957
–2,5%
1948 1951
0,0%
–5,0% Fonte: Ipeadata e elaboração dos autores.
Em trabalho anterior,2 analisamos, com a mesma metodologia aqui adotada, o “mistério” do colapso do crescimento brasileiro a partir de 1980. Desde então, além da passagem do tempo, sobrevieram dois fatos novos. O primeiro foi a revisão das Contas Nacionais em 2007, da qual resultou uma nova série de crescimento do PIB e dos componentes da demanda agregada desde 2000, bem como novos valores para o PIB em 2000 e anos anteriores (até 1995). Isso implicou extensas alterações na série do estoque de capital e nos deflatores do PIB e do investimento. Delas resultaram mudanças substanciais em diversos parâmetros usados na análise.3 O segundo fato foi a expansão, registrada no Gráfico 8.1, das taxas de crescimento do PIB depois de 2003, a mais intensa em duas décadas. De fato, a taxa média de crescimento na década que termina em 2011 alcançou 3,8%. Dez anos antes, a média havia sido de 2,1% ao ano. Isso poderia implicar perspectivas de crescimento melhores atualmente do que no começo da década passada. Esses fatos e questões motivam revisitar nossa interpretação anterior e estender a análise até o presente. Nessa extensão aprofundamos o entendimento das causas da grande desaceleração do crescimento pós-1980, devotando especial atenção à construção da base de informações estatísticas que forma a espinha dorsal da análise.
2 3
Bacha e Bonelli (2005). O Anexo Estatístico apresenta as principais séries construídas para este capítulo.
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Organizamos o capítulo da seguinte forma: a segunda seção deriva uma expressão para decompor o crescimento do estoque de capital, onde se discute o papel da poupança e de outras variáveis relevantes para o crescimento do capital, como a utilização de capacidade, a relação produto/capital e o preço relativo do investimento. A terceira seção exibe os resultados numéricos da decomposição do crescimento do capital, procurando explicar, em particular, as razões do colapso ocorrido a partir de 1980. A quarta seção apresenta os resultados para a contabilidade do crescimento do PIB por trabalhador, destacando o papel da produtividade. Faz-se, então, uma releitura das fases típicas do crescimento do país.
Decomposição do crescimento do capital Esta seção discute, inicialmente, a associação do crescimento do PIB com o do estoque de capital, para motivar o interesse na dedução de uma fórmula de decomposição do crescimento do estoque de capital que permite identificar os parâmetros macroeconômicos relevantes para o exame da evolução dessa variável. A análise empírica do comportamento de tais parâmetros é o objeto do restante da seção. O primeiro parâmetro que se estima é a taxa de poupança. O segundo é o grau de utilização da capacidade instalada para a economia como um todo. Em seguida, utiliza-se uma nova série para a evolução do estoque de capital para se estimar a evolução da relação produto/capital em uso. A subseção seguinte contém uma discussão sobre a evolução do preço relativo do investimento, que inclui uma sugestão sobre como corrigir o comportamento anômalo dessa série nas Contas Nacionais, e uma análise de regressão que procura desvendar os fatores por trás da peculiar evolução do custo do investimento no país. A seção conclui com uma discussão das implicações da correção proposta da série do preço relativo do investimento para a análise da evolução da taxa de investimento a preços correntes, a qual é comparada com a evolução por vezes distinta da taxa de investimento a preços constantes.
Relacionamento do crescimento do PIB com o do capital Um aspecto notável do crescimento do PIB brasileiro é que ele está associado ao do estoque de capital, como evidenciado no Gráfico 8.2.4 A série do estoque de capital a preços de 2000 é do Ipeadata e cobre os anos 1950-2008. Essa série foi obtida pelo perpetual inventory method, o que nos permitiu atualizá-la até 2011 usando os dados da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) a preços de 2000 pós-2008 combinados com a depreciação média dos anos imediatamente anteriores. As estimativas para 1947-1949 seguiram o mesmo critério. 4
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.2 Taxas de crescimento do PIB (Y’) e do capital (K’), 1948-2011 (% ao ano) 15,0% Taxas de crescimento do PIB (Y’)
12,5% 10,0%
Taxas de crescimento do capital (K’)
7,5% 5,0% 2,5%
2008 2011
1999 2002 2005
1996
1984 1987 1990 1993
1978 1981
1972 1975
1969
1963 1966
1960
1954 1957
–2,5%
1948 1951
0,0%
–5,0% Fonte: Ipeadata e elaboração dos autores; ver texto.
Por esse gráfico se visualiza que o colapso do crescimento do PIB ocorreu junto com o do capital: o coeficiente de correlação entre as duas séries é de 0,63, que pode ser considerado elevado pelo fato de uma série se referir a estoques e a outra a fluxos. Mas a existência de associação nada nos diz acerca da ordem de causalidade entre as variáveis. Utilizamos, assim, o teste de Granger para verificar a existência e a direção de causalidade entre as séries. Os resultados permitem concluir que o crescimento do capital (K′) Granger causa o do PIB (Y′) com um valor p de 4%. Já o crescimento do PIB Granger causa o do capital apenas com um valor p de 9,1%.5 Isso indica que o crescimento do capital Granger causa o do PIB mais fortemente do que o contrário. Esses resultados são consistentes com o modelo de crescimento AK, bem como com o modelo de Solow fora do estado estacionário.6 O passo seguinte é identificar os fatores explicativos do crescimento do estoque de capital. O ponto de partida é a definição da taxa de crescimento do O valor p mede o grau de confiança para rejeição do teste F de que os coeficientes de regressão das duas primeiras defasagens da variável de causa sobre o valor corrente da variável de efeito são estatisticamente iguais a zero. A escolha do lag do teste de Granger foi obtida através do teste de Akaike aplicado em um modelo VAR. O período de estimação é 1947-2010. Agradecemos o apoio de Guilherme Coelho, do Ibre/FGV, em relação a esses testes e às estimações econométricas, sem contudo responsabilizá-lo pelas conclusões que extraímos dos resultados. 6 Fora do estado estacionário, a taxa de crescimento do PIB no modelo de Solow depende do ritmo de aprofundamento do capital (relação capital/mão de obra), além do progresso técnico e do crescimento da mão de obra. 5
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
estoque de capital como a razão entre o investimento fixo bruto e o estoque de capital, deduzida a taxa de depreciação desse estoque: K′ = I/K – δ
(1)
onde K′ é a taxa de crescimento do estoque de capital, I é o investimento bruto real, K é o estoque de capital existente e δ é a taxa de depreciação. A relação entre o investimento bruto real e o estoque de capital (I/K) pode ser escrita como o produto da taxa de investimento real bruto (I/Y) pela relação produto-capital (Y/K): I/K = (I/Y).(Y/K)
(2)
A taxa de investimento real bruto (I/Y), por sua vez, é identicamente igual ao produto da taxa nominal de poupança (s) pelo inverso do preço relativo do investimento: I/Y = (PiI/PyY).(Py/Pi) = (S/PyY).(Py/Pi) = s.(1/p),
(3)
onde a primeira igualdade é somente um expediente para introduzir a taxa de investimento nominal (PiI/PyY) e, assim, poder fazer uso da igualdade entre investimento nominal e poupança na segunda igualdade.7 A terceira igualdade é meramente uma consequência das definições de s = S/PyY e de p = Pi /Py, onde Pi é o deflator implícito da formação bruta de capital e Py é o deflator implícito do PIB. A razão produto-capital (Y/K) pode ser escrita como o produto da taxa de utilização da capacidade, u, pela relação entre o produto e o capital utilizado, v = Y/uK: Y/K = u.(Y/uK) = u.v
(4)
Substituindo (3) e (4) em (2) e o resultado em (1), finalmente obtemos: K′ = s.(1/p).u.v − δ
(5)
Só recentemente as variações de estoque começaram a ser calculadas de forma sistemática nas Contas Nacionais. Por essa razão, para a série como um todo definimos a poupança bruta como igual ao investimento fixo nominal bruto. Como, nas Contas Nacionais, a poupança continua a ser estimada como um resíduo, a igualdade entre poupança e investimento se dá sem qualquer discrepância estatística. 7
Crescimento brasileiro revisitado
A Equação 5 mostra que o impacto da taxa de poupança (s) na taxa de crescimento do estoque de capital (K′) é condicionado pelo preço relativo do investimento (p), pelo grau de utilização de capacidade (u) e pela relação entre o produto e o capital utilizado (v). A taxa de depreciação (δ) também precisa ser levada em conta – exceto pelo fato de que, como ela varia somente entre 0,038-0,040 nas séries que usamos, não contribui para explicar as mudanças na acumulação de capital através do tempo. No que se segue, discorremos sobre a construção empírica das variáveis (s, u, v e p).8
O papel da poupança Dado o papel presumivelmente relevante da taxa de poupança para explicar o colapso da formação de capital visualizado no Gráfico 8.2, é pertinente examinar o comportamento dos dois principais componentes dessa taxa – a poupança externa e a interna – para melhor entender a evolução do financiamento da formação de capital.9 A Tabela 8.1 apresenta uma decomposição do financiamento da formação bruta de capital, que inclui a formação bruta de capital fixo e a variação de estoques, em função da poupança externa e doméstica, todas as variáveis medidas em porcentagem do PIB para períodos selecionados, caracterizados pelas origens e consequências de políticas econômicas semelhantes. À diferença da poupança, a ser mais adiante usada na decomposição do crescimento do capital, na tabela seguinte a variação de estoques é parte do investimento a ser financiado. Na decomposição da Tabela 8.1, a poupança externa é igual ao conceito das Contas Nacionais, a saber, o excesso da importação sobre a exportação de bens e serviços ou transferência líquida de recursos do exterior. Trata-se de um conceito mais estrito que o do déficit do balanço de pagamentos em conta corrente (que inclui na poupança externa a renda líquida enviada ao exterior), mas que nos parece mais relevante para a análise da contribuição do capital externo ao crescimento.10 As séries utilizadas cobrem os anos desde o começo da apuração de Contas Nacionais no Brasil (1947) até 2009. Os dados para o biênio 2010-2011 provêm do sistema do PIB trimestral do IBGE. 9 Não foi possível separar a poupança doméstica entre poupança do governo e poupança privada porque as contas das administrações públicas das Contas Nacionais não podem ser utilizadas antes da estabilização de 1994, pois, nelas, a correção monetária da dívida pública aparece como um gasto corrente, gerando, portanto, uma descomunal “despoupança” pública. As tentativas disponíveis de eliminar a correção monetária das contas públicas antes de 1994 infelizmente geram estimativas bastante contraditórias para a poupança do governo naquele período. 10 Para uma discussão desse tema, ver Bacha (1992). 8
241
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA 8.1 Taxas de formação de capital, da poupança e seus componentes em períodos
selecionados (% do PIB em valores correntes) TAXA DE FORMAÇÃO DE CAPITAL PERÍODOS
TAXA FBCF
VAR ESTOQUES
= POUPANÇA TOTAL
S EXTERNA
S DOMÉSTICA
1947-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011
14,8% 15,8% 19,5% 22,6% 19,2% 17,0% 17,3%
0,7% 1,8% 1,5% 1,0% 0,1% 0,5% 0,7%
15,5% 17,6% 21,0% 23,6% 19,3% 17,5% 18,0%
0,3% −0,7% 0,9% 2,6% −2,5% 1,0% −1,3%
15,3% 18,3% 20,1% 21,0% 21,7% 16,5% 19,3%
Fonte: Ipeadata. Elaboração dos autores; ver texto.
Constata-se na tabela que os oito pontos de porcentagem de aumento da poupança total do imediato pós-guerra (15,5% do PIB) até a “marcha forçada” (23,6%) são explicados apenas em parte pelo aumento de 2,3% do PIB da poupança externa, mas, principalmente, pelo aumento da poupança doméstica (de 15,3% para 21,0% do PIB). Da Tabela 8.1 deduz-se também que a poupança total desabou entre a “marcha forçada” e a longa década perdida (1981-1992), tendo diminuído em 4,3 pontos de porcentagem do PIB. A poupança doméstica pouco variou. De fato, aumentou de 21,0% para 21,7% do PIB. Deduz-se que a queda da formação de capital se deveu inteiramente à virada da transferência de recursos do exterior: de um ingresso de 2,6% em 1974-1980 passou-se a uma saída de 2,5% do PIB, variação essa transmitida à formação de capital e à taxa de FBCF (que caiu 3,4% do PIB). Vista sob esse ângulo, a crise da dívida, implicando saída líquida de recursos para o exterior, aparece como o principal vilão por trás da queda da taxa de FBCF entre os períodos analisados. A taxa de investimento fixo continuou a cair na fase das reformas, 19931999, de 19,2% para 17,0% do PIB, mas agora o vilão foi a queda da poupança doméstica (21,7% para 16,5% do PIB), possivelmente associada ao fim do imposto inflacionário e à pressão dos gastos correntes sobre o orçamento do governo, que levou a uma redução no investimento público. No período mais recente, de retomada do crescimento pós-reforma do regime de política econômica de 1999, uma queda da poupança externa é mais do que compensada pela elevação da poupança doméstica, mantendo a poupança total quase constante: de 17,5% para 18,0% do PIB.
Crescimento brasileiro revisitado
Utilização de capacidade (u) Uma importante variável para a decomposição do crescimento do capital na Equação 5 é o grau de utilização da capacidade instalada na economia (u). Nesse caso existem informações diretas apenas para a indústria. O procedimento aqui adotado consiste em suavizar movimentos da utilização de capital na indústria, atividade mais volátil do que o restante da economia, incorporando informações sobre outros setores.11 Por essas estimativas, apresentadas no Gráfico 8.3, o nível máximo de utilização de capacidade da economia brasileira foi em 1961 (99,4%) e o mínimo em 1992 (86,2%). A partir de 2002 observam-se taxas de utilização crescentes, alcançandose 96,7% em 2008. Em 2009, a taxa de utilização desaba para 92,9% devido às reduções da utilização na agropecuária (quebra de safra), indústria e outros setores empresariais, para retornar a 96,2% em 2010 e diminuir ligeiramente para 95,7% em 2011. Exceto por 2009, no quinquênio 2007-2011 o grau de utilização superou pela primeira vez o pico de três décadas atrás, em 1980 (95,4%). O Gráfico 8.3 mostra também médias de utilização de capacidade em subperíodos selecionados. Assim, subdividindo-se o período total em dois, delimitados por 1980, observa-se que a taxa de utilização média cai de 96,2% em 1947-1980
GRÁFICO 8.3 Utilização de capacidade na economia brasileira (u), 1947-2011 (%) 100% 98% 96,2% 96% 94,0% 94% 92,4% 92% 89,8% 90% 88%
1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
86%
Fonte: Cálculo dos autores; ver nota de rodapé número 11.
11 Na versão extensa deste capítulo, disponível na internet, explicamos como foram calculados os graus de utilização de capacidade nos demais setores que não a indústria. A série anual completa está no Anexo Estatístico.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
para 92,4% em 1981-2011. Logo, não apenas o crescimento desabou depois de 1980, mas também a utilização de capacidade média caiu quase quatro pontos de porcentagem. Subdividindo-se os anos 1981-2011 em duas fases, observa-se que a taxa de utilização aumenta entre elas: de 89,8% em 1981-1992 para 94,0% em 1993-2011, revelando um ganho de 4,2 pontos de porcentagem. Ainda assim, permanece abaixo dos 96,2% registrados em média nos anos 1947-1980.
Relação produto/capital em uso (v) Uma inovação deste trabalho é o uso de séries representativas do estoque de capital que, combinadas às estimativas de utilização de capacidade, resultam no capital utilizado. O quociente entre o PIB real e o capital utilizado é a relação produto/capital em uso (v). O Gráfico 8.4 mostra, na curva cheia, a série dessa relação, que é caracterizada por duas longas fases de forte descenso: de 1947 a 1959-1960 (quando passa de 0,8 para 0,62) e de 1973 a 1983 (quando passa de 0,61 para 0,46). As flutuações são de menor expressão do começo dos anos 1980 até meados dos anos 2000. No final da série, v aumenta durante a fase recente de crescimento do PIB: de 0,44 em 2001-2003 para 0,48 em 2009-2011. Ganhos dessa ordem de magnitude só haviam sido experimentados na virada dos anos 1960, entre 1969 e 1973 (fase do “milagre econômico”), e, em muito menor medida, entre 1983 e 1986 (anos da aceleração do crescimento imediatamente após a recessão 1981-1983 e até o auge do Plano Cruzado). Todos esses períodos foram caracterizados por acelerado crescimento do PIB. Assim, a relação produto/capital em uso está aparentemente associada positivamente ao crescimento rápido. Uma explicação neoclássica para a queda desse coeficiente destaca sua relação com a evolução da razão mão de obra/capital. Partindo de uma função de produção Cobb-Douglas com as propriedades usuais, pode-se escrever a relação produto/capital em uso como: v = Y/uK = AL1−α(uK)α/uK = A(L/uK)1−α onde α é a elasticidade do produto em relação ao capital e A é a produtividade total dos fatores (PTF). Assim, o quociente v é igual ao produto da taxa de progresso técnico, A, pela relação mão de obra/capital em uso (elevada a 1 − α). O Gráfico 8.4 ilustra o comportamento dessas três variáveis, v, (L/uK)1−α e A, de 1947 a 2011. No gráfico, normalizamos o valor da expressão para a mão de obra/capital em uso igualando-a ao valor de v em 1947 (lidos ambos na
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.4 Relação produto/capital em uso (v), relação mão de obra/capital em uso
elevada a 1 − α e PTF (A, no eixo da direita) 1947-2011 (a preços de 2000) 0,85
2,0 1,8
0,75
1,6 0,65
0,55
v
1,4
(L/u.K)^(1 – alfa) normalizado
1,2
A (1947 = 1,0)
1,0
0,45
0,8 0,35
0,6
2007 2010
1989 1992 1995 1998 2001 2004
1980 1983 1986
1965 1968 1971 1974 1977
1962
1947 1950 1953 1956 1959
0,25
0,4
Fonte: Anexo Estatístico; ver texto.
escala à esquerda). Os valores de A aparecem também normalizados, com 1947 = 1,0, sendo lidos na escala à direita. Observa-se no gráfico que, na maior parte do tempo, v declina, acompanhando de forma suavizada o declínio da relação mão de obra/capital, à medida que o ritmo da acumulação de capital supera o crescimento do emprego até o início da década de 1980. A suavização é explicada pelo crescimento da produtividade total dos fatores, A. A partir de 1974, a produtividade total dos fatores cresce mais lentamente do que antes ou mesmo decresce, como ocorre na década de 1980. A partir de 1980, desacelera-se também o ritmo de aprofundamento do capital, e, em consequência, a relação produto/capital em uso tende a se estabilizar. Ela volta a crescer moderadamente a partir do começo da década de 2000, como dissemos.
Preço relativo do investimento (p) O preço relativo do investimento p (relação entre o deflator implícito da FBCF e o do PIB) desempenha um papel fundamental na explicação do mergulho do crescimento do PIB no artigo citado de Bacha e Bonelli.12 Os dados, apresentados na linha cheia do Gráfico 8.5, revelam uma tendência ascendente dos preços relativos 12
Bacha e Bonelli (2005).
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 8.5 Índice de preços relativos da FBCF, original e corrigido 1947-2011
(2000 = 1,0) 1,5 1,4 1,3
p original p corrigido
1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5
1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
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Fonte: FGV, IBGE e elaboração dos autores para o índice p corrigido (ver texto).
do investimento, a qual, no trabalho anterior, associamos à substituição de importações e à superinflação do final dos anos 1980 e começo dos 1990. Mas a série de p apresenta um comportamento no mínimo anômalo entre 1986 e 1995. Na investigação das causas dessa anomalia, nos deparamos com fatos estatísticos imprevistos. Por exemplo, nas novas Contas Nacionais, que foram revistas a partir de 1995, não existe encadeamento com as séries antigas, que chegam até 1995. Também constatamos que não houve encadeamento de séries em 1990, a partir de quando um sistema de contas intermediário (que vai de 1990 a 1995) começou a ser divulgado, em substituição ao sistema antigo (que vai de 1947 até 1990). Assim, um pesquisador desavisado simplesmente sobreporá as séries – adotando a mais antiga até 1989, a intermediária de 1990 até 1994 e a nova a partir de 1995 – e analisará o conjunto assim sobreposto. Esse procedimento mistura resultados obtidos com metodologias diferentes. Em particular, os valores do PIB e da FBCF em preços correntes nos diferentes sistemas são bem distintos, tanto em 1990 quanto em 1995. Em ambos os casos, os valores dos sistemas mais novos apresentam taxas de investimento a preços correntes menores do que nos sistemas mais antigos: em 1990, a taxa cai de 22,9% para 20,7%; em 1995, ela diminui de 20,5% para 18,3%. Em ambos os casos, a revisão afeta a FBCF para baixo e o PIB para cima. Dado que não houve mudança nas medidas em preços constantes, essas quedas implicam redução nos preços relativos do investimento, tanto em 1990 quanto em 1995, o que ajuda a
Crescimento brasileiro revisitado
explicar as quedas na curva dos preços relativos da FBCF (p) nas datas referidas (linha cheia do Gráfico 8.5). Mas isso é apenas parte das dificuldades de interpretação geradas pelas séries alternativas de p, pois, como vimos, s = p(I/Y), isto é, para dada taxa de investimento em preços constantes (I/Y), a taxa de poupança, s, varia de forma direta com o valor de p. De fato, nas Contas Nacionais brasileiras, tanto a taxa de investimento em preços constantes como o preço relativo do investimento são calculados de forma direta e independente entre si. A identidade entre poupança e investimento é então utilizada nas Contas Nacionais para gerar os valores divulgados tanto da taxa de poupança como da taxa de investimento a preços correntes. Ou seja, uma mudança na estimativa de p gera uma mudança equivalente na estimativa de s, bem como no valor da taxa de investimento a preços correntes. O Gráfico 8.5 sugere que o comportamento do preço relativo do investimento no Brasil é de fato peculiar. Afora o comportamento anômalo em 1985-1995, ele segue uma trajetória de contínua expansão. Uma linha de tendência exponencial simples indica que o preço relativo do investimento cresceu a uma taxa de aproximadamente 0,7% ao ano durante mais de 60 anos! Constatamos, entretanto, ser possível explicar o comportamento de p com uma regressão múltipla, considerando apenas três variáveis – desde que introduzamos uma dummy para o período a partir de 1987, inclusive. As variáveis explicativas são a participação das máquinas importadas no total das máquinas e equipamentos que entram na formação de capital, a taxa real de câmbio e uma variável de tendência.13 O valor da dummy dessa equação indica que o preço relativo do investimento aumenta cerca de 30% a partir de 1987. O problema é, pois, explicar por que o preço relativo do investimento não só dá um salto em 1987, mas, principalmente, por que a explicação de seu comportamento daí em diante exige a manutenção da dummy na regressão, mesmo depois da reversão parcial de valores que ocorre em 1990, conforme se vê no Gráfico 8.5. Decompondo o preço relativo do investimento em três componentes – preço das máquinas nacionais, preço das máquinas importadas e preço da construção –, constatamos que o salto em 1987 se concentra nas máquinas nacionais e na construção. Uma hipótese que nos parece plausível para o salto do preço das máquinas nacionais em 1987 é que, após o descongelamento que se seguiu ao fracasso do Plano Cruzado, os empresários passaram a reportar à FGV o preço de lista (ou 13 A versão mais extensa deste capítulo disponível na internet inclui os resultados da estimação econométrica referida no texto.
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
de tabela) de suas máquinas e insumos da construção bem maiores do que os preços efetivamente praticados, adotando uma atitude defensiva contra possíveis futuros congelamentos (os quais realmente ocorreram, com o Plano Bresser e o Plano Verão). Ou seja, o salto em 1987 (que se estende até 1989) seria apenas estatístico, mas não real. Sobrevieram então o Plano Collor e a abertura da economia. Além disso, a partir de 1990, as Contas Nacionais passaram da FGV para o IBGE, tendo havido mudanças de metodologia nesse ano, como mencionado. Ou seja, houve muita turbulência, tanto na economia do país como nas estatísticas nacionais na virada da década de 1980 para a de 1990. Isso tudo pode ter afetado os índices de preços por atacado da FGV, além da maneira pela qual esses índices passaram a ser incorporados às Contas Nacionais pelo IBGE. Assim, um erro de medição que teria havido em 1987-1989, por causa da captura de preços de lista inflacionados, teria se propagado para os anos subsequentes. O esclarecimento da origem e da natureza do salto dos preços relativos do investimento a partir de 1987 é importante inclusive porque, a se confirmar que se trata mesmo de um erro de medida, a interpretação, em nosso artigo anterior, sobre as causas do mergulho da formação de capital em meados da década de 1980 teria de ser qualificada. Se esse salto de fato não ocorreu, pois se tratou apenas de um erro de medida (ou foi menor do que supusemos), o mergulho do investimento pode estar associado também a outros fatores: por exemplo, uma queda da taxa de poupança do setor público e da poupança externa, como, aliás, asseveram diversos estudos sobre o período. Admitindo que possíveis erros de medição e mudanças na metodologia das Contas Nacionais estão por trás da anomalia da série de p a partir de 1987, propomos doravante adotar uma série corrigida para essa variável. Nossa correção parte da hipótese de que tanto o sistema antigo das Contas Nacionais – conforme vigorou entre 1947 e 1987 – como o sistema novo, vigente a partir de 1995 (inclusive), geram valores corretos para o cálculo de p. Entre 1987 e 1994, no entanto, sugerimos substituir a série de p que se infere das Contas Nacionais (pelo sistema antigo até 1989 e pelo sistema intermediário de 1990 até 1994) por uma série corrigida de forma simples, ou seja, por uma interpolação geométrica dos valores entre 1986 e 1995. Logo, a série corrigida conserva todos os valores originais de 1947 a 1986 e de 1995 a 2010, alterando apenas os dos anos intermediários. A série corrigida de p está indicada pela linha pontilhada entre 1986 e 1995 no Gráfico 8.5. Ao se repetir a análise de regressão anterior com essa nova série, constata-se que a dummy para o período após 1986 perde significância, ou seja, desaparece a anomalia anteriormente observada. Os resultados da regressão na Tabela 8.2, sem essa dummy, têm um R2 de 0,89, denotando excelente ajustamento
Crescimento brasileiro revisitado
TABELA 8.2 Estatísticas de regressão, variável dependente – p corrigido (relação entre
o deflator implícito da FBCF e o do PIB) VARIÁVEL DEPENDENTE: P CORRIGIDO
Termo constante Máquinas importadas/ total máquinas (m) Taxa de câmbio real (e) Tendência de tempo (t) R2 R2 ajustado Estatística de Durbin-Watson
ESTIMATIVA
ERRO-PADRÃO
EST. t
PR(>|T|)
0,6280 −0,1218
0,0326 0,0501
19,28 −2,43
0,000 0,018
0,1137 0,0058
0,0287 0,0003
3,95 16,95
0,000 0,000
0,8913 0,8859 0,6224
64 obs.
(1947-2010)
Valor p
0,000004
Fonte: Elaboração dos autores; ver texto.
estatístico. Os coeficientes das diversas variáveis têm os sinais esperados e valores plausíveis.14 O coeficiente da parcela das máquinas importadas (m) na regressão revela o custo da substituição de importações de bens de capital. A inclusão da taxa de câmbio real (e) na regressão se explica pela importância do componente importado no investimento: quanto mais desvalorizado o câmbio, maiores os preços do investimento fixo em relação ao do PIB. O coeficiente da variável tempo (t) implica que há progressivo encarecimento dos bens de capital no país. Acreditamos que isso seja consequência do ritmo mais lento da evolução da produtividade na indústria da construção do que no resto da economia: a produtividade do trabalho na indústria de construção cresceu cerca de 1,0% ao ano entre 1950 e 2008; para a economia como um todo, a taxa foi de 2,3%.
Taxas de investimento: valores originais e revistos A correção para p adotada na subseção anterior altera as taxas de investimento a preços correntes para os anos entre 1987 e 1994. Os valores corrigidos e originais dessa taxa são mostrados no Gráfico 8.6, juntamente com os das taxas de investimento em preços constantes. Esses últimos não se alteraram em função de nossos procedimentos. A série corrigida para a taxa de investimento a preços correntes não exibe, no período entre 1987 e 1994, o comportamento anômalo da série original, Ver versão disponível na internet, conforme indicado na nota de rodapé 1. O coeficiente de Durbin-Watson indica forte correlação serial nos resíduos. A correção dessa anomalia através de um modelo autorregressivo não causa mudanças substanciais nos valores dos parâmetros estimados.
14
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
GRÁFICO 8.6 Taxas de FBCF a preços correntes (original e corrigida) e a preços
constantes de 2000 – 1947-2011 (% do PIB) 30%
25%
20%
15% tx FBCF pr 2000 Taxa FBCF preços correntes corrigida Taxa FBCF preços correntes original 10% 1947 1949 1951 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011
250
Fonte: Ipeadata. Elaboração dos autores; ver texto.
conforme se visualiza no gráfico. Ao contrário, a série corrigida acompanha os movimentos da taxa de investimento a preços constantes com bastante fidelidade (mesmo porque nosso procedimento de correção da série de p eliminou a variância anteriormente observada nessa série no período em causa). Afora esse período, as séries original e corrigida da taxa de investimento a preços correntes são coincidentes (porque nossa correção da série do preço relativo do investimento abrangeu apenas o período entre 1987 e 1994). A taxa de investimento a preços correntes tem movimentos semelhantes aos das taxas a preços constantes, mas com a importante característica de que, antes de 1981, a taxa de investimento em preços constantes é sempre bem superior àquela em preços correntes. Assim, por exemplo, nos períodos do “milagre” e da “marcha forçada”, entre 1968 e 1980, a média da taxa de investimento a preços constantes foi de 25,8%, enquanto a média da taxa de investimento a preços correntes foi de somente 21,2%. A importância dessa diferença é que uma análise pouco cuidadosa poderia concluir que, em 2011, a taxa de investimento do país a preços correntes, de 19,3%, não se distancia muito daquela alcançada nos períodos de alto crescimento, do “milagre” e da “marcha forçada”, e que, portanto, é pequeno o esforço de poupança adicional necessário para replicar aquele desempenho. Essa análise ignoraria a enorme diferença entre a taxa de investimento em preços constantes – 19,8% em 2011 – e essa taxa nas fases de alto crescimento, quando alcançou, em média, quase 26% do PIB (1968-1978).
Crescimento brasileiro revisitado
Colapso do crescimento do capital O ponto de partida para decompor o crescimento do capital é a Equação 5 deduzida na seção anterior, repetida aqui para referência: K′ = s.u.v.(1/p) − δ
(5)
onde K′ é a taxa de crescimento do estoque de capital;15 s é a taxa de poupança total;16 u é a utilização de capacidade; v é a relação produto/capital em uso; p é o índice de preços relativos do investimento fixo (1/p é o poder de compra da poupança sobre bens de investimento); e δ é a taxa de depreciação. Os resultados de decomposição da Equação 5, apresentados na Tabela 8.3, seguem uma periodização habitual na historiografia econômica brasileira. Essa divisão privilegia a separação de períodos com características dentro de certos limites semelhantes de desempenho e de regimes de política econômica, a saber: 1948-1962: Prosperidade do pós-guerra e era JK 1963-1967: Recessão e derrocada da democracia 1968-1973: “Milagre” econômico autoritário 1974-1980: Choque do petróleo e “marcha forçada” 1981-1992: Crise da dívida e década perdida 1993-1999: Plano Real e reformas 2000-2011: Novo regime macroeconômico TABELA 8.3 Decomposição do crescimento do capital (K’) – médias anuais em períodos
selecionados (1948-2011) PERÍODO
K’ (% AO ANO)
s (% PIB)
u (%)
v
1/p
1948-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011
8,9% 6,6% 9,6% 9,8% 3,3% 2,3% 2,7%
14,8% 15,8% 19,5% 22,6% 19,2% 17,0% 17,3%
97,1% 92,6% 96,5% 96,2% 89,8% 93,1% 94,6%
0,683 0,610 0,593 0,548 0,463 0,442 0,459
1,415 1,252 1,248 1,201 1,012 1,018 0,969
Total
6,0%
17,7%
94,4%
0,547
1,164
Fonte: Ipeadata e Anexo Estatístico; elaboração dos autores.
Medida como a taxa de crescimento do estoque de capital em 31 de dezembro. Ver série no Anexo. 16 Soma da poupança doméstica e da poupança externa, da qual se subtrai a variação dos estoques. Ver subseção “O papel da poupança”. 15
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Na tabela, caracterizam-se com clareza dois macroperíodos, como esperado: antes e depois de 1980. Entre 1947 e 1980, o crescimento do estoque de capital é forte em todos os subperíodos, chegando a alcançar 9,8% anuais no período da “marcha forçada”, superior, inclusive, aos 9,6% dos anos do “milagre”. Mesmo na crise política que deu fim à Segunda República e inaugurou o período militar (1963-1967), o crescimento do estoque de capital foi relativamente elevado: 6,6% ao ano. Após 1980, o crescimento do estoque de capital cai bruscamente, não se recuperando mesmo depois de superada a hiperinflação com o Plano Real (1994). Parte da responsabilidade está na taxa de poupança (s), que caiu mais de três pontos de porcentagem, devido à redução da poupança externa (ver subseção O papel da poupança). Os três fatores adicionais por trás do colapso da acumulação de capital entre 1974 e 1980 e 1981 e 1992 são: a redução de seis pontos de porcentagem da utilização de capacidade (u), a queda de oito pontos de porcentagem da produtividade do capital (v) e o aumento de quase 19% no preço relativo do investimento (p) (queda de 19 pontos de porcentagem de 1/p). Ou seja, mesmo corrigindo-se a série do preço relativo do investimento conforme descrito na seção anterior, ele continua sendo um importante determinante do colapso da formação de capital depois de 1980. Quando se analisam as diferenças entre as taxas de crescimento do capital em períodos consecutivos, nota-se comportamento negativo dos fatores explicativos na quase totalidade das comparações, com a exceção de que a taxa de poupança aumenta até o período 1974-1980. Assim, entre o período inicial, do pós-guerra até os anos JK (1947-1962), e o segundo período, de derrocada da democracia (1963-1967), tem-se uma redução de 2,3 pontos de porcentagem na taxa de crescimento do capital (de 8,9% ao ano para 6,6% ao ano) que não é explicada pela poupança, pois esta de fato aumentou entre esses períodos. A queda é explicada pelos três outros fatores – u, v e p –, com destaque para a redução na utilização da capacidade instalada e na produtividade do capital. Entre o período “recessivo” em 1963-1967 e o do “milagre” em 1968-1973 verifica-se forte aceleração da acumulação, que é explicada essencialmente pela poupança (com o forte recurso à poupança externa, como vimos) e pelo aumento no grau de utilização da capacidade, parte da qual ociosa no início do período por causa da recessão anterior. A relação produto/capital pouco mudou entre esses dois períodos, e o aumento nos preços relativos da FBCF foi praticamente inexistente. Entre o período do “milagre” e o da “marcha forçada”, em 1974-1980, observa-se pequena aceleração na acumulação, toda ela associada a uma elevação da poupança (novamente, externa). Entre os demais fatores – todos eles contribuindo para frear o crescimento – destaca-se a queda na relação produto/capital
Crescimento brasileiro revisitado
em uso. A utilização de capacidade manteve-se elevada, com pouca alteração em relação ao período anterior. Entre a “marcha forçada” e a “longa década perdida” em 1981-1992, o crescimento da acumulação desaba de 9,8% para 3,3% ao ano, com todos os parâmetros explicativos tendo contribuição fortemente negativa. A Equação 5 envolve fatores multiplicativos e aditivos, e por isso não é trivial decompor as diferenças das taxas de crescimento do capital em períodos consecutivos entre as parcelas explicativas. Mas uma decomposição logarítmica das diferenças do crescimento do “capital bruto” (K′ + δ) mostra que 30% da queda se deveu à redução da taxa de poupança, 12%, à redução da utilização de capacidade, 27%, à redução da relação produto/capital e 31%, ao aumento dos preços relativos do investimento. Logo, poupança, relação produto/capital e preços relativos contribuíram com parcelas semelhantes. A taxa de crescimento do capital continuou a cair entre a (longa) “década perdida” e a (curta) “década das reformas”, em 1993-1999, com a responsabilidade maior recaindo sobre a redução da taxa de poupança e, secundariamente, sobre a redução da relação produto/capital, já que a utilização de capacidade aumentou e os preços relativos do investimento pouco variaram. Finalmente, entre a era das reformas e a da retomada do crescimento em 20002011, caracterizada pelo tripé da política macroeconômica instaurado em 1999, verifica-se modesta aceleração na formação de capital que é explicada, essencialmente, pelos aumentos na utilização de capacidade instalada e da relação produto/ capital em uso. A pequena elevação nos preços relativos da FBCF jogou um papel ligeiramente negativo, e a taxa de poupança ficou praticamente estável.
Produtividade e o colapso do crescimento O objeto desta seção é uma decomposição do crescimento que calcula o crescimento da produtividade total dos fatores (PTF) na forma usual, residualmente, pela utilização de uma função de produção agregada Cobb-Douglas com progresso técnico neutro e desincorporado. A log-linearização de uma função desse tipo resulta em Y′ = α (u.K)′ + (1 − α).L′ + PTF′
(6)
Onde Y′ é a taxa de crescimento do PIB, α é a participação da remuneração do capital na renda, (u.K)′ é a taxa de crescimento do capital utilizado,17 L′ é a taxa O valor de K é a média geométrica dos valores em 31 de dezembro do ano e do ano precedente, para representar o valor médio do estoque em cada ano.
17
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
de crescimento da mão de obra e PTF′ é a taxa de crescimento da produtividade total dos fatores.18 Para obter L usamos os censos demográficos como benchmarks e interpolação nos anos intermediários.19 Esse procedimento permitiu calcular a produtividade da mão de obra desde 1947 (ver o Gráfico 8.7). Como no caso da relação produto/capital, uma descontinuidade nessa série também aparece após 1980, durante a recessão de 1981-1983 e mesmo após. Fases de crescimento mais rápido do PIB estão associadas ao crescimento mais acelerado da produtividade do trabalho. Isso aconteceu na longa fase de crescimento anterior a 1980 (quando a produtividade aumentou para 4,1% ao ano, desde 1947), entre 1983 e 1987 (quando aumentou para 1,2% ao ano), entre 1992 e 1997 (quando aumentou para 1,1%) e entre 2003 e 2011 (quando a elevação foi em média de 1,8%). Constata-se, assim, que os ganhos da produtividade do trabalho também estão associados ao crescimento rápido. O Gráfico 8.8 apresenta a série de PTF′, obtida residualmente a partir da Equação 6. Como se vê, o desempenho da PTF variou enormemente ao longo GRÁFICO 8.7 Produtividade do trabalho, 1947-2011 (R$ mil de 2000 por pessoa) 22,5 20,0 17,5 15,0 12,5 10,0 Produtividade do trabalho 7,5 5,0
2011
2007
2003
1999
1995
1991
1987
1983
1979
1975
1971
1967
1963
1959
1955
1951
2,5 1947
254
Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores.
18 Adotamos para o coeficiente α o valor médio calculado pelas Contas Nacionais para a razão entre o excedente bruto (proxy para a remuneração do capital) e sua soma com a remuneração dos empregados (somada às contribuições sociais efetivas e imputadas) referente ao período 20002009: 0,46. Esse valor é praticamente idêntico ao estimado por Considera e Pessôa (2012). 19 Essa interpolação segue proporcionalmente as estimativas de utilização de capacidade apresentadas. De 2000 a 2009, utilizamos as taxas de crescimento do número de pessoas das Contas Nacionais. De 2009 a 2011, utilizamos as taxas de crescimento do número de pessoas ocupadas da Pesquisa Mensal de Emprego (PME), do IBGE.
Crescimento brasileiro revisitado
GRÁFICO 8.8 Crescimento da PTF e médias quinquenais, 1948-2011 (%)
7% PTF' Média móvel quinquenal de PTF'
5% 3%
2011
2008
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
1960
1957
1954
1951
–1%
1948
1%
–3% –5% –7% Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores; ver texto.
do tempo. As taxas médias de variação da PTF vão de −1,0% ao ano na década perdida (1981-1992) a 3,5% ao ano no período do “milagre econômico” (19681973). A média para todo o período é de praticamente 1% ao ano. Depois da década perdida, a PTF voltou a crescer, embora lentamente. A partir de 1999, o crescimento é mais visível: 1,1% ao ano em 2000-2011 (ver a Tabela 8.6).20 Da definição implícita do crescimento da produtividade total, dada pela Equação 6, é fácil deduzir que ela pode ser descrita como a média ponderada das taxas de crescimento das produtividades do capital e do trabalho, sendo os pesos dados pelos coeficientes α e (1 − α): PTF′ = α(Y′ − (uK)′) + (1 − α)(Y′ − L′)
(7)
A Equação 7 decompõe as variações de produtividade total em dois componentes: produtividade do capital e produtividade da mão de obra. A Tabela 8.4 apresenta essa decomposição nos sete subperíodos identificados. Essa tabela deixa claro um aspecto importante: o crescimento da produtividade do capital é negativo na maior parte do tempo. As exceções são os períodos 1968-1973, quando é de pequena expressão diante do crescimento da PTF, e 2000-2011. Entre os trabalhos dedicados à análise do crescimento da economia brasileira e o papel da PTF nesse processo destacam-se Gomes et al. (2003), Ferreira et al. (2008), Bugarin et al. (2010) e Barbosa Filho (2012). Para um instigante estudo sobre a importância da educação e das habilidades cognitivas no capital humano, ver Hanushek e Woessmann (2012).
20
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Nesse sentido, pode-se sugerir que o que sustentou o crescimento da PTF no longo prazo foi o crescimento da produtividade do trabalho. Isso é o que transparece da tabela em todos os subperíodos. Um caso excepcional é o da década perdida (1981-1992), no qual as produtividades de ambos os fatores diminuíram. No período 1948-2011 como um todo, a PTF cresceu 0,9% ao ano, e a produtividade do trabalho, 1,2%. A produtividade do capital, por sua vez, caiu quase 0,4% ao ano no longo prazo. Essa característica de o crescimento da PTF estar intimamente ligado ao da produtividade do trabalho conforma-se aos modelos teóricos de crescimento que caracterizam o progresso técnico como ampliador do trabalho (labor-augmenting).
TABELA 8.4 Decomposição do crescimento da PTF nas contribuições da produtividade
do capital e do trabalho, 1948-2011 (% ao ano)
1948-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011 Total 1948-2011
PRODUTIVIDADE DO
PRODUTIVIDADE DO
PTF′
CAPITAL*
TRABALHO
1,69% 0,61% 3,47% 0,94% −1,03% 0,24% 1,03%
−0,66% −0,71% 0,20% −0,97% −0,62% −0,13% 0,33%
2,35% 1,28% 3,10% 1,95% −0,41% 0,36% 0,67%
0,89%
−0,36%
1,24%
*Relação produto-capital em uso. Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores, ver texto.
Na Tabela 8.5, é apresentada a repartição das fontes do crescimento do PIB por trabalhador (y’) que se deduz da Equação 6, ou seja: y′ = PTF′ + α(uk)′
(8)
onde: y′ = Y′ − L′ é a taxa de crescimento do PIB por trabalhador (uk)′ = (uK)′ − L′ é a taxa de aprofundamento do capital por trabalhador Os números na Tabela 8.5 revelam os papéis relativos do aprofundamento da capital [(uk)′] e do progresso técnico (PTF′) na explicação do colapso do crescimento econômico do Brasil depois de 1980. Observe-se, primeiro, que,
Crescimento brasileiro revisitado
TABELA 8.5 Decomposição do crescimento do PIB por trabalhador (y’ ) 1948-2011,
períodos selecionados (% ao ano) y’
PTF’
% de y’
α(uk)’
% de y’
1948-1962 1963-1967 1968-1973 1974-1980 1981-1992 1993-1999 2000-2011
4,4 2,4 5,7 3,6 −0,8 0,7 1,2
1,69 0,61 3,47 0,94 −1,03 0,24 1,03
38% 25% 61% 26% 129% 34% 86%
2,71 1,79 2,23 2,66 0,23 0,46 0,17
62% 75% 39% 74% -29% 66% 14%
1948-2011
2,3
0,89
39%
1,41
61%
1948-1980 1981-2011
4,2 0,3
1,63 0,02
39% 6%
2,52 0,29
61% 94%
Fonte: Anexo Estatístico, elaboração dos autores; ver texto.
para o período como um todo, 1948-2011, a taxa de crescimento do PIB por trabalhador foi 2,3% por ano. O aprofundamento do capital contribuíu com 61% para esse desempenho, e a PTF′, com 39%. Uma partição exatamente igual (capital, 61%; progresso técnico, 39%) obtém-se para o período 1948-1980, exceto pelo fato de que, nesse caso, o PIB por trabalhador ganhou 4,2% por ano. Em 1981-2011, o crescimento do PIB por trabalhador afunda para apenas 0,3% por ano. Uma queda acentuada na acumulação de capital é o principal ingrediente para tão fraco desempenho: o aprofundamento do capital cai de 2,5% ao ano antes de 1980 para apenas 0,3% por ano após 1980. Sua contribuição para o medíocre crescimento do PIB por trabalhador sobe para 94% no período 1981-2011. Isso justifica nossa ênfase na acumulação de capital como fonte do colapso de crescimento do Brasil depois de 1980. Por outro lado, a taxa de progresso técnico também cai de 1,6% ao ano antes de 1980 para praticamente zero depois de 1980. Além disso (sem contar o período 1948-1962, quando o Brasil, como o resto do mundo, se beneficiou do boom econômico do pós-guerra), as fases com as maiores taxas de progresso técnico são 1968-1973 e 2000-2011, ambas se beneficiando das reformas econômicas introduzidas nos períodos imediatamente anteriores a elas.21 Também verificamos na Tabela 8.5 que o retrocesso técnico (PTF′ negativo) foi o fator dominante por trás da década perdida de 1981-1992. Ou seja, para um perfeito entendimento dos altos e baixos do crescimento brasileiro, como salientamos na introdução, é preciso levar em conta tanto a acumulação de capital como o progresso técnico. Para uma análise do papel das reformas de 1964-1967 sobre o período do “milagre econômico” de 1968-1973, consulte Veloso et al. (2008).
21
257
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Resumo A revisão das Contas Nacionais e a fase de crescimento pós-2003 motivaram uma releitura do crescimento brasileiro no longo prazo, nosso objetivo neste trabalho. Essa revisitação nos permitiu avançar no entendimento dos principais aspectos do crescimento brasileiro e das suas causas. No caminho, melhoramos a qualidade dos parâmetros usados na análise. Constatamos inicialmente que, desde o pós-guerra, existe forte associação entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa de crescimento do estoque de capital. Testes usuais de causalidade temporal sugerem que o crescimento do capital causa o crescimento do PIB, inclusive mais fortemente do que o crescimento do PIB causa o crescimento do capital. A segunda relação tem a ver com o acelerador. A primeira pode derivar tanto de um modelo de crescimento do tipo AK como de um modelo de Solow fora do estado estacionário. Na aplicação empírica das novas estimativas para a decomposição da taxa de crescimento do estoque de capital, dividimos o longo período desde 1947 até 2011 em sete subperíodos, caracterizados por alguma similaridade de comportamento dos parâmetros e de condução da política econômica. Nosso interesse principal centrou-se no colapso da formação bruta de capital fixo a partir de 1980, do qual a economia brasileira não se recuperou mesmo depois de superada a hiperinflação com o Plano Real. Constatamos que, para a chamada década perdida, pouca culpa pode ser atribuída à poupança interna. O que houve foi um colapso da poupança externa, como resultado da crise da dívida. Três fatores adicionais por trás do colapso da acumulação de capital entre 1974 e 1980 e 1981 e 1992 foram a redução da utilização de capacidade, a queda da relação produto-capital e, especialmente, o aumento do preço relativo do investimento. A taxa de crescimento do capital continuou a cair entre a (longa) “década perdida” 1981-1992 e a (curta) “década das reformas” de 1993-1999, com a responsabilidade maior recaindo agora sobre a redução da taxa de poupança interna e, secundariamente, sobre a redução da relação produto/capital, já que a utilização de capacidade aumentou e os preços relativos do investimento pouco variaram. Finalmente, entre a era das reformas e a do novo regime de política econômica (2000-2011), há modesta aceleração na formação de capital, que é explicada, essencialmente, pelos aumentos na utilização de capacidade instalada e da relação produto-capital. O próximo passo em nossa análise envolveu o cálculo residual da taxa de crescimento do progresso técnico ou produtividade total dos fatores (PTF), utilizando a conhecida fórmula de Solow. A média para o período 1948-2011 é praticamente de 0,9% ao ano. Mas o desempenho da PTF variou enormemente
Crescimento brasileiro revisitado
ao longo do tempo, com taxas médias que vão de −1,0% ao ano na década perdida a 3,5% ao ano no período do “milagre econômico”. Logo, a análise destaca que a PTF desempenhou papel significativo no colapso do crescimento brasileiro depois de 1980. A produtividade voltou a crescer depois da década perdida, embora inicialmente em ritmo lento. A partir de 1999, o crescimento é mais visível: 1,0% ao ano em 2000-2011. A média de longo prazo aponta para um crescimento de 2,3% do PIB por trabalhador entre 1947 e 2011. A decomposição das fontes de crescimento do PIB por trabalhador nos sete subperíodos em que dividimos o pós-guerra indica que o aprofundamento do capital respondeu pela maior parte desse crescimento em quatro dos subperíodos e a taxa de progresso técnico foi mais importante em três dos subperíodos. Ou seja, para entender as variações do crescimento brasileiro, tanto a acumulação de capital como o progresso técnico são variáveis importantes a considerar. Nossa análise destaca que o aumento da taxa de investimento é um dos requisitos fundamentais para o crescimento mais rápido da economia brasileira. Igualmente relevante é o aumento da produtividade. É possível especular sobre o crescimento potencial a partir de trajetórias para combinações factíveis da PTF e da taxa de investimento. Nossos cálculos sugerem que, para taxas de FBCF da ordem de 20% do PIB (a preços de 2000), como em 2011 (de fato, 19,8%), resulta uma taxa de crescimento do PIB de 3,9%. Para crescer a 5,0% ao ano seria preciso investir 23% do PIB de forma sustentada. Cada ponto percentual de aumento da taxa de FBCF eleva a taxa de crescimento do PIB em aproximadamente 0,4%. Apesar do recente aumento na relação marginal produto/capital revelado pela revisão das Contas Nacionais, a poupança doméstica é muito baixa para permitir taxas de crescimento mais elevadas do que as recentemente registradas, em boa medida devido à poupança negativa do setor público. O corolário é que o crescimento pode ser sufocado se o acesso ao financiamento internacional for interrompido ou ficar seriamente prejudicado, a exemplo do que aconteceu no final de 2002 e em fins de 2008. Conclui-se, sem surpresas, que o lento crescimento se deve às baixas taxas de investimento e poupança, além da baixa taxa de incorporação do progresso técnico. O Brasil parece condenado a crescer às taxas médias observadas nos últimos anos.
Leituras recomendadas A leitura de Bacha e Bonelli (2005) é recomendada devido à nova abordagem adotada pelos autores, que permite uma releitura eclética e original do
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DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
crescimento brasileiro no longo prazo. O texto tem como objetivo explicar por que o crescimento do PIB brasileiro diminuiu de uma taxa média anual de cerca de 7% entre 1940 e 1980 para taxas de menos da metade dessa desde então. Os principais fatores subjacentes à perda de dinamismo depois de 1980 foram o aumento no preço relativo do investimento, que reduziu o poder de compra da poupança, secundado pela redução na produtividade do capital e, em terceiro lugar, pela diminuição da taxa de poupança. Entre os destaques dessa interpretação estão: a ênfase na acumulação de capital como um dos determinantes do crescimento; o papel dos preços relativos do investimento fixo como um fator que influencia o poder de compra da poupança; as mudanças na importância da produtividade para o crescimento em fases específicas da nossa história econômica. Uma tentativa de conclusão é a de que as políticas econômicas visando à autarquia adotadas depois de 1970 e, talvez, desde o começo da década de 1950 tiveram implicações negativas sobre o crescimento de longo prazo, consequências essas agravadas pelas políticas populistas dos primeiros anos da redemocratização pós-1984.
Referências Bacha, E. External debt, net transfers, and growth in developing countries. World Development, 20, 8, agosto: 1183-1192, 1992. Bacha, E. e Bonelli, R. Uma interpretação das causas da desaceleração econômica do Brasil. Revista de Economia Política, 25, 3 (99), julho-setembro: 163-189, 2005. Barbosa Filho, F. de Holanda. Determinantes do produto potencial no Brasil. Ibre, não publicado, 2012. Bugarin, M. S., Ellery Jr., R., Gomes, V. e Teixeira, A. From a Miracle to a Disaster: the Brazilian Economy in the Past 3 Decades. Brazilian Review of Econometrics, 30, 1, 3-22, 2010. Considera, C. e Pessôa, S. de A. A distribuição funcional da renda no Brasil. Texto para Discussão IBRE, maio de 2012, disponível em . Ferreira, P. C., Ellery Jr., R. e Gomes, V. Produtividade agregada brasileira (1970-2000): declínio robusto e fraca recuperação. Estudos Econômicos, 38, 1, 31-53, 2008. Gomes, V., Pessôa, S. de A. e Veloso, F. Evolução da produtividade total dos fatores na economia brasileira: uma análise comparativa. Pesquisa e Planejamento Econômico, 33, 3, 389-434, 2003. Hanushek, E. e Woessmann, L. Schooling, Educational Achievement, and the Latin American Growth Puzzle. Journal of Development Economics, 99 (2), 497-512, 2012. Veloso F., Villela, A., Giambiagi, F. (2008). Determinantes do “milagre” econômico brasileiro (1968-1973): uma análise empírica. Revista Brasileira de Economia, 62, 2, 221-246, 2008.
Crescimento brasileiro revisitado
ANEXO ESTATÍSTICO (1947-2011)
TABELA A.8.1 Estoque líquido de capital, 31 de dezembro
(a preços de 2000, R$ bilhões) 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
100,8 109,2 118,6 128,8 145,6 163,4 178,7 195,0 209,6 226,0 246,2 268,0 294,1
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
318,5 336,3 358,4 382,6 404,6 429,7 461,8 493,3 536,8 584,4 634,2 693,1 763,9
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
853,9 955,7 1.066,3 1.181,9 1.288,4 1.397,9 1.508,2 1.638,4 1.737,5 1.820,5 1.872,6 1.923,3 1.985,4
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
2.079,6 2.166,8 2.239,8 2.312,1 2.361,2 2.400,1 2.426,7 2.460,1 2.513,3 2.576,1 2.637,6 2.714,8 2.786,8
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2.838,4 2.896,1 2.957,9 3.008,1 3.050,4 3.108,0 3.167,4 3.239,8 3.339,6 3.468,8 3.572,4 3.728,5 3.892,6
0,930 0,928 0,918 0,929 0,881 0,879 0,862 0,895 0,919 0,950 0,940 0,950 0,936
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0,925 0,934 0,932 0,923 0,932 0,945 0,951 0,951 0,964 0,967 0,929 0,962 0,957
TABELA A.8.2 Utilização de capacidade na economia brasileira 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
0,954 0,973 0,982 0,982 0,961 0,963 0,955 0,964 0,978 0,954 0,955 0,975 0,985
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
0,987 0,994 0,981 0,947 0,935 0,912 0,923 0,914 0,937 0,952 0,961 0,973 0,978
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
0,992 0,982 0,971 0,980 0,962 0,945 0,942 0,954 0,907 0,889 0,867 0,873 0,908
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
261
262
DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA
TABELA A.8.3 Nível de ocupação total na economia brasileira (em mil pessoas) 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
15014 15866 16522 17118 17476 18400 18895 19542 20133 19923 20393 21253 22096
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
22750 23479 23619 23448 23628 23601 24397 24885 26301 27862 29339 30522 31745
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
33606 35091 36705 38804 39762 40127 40861 42272 43199 44519 44834 46123 48793
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
51626 53446 54490 56468 54452 55300 54552 56699 58670 61160 61391 63140 63492
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
63885 65629 66104 68668 69836 73341 75546 77492 78711 79973 80317 82672 84375
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
−0,5% 1,5% 0,1% 0,1% −0,9% 1,6% 0,4% 1,6% 3,3% 2,5% −0,3% 2,6% −0,2%
TABELA A.8.4 Taxas de crescimento da produtividade total dos fatores (%) 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
– 1,5% 1,1% 0,9% −0,1% −1,5% −1,3% 1,2% 2,7% 1,1% 2,5% 3,4% 2,8%
1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972
3,6% 3,3% 4,1% −0,4% 0,8% 0,9% 1,2% 0,3% 1,9% 1,4% 3,1% 4,4% 5,0%
Fontes: Elaboração dos autores; ver texto.
1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985
5,0% 0,9% −2,2% 1,5% 0,0% 1,4% 2,1% 2,9% −6,3% −2,4% −3,9% 2,3% 1,4%
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
1,3% −0,3% −2,3% −0,9% −1,2% −0,6% 0,5% 0,4% 2,0% −0,7% 1,4% 0,1% −0,9%
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