Skrypt z obu podręczników Wosia do KPA i PSA

SAVE OFFLINE

qwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwerty uiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasd fghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzx cvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui Streszczenie podręcznika T.Wosia opasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfg hjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxc vbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmq wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui opasmichałdfghjklzxcvgabrielabnmq wertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyui opasdaniafghjklzxcvbnmilenamqwert yuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopas dfghjdominikaklzxcvbnmłukaszqwer tyuiopasdfghjklzxcvbnmqwertyuiopa sdfghjkamilakamilalzxcvbnmrtyuiopa sdfghjklzxcvbnmqwertyuiopasdfghjkl zxcvbnmqwertyuiopasdfghjklzxcvbn mqwertyuiopasdfghjklzxcvbnmqwert 2017

Grupa Streszczacze 2017/2018

Spis treści ROZDZIAŁ I PRAWO ADMINISTRACYJNE PROCESOWE W SYSTEMIE NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO..................................................................................................................................................... 9 1. Normy prawa ustrojowego................................................................................................................................... 9 2. Normy prawa materialnego ................................................................................................................................. 9 3. Normy prawa procesowego .............................................................................................................................. 10 4. Inne kategorie prawa administracyjnego ................................................................................................... 11 5. Funkcje administracyjnego prawa procesowego..................................................................................... 12 ROZDZIAŁ II SYSTEM POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNYCH ..................................................................... 12 1. Mechanizm i podstawowe etapy działania norm prawa administracyjnego materialnego... 12 2. Etap stanowienia norm materialnoprawnych i formy postępowań na tym etapie ................... 13 3. Etap konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego .................................................. 14 1) Postępowanie jurysdykcyjne ...................................................................................................................... 14 2) Postępowanie w układach szczególnych ............................................................................................... 16 4. Etap realizacji norm prawa administracyjnego materialnego ........................................................... 20 1.) Postępowanie kontrolne .............................................................................................................................. 20 2.) Normy sankcjonowane i sankcjonujące ................................................................................................ 23 3.) Sankcje egzekucyjne i postępowanie administracyjne egzekucyjne ......................................... 23 4.) Sankcje administracyjno – karne (kary administracyjne) i postępowania administracyjno – karne ....................................................................................................................................................................... 25 5. Zaświadczenie w procesie działania norm prawa administracyjnego............................................ 27 ROZDZIAŁ III REGULACJA POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNYCH W POLSCE ................................... 28 1. Geneza i ewolucja przepisów o postępowaniu administracyjnym ................................................... 28 2. Zakres obowiązywania Kodeksu postępowania administracyjnego ............................................... 30 3. Kategorie postępowań jurysdykcyjnych...................................................................................................... 31 1) Postępowanie ogólne ..................................................................................................................................... 32 2) Postępowania odrębne .................................................................................................................................. 32 3) Postępowania wyłączone ............................................................................................................................. 33 4) Szczególna regulacja nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych i udzielania ulg w ich wykonaniu ...................................................................................................................... 34 ROZDZIAŁ IV OGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE JURYSDYKCYJNE. UWAGI WPROWADZAJĄCE ......................................................................................................................................................... 35 1.

Model postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego ............................................................. 35

2.

Przedmiot postępowania: sprawa administracyjna .......................................................................... 41

3. Charakter sprawy jako przedmiotu postępowania:indywidualna, o charakterze zewnętrznym, rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej ........................................................... 43 ROZDZIAŁ V ZASADY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO JURYSDYKCYJNEGO....................... 45 1. Pojęcie, charakter i funkcje zasad postępowania administracyjnego ............................................. 45 2

2. Kodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego ........................................................... 46 1. Zasada praworządności ................................................................................................................................. 46 2. Zasada prawdy obiektywnej ........................................................................................................................ 47 3. Zasada współdziałania organów dla dobra postępowania ............................................................. 48 4. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu................................................................................ 49 5. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ........................ 50 6. Zasada informowania...................................................................................................................................... 51 7. Zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej........................ 52 8. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów............................................................................................ 54 9. Zasada przekonywania ................................................................................................................................... 55 10. Zasada szybkości i prostoty postępowania ......................................................................................... 55 11. Zasada polubownego załatwiania kwestii spornych....................................................................... 56 12. Zasada pisemności postępowania........................................................................................................... 57 13. Zasada dwuinstancyjności ......................................................................................................................... 58 14. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ................................................................................................. 59 15. Zasada sądowej kontroli decyzji ostatecznych .................................................................................. 60 4. Pozakodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego .................................................. 61 ROZDZIAŁ VI ORGAN PROWADZĄCY POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE ....................................... 61 1. Organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym .............................. 61 1. Organy administracji publicznej (ogólnie) ............................................................................................ 61 2. Organy administracji rządowej (państwowe) ...................................................................................... 62 3. Organy samorządu terytorialnego ............................................................................................................ 63 4. Inne organy państwowe oraz inne podmioty ....................................................................................... 63 2.właściwość organów i jej rodzaje .................................................................................................................... 64 3. Pozytywne i negatywne przesłanki właściowści organu. Instytucja wyłączenia ze sprawy . 64 1. Właściwość organu .......................................................................................................................................... 64 2. Instytucja wyłączenia ze sprawy................................................................................................................ 66 4. Spory kompetencyjne i spory o właściwość oraz ich rozstrzyganie ................................................ 68 5. Współkompetencja a współdziałanie organów w postępowaniu administracyjnym .............. 70 ROZDZIAŁ VII STRONA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ............................................................ 71 1. Pojęcia strony postępowania administracyjnego i legitymacji procesowej ................................. 71 2. Koncepcje teoretyczne pojęcia strony a koncepcja normatywna ..................................................... 72 3. Wielopodmiotowość i współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym ....................... 73 4. Zdolość administracyjnoprawna i zdolność administracyjnoprocesowa ...................................... 75 5. Następstwo prawne stron w postępowaniu administracyjnym ........................................................ 76 6. Reprezentacja (przedstawicielstwo) stron w postępowaniu administracyjnym ....................... 76 ROZDZIAŁ VIII PODMIOTY NA PRAWACH STRONY I INNI UCZESTNICY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO.................................................................................................................................................. 78 3

1. Uczestnicy na prawach strony ......................................................................................................................... 78 2. Organizacje społeczne ......................................................................................................................................... 79 3. Prokurator ................................................................................................................................................................ 80 4. Rzecznik praw obywatelskich .......................................................................................................................... 82 5. Rzecznik praw dziecka ........................................................................................................................................ 83 6. Podmioty na prawach strony przewidziane w przepisach szczególnych ...................................... 83 7. Inni uczestnicy postępowania administracyjnego .................................................................................. 84 ROZDZIAŁ IX POJĘCIE I RODZAJE CZYNNOŚCI PROCESOWYCH W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM .................................................................................................................................................... 84 1. Pojęcie czynności procesowych ...................................................................................................................... 84 2. Rodzaje czynności procesowych ..................................................................................................................... 85 3. Czynności urzędowe ............................................................................................................................................ 86 4. Czynności nieurzędowe ...................................................................................................................................... 87 5. Konsekwencje prawne naruszenia warunków prawidłowości i skuteczności czynności procesowych ................................................................................................................................................................ 88 ROZDZIAŁ X PISMA W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM................................................................. 89 1. Pisma urzędowe ..................................................................................................................................................... 89 2. Pisma nieurzędowe. Podania............................................................................................................................ 91 ROZDZIAŁ XI SPOSOBY UZEWNĘTRZNIANIA TREŚCI CZYNNOŚCI URZĘDOWYCH........................... 93 1. Pojęcie i skutki prawne doręczenia ............................................................................................................... 93 2. Doręczenie pisma urzędowego w formie dokumentu pisemnego.................................................... 95 3. Doręczenie pisma urzędowego w formie dokumentu elektronicznego ......................................... 98 4. Ogłoszenie publiczne, ustne i przy użyciu środków łączności ........................................................ 100 ROZDZIAŁ XII CZYNNOŚCI O CHARAKTERZE ZOBOWIĄZUJĄCYM I SANKCYJNYM ....................... 101 1. Wezwania .............................................................................................................................................................. 101 2. Procesowe środki przymusu ......................................................................................................................... 104 ROZDZIAŁ XIII UTRWALANIE CZYNNOŚCI PROCESOWYCH .................................................................... 105 1. Protokoły ............................................................................................................................................................... 105 2. Adnotacje ............................................................................................................................................................... 105 3. Metryki.................................................................................................................................................................... 106 ROZDZIAŁ XIV JAWNOŚĆ POSTĘPOWANIA, CZYNNOŚCI PROCESOWYCH I AKT SPRAWY ADMINISTRACYJNEJ ................................................................................................................................................... 106 1. Jawność postępowania i czynności procesowych................................................................................. 106 2. Jawność akt sprawy administracyjnej i jej ograniczenia ................................................................... 107 ROZDZIAŁ XV TERMINY PROCESOWE................................................................................................................ 107 1. Rodzaje terminów procesowych .................................................................................................................. 107 2. Zasady obliczania terminów procesowych............................................................................................. 108 3. Skracanie, przedłużanie i przywracanie terminów procesowych ................................................. 109 4

4. Terminy załatwiania spraw administracyjnych .................................................................................... 110 ROZDZIAŁ XVII BEZCZYNNOŚĆ ORGANÓW I PRZEWLEKŁE PROWADZENIE POSTĘPOWANIA111 1. Pojęcia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania ............................................... 111 2. Sposoby przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości w postępowaniu administracyjnym ................................................................................................................................................... 112 ROZDZIAŁ XVII FAZA WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA................................................................................... 113 1. Wszczęcie postępowania................................................................................................................................ 113 2. Odmowa wszczęcia postępowania .............................................................................................................. 114 3. Kontrola podania o wszczęcie postępowania ......................................................................................... 114 ROZDZIAŁ XVIII FAZA ROZPOZNAWCZA POSTĘPOWANIA....................................................................... 116 1. Faza rozpoznawcza na tle etapów stosowania prawa materialnego w sprawie administracyjnej ...................................................................................................................................................... 116 2. Postępowanie wyjaśniające a postępowanie dowodowe ................................................................. 116 3. Pojęcie i przedmiot dowodu a pojęcia pokrewne ................................................................................. 116 4. Katalog środków dowodowych ................................................................................................................... 118 5. Zasady i przebieg postępowania dowodowego ..................................................................................... 121 6. Formy postępowania wyjaśniającego ....................................................................................................... 122 1. Postępowanie gabinetowe (kameralne) ............................................................................................. 122 2. Rozprawa administracyjna ....................................................................................................................... 123 7. Postępowanie wyjaśniające a współdziałanie organów w postępowaniu administracyjnym ......................................................................................................................................................................................... 124 ROZDZIAŁ XIX POSTĘPOWANIE UPROSZCZONE ........................................................................................... 125 ROZDZIAŁ XX PRZERWANIE CIĄGŁOŚCI POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO ....................... 125 1. Charakter prawny, istota i skutki zawieszenia postępowania ........................................................ 125 2. Zawieszenie postępowania z urzędu.......................................................................................................... 126 3. Zawieszenie na wniosek BFG......................................................................................................................... 127 4. Zawieszenie na wniosek strony.................................................................................................................... 127 5. Podjęcie zawieszonego postępowania ...................................................................................................... 127 ROZDZIAŁ XXI MEDIACJA ......................................................................................................................................... 128 ROZDZIAŁ XXII FAZA ORZECZNICZA POSTĘPOWANIA............................................................................... 129 1. Istota orzekania................................................................................................................................................... 129 2. Zakres i podstawy orzekania ......................................................................................................................... 129 3. Zasady orzekania w postępowaniu administracyjnym ...................................................................... 129 4. Orzekanie merytoryczne ................................................................................................................................. 130 5. Orzekanie niemerytoryczne........................................................................................................................... 131 1. Umorzenie ........................................................................................................................................................ 131 2. Opłaty i koszty postępowania .................................................................................................................. 131 ROZDZIAŁ XXIII DECYZJA ADMINISTRACYJNA ............................................................................................... 132 5

1. Definicja .................................................................................................................................................................. 132 2. Miejsce decyzji w procesie stosowania prawa; etapy procesu podejmowania i determinacja jej treści ....................................................................................................................................................................... 133 3. Elementy obligatoryjne decyzji .................................................................................................................... 134 4. Fakultatywne elementy decyzji .................................................................................................................... 135 1. Termin ................................................................................................................................................................ 135 2. Warunek ............................................................................................................................................................ 136 3. Zlecenie .............................................................................................................................................................. 136 4. Rygor natychmiastowej wykonalności ................................................................................................. 136 5. Obowiązywanie decyzji administracyjnej ................................................................................................ 137 6. Moc wiążąca w czasie decyzji administracyjnej .................................................................................... 137 7. Ostateczność i prawomocność decyzji administracyjnej ................................................................... 138 8. Wykonalność decyzji administracyjnej ..................................................................................................... 138 ROZDZIAŁ XXIV POSTANOWIENIE ADMINISTRACYJNE ............................................................................. 138 1. Pojęcie i przedmiot postanowienia ............................................................................................................. 138 2. Typologia postanowień.................................................................................................................................... 139 3. Elementy postanowienia ................................................................................................................................. 140 4. Skuteczność i wykonalność postanowień ................................................................................................ 140 ROZDZIAŁ XXV UGODA ADMINISTRACYJNA .................................................................................................... 141 1. Pojęcie ugody administracyjnej.................................................................................................................... 141 2. Przesłanki dopuszczalności ugody.............................................................................................................. 141 3. Procedura zawierania i zatwierdzania ugody ........................................................................................ 142 4. Forma i elementy ugody .................................................................................................................................. 142 5. Wykonywalność i skutki prawne zatwierdzonej ugody..................................................................... 142 ROZDZIAŁ XXVI REKTYFIKACJA ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH .................................................... 143 1. Pojęcie rektyfikacji orzeczeń w postępowaniu administracyjnym ............................................... 143 ROZDZIAŁ XXVII MILCZĄCE ZAŁATWIENIE SPRAWY ................................................................................. 144 1. Konstrukcja prawna milczenia administracyjnego .............................................................................. 144 2. Charakter prawny i rodzaje milczącego załatwiania sprawy .......................................................... 144 3. Postępowania w sprawach, które mogą być załatwione milcząco ................................................ 145 4. Skutki prawne milczącego załatwienia sprawy i ich weryfikacja .................................................. 146 Rozdział XVIII TEORETYCZNY I NORMATYWNY MODEL WERYFIKACJI ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH............................................................................................................................................... 146 1. System weryfikacji orzeczeń administracyjnych w ujęciu teoretycznym i normatywnym 146 2. Środki weryfikacji orzeczeń administracyjnych i ich rodzaje ......................................................... 147 3. Instytucje procesowe weryfikacji orzeczeń administracyjnych ..................................................... 149 ROZDZIAŁ XXIX ODWOŁANIE................................................................................................................................. 149 1. Pojęcie odwoławczego toku instancji ........................................................................................................ 149 6

2. Cechy odwołania ................................................................................................................................................. 150 3. Legitymacja do wniesienia odwołania....................................................................................................... 150 4. Wymogi formalne odwołania ........................................................................................................................ 150 5. Postępowanie odwoławcze przed organem pierwszej instancji .................................................... 151 6. Postępowanie odwoławcze przed organem II instancji ..................................................................... 152 7. Granice zakazu reformationis in peius ...................................................................................................... 154 ROZDZIAŁ XXX WNIOSEK O PONOWNE ROZPATRZENIE SPRAWY ....................................................... 154 1. Charakter prawny wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ........................................................ 154 ROZDZIAŁ XXXI ZAŻALENIE.................................................................................................................................... 155 Charakterystyka zażalenia .................................................................................................................................. 155 Postępowanie zażaleniowe ................................................................................................................................. 155 ROZDZIAŁ XXXII ZAŁOŻENIA PODSYSTEMU WERYFIKACJI ORZECZEŃ W NADZWYCZAJNYCH TRYBACH POSTĘPOWANIA..................................................................................................................................... 156 Wzruszalność orzeczeń adm. w nadzwyczajnych trybach postępowania i jej rodzaje.............. 156 Prawidłowość, wadliwość i celowość orzeczenia administracyjnego .............................................. 157 Teorie wadliwości ................................................................................................................................................... 158 Zbieg trybów postępowania administracyjnego ........................................................................................ 158 Zbieg nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego .................................................................................................................................. 159 ROZDZIAŁ XXXIII WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO....................................... 159 Ogólna charakterystyka........................................................................................................................................ 159 Dopuszczalność wznowienia postępowania................................................................................................ 159 Przyczyny wznowienia postępowania ........................................................................................................... 160 Procedura wznowienia postępowania ........................................................................................................... 161 Uruchomienie trybu wznowienia postępowania .................................................................................. 161 Właściwość organów ........................................................................................................................................ 162 Postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania .............................................................. 162 Granice i etapy wznowienia postępowania ............................................................................................. 163 Rozstrzygnięcia kończące wznowione postępowanie ............................................................................. 163 Stosowanie przepisów o wznowieniu postępowania do postanowień i spraw załatwionych milcząco....................................................................................................................................................................... 164 ROZDZIAŁ XXXIV STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI ORZECZENIA ADMINISTRACYJNEGO ........... 164 1. Koncepcja nieważności orzeczenia administracyjnego...................................................................... 164 2. Orzeczenia nieistniejące a orzeczenie nieważne................................................................................... 165 3. Instytucja stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Aspekty materialnoprawne i procesowe: ....................................................................................................................... 165 4.Przesłanki pozytywne i negatywne stwierdzenia nieważności ....................................................... 166 5. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ..................................................................... 167 6. Orzeczenie kończące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności .............................. 167 7

ROZDZIAŁ XXXV............................................................................................................................................................ 168 FAKULTATYWNE TRYBY UCHYLANIA LUB ZMIANY DECYZJI OSTATECZNEJ ORAZ „WYWŁASZCZANIE” PRAWA .................................................................................................................................. 168 35.1. Uchylanie lub zmiana decyzji w trybach ostatecznych ................................................................ 168 35.1.1. Istota i zakres zastosowania trybów fakultatywnych .......................................................... 168 1.2. Nabycie prawa na mocy decyzji administracyjnej ....................................................................... 169 1.3. Wzruszenie decyzji nietworzącej prawa strony ........................................................................... 170 1.4. Wzruszenie decyzji tworzącej prawo strony.................................................................................. 170 2. „Wywłaszczenie” prawa .................................................................................................................................. 170 ROZDZIAŁ XXXVI WYGAŚNIĘCIE (MODYFIKACJA) MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ DECYZJI W WYNIKU ZMIAN NORMATYWNYCH........................................................................................................................................ 171 1. Uwagi wprowadzające ..................................................................................................................................... 171 2. Formy modyfikacji materialnej mocy obowiązującej ostatecznych decyzji ostatecznych .. 172 3. Formy modyfikacji formalno materialnej mocy obowiązującej ostatecznych decyzji administracyjnych .................................................................................................................................................. 173 ROZDZIAŁ XXXVII STWIERDZENIE WYGAŚNIĘCIA DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ ......................... 174 1. Przesłanki wygaśnięcia decyzji .................................................................................................................... 174 1.1. Konstrukcja przesłanek wygaśnięcia decyzji ................................................................................. 174 1.2. Bezprzedmiotowość decyzji .................................................................................................................. 174 1.3. Niedopełnienie warunku ........................................................................................................................ 175 2. Elementy proceduralne stwierdzenia wygaśnięcia decyzji .............................................................. 175 ROZDZIAŁ XXXVIII OBLIGATORYJNE UCHYLENIE DECYZJI W ZWIĄZKU Z NIEWYKONANIEM ZLECENIA ........................................................................................................................................................................ 175 ROZDIAŁ XXXIX WZRUSZALNOŚĆ (ODWOŁALNOŚĆ) DECYZJI OSTATECZNYCH NA SZCZEGÓLNYCH ZASADACH I W SZCZEGÓLNYM TRYBIE ......................................................................... 176 1. Istota wzruszalności (odwołalność) decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163) ......................................................................................................................................................................................... 176 2. Przesłanki wzruszalności (odwołalności) decyzji na podstawie przepisów szczególnych. 176 3. Elementy proceduralne wzruszania (odwoływania) decyzji na podstawie przepisów szczególnych.............................................................................................................................................................. 177 ROZDZIAŁ XL POSTĘPOWANIE W SPRAWACH WYDAWANIA ZAŚWIADCZEŃ ................................ 178 ROZDZIAŁ XLI POSTĘPOWANIE W SPRAWACH SKARG I WNIOSKÓW ................................................ 179 1. Prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków .......................................................................................... 179 2. Pojęcie i przedmiot skargi i wniosku ......................................................................................................... 180 3. Organy właściwe do rozpatrywania skarg i wniosków ...................................................................... 181 4. Organizacja przyjmowania skarg i wniosków ........................................................................................ 182 5. Przebieg postępowania w sprawach skarg i wniosków ..................................................................... 182 6 Nadzór i kontrola nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków ................................. 183 7. Związki postępowania w sprawach skarg i wniosków z postępowaniem jurysdykcyjnym 183 8

ROZDZIAŁ I PRAWO ADMINISTRACYJNE PROCESOWE W SYSTEMIE NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO

1. NORMY PRAWA USTROJOWEGO W doktrynie prawa administracyjnego na ogół przyjmuje się wyodrębnienie w całokształcie norm prawa administracyjnego trzech ich podstawowych kategorii: 1) norm ustrojowych (strukturalno- organizacyjnych) [,,kto”] 2) norm materialnych [,,co robi”] 3) norm proceduralnych We współczesnej nauce prawo ustrojowe uznaje się za integralny dział prawa administracyjnego – normy ustrojowe wywierają istotny wpływ na prawo administracyjne materialne i procesowe (kształtując proces oraz treść aktów stosowania prawa). Normy prawne łączą poszczególne prawa i obowiązki nie z administracją publiczną jako całością, ale z określoną strukturą organizacyjną – realizującą zadania zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu.  

wykonywanie tych zadań na podstawie upoważnienia państwa do działania w jego imieniu przy użyciu środków (np. przymusu), jakimi dysponuje państwo

Każdy podmiot ma określoną formę organizacyjną określoną w kategorii norm strukturalnoorganizacyjnych (ustrojowych), które w szczególności określają: 

   

bezpośrednie tworzenie lub określenie sposobu tworzenia organu i jego kształtu organizacyjnego i formy oraz poprzez wewnętrzna strukturę organizacyjną, co pozwala na wyodrębnienie względem innych podmiotów. Określają skład organu, np. Rady Ministrów. Tylko prawnie określony skład jest traktowany jako organ upoważniony do działania w imieniu państwa zakresy działania poszczególnych organów administracji publicznej oraz zakres działania systemu organów, w którym one pozostają zasady funkcjonowania organów admin. publ. zasady tworzenia i funkcjonowania wewnętrznych komórek organizacyjnych organu (m.in. zasady organizacji pracy w zespołach ludzi) strukturę organizacyjną (system organizacyjny), w którym pozostaje dany organ oraz powiązania organizacyjne z innymi podmiotami (podporządkowania, planowanie, kierowanie, koordynacja, kontrola, nadzór)

Normy ustrojowe określają zatem „kto” w imieniu państwa wykonuje administrację publiczną. Adresatami są zawsze określone organy admin. publ. oraz w szerszym wymiarze aparat administracyjny państwa ujmowany jako całość. Nie określają praw i obowiązków organów w stosunkach z podmiotami, które pozostają poza ramami admin. publ., przede wszystkim z obywatelami. Nie mogą stanowić wyłącznej i samodzielnej podstawy prawnej dla działalności polegającej na konkretyzowaniu praw i obowiązków podmiotów spoza administracji.

2. NORMY PRAWA MATERIALNEGO o o

zajmują centralne miejsce w całości norm prawa administracyjnego, najbardziej rozbudowaną i zróżnicowaną część systemu norm. nie mają ściśle wyznaczonego zakresu rzeczowego (przedmiotowego)

9

o o o

o

o o

gałąź ta nie jest skodyfikowana z powodu rozległości i zróżnicowania przedmiotów regulacji, mnogości zmian zawarte w tysiącach ustaw, rozporządzeń wykonawczych i w aktach prawa miejscowego (JST) o charakterze norm prawa materialnego nie decyduje miejsce ich zamieszczenia (nazwa aktu), ale ich merytoryczna treść i charakter. Można je więc znaleźć także w KPA, np. przyznanie jednostce statusu strony, zdolność prawna, zdolność do czynności prawnych itd. „Co” robi administracja publiczna  to normy generalno – abstrakcyjne, określające treść uprawnień i obowiązków. Normy te nakładają na adresata obowiązek/uprawnienie w razie zaistnienia określonego stanu faktycznego. Adresatami są zarówno podmioty spoza administracji, jak i organy (normy kompetencyjne) procesy konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonych w abstrakcyjnych i generalnych normach prawa administracyjnego materialnego mogą przebiegać różnymi drogami. Zróżnicowanie sposobów wyzwalania skutków prawnych przewidzianych w normach prawa materialnego uzasadnia wyodrębnienie określonych kategorii norm. Wyodrębnienie to wiąże się z odmiennymi formami postępowań, w których ta konkretyzacja jest dokonywana

3. NORMY PRAWA PROCESOWEGO  













określane także jako normy konstruktywne / instrumentalne (W. Siedlecki) normy o charakterze materialnoprawnym regulują bezpośrednio stosunki życia społecznego (określają zachowania podmiotów prawnych, ich prawa i obowiązki)  normy instrumentalne regulują stosowanie norm materialnoprawnych oraz zapewniają przestrzeganie zasad na jakich oparty jest porządek prawny do norm instrumentalnych należą normy, które regulują środki prawne służące do zapewnienia stosowania norm w ścisłym tego słowa znaczeniu, jak normy procesowe i wykonawcze dotyczą bezpośrednio działań administracji, która realizuje normy prawa materialnego. Określają w jaki sposób nałożyć obowiązki lub w jaki sposób podmioty mogą uzyskać uprawnienie. Stanowią narzędzia, instrumenty, za pomocą których wprowadza się w życie (konkretyzuje) normy materialne, wobec których pełnią służebną rolę. zakres znaczeniowy pojęcia norm procesowych jest szeroki, gdyż obejmuje nie tylko normy rekonstruowane z przepisów proceduralnych regulujących tryb stosowania norm prawa materialnego w typowej prawnej formie działania administracji i jednocześnie normie indywidualno-konkretnej, jaką jest decyzja administracyjna (normy procesowe sensu stricto), lecz także wszelkie inne normy, które regulują procesy stanowienia, stosowania i egzekwowania prawa administracyjnego w zróżnicowanych formach prawnych, od aktów normodawczych do działań czysto faktycznych kończąc (normy procesowe sensu largo) w materialnym prawie administracyjnym regułą jest upoważnianie lub zobowiązanie admin. publ. do wydawania autorytatywnych aktów administracyjnych na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Z kolei normy prawa procesowego mają w znacznie większym zakresie charakter ius dipositivi (szczegółowa podstawa prawna jest wymagana tylko w odniesieniu do czynności o istotnym znaczeniu dla przebiegu postępowania i jego końcowego efektu (rozstrzygnięcie), a w pozostałym zakresie przebieg postępowania wyznaczają ogólne zasady kierujące danym postępowaniem normy prawa procesowego regulują zorganizowany proces stosowania prawa materialnego, na który składają się: ustalenie, jaka norma prawa admin. obowiązuje oraz określenie jej znaczenia w sposób niezbędny na potrzeby wydania decyzji stosowania tej normy uznanie za udowodnione faktów na podstawie określonych w przepisach reguł dowodowych, subsumcja faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normą prawa materialnego i wreszcie wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawa materialnego.  Normy procesowe także regulują prawa i obowiązki, ale tylko uczestników procesu konkretyzacji norm prawa materialnego. Norma materialna wyznacza hipotetyczny stan faktyczny danego rodzaju materialnej sprawy administracyjnej, a norma procesowa wyznacza reguły ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. służebna funkcja norm procesowych wobec prawa materialnego – przejawia się także tym, że zasady i instytucje prawa procesowego muszą być dostosowane do charakteru norm

10





materialnych oraz zasad i instytucji tego prawa. Wynika to z indywidualnego i niepowtarzalnego charakteru norm prawa materialnego, do których muszą być dostosowane normy procesowe. nie jest możliwe zbudowanie jednej, jednolitej procedury konkretyzacji i realizacji wszystkich norm materialnych prawa admin., dlatego też mamy do czynienia z mozaiką postępowań administracyjnych (część z nich jest całkowicie wyłączona z zakresu obowiązywania k.p.a., większość jest z kolei tylko częściowo uregulowana normami tego kodeksu) związki norm procesowych z prawem ustrojowym polegają na tym, iż podstawową funkcją prawa procesowego jest ochrona podmiotów zewnętrznych wobec admin. publ. (czyli przed ingerencją w sferę ich praw i obowiązków). To z kolei powoduje, iż normy prawa ustrojowego decydujące o tym, kto z admin. publ. ma kompetencje do realizacji norm materialnoprawnych, powinny zagwarantować istnienie takich struktur, które zapewnią ,,optymalne warunki realizacji norm prawa materialnego”

4. INNE KATEGORIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO Prawo administracyjne nie wyczerpuje się w powyższych 3 kategoriach norm (ustrojowych, materialnych i procesowych), dlatego też w ramach tych podstawowych kategorii, niezależnie od nich lub pozostawania z nimi ,,na styku” , można je zaliczyć do więcej niż jednej z kategorii podstawowych.   

normy zadaniowe normy kompetencyjne normy określające właściwość organu

KOMPETENCJA – spory w doktrynie dot. definicji; zdolność organu administrującego do skonkretyzowanego aktualizowania, w drodze odpowiedniego postępowania, potencjalnego obowiązku sformułowanego przez prawo . Jest to więc możność i jednocześnie obowiązek korzystania z określonej formy działania. WŁAŚCIWOŚĆ – procesowa forma i wymiar kompetencji administracyjnej NORMY ZADANIOWE

NORMY KOMPETENCYJNE

NORMY OKREŚLAJĄCE WŁAŚCIWOŚĆ ORGANU

 reguły wyznaczające kierunki działania, cele, zadania administracji

 określają formalnoprawne upoważnienie, uprawnienie a zarazem obowiązek dla organu admin. publ. do korzystania z określonych

 gdy kompetencja określa postępowanie i zakończenie określonym aktem stosowania prawa – wyznacza

prawnych form działania (i wyznacza ich zakres)

również właściwość organu

 bezpośrednia podstawa dla działania organu

Wyodrębnić można właściwość:

 muszą być stosowane rygorystycznie

-rzeczową (kompetencja do załatwienia spraw określonej kategorii)

 zawarte w ustawach ustrojowych  adresowane wyłącznie do organów, określają zakres ich działania oraz ich obowiązki prawne, które mają charakter jednostronny i zobowiązujący (nie wobec adresata podejmowanych decyzji, ale wobec ustawodawcy) realizacja polega na podejmowaniu szeregu czynności i działań, choć normy zadaniowe nie stanowią bezpośredniej podstawy działania administracji publicznej!!!!!  stanowią one wiążącą organ dyrektywę interpretacyjną (pośrednio współkształtują materialnoprawną treść decyzji administracyjnych)

generalna zasada – obowiązek przestrzegania przez organy swoich kompetencji (przekroczenie tego zakresu = działanie organu dotknięte wadą nieważności)

11

-miejscową (kompetencja na określ. terytorium) - instancyjną (rozstrzyganie spraw w I lub II instancji)

5. FUNKCJE ADMINISTRACYJNEGO PRAWA PROCESOWEGO  





trzy podstawowe: porządkująca, instrumentalna, ochronna funkcja porządkująca :  regulowanie ciągu czynności procesowych, porządkowanie działalności organów administracyjnych i podmiotów uczestniczących w postępowaniu  ujednolicanie i standaryzowanie zachowań organów admin.(niejako wyznaczają wzorce zachowań, które muszą być przestrzegane) funkcja instrumentalna: o wyraża się w optymalizacji i racjonalizacji działań administracji, jako zorganizowanej działalności nakierowanej na osiąganie określonych celów (i podlegającej ocenie z punktu widzenia reguł prakseologicznych) o normy powinny kształtować ciąg czynności procesowych organu prowadzącego postępowanie i uczestników w taki sposób, aby osiągnięcie celu postępowania było efektywne (proste środki, bez zwłoki, bez nieuzasadnionych nakładów) i skuteczne funkcja ochronna (gwarancyjna):  największe znaczenie  przejawia się w ochronie interesów indywidualnych podmiotów poddanych procesowi stosowania prawa i ochronie interesu społecznego  szczególne znaczenie mają normy procesowe jako instrument ochrony interesu indywidualnego, polega ona na tym, że normy procesowe regulują sytuację prawną uczestnika, wyznaczają jego prawa i obowiązki w postępowaniu, a organ prowadzący postępowanie uwzględnia interes indywidualny z urzędu  organ zobowiązany do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami dowodowymi i do zapewnienia uczestnikom czynnego udziału w każdym stadium (w tym szczególnie do zgłaszania wyjaśnień, żądań i dowodów)  mieści się tu też prawo zaskarżenia wydanych rozstrzygnięć  obowiązek uwzględniania interesu indywidualnego rozciąga się także na stosowanie norm prawa materialnego oraz przy ich interpretacji  ochrona interesu społecznego wyraża się w wielu instytucjach procesowych -np. w dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej, jeśli wymaga tego interes społeczny

ROZDZIAŁ II SYSTEM POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNYCH 1. MECHANIZM I PODSTAWOWE ETAPY DZIAŁANIA NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO MATERIALNEGO Procesy konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonych w abstrakcyjnych i generalnych normach prawa admin. materialnego mogą przebiegać różnymi drogami wobec rozległości i zróżnicowania regulacji w prawie materialnym. Prawo administracyjne materialne – co do zasady nie wywołuje skutków prawnych w sposób automatyczny. Wywołanie skutków wymaga uruchomienia procesu konkretyzacji lub aktualizacji, na który składają się: 1) etap stanowienia norm prawa admin. 2) etap konkretyzacji norm 3) etap realizacji norm

12

2. ETAP STANOWIENIA NORM MATERIALNOPRAWNYCH I FORMY POSTĘPOWAŃ NA TYM ETAPIE I.

prawo administracyjne składa się z ogromnej liczby norm usytuowanych na wielu szczeblach systemu źródeł prawa stanowienie prawa dokonywane jest na płaszczyźnie rozmaitych aktów normatywnych – art. 87 Konstytucji RP – źródła prawa powszechnie obowiązującego, choć nie wyczerpuje on źródeł prawa administracyjnego.

II.

pamiętać także należy o źródłach prawa wewnętrznego o art. 93 ust.1 K. RP - uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, (choć art.93 także nie wyczerpuje całego katalogu prawa wewnętrznego) o poza tym katalogiem występują także akty normatywne - uchwały i zarządzenia organów centralnych, a także inne akty wewnętrzne wydawane przez organy administracyjne (usytuowane na różnych szczeblach) o akty wewnętrzne mogą mieć charakter samoistny (wydawane na podstawie norm kompetencyjnych) albo wykonawczy (ich podstawą ścisłe upoważnienie ustawowe)

III.

odrębną kategorię prawa wewnętrznego stanowią regulaminy i statuty – regulujące wewnętrzny ustrój i funkcjonowanie jednostek organizacyjnych admin. publ. o przedmiotem regulacji: wewnętrzna organizacja, zakresy zadań komórek organizacyjnych, układy zależności organizacyjnych , kwestie kontroli wewnętrznej o akty te nie mają charakteru autonomicznego wobec Konstytucji i ustaw i innych aktów powszechnie obowiązujących  muszą mieć podstawę ustawową i mieścić się w granicach prawa powszechnie obowiązującego o szczególną grupę aktów normatywnych tego typu stanowią: statuty i regulaminy zakładów publicznych - regulują nie tylko wewnętrzny ustrój, ale także prawa i obowiązki pracowników i użytkowników zakładu.

IV.

doktryna wyróżnia także tzw. swoiste kategorie źródeł prawa administracyjnego m.in. akty planowania  dot. zachowań admin. publ. przewidywanych w przyszłości – determinują i warunkują te zachowania, określają ich zakres i okoliczności, w jakich będą miały zostać podjęte  posługują się one specyficznymi normami, do których wyrażane są wątpliwości, czy są to normy prawne  dot. zwłaszcza kwestii finansowych (budżety) lub kwestii gospodarczo - przestrzennych  podstawowe źródło aktów planowania stanowią plany zagospodarowania przestrzennego (unormowane w ust. z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa stwierdza jednoznacznie, iż ów plan jest aktem prawa miejscowego)

V.

elementy mozaiki składającej się na ,,system” norm prawa admin. stanowi przejaw działania administracji. W konsekwencji już na etapie działania norm prawa materialnego administracyjnego pojawiają się określone formy postępowań, które należy zaliczyć do kategorii postępowań administracyjnych sensu largo. Przykładem są następujące procedury: 1) uregulowanie kwestii przygotowania, opracowania i wydawania aktów wykonawczych (rozporządzeń) i aktów wewnętrznych (uchwał i zarządzeń) 2) uregulowanie procedury uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego 3) uregulowanie procedury sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego

VI.

rozporządzenie PRM z dn. 20.06.2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej – zawiera metodykę przygotowywania oraz sposób redagowania projektów normatywnych aktów prawnych, reguły przeprowadzania zmian w prawie, a także regulację typowych środków techniki prawodawczej. Zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym – są tylko zbiorem reguł jak poprawnie konstruować akty.

13

VII.

ustawy samorządowe (u.s.g., u.s.p., u.s.w.) bardzo szczegółowo regulują procedurę stanowienia aktów prawa miejscowego – procedurę uchwałodawczą: o procedura uchwałodawcza obejmuje m.in. inicjatywę uchwałodawczą = przedłożenie projektu uchwały, przekazanie projektu radnym (i ew. komisji), przeprowadzenie dyskusji nad projektem na sesji rady, głosowanie, podpisanie uchwały organu kolegialnego, urzędowe ogłoszenie, czyli promulgację o statuty JST determinują sekwencję etapów, przez które musi przejść każdy projekt, zanim zostanie poddany pod głosowanie oraz zawierają reguły postępowania (czyli zasady obowiązujące przy uchwalaniu każdej kolejnej uchwały) o reguły zachowania się JST unormowane tymi przepisami, przybierają więc postać zorganizowanej sekwencji czynności nakierowanej na cel: uchwalenie uchwały

VIII.

szczególnie sformalizowana jest procedura sporządzania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.).  dochodzi w niej do wiążącego podmioty władzy publicznej oraz podmioty spoza tego systemu ustalenia bądź zmiany przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel  priorytetowa rola m.p.z.p. w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania – tzw. władztwo planistyczne gminy  wymieniona wyżej procedura określona została w art. 14 i następnych u.p.z.p. i w aktach wykonawczych do tych przepisów, a w szczególności w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w spr. wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.  Etapy powyższej procedury: 1) czynności przygotowawcze poprzedzające podjęcie uchwały o przystąpienie do sporządzania planu; 2) podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu 3) ogłoszenie o podjęciu wskazanej powyżej uchwały oraz wystosowanie zawiadomienia w tej sprawie do instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu 4) rozpatrzenie wniosków dotyczących planu 5) sporządzenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko 6) sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu 7) wystąpienie do właściwych organów o uzgodnienie lub wyrażenie opinii na temat projektu planu 8) uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w projekcie planu na cele nierolnicze i nieleśne 9) wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień 10) wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu 11) rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu planu 12) wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z uwzględnionych uwag 13) przedstawienie projektu planu radzie gminy 14) uchwalenie planu 15) dokonanie oceny zgodności z przepisami prawnymi postępowania w sprawie sporządzania i uchwalenia planu, a także ogłoszenie planu w wojewódzkim dzienniku urzędowym

3. ETAP KONKRETYZACJI NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO MATERIALNEGO 1) POSTĘPOWANIE JURYSDYKCYJNE Etap rozpoczyna się z wejściem w życie aktu po zakończeniu etapu stanowienia norm materialnoprawnych i ich wejścia w życie. Jest zróżnicowany stosownie do zasadniczego podziału norm

14

prawa materialnego pod kątem sposobu wyzwalania skutków prawnych określonych w tych normach.  pierwsza kategoria to normy regulujące zachowania adresatów w sposób bezpośredni, bez konieczności podejmowania kolejnych czynności konwencjonalnych konkretyzujących, bądź aktualizujących nałożone obowiązki bądź uprawnienia - skutki powstają automatycznie, czyli z chwilą pojawienia się normatywnego stanu faktycznego – następują ipso iure  druga kategoria – normy określające zachowania w sposób pośredni - do wyzwolenia skutków indywidualnych i konkretnych niezbędne jest podjęcie szeregu czynności prawnych o charakterze konwencjonalnym - cechą charakterystyczną jest połączenie normy pośrednio zobowiązującej lub uprawniającej z odpowiednią normą kompetencyjną - w ramach tej kategorii norm występują dwie grupy: 1) normy konkretyzowalne autorytatywnie i jurysdykcyjnie 2) normy konkretyzowalne nieautorytatywnie Normy konkretyzowalne autorytatywnie i jurysdykcyjnie:  przeważają, bo zasadą jest konkretyzacja autorytatywna  adresatem normy kompetencyjnej jest organ administracji publicznej  powiązane z nimi normy materialne podlegają konkretyzacji w postępowaniu jurysdykcyjnym poprzez wydanie decyzji administracyjnej  bez aktu konkretyzacji władczej następstwa prawne związane z treścią generalno – abstrakcyjnych norm pozostają w sferze normatywnej, zachowując potencjalny i abstrakcyjny charakter  proces konkretyzacji tej grupy norm materialnych jest następujący: ˗ właściwy organ administracyjny jest adresatem normy kompetencyjnej, na której podstawie prawodawca udziela mu upoważnienia do dokonania czynności konwencjonalnej (=wiążącej konkretyzacji lub aktualizacji obowiązków lub uprawnień podmiotów poddanych jego kompetencji) ˗ norma kompetencyjna oraz powiązana z nią norma materialna (immanentny związek) stanowią podstawę nawiązania z mocy samego prawa stosunku administracyjnego między organem a podmiotem podległym jego kompetencji ˗ zaistnienie określonego stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy materialnej jest podstawą uruchomienia procedury konkretyzacji/aktualizacji praw/obowiązków adresatów norm ˗ na podstawie normy kompetencyjnej organ dokonuje formalnoprawnej czynności konwencjonalnej  w konsekwencji podmiot poddany kompetencji organu będzie zobowiązany do realizacji nałożonego obowiązku bądź uprawnienia  istotą kompetencji administracyjnej – przekształcenie norm generalno-abstrakcyjnych odbywa się za pomocą typowej formy prawnej działania administracji i jednocześnie normy indywidualno-konkretnej czyli decyzji administracyjnej. Transformacja ta przybiera postać postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Decyzja wydana w tym postępowaniu staje się normą o charakterze pochodnym, gdyż konkretyzuje i indywidualizuje treść norm materialnych wyższego stopnia oraz samą normę kompetencyjną Powyższego modelowego ukształtowania istoty i funkcji postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i wydawanej w nim decyzji NIE zmienia deklaratywne stwierdzenie wprowadzone do k.p.a. nowelą kwietniową z 2017 r., iż sprawa administracyjna może być również ,,załatwiona milcząco”, jeżeli przepis szczególny tak stanowi (art. 122a§1). Ta alternatywna możliwość zakończenia postępowania dotyczy marginalnego zakresu generalno – abstrakcyjnych norm prawa materialnego. Nie ma większego znaczenia z punktu widzenia relacji między admin. publ. a podmiotami zewnętrznymi. Normy konkretyzowalne nieautorytatywnie o występują rzadko o normy upoważniające podmioty zewnętrzne względem administracji do aktualizacji własnych (i cudzych) obowiązków lub uprawnień wynikających z norm materialnych o taka aktualizacja jest nieostateczna i może być poddana władczej weryfikacji przez organ

15

o

o

gdy powyższa aktualizacja wykaże niezgodność prawem lub stanem faktycznym, organ dokonuje ponownego (wówczas już autorytatywnego) określenia skutków materialnoprawnych  autorytatywne aktualizacja o charakterze jurysdykcyjnym np. złożenie deklaracji podatkowej

PODSUMOWUJĄC: jedyną drogą transponowania skutków prawnych ze sfery normatywnej do sfery rzeczywistości pozanormatywnej jest dokonanie określonych czynności konwencjonalnych. Istota postępowania jurysdykcyjnego – organ wydaje decyzję kończącą postępowanie, skierowaną do podmiotu zewnętrznego, która konkretyzuje autorytatywnie stosunek materialny.

2) POSTĘPOWANIE W UKŁADACH SZCZEGÓLNYCH 1. UWAGI WSTĘPNE   

 

Przedstawiany wyżej mechanizm uwalniania skutków prawnych norm jest mechanizmem modelowym postępowanie jurysdykcyjne stanowi zatem formę podstawową i najważniejszą. Synonimem postępowania jurysdykcyjnego jest „postępowanie administracyjne”. Nie oznacza to jednak, że model ten obejmuje wszystkie normy prawa administracyjnego materialnego i że wszystkie z nich możliwe są do skonkretyzowania i zindywidualizowania właśnie w postępowaniu jurysdykcyjnym. W systemie prawa administracyjnego istnieją bowiem 2 kategorie norm, które zaliczane są do tzw. układów szczególnych. Są nimi normy: 1. które dla wywołania przewidzianych w nich skutków prawnych nie wymagają podejmowania czynności konkretyzujących w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym, 2. które nie mogą zostać skonkretyzowane w takim postępowaniu, gdyż nie spełniają przesłanek koniecznych do przeprowadzenia takiego postępowania. Ten drugi przypadek obejmuje normy występujące w układach szczególnych. Podstawą ich wyodrębnienia jest brak posiadania przez nie którejś z cech niezbędnych do dokonania standardowego procesu konkretyzacji w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wyzwalanie skutków prawnych następuje w ich przypadku z pominięciem etapu konkretyzacji, bądź w postępowaniu, które nie odpowiada standardom postępowania jurysdykcyjnego.

2. NAKAZY I ZAKAZY USTAWOWE 





Jak wcześniej wspomniano - istnieje szczególna kategoria norm, które regulują zachowania adresatów w sposób bezpośredni, bez konieczności podejmowania czynności konwencjonalnych. Skutki następują ipso iure (patrz 2.3.1.). Określane są mianem norm niekonkretyzowalnych, bezpośrednio skutecznych. Obowiązki adresata określają wprost, ex lege. W ich przypadku rola organu sprowadza się do kontroli przestrzegania i ewentualnie egzekwowania realizacji obowiązków za pomocą stosowania przymusu bezpośredniego – prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – stosowanie sankcji administracyjnych z samej ustawy szczególnej bądź z Kodeksu wykroczeń. niekiedy poprzez czynności kontrolne mogą być podejmowane akty stosowania prawa – decyzje administracyjne lub nakładane kary administracyjne  mamy wówczas do czynienia z ,,typową” dla norm sytuacją – ich konkretyzacją w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa

3. AKTY GENERALNE  

Istnieje spór w doktrynie dotyczący pojęcia aktu generalnego Zazwyczaj przyjmuje się, że jest on prawną formą działania, która zajmuje miejsce pośrednie, ,,graniczne” miedzy aktami normatywnymi administracji a aktami administracyjnymi indywidualnymi i która ma zarówno niektóre cechy aktu administracyjnego, jak i niektóre cechy aktu normatywnego, niemniej bliższa jest temu pierwszemu.

16



  





Wydawane na podstawie wyraźnego upoważnienia zawartego w normach, przy czym charakter tych norm i szczegółowość upoważnienia do wydania aktu będzie uzależniona od sfery (zewnętrznej – wystarczy norma kompetencyjna i wewnętrznej – norm materialnoprawna),w której akt ma obowiązywać. Akt generalny skierowany do adresata oznaczonego określeniem: „każdy, kto….”, a ich zadanie to precyzowanie i wprowadzenia w życie ustawy (np. sygnały świetlne, znaki drogowe) Akt normatywny jest niekonkretny i nieindywidualny. Akt indywidualny z kolei ma cechę podwójnej konkretności – co do podmiotu i co do przedmiotu. Akt administracyjny generalny w znaczeniu ścisłym jest aktem o skonkretyzowanym uprawnieniu/obowiązku (określona klasa zachowań, miejsce, czas) i nieskonkretyzowanym adresacie – określają go znamiona o charakterze ogólnym. akt generalny – władcze i jednostronne oświadczenie woli organu wykonującego zadanie z zakresu administracji publicznej, oparte na przepisach prawa administracyjnego, precyzujące sytuację prawną ogólnie określonych adresatów w konkretnie określonej sytuacji. Konstrukcja aktów generalnych wiąże się z nietypową metodą konkretyzacji norm. Na podstawie powszechnie obowiązujących norm kompetencyjnych organy admin. publ. posługują się władczą formą działania z pominięciem etapu jurysdykcji, a adresaci są nią związani od momentu znalezienia się w zasięgu jej obowiązywania.

Adresaci znajdujący się w chwili wydania aktu w stanie faktycznym będącym jego przesłanką

 akt wiąże od chwili wydania

Adresaci znajdujący się w przedmiotowym stanie faktycznym później, w okresie obwiązywania aktu

 decyduje moment ziszczenia się stanu faktycznego



w razie gdy adresat nie zastosuje się do treści aktu generalnego, musi się on liczyć z podjęciem przez odpowiedni organ właściwych środków egzekucji administracyjnej lub innych środków, bez potrzeby uprzedniego konkretyzowania w postępowaniu jurysdykcyjnym normy prawnej, z której wynika niewykonana powinność

4. AKTY W ZAKRESIE WŁADZTWA ZAKŁADOWEGO  



 

Szczególnie kształtowana sytuacja prawna podmiotów korzystających (destynatariuszy) z usług zakładu administracyjnego (studenci w szkołach wyższych, pacjenci w szpitalu etc.) zakład administracyjny (publiczny) – względnie samodzielne jednostki organizacyjne (państwowe, komunalne i inne), wyposażone w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, których podstawowym celem jest bezpośrednie świadczenie usług socjalno – kulturalnych, edukacyjnych i innych o szczególnym znaczeniu społecznym na rzecz osób będących użytkownikami zakładu, a stosunek prawny łączący użytkowników zakładu z zakładem jest z zasady stosunkiem administracyjnoprawnym. Elementem charakteryzującym zakład jest władztwo zakładowe, które polega na możności jednostronnego kształtowania przez organy zakładowe sytuacji prawnej użytkowników zakładu, którzy z chwilą przyjęcia, poddani są podwójnemu reżimowi prawnemu – powszechnemu i zakładowemu (aktom prawnym jego organów) Istota zależności zakładowej polega na dobrowolnym lub koniecznym poddaniu się reżimowi prawnemu, wiążącemu się z celem działania zakładu. Władztwo zakładowe może mieć różny wymiar, w zależności od charakteru zakładu. Wydawane są akty o rozmaitym charakterze, zarówno generalne jak i indywidualne.

17



W pierwszej kategorii można wyróżnić 2 zasadnicze grupy:

I grupa – STATUTY i REGULAMINY korzystania z usług zakładu

II grupa – INNE AKTY prawne o charakterze ogólnym (wydawane przez organy zakładu)

Statuty:

Regulaminy:

- mniejsza rola w kształtowaniu praw i obowiązków użytkowników zakładu

- podstawowe źródło praw, obowiązków (normy generalne, abstrakcyjne)

 akty generalne – wydawane przez organy, gdyż nie jest możliwe przewidzenie na poziomie regulaminu wszystkich sytuacji, jakie mogą zajść w stosunkach zakładowych, w toku funkcjonowania.

- regulują głównie ustrój wewnętrzny i w bardzo ograniczonym zakresie prawa i obowiązki pracowników zakładu

- charakter zarządzeń wykonawczych do ustaw - do wydania konieczne jest każdorazowe upoważnienie ustawowe (a nie norma kompetencyjna)! jest aktem normatywnym dwustronnie zobowiązującym i uprawniającym, gdyż obu stronom względem siebie przypisane są określone obowiązki i uprawnienia

-mogą stanowić zarówno proces stanowienia jak i stosowania prawa, lecz brak jest norm regulujących proces ich ewokowania. -regulamin i statut są podstawą ich wydawania.  akty indywidualne – organy zakładu kierują do poszczególnych użytkowników lub osób ubiegających się o dopuszczenie do użytkowania - bezpośrednią podstawą ich wydania: normy prawa admin. (głównie regulamin zakładu) - współkształtują stosunki administracyjnoprawne (między organami a użytkownikami) - jednostronny, władczy charakter - skierowane do adresata w określonej sprawie - spór dot. ich kwalifikacji (czy wewnętrzne czy zewnętrzne) - niektóre z nich traktowane jak decyzja administracyjna (przyjęcie na studia), niektóre wydawane bez procedury jurysdykcyjnej

5. AKTY W SFERZE WEWNĘTRZNEJ  



  

podstawą wyodrębnienia: usytuowanie adresata względem organu podejmującego działanie istnieją 2 główne sfery: 1. sfera zewnętrzna – stosunki admin. publ. z podmiotami spoza tej struktury, a więc przede wszystkim obywatelami i zrzeszeniami oraz stosunki pomiędzy określonym organem administracji publicznej a innymi organami niepodporządkowanymi mu ani organizacyjnie ani służbowo 2. sfera wewnętrzna – stosunki pomiędzy organami administracji publicznej powiązanymi więzami podporządkowania organizacyjnego i służbowego. różnic między obiema sferami należy dopatrywać się w odmiennych możliwościach działania administracji wobec podmiotów jej podporządkowanych i podmiotów niezależnych od niej (chodzi przede wszystkim o odmienności w charakterze prawnym aktów, podstawach prawnych ich wydawania, zakresie i procedurze ich wydawania) terminologia aktów, które kierowane są przez organy wyższych szczebli/ przełożonych do organów niższych szczebli/podwładnych nie jest jednolita mogą to być zarządzenia, instrukcje, polecenia, rozkazy itd. przy czym tytuł aktu nie implikuje charakteru i sposobu wiązania zazwyczaj akty te są generalne lub indywidualne

18

    



nie wymagają jakiejkolwiek dalszej konkretyzacji, zobowiązują od razu i od razu powinny być wykonane stanowią podstawowe narzędzie realizacji zadań administracji publicznej do ich wydania nie jest potrzebna odrębna podstawa prawna. Wystarczy istnienie normy kompetencyjnej i zadaniowej. akty wydawane z tytułu nadrzędności służbowej obowiązują (tworzą prawa i obowiązki) wprost tylko adresatów (podmioty służbowo bądź organizacyjnie podporządkowane) akty wewnętrzne wpływają na pozycję prawną jednostki pośrednio. Natomiast: 1. akty te nie mogą stanowić wyłącznej i samodzielnej podstawy do regulowania sytuacji prawnej podmiotów, np. nie można na ich podstawie wydać decyzji administracyjnej. 2. naruszenie takiego aktu, np. przy wydawaniu decyzji wobec osób trzecich nie powoduje bezpośrednio nieważności ani wadliwości takiej decyzji. typową formą prawną dla sfery wewnętrznej są polecenie służbowe, nazywane także zleceniem, poleceniem, rozkazem, nakazem itd.

˗ ˗

to swoisty rodzaj aktu administracyjnego, który w swej treści zawiera dyrektywę działania skierowaną przez zwierzchnika do podwładnego adresat jest zawsze indywidualny, imiennie wskazany, skonkretyzowany co do sposobu, rodzaju, miejsca, czasu.

a

obowiązek

jest

˗



  



podstawą prawną są przepisy o służbowej podległości adresata polecenia, jak również regulamin funkcjonowania danego urzędu Ze względu na charakter aktów wewnętrznych, nie można stosować w procesie konkretyzacji reguł i zasad postępowania jurysdykcyjnego (inaczej wyłączałoby to sprawne kierowanie strukturami administracyjnymi i realizowania zadań ustalonych przez prawo) właściwa jest tzw. droga służbowa – organ wyższego szczebla kieruje polecenie do organu niższego szczebla za wiedzą organów na szczeblach pośrednich. Podwładny nie może dowolnie kwestionować polecenia służbowego, a swoje zastrzeżenia co do zgodności z prawem lub celowości powinien przedstawić przełożonemu. obowiązek podporządkowania się aktowi wewnętrznemu nie zwalania natomiast od poniesienia odpowiedzialności np. karnej w przypadku naruszenia norm. [np. Policjant odmawia wykonania polecenia służbowego jeśli jego wykonanie łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa] w praktyce, pewne łagodzenie może być przewidziane w pragmatykach służbowych – np. żądanie rozkazu na piśmie, korzystanie przez podwładnego z instytucji skarg, wniosków – dział VIII KPA.

6. DZIAŁANIA BEZPOŚREDNIO ZOBOWIĄZUJĄCE  



służą organom administracji publicznej m. in. w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zasady określone w Prawie o ruchu drogowym) ustawodawca posługuję się także tą formą działania w aktach prawnych określających organy, ich zadania i środki służące zapobieganiu powstawania oraz zwalczaniu poszczególnych przejawów stanów wyższej konieczności administracyjnej czy też poszczególnych stanów nadzwyczajnych (tj. stan wojenny lub wyjątkowy, sytuacje kryzysowe/klęski żywiołowej) można tu wyróżnić dwa rodzaje aktów o charakterze:

generalnym i jednocześnie konkretnym

indywidualnym i konkretnym

Dotyczą zachowania się bliżej nieokreślonych adresatów, którzy znaleźli się w konkretnym stanie faktycznym i miejscu

- Dotyczą konkretnego zachowania się danego podmiotu w danym miejscu i czasie. - zastępują typowy akt administracyjny (decyzję), gdyż konkretyzuje adresata i przedmiot normy i jest jednorazowym aktem stosowania prawa. - działanie to nie ma przy tym ustalonej formy, więc jest tylko ,,czynnością” a nie ,,aktem”

19

 

 







wspólna dla obydwu rodzajów aktów jest nietypowa metoda konkretyzacji norm prawa administracyjnego pierwotnym źródłem obowiązków wynikających z tych aktów jest zawsze norma ustawowa Norma ta podlega procesowi konkretyzacji właśnie poprzez wydanie odpowiedniego aktu, który zakreśla obszar jej zastosowania do sprecyzowania granic przestrzenno – czasowych. Akty bezpośrednio zobowiązujące są aktami stosowania normy ustawowej w określonych sytuacjach faktycznych Organy administracyjne na podstawie powszechnie obowiązujących norm kompetencyjnych posługują się władczą formą działania z pominięciem postępowania jurysdykcyjnego, a jej adresaci są związani jej treścią od momentu znalezienia się w zasięgu jej obowiązywania. Po powstaniu sytuacji faktycznej zaczyna wywierać skutek ogólna norma ustawowa zobowiązująca do danego zachowania się, skonkretyzowana nie przez akt a przez czynność bezpośrednio zobowiązującą. stwierdzenie tego, że miała miejsce dana sytuacja faktyczna i że ktoś stał się w ten sposób adresatem normy nie wymaga odrębnego aktu administracyjnego i nie stanowi kolejnego ogniwa konkretyzacji tej normy proces wydawania tychże aktów nie podlega regułom proceduralnym przewidzianym dla decyzji administracyjnych w postępowaniu jurysdykcyjnym, lecz także nie przysługują im prawne gwarancje stabilności (niezmienialności). Akty te mogą być dowolnie zmieniane lub uchylane, a ich adresat nie ma możliwości zakwestionowania takich rozstrzygnięć.

4. ETAP REALIZACJI NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO MATERIALNEGO 1.) POSTĘPOWANIE KONTROLNE I.

Kontrola administracji polega na badaniu, czy działania podmiotu są zgodne ze stanem powinnym, wymaganym przez prawo, i formułowaniu wniosków w przypadku odstępstw od tego stanu. Składa się na nią: 1) ustalenie istniejącego stanu rzeczy, 2) ustalenie, jak być powinno; 3) zestawienie tego, co istnieje, z tym co być powinno, co przewidują odpowiednie wzorce czy normy postępowania, i sformułowanie na tej podstawie różnicy między tym, co istnieje, a tym, jak być powinno; 4) (w przypadku różnicy między stanem rzeczywistym a stanem pożądanym) ustalenie przyczyn rozbieżności i sformułowanie zaleceń w celu usunięcia niepożądanych zjawisk

II.

Normy regulujące procedury kontrolne nadają kształt działaniom, których funkcją jest  zapewnienie prawidłowego stosowania prawa przez administrację publiczną, rozumianego jako proces ,,ustalania przez organ państwa konsekwencji prawnych (pozytywnych bądź negatywnych) faktów w sposób wiążący (dla określonych podmiotów) na podstawie norm prawa obowiązującego a. określenie tryb i formy realizowania przez organy przysługujących im kompetencji do sprawdzania, kontroli przestrzegania przez podmioty obowiązków wynikających dla nich bezpośrednio z norm prawa administracyjnego lub ustalonych w procesie konkretyzacji tych norm

III.

Różnica między procedurami kontrolnymi a postępowaniami występującymi na etapie konkretyzacji prawa polega na tym, iż procedury kontrolne nie są nastawione na konkretyzację, nie są budowane do celów uregulowania przebiegu stosowania norm prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, lecz regulują tryb kontroli przestrzegania obowiązków wynikających bezpośrednio z norm prawnych lub aktów o charakterze indywidualno – konkretnym

20

IV.

w praktyce, w poszczególnych procedurach kontrolnych można wyodrębnić cechy, które kwalifikują pewne jej elementy do etapu konkretyzacji norm materialnych. W mozaice procedur kontrolnych, jakie składają się na system kontroli administracyjnej w Polsce, można przy tym zaobserwować całe continuum rozwiązań: o gdy konkretyzacja norm stanowi ,,uboczny skutek” procedury kontrolnej o pośrednio gdy w wyniku kontroli i uzyskanych ustaleń faktycznych istnieją przesłanki dla podjęcia działalności umieszczonej na etapie konkretyzacji o może ona nawet przybierać formę postępowania jurysdykcyjnego, w ramach którego nastąpi autorytatywna konkretyzacja bądź weryfikacja poprzedniej konkretyzacji

V.

jedną z form kontroli społecznej stanowi instytucja skarg i wniosków – stanowi ona wyraz zagwarantowanego w 21rt. 63 Konstytucji RP prawa składania petycji, skarg i wniosków. Prawu temu odpowiada obowiązek organu do ich rozpatrzenia i załatwienia.

VI.

postępowanie kontrolne zainicjowane wniesieniem skargi lub wniosku ma charakter uniwersalny ze względu zarówno na podmiot jak i przedmiot

VII.

zakres podmiotowy petycji, skarg i wniosków wykracza poza sferę administracji publicznej, mogą dotyczyć działalności wszelkich organów państwowych, organizacji i instytucji społecznych niezależnie od typu formy prawnej, w jakiej działalność ta została podjęta

VIII.

art. 221§3 k.p.a. - Petycje, skargi i wnioski można składać w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą.  stanowią więc actionem popularem przysługującą każdemu. Podstawę skargi musi stanowić zwykły interes faktyczny

IX.

przedmiot skargi – nie został ściśle zdefiniowany w k.p.a. Może nim być:  negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub podmiotu, któremu zlecono zadania z zakresu admin. publ.  brak legalnej definicji wniosku w k.p.a. – art. 241 zawiera tylko przykładowe wyliczenie: ,, [..] sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.”  postulat dotyczący udoskonalenia działalności organów państwowych, samorządowych i innych  uproszczone postępowanie w sprawach skarg i wniosków, uregulowane w dziale VIII k.p.a., wykazuje daleko posuniętą odrębność w stosunku do pozostałej materii regulowanej przez k.p.a.  postępowanie skargowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub o odmownym jej załatwieniu  zawiadomienie takie nie jest aktem administracyjnym (ani decyzją), jest czynnością materialno – techniczną - na zawiadomienie NIE przysługuje więc odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego - jedyny sposób kwestionowania zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi jest złożenie nowej skargi w trybie przewidzianym w dziale VIII k.p.a. - wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku przysługuje prawo wniesienia skargi w trybie określonym w k.p.a. dla składania skarg art. 233-235 k.p.a. i art. 240 k.p.a. stanowią odstępstwo od zasady oddzielenia postępowania skargowego od pozostałych postępowań administracyjnych

X.

Art. 233. Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania [jurysdykcyjnego], jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Art. 234. W sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu, 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.

21

Art. 235. § 1. Skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. [= wszczęcie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania jurysdykcyjnego, w ramach którego może nastąpić weryfikacja poprzedniej konkretyzacji, polegająca na modyfikacji wcześniej wydanej decyzji] § 2. W przypadkach określonych w § 1 żądanie zostanie uwzględnione, gdy zachodzą przewidziane w kodeksie warunki do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. Art. 240. Gdy skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu według przepisów kodeksu (art. 3 § 1 2) albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej, przepisy art. 233-239 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów kodeksu stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy. XI.

zupełnie odmiennie uregulowana jest kontrola sprawowana przez Państwową Inspekcję Pracy (PIP), na podstawie przepisów ustawy o PIP o to kontrola zewnętrzna, międzyresortowa, istotne znaczenie dla stosunków zatrudnienia, przestrzegania norm prawa pracy i bhp o podlegają jej pracodawcy (w zakresie bhp i legalności zatrudnienia) o art. 11 ust. o PIP – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy lub legalności zatrudnienia, właściwe organy PIP są uprawnione 1. do nakazania usunięcia stwierdzonych naruszeń i zagrożeń dla życia i zdrowia pracowników 2. skierowania do podmiotu kontrolowanego wystąpienia zmierzającego do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości o nakaz inspektora pracy zawiera jednostronne rozstrzygnięcie organu państwowego w sprawie indywidualnej, w której imiennie oznaczonego adresata aktu nie wiąże z organem kontroli stosunek zależności, a podstawą rozstrzygnięcia są przepisy powszechnie obowiązujące = stanowi decyzję administracyjną o nakazy mogą mieć formę 1. decyzji ustnej (informacje zawarte w protokole), 2. wpisu do dziennika budowy, 3. decyzji na piśmie o art. 12 ust. o PIP – w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się k.p.a.. Oznacza to, że postępowanie kontrolne uregulowane ust. o PIP jest postępowaniem jurysdykcyjnym o z punktu widzenia zastosowania k.p.a. – powyższe postępowanie kontrolne należy zaliczyć do kategorii odrębnych (szczególnych), w których k.p.a. stosuje się na zasadzie lex specialis derogat legi generali o od decyzji (nakazów) wydanych w I instancji przez inspektora pracy przysługuje odwołanie (7 dni od daty otrzymania decyzji), a wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania nakazu (odwołanie nie ma charakteru suspensywnego) o organ odwoławczy (okręgowy inspektor pracy) może wstrzymać wykonanie zaskarżonego nakazu do czasu rozpatrzenia odwołania (jeżeli nie ma zagrożenia życia lub zdrowia ludzi) o od decyzji (nakazów) przysługuje skarga do WSA na zasadach ogólnych o odmienny charakter ma wystąpienie pokontrolne (art. 11 pkt 8 ust. o PIP) – powinno ono: - wskazywać źródła i przyczyny nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, osoby odpowiedzialne - formułować wnioski zmierzające do ich usunięcia i przywrócenia stanu zgodnego z prawem - pracodawca w terminie nie dłuższym niż 30 dni od otrzymania ma obowiązek zawiadomić inspektora o sposobie realizacji wniosków wystąpienia o wystąpienie pokontrolne jest niewładczą formą działania

22

2.) NORMY SANKCJONOWANE I SANKCJONUJĄCE    



zakończenie procesu jurysdykcyjnego kończy się wydaniem decyzji administracyjnej i tym samym otwiera następny etap realizacji prawa stadium realizacji prawa oznacza wprowadzenie w życie ostatecznie już skonkretyzowanych w poprzednich stadiach działania prawa uprawnień i obowiązków następuje to poprzez wykonanie aktu, w którym zaszła autorytatywna konkretyzacja praw lub (i) obowiązków adresata aktu ,,akty administracyjne jeśli mają być rzeczywiście skuteczne, muszą posiadać sankcję. Jeśli ten, kogo nakaz dotyczy, nie chce się do niego zastosować, organ administracji musi mieć środki dla przeprowadzenia swojej woli, w przeciwnym razie wszelkie administrowanie byłoby niemożliwe” zapewnienie wykonania aktu wdraża obywateli do przestrzegania prawa oraz stanowi przejaw przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady praworządności. Jest to wystarczająca podstawa wyodrębnienia norm sankcjonowanych i sankcjonujących

Normy sankcjonowane

Normy sankcjonujące

Regulują konkretyzowanie uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec administracji i samej administracji publicznej (stadium konkretyzacji prawa)

Określają środki przymusu przysługujące administracji mające zapewnić wykonanie obowiązków, jakie akt konkretyzacji prawa na podmioty zewnętrzne nałożył, gdy owe podmioty nie wykonują tych obowiązków lub w inny sposób naruszają normy prawne. Regulują prawa i obowiązki podmiotów oraz samej administracji w stadium realizacji prawa



normy sankcjonowane:  upoważniają administrację publiczną do wydania aktu konkretyzującego autorytatywnie czyjeś uprawnienia i obowiązki  adresata tego aktu autorytatywnie zobowiązują do poddania się tej konkretyzacji  w części hipotetycznej: określają przesłanki (stany) faktyczne, na których tle administracja publiczna i podmioty weszły ze sobą w stosunek prawny  w dyspozycji: treść tego stosunku (tj. treść uprawnień i obowiązków), wyznaczaną przez te normy przy spełnieniu wymaganych przesłanek faktycznych



normy sankcjonujące: o znajdują zastosowanie dopiero, gdy mamy do czynienia z obowiązkami ostatecznie już skonkretyzowanymi o nie wystarczy do ich zastosowania stan faktyczny, w którym administracja publ. może autorytatywnie określić czyjeś uprawnienia lub obowiązki, jak ma to miejsce stadium konkretyzacji prawa o muszą to być obowiązki a nie uprawnienia  normy sankcjonujące są nastawione bezpośrednio na spowodowanie wykonania obowiązków o zawierają określenie sankcji prawnych rozumianych szeroko jako konsekwencje naruszenia obowiązków prawnych (nakazów i zakazów)

3.) SANKCJE EGZEKUCYJNE I POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE EGZEKUCYJNE Terminem ,,wykonanie” aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej) – określa się spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią decyzji  Ten stan rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje decyzja administracyjna, stanowi przedmiot jej wykonania.

23

 przedmiotem wykonania decyzji: każde zachowanie się podmiotu uprawnionego lub zobowiązanego do wykonania decyzji (adresat decyzji) i niekiedy innych podmiotów, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu (w rozumieniu KC)  wykonanie aktu konkretyzacji prawa = realizacja uprawnień/obowiązków wynikających ze skonkretyzowanego w nim stosunku materialnoprawnego  inne skutki wywołuje więc wydanie decyzji a inne powoduje jej wykonanie ( bo wykonanie nie stanowi nowego elementu i nie tworzy nowej normy istniejącego porządku prawnego, leczy wywołuje skutki prawne przez określone fakty)  wykonanie decyzji to przede wszystkim działania podmiotu uprawnionego, realizującego treść decyzji administracyjnej w drodze dobrowolnych działań, gdyż nie może być to ograniczone wyłącznie do przymusowej jej realizacji z zastosowaniem środków przymusu (istnieją również decyzje, które nie wymagają wykonania).  administracyjne prawo procesowe nie reguluje zagadnień dobrowolnego wykonania decyzji, ich uregulowanie pozostawione jest prawu materialnemu  przymusowe wykonanie decyzji stanowi ostateczność; ma miejsce gdy podmiot nie wykonuje dobrowolnie nałożonych na niego obowiązków  zasada ta wynika z art. 15 k.p.a. (obowiązek organów prowadzących postępowanie jurysdykcyjne wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu)  także z art. 15§1 ustawy o p.e.a. [postępowaniu egzekucyjnym w administracji] (zasada zagrożenia postępowaniem egzekucyjnym oraz inne rozwiązania szczegółowe)  przymus prawny – prawnie określone środki, zmuszające adresatów prawa do jego przestrzegania. Środki te określa państwo, dlatego przymus prawny nabiera charakteru przymusu państwowego. Ma gwarantować realizację prawa.  formą przymusu państwowego jest przymus administracyjny – przewidziany przez prawo środek zmierzający do zapewnienia wykonania obowiązków nałożonych bezpośrednio z mocy samego prawa lub w drodze aktów stosowania prawa administracyjnego materialnego (decyzja administracyjna)  przymus administracyjny występuje w dwóch klasycznych postaciach: egzekucji i kary administracyjnej Egzekucja administracyjna : 









środki egzekucyjne ( kreujące sankcje administracyjne) są zinstytucjonalizowaną formą przymusu administracyjnego, stosowanego według ściśle określonych zasad w sformalizowanym postępowaniu, skierowanym bezpośrednio na wykonanie obowiązków prawnych, o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, wynikających zarówno bezpośrednio z norm prawa administracyjnego materialnego, jak i z aktów administracyjnych (indywidualnych lub generalnych) lub nawet innych działań organów administracji publicznej (działań bezpośrednio zobowiązujących), określających obowiązki adresatów norm prawa administracyjnego materialnego, podejmowanych na etapie konkretyzacji tych norm egzekucja administracyjna stanowi zespół określonych prawnie czynności podmiotów postępowania egzekucyjnego (wierzyciela, zobowiązanego, organu egzekucyjnego, egzekutora itd.) bez względu na to czy charakter tych czynności jest dobrowolny czy w trybie postępowania egzekucyjnego, mamy do czynienia z działaniami prawnymi i działaniami faktycznymi, które w świetle obowiązującego prawa i stosownie do charakteru obowiązku określonego w decyzji powodują wygaśnięcie obowiązku określonego w decyzji w postępowaniu egzekucyjnym podmioty tego postępowania będą podejmować określone akty procesowe, których celem jest spowodowanie wykonania przez zobowiązanego (lub inny podmiot) czynności faktycznych brak jednolitego modelu postępowania egzekucyjnego:  mimo, że toczy się przy obligatoryjnym udziale dwu lub więcej stron i jest prowadzone przez organ, to nie ma charakteru postępowania dwustronnego, kontradyktoryjnego

24

nie obowiązuje zasada dyspozycyjności wierzyciel jest obowiązany podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych (art.6§1 ust. o p.e.a.), co oznacza, iż nie dysponuje on roszczeniem podlegającym egzekucji w trybie tego postępowania ani nie może zrezygnować z egzekwowaniem obowiązku o charakterze niepieniężnym  postępowanie to nie wykazuje także modelowych cech postępowania jurysdykcyjnego - podmiotem zobowiązanym jest z reguły strona postępowania jurysdykcyjnego i zarazem adresat decyzji administracyjnej, do którego kierowana jest egzekucja w związku z niewykonaniem przez niego w sposób dobrowolny obowiązku ustalonego w decyzji  szczególna jest pozycja wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Jest nim właściwy do orzekania w sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym organ I instancji (art. 5§1 pkt 1 ust. o p.e.a.)  zatem w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym organ ten będzie jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, co niemożliwe jest w postępowaniu jurysdykcyjnym  

Reasumując: administracyjne postępowanie egzekucyjne można określić jako podejmowane przez właściwe organy czynności zmierzające do przymusowego wykonania, w ściśle określonych ramach proceduralnych, niewykonywanych w sposób dobrowolny przez podmiot zobowiązany obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym (pieniężnych i niepieniężnych), nałożonych bezpośrednio z mocy samego prawa lub w drodze aktów jurysdykcyjnego stosowania norm materialnego prawa administracyjnego, a także w drodze innych czynności organów administracji w sferze realizacji norm prawa administracyjnego, jak również w wyjątkowych przypadkach obowiązków o charakterze cywilnoprawnym, wyłączonych spod egzekucji sądowej i przekazanych do egzekucji administracyjnej.

4.) SANKCJE ADMINISTRACYJNO – KARNE (KARY ADMINISTRACYJNE) I POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNO – KARNE 

sankcja administracyjna - nakładane przez organ administracji publicznej, w drodze aktu stosowania prawa, w ramach łączącego organ administracji publicznej i określony podmiot prawa stosunku administracyjnoprawnego, ujemnych (niekorzystnych) skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających bezpośrednio z norm prawnych lub skonkretyzowanych aktami stosowania prawa.

Administracyjne prawo karne rozpadło się na dwie niezależne gałęzie, a to prawo karno – administracyjne [postać wykroczeń jako III filar prawa karnego] oraz prawo administracyjno – karne[samoistna forma odpowiedzialności].    

Administracyjne normy sankcjonujące mogą również za naruszenie norm sankcjonowanych ustanawiać sankcje o charakterze karnym, obejmujące wszelkiego rodzaju kary pieniężne oraz sankcje niepieniężne, wymierzone na zasadach określonych w prawie administracyjnym. mają charakter represyjno-prewencyjny, ich celem jest wyrządzenie dolegliwości finansowej określonemu podmiotowi wymierzane są przez organ w drodze decyzji admin. czy postanowienia na osoby fizyczne, prawne i ułomne osoby prawne za przeszłe bezprawne zachowania (delikty) polegające na :  działaniu bez wymaganego pozwolenia lub zezwolenia  za przekroczenie jego warunków  naruszenie zakazu/nakazu określonego normami prawa publicznego

25



delikt administracyjny – czyn niezgodny z prawem

Postępowanie egzekucyjne

Kara administracyjna

1. ma na celu realizację obowiązku prawnego i stanowi konsekwencję niewykonania obowiązku

1. stanowi negatywną konsekwencję naruszenia obowiązków prawnych określonych w normach prawnych lub aktach je konkretyzujących

2. obowiązek zagrożony przymusem egzekucyjnym jest realizowany przez zespół czynności (prawnych i faktycznych) podmiotów postępowania; działania te powodują wygaśnięcie obowiązku określ. w normie prawnej lub decyzji   





2. kara pieniężna jest nakładana w formie aktu administracyjnego w postępowaniu jurysdykcyjnym

obie formy przymusu administracyjnego (postępowanie egzekucyjne i kara) mogą być stosowane równolegle z innymi środkami (formami) przymusu i niezależnie od siebie sankcje najczęściej występują w postaci kar pieniężnych, rzadziej sankcje niepieniężne wszystkie kary pieniężne łączy wspólna cecha – uprawnienie organów administracji publicznej do zastosowania przymusu państwowego, polegającego na obciążeniu podmiotu odpowiedzialnego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem przez niego normy prawnej sankcjonowanej stanowią one przejaw odpowiedzialności administracyjnej rozumianej jako regulowana prawnie możliwość uruchomienia przez właściwy organ administracji publicznej wobec okreslonego podmiotu środków prawnych realizowanych we właściwych dla prawa administracyjnego formach i procedurze w sytuacji, kiedy działanie tego podmiotu nosi znamiona deliktu administracyjnego delikt administracyjny – działanie podmiotu naruszające obowiązujące normy prawne zagrożone sankcją administracyjną – normy sankcjonowane. Jego znamiona może wyczerpywać naruszenie norm generalno-abstrakcyjnych jak i indywidualno-konkretnych. Może wiązać się z działaniem lub zaniechaniem.

Na konstrukcję odpowiedzialności administracyjnej składają się następujące elementy: 1. Jest to odpowiedzialność adresowana do wszystkich podmiotów (os. fizyczne, prawne, ułomne os. prawne), jest to zasadnicza różnica pomiędzy odpowiedzialnością karną. 2. podstawę do zastosowania takiej lub innej sankcji administracyjnej może stanowić sam obiektywny fakt naruszenia normy sankcjonowanej (= odejście od przesłanki winy), która jest oparta na samej idei bezprawności. Nie znajduje zastosowania zasada domniemania niewinności. 3. istotnym elementem odpowiedzialności administracyjnej jest to, że jej realizacja została powierzona organom admin. publ., do których zakresu działania należy stosowanie norm sankcjonowanych, których przestrzeganie zostało zabezpieczone w normach sankcjonujących sankcjami administracyjnymi. Zróżnicowanie obszarów zastosowania tej formy odpowiedzialności powoduje, iż kompetencja do wymierzania sankcji administracyjnych została powierzona bardzo szerokiemu kręgowi organów sprawujących funkcje z zakresu administracji. 

w istocie przedmiot postępowania w sprawie deliktu administracyjnego jest odmienny od przedmiotu postępowania jurysdykcyjnego, gdyż mamy do czynienia z etapem niewłaściwej realizacji norm tego prawa. - ustawodawca marginalnie uregulował kwestie proceduralne wymiaru kar - zwykle ograniczone to jest do wskazania organu właściwego do orzekania w zakresie kar (choć czasem brak i takich unormowań) - zwykle organ, który w zakresie swoich kompetencji stwierdzi zaistnienie naruszenia prawa (norm sankcjonowanych) podlegającego ukaraniu karą pieniężną, zobowiązany jest wszcząć postępowanie i w razie ustalenia popełnienia deliktu admin. wydać decyzję o wymierzeniu sankcji - od decyzji w tym przedmiocie będą służyły możliwości kwestionowania ich zgodności z prawem na zasadach ogólnych (przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi)

26

,,Mankamenty” konstrukcji prawnych kar pieniężnych w normach prawa administracyjnego: 1. nie jest możliwe ani zróżnicowanie sankcji (w zależności od stopnia winy, ale i od innych okoliczności sprawy) ani indywidualizowanie jej. Jest stosowana jest automatycznie wobec każdego, kto narusza normy (f. represyjno-prewencyjna) koncepcja zobiektywizowanej odpowiedzialności administracyjnej nie może jednak oznaczać odpowiedzialności absolutnej! Istotny jest w tym wypadku wyrok TK z 11.11.2016 r. (K 24/15) , w którym TK podkreślił, że prawo materialne powinno stwarzać, w szczególnych okolicznościach organowi właściwemu do nakładania kar pieniężnych możliwość miarkowania wysokości kar, a nawet odstąpienia od jej wymierzenia. TK stwierdził więc, że […] kary administracyjne nie muszą mieć charakteru automatycznego i dopuszczalne jest przy ich wymierzaniu uwzględnianie konkretnych okoliczności. 2. brak ogólnej regulacji przedawnienia sankcji administracyjnych (niekonsekwencja ustawodawcy), co często powoduje, iż odpowiedzialność administracyjna jest bardziej restrykcyjna niż karna 3. kwestia regulacji – szczególnie chodzi o zbieg odpowiedzialności karnej i administracyjnej, jako następstw tego samego zachowania będącego naruszeniem normy administracyjnego prawa materialnego Nieobowiązywanie zasady Ne bis in idem w prawie administracyjnym oraz brak przepisów kolizyjnych mogą powodować nieograniczone możliwości zastosowania administracyjnej kary pieniężnej i kary za przestępstwo lub wykroczenie wobec tej samej osoby za ten sam czyn. Tylko w ograniczonym zakresie możliwości takie zostają ograniczone poglądami wyrażonymi w orzecznictwie TK. (np. kumulacja odpowiedzialności za ten sam czyn (przekroczenie 50 km/h na obszarze zabudowanym) tj. sankcji administracyjnej w postaci czasowego zatrzymania prawa jazdy oraz sankcji wykroczeniowej w postaci grzywny (na podstawie KW),a także zastosowanie tych sankcji w ramach dwóch niezależnych postępowań nie narusza Konstytucji ani ne bis in idem) Powyższe znajduje uzasadnienie, w stwierdzeniu TK, iż sankcjom administracyjnym przypisuje się przede wszystkim funkcję prewencyjną, a także restytucyjną, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, która jednak nie może dominować nad pozostałymi funkcjami. Powyższe wskazane i zasygnalizowane materialnoprawne i proceduralne niedostatki zostały znowelizowane i wprowadzone do k.p.a. nowelą kwietniową z 2017r. do nowego rozdziału IV Administracyjne kary pieniężne. Niestety regulacja ta nie rozwiązuje podstawowych problemów.

5. ZAŚWIADCZENIE W PROCESIE DZIAŁANIA NORM PRAWA ADMINISTRACYJNEGO 

zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. – urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy, dokonane przez organ administracji publicznej, wydane na żądanie osoby, która musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu lub wskazać przepis prawa, który tego wymaga.

Zaświadczenie

Decyzja administracyjna

- to czynność faktyczna, akt wiedzy, dokument mający znaczenie dowodowe, potwierdzający istnienie prawa lub faktu, i nie rozstrzyga sprawy admin. co do istoty

- akt stosowania prawa - akt woli, który zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych

27

Zaświadczenie

(akt) decyzja deklaratoryjna

- jest tylko czynnością faktyczną, niepociągającą dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych ,

- w sposób prawnie wiążący stwierdza powstanie z mocy prawa, ze względu na określonego przez ustawodawcę stanu faktycznego, uprawnień lub obowiązków adresata

-zmienia jedynie jego sytuację faktyczną - potwierdza istnienie uprawnień czy obowiązków, stworzonych lub ustalonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym

- od momentu jej wydania adresat może skutecznie powoływać się na prawa i obowiązki w niej deklarowane

- zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla, nie zmienia istniejących stosunków prawnych

- wiąże organ, adresata i inne podmioty, ma charakter trwały, stabilny, służy jej domniemanie ważności

 ocenia się je w kategoriach prawdy lub fałszu = może być prawdziwe lub fałszywe

 ocenia się ją w kategoriach wadliwości

Art. 218§2. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.= nie jest to postępowanie jurysdykcyjne (ma charakter uproszczony i odformalizowany)

ROZDZIAŁ III REGULACJA POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNYCH W POLSCE 1. GENEZA I EWOLUCJA PRZEPISÓW O POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM    



  

Przepisy proceduralne po raz pierwszy pojawiły się w aktach normatywnych, zaliczanych do prawa materialnego. Miały jednak wąski zakres zastosowania. XIX wiek – powołanie i działalność sądów administracyjnych – ich orzecznictwo wskazywało na potrzebę stosowania jednolitych zasad postępowania. Konstytucja marcowa – 1921 – statuowała zasadę odwołalności od orzeczeń rządowych oraz samorządowych, do jednej wyższej instancji powyższa zasada została skonkretyzowana w ustawie z 1.08.1923 – w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych - określała terminy, tryb wnoszenia odwołania, obowiązek zamieszczenia w decyzji pouczenia o środkach prawnych. - wprowadzała instytucję przywrócenia terminu oraz wznowienia postępowania (wyjątkowy środek) 22.03.1928 – rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym (r.p.a.) o Jedna z pierwszych na świecie kodyfikacji postępowania administracyjnego o uwzględniała wzorce austriackie, orzecznictwo Najwyższego Trybunału Administracyjnego (utw. w 3.08.1922r.), praktykę władz administracyjnych o zawierała nowoczesne rozwiązania: uwzględnienie zasady audi et al teram partem przepisy o postępowaniu wyjaśniającym, o wyłączeniu urzędnika, odwołaniu od decyzji, wznowieniu postępowania, uchyleniu nieważnej decyzji. pierwsza polska kodyfikacja nie obejmowała spraw podatkowych, dlatego postepowanie w tych sprawach zostało uregulowane razem ,,z częścią ogólną” materialnego praw podatkowego – ustawie z 15.03.1934 – Ordynacji podatkowej. 28.01.1958 – powołanie komisji do opracowania K.P.A. (przewodniczący: prof. S. Rozmaryn, inni członkowie - m.in. prof. Iserzon, prof. Starościak, prof. Jaroszyński) 14. 06. 1960 – uchwalenie przez Sejm Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa ta weszła w życie w 1.01.1961 r.

28

Recypował strukturę i liczne postępowania rpa, nowości: udział organizacji społecznych i prokuratora, sformułowano zasady ogólne postępowania administracyjnego, włączono postępowanie ws. skarg i wniosków (harmonizując je z postępowaniem jurysdykcyjnym) o Kodeks był na ogół aktem bardzo udanym, stanowił dzieło dojrzałej rozwagi politycznej i wysokiej kultury prawniczej - w ciągu pierwszych 12 lat nowelizowany tylko 1 raz. postępowanie podatkowe – pozostało postępowaniem wyłączonym, regulował je dekret z 16.05.1946 r. o postępowaniu podatkowym (zastąpił Ordynację podatkową z ’34) 31.01.1980 – ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz zmiana K.P.A nowela styczniowska (do K.P.A. )wprowadziła zmiany, które miały na celu realizację zasady dwuinstancyjności, zwiększenie szybkości postępowania, wzmacniały pozycję procesową strony.  nowością było: postępowanie ws. wydawania zaświadczeń, rozstrzygania sporów o właściwość między organami adm. a sądami  postępowanie ws. zobowiązań podatkowych stało się postępowaniem szczególnym (zamieszczone w dziale III)  najważniejsze osiągnięcie – kontrola sądowa administracji, sprawowana przez specjalny sąd – NSA. 11.05.1995 – nowa ustawa o NSA, od tego czasu oddzielenie postępowania sądowo administracyjnego od K.P.A. kolejne potrzeby nowelizacji KPA były efektem utworzenia samorządu terytorialnego i nowego systemu organów terenowych administracji rządowej  24.05.1990r. – ustawa o zmianie ustawy – Kodeks Postępowania Administracyjnego  moc obowiązująca KPA rozciągnięta została na organy samorządowe rozpatrujące sprawy indywidualne w ramach zadań własnych lub zleconych.  organy te umiejscowiono w toku instancji oraz nadzwyczajnych trybach postępowania 29.08.1997 – Ordynacja podatkowa – z chwilą jej wejścia w życie – 01.01.1998 r. – postępowanie w sprawach podatkowych stało się na powrót postępowaniem wyłączonym spod mocy obowiązującej k.p.a. 29.12.1998 r. – jedna z ważniejszych nowelizacji k.p.a. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa  najważniejsza była zmiana pojęcia „organ administracji państwowej” na „organ administracji publicznej” 2010r. – nowela do k.p.a. i p.s.a.  zmodyfikowała brzmienie niektórych zasad ogólnych  rozstrzygnęła wątpliwości dot. statusu decyzji wydawanych w I instancji przez ministrów i SKO, nadając wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy znamiona zwyczajnego środka prawnego  pojawienie się pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania, ale bez podania legalnej definicji (co stwarzało problemy interpretacyjne)  wprowadzenie możliwości umorzenia postępowania w części  szczególna regulacja dot. decyzji wydawanych na blankiecie urzędowym nowela kwietniowa do k.p.a. z 2017 r.:  usprawnienie postępowań: modyfikacje procedury rozpoznawania środka prawnego na bezczynność i przewlekłość postępowania (przemianowanie z zażalenia na ponaglenie)  ogólne uregulowanie ,,milczącego załatwienia sprawy”  uznanie dopuszczalności zrzeczenia się przez stronę prawa do odwołania  wprowadzenie szczególnego trybu postępowania o charakterze uproszczonym  zmniejszenie liczby rozstrzygnięć kasacyjnych poprzez: bardziej rygorystyczne przesłanki ich wydawania, nowy środek prawny - ,,sprzeciw”  kształtowanie bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli poprzez: nowe zasady ogólne, instytucja mediacji o o o

  

 

  



29

2. ZAKRES OBOWIĄZYWANIA KODEKSU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO  kodeks – (łac. cod ex – księga, spis) – akt normatywny (w Polsce ustawę) zawierający logicznie usystematyzowany zbiór przepisów regulujących całościowo określoną dziedzinę stosunków społecznych.  KPA reguluje następujące rodzaje postępowań: 1) administracyjne jurysdykcyjne (art. 1 pkt 1 i 2) 2) w sprawach rozstrzygania niektórych sporów o właściwość między organami administracji publicznej (art. 1 pkt 3) 3) w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1 pkt 4) 4) w sprawach skarg i wniosków (art. 2) 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych i udzielanie ulg w ich wykonaniu (art. 1 pkt 5) 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej (art. 1 pkt 6)  k.p.a. nie reguluje wszystkich postępowań admin.,  zawarta w k.p.a. regulacja poszczególnych postępowań administracyjnych nie jest pełna, zawarta we wprowadzonym nowelą kwietniową do k.p.a. z 2017r. dziale IVa regulacja – wbrew zapowiedzi – w większości nie dotyczy kwestii proceduralnych  k.p.a. zawiera regulacje postępowań, które nie mają charakteru postępowania w znaczeniu prawnym jako uregulowanej normami prawnymi działalności organów administracji publicznej i innych podmiotów zmierzających do osiągnięcia określonego celu  postępowań jurysdykcyjnych dot. przepisy - działu I k.p.a. ,,przepisy ogólne” - działu II ,,Postępowanie” - działu IV ,,Udział prokuratora” - działu IX ,,opłaty i koszty postępowania” - działu X ,,przepisy końcowe” - k.p.a. nie reguluje tego jednak w sposób całościowy ; z pktu widzenia metody i zakresu regulacji tych postępowań przepisami k.p.a. można wyodrębnić 3 ich kategorie: 1. postępowanie ogólne, 2. odrębne (szczególne), 3. wyłączone  k.p.a. nie reguluje postępowania egzekucyjnego, prawodawca zdecydował się bowiem na wybór metody odrębnej regulacji tegoż postępowania. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym zachowuje jednak pewien związek między tą regulacją a unormowaniami zawartymi w k.p.a. o przede wszystkim – art. 18 k.p.a. – w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o oznacza to konieczność budowania norm regulujących postępowanie egzekucyjne na podstawie: 1) samych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym 2) przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji łącznie z przepisami k.p.a. 3) samych przepisów k.p.a. taka metoda rodzi niebezpieczeństwo dowolności w stosowaniu prawa. Dlatego też posiłkowe stosowanie przepisów k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sytuacji, kiedy nie stoi to w sprzeczności z ratio legis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji  w systemie norm prawa administracyjnego materialnego istnieją również takie normy, których konkretyzacja w postępowaniu jurysdykcyjnym jest niemożliwa, ponieważ nie spełniają przesłanek koniecznych do przeprowadzenia takiego postępowania. Normy te zalicza się do tzw. układów szczególnych. Wyzwalanie skutków prawnych przez takie normy następuje w postępowaniu, które nie odpowiada standardom postępowania jurysdykcyjnego .  postępowania w układach szczególnych są generalnie znacznie mniej sformalizowane i stwarzają w mniejszym zakresie możliwości ochrony praw jednostce  k.p.a. nie zawiera regulacji postępowań w układach szczególnych  procedury kontrolne regulują tryb kontroli przestrzegania obowiązków wynikających bezpośrednio z norm prawnych lub z aktów o charakterze indywidualno – konkretnym oraz kontroli prawidłowego stosowania prawa przez administrację publiczną w tych procesach konkretyzacji o

30

 k.p.a. reguluje tylko dwa spośród wielu postępowań kontrolnych 1. postępowanie w sprawach skarg i wniosków regulują przepisy działu VIII ,,Skargi i wnioski”. Gdy skarga dotyczy sprawy, która nie podlega rozpatrzeniu wg k.p.a. albo nie należy do właściwości organów administracji publicznej, stosuje się odpowiednio przepisy art. 223-239, z zastrzeżeniem, że w miejsce pozostałych przepisów k.p.a. stosuje się przepisy postępowania właściwego dla danej sprawy (art. 240) 2. w dziale IV k.p.a. uregulowano ,,Udział prokuratora” (art. 182-189). Przepisy te w świetle postanowień art. 3§1 pkt 3 oraz art. 69 pr.prok., regulują funkcję kontrolną prokuratury wobec administracji publicznej, polegającą na podejmowaniu środków zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym . Zgodnie z art. 188 k.p.a. prokuratorowi, który bierze udział w takim postępowaniu, służą prawa strony, jednakże art. 69§1 pr.prok. wyposaża prokuratora w uprawnienia, których nie ma strona, a które mają mu ułatwić wykonywanie funkcji kontrolnych  spór o właściwość – obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej Art. 4 p.s.a. oraz art. 22 k.p.a. wyodrębniają dwie kategorie sytuacji, kiedy między organami administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów co do ich upoważnienia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej: spory o właściwość i spory kompetencyjne spory o właściwość

spory kompetencyjne

rozbieżność oceny takiego upoważnienia, zaistniała między organami administracji publicznej należącymi do tego samego pionu ustrojowego administracji (administracji rządowej lub ST)

rozbieżność oceny powstała między organami administracji rządowej a organami samorządu terytorialnego

Stosownie do art. 166 Konstytucji RP, art. 4 p.s.a. i art. 22 k.p.a. sądy administracyjne (a ściślej – NSA) rozstrzygają: 1. spory o właściwość między organami JST, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (z wyjątkiem sporu, o którym mowa w art. 22§1 pkt 4 k.p.a.) 2. spory o właściwość między SKO (samorządowymi kolegiami odwoławczymi) 3. spory kompetencyjne między organami JST a organami ST i administracji rządowej Rozstrzyganie pozostałych sporów art. 22 k.p.a. powierza różnym organom w systemie organów administracji publicznej w zależności od tego, między jakimi organami spór w ogóle zaistniał. Rozstrzyganie sporów o właściwość nie jest w ogóle postępowaniem administracyjnym, gdyż nie spełnia podstawowej cechy tego postępowania, czyli konkretyzacji normy. Najważniejsze z upoważnień do modyfikowania norm kodeksowych zawarte zostało w art. 3 § 5 k.p.a.  Rada Ministrów otrzymała upoważnienie do rozszerzenia mocy obowiązującej k.p.a. na postępowania w niektórych sprawach wyłączonych spod mocy obowiązującej kodeksu. Jak dotąd Rada Ministrów nie skorzystała z tegoż uprawnienia.

3. KATEGORIE POSTĘPOWAŃ JURYSDYKCYJNYCH Z punktu widzenia metody i zakresu regulacji postępowań jurysdykcyjnych wyróżnia się trzy kategorie postępowań jurysdykcyjnych: 1) ogólne – zastosowanie mają tylko i wyłącznie przepisy k.p.a. 2) odrębne (szczególne) – k.p.a. stosowany jest tylko częściowo 3) wyłączone – co do zasady k.p.a. nie jest stosowany

31

1) POSTĘPOWANIE OGÓLNE 

 

normy procesowe sytuowane są zazwyczaj w ustawach prawa administracyjnego materialnego, kreujących określone sprawy administracyjne, rozstrzygane w postępowaniu jurysdykcyjnym, fakt, czy w określonej kategorii spraw administracyjnych lub w konkretnej sprawie administracyjnej postępowanie powinno toczyć się wyłącznie wg k.p.a., można stwierdzić dopiero po analizie właściwej ustawy prawa administracyjnego materialnego. jeśli ustawodawca nie zawarł w stosownej ustawie żadnych norm procesowych, można przyjąć, że jedynym źródłem norm procesowych będzie k.p.a. postępowania jurysdykcyjne regulowane wyłącznie normami kodeksowymi stanowią zdecydowaną mniejszość

2) POSTĘPOWANIA ODRĘBNE   



przepisy k.p.a. stosowane są na zasadzie legi generali, czyli wówczas , gdy ustawy prawa administracyjnego materialnego nie zawierają przepisów szczególnych dot. postępowań w danej kategorii spraw. jeśli takie przepisy szczególne istnieją i normują określone kwestie odmiennie niż k.p.a., będą one obowiązywać na zasadzie lex specialis derogat legi generali, a kodeks znajdzie zastosowanie w takim zakresie w jakim nie został wyłączony normami procesowymi szczególnymi w k.p.a. po zmianach dokonanych ustawą z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa dział III został nazwany ,,Przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych” i w art.180 – 181 pozostał tylko 1 typ postępowania odrębnego o art. 180 § 1 k.p.a. – sformułowanie zasady lex specialis derogat legi generali w odniesieniu do postępowań w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych o § 2 – zawiera legalną definicję spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych o szczególność tejże regulacji polega na tym, że art. 180-181 w istocie nie zawierają żadnej normy procesowej (normy takie znajdują się poza k.p.a., głównie w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (13.10.1998) i ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (17.12.1998) o najistotniejsza odmienność występuje w art. 83 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych  w postępowaniu w indywidualnych sprawach z tego zakresu został wyłączony administracyjny tok instancji uruchamiany przez wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji [które rozpatruje co do zasady , zgodnie z art.127§2 k.p.a. organ wyższego stopnia]  od decyzji podejmowanych w I instancji przez ZUS przysługuje w terminie miesiąca ,,odwołanie” do właściwego sądu ubezpieczeń społecznych (jednostki sądu okręgowego), za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS, która wydała zaskarżoną decyzję  jeśli organ uzna odwołanie za uzasadnione, uchyla lub zmienia własną decyzję i wówczas odwołaniu nie nadaje biegu  jeżeli odwołanie nie zostało uwzględnione przez ZUS, jest ono kierowane do sądu, który rozpatruje je wg przepisów k.p.c.  już w toku postępowania sądowego, ale przed rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, organ rentowy może zmienić zaskarżoną decyzję przez wydanie decyzji uwzględniającej w całości lub w części żądania strony i wówczas sąd umarza postępowanie w całości lub w części  po rozpatrzeniu odwołania sąd oddala odwołanie, jeżeli nie ma podstaw do jego uwzględnienia, albo – uwzględniając odwołanie – zmienia zaskarżoną decyzję w całości lub w części i orzeka co do istoty sprawy  rozwiązanie takie stanowi jedną z form bezpośredniej kontroli administracji wykonywanej przez sądy powszechne regulacje zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i w ustawie o emeryturach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie oznaczają jednak, że są one wyłącznym źródłem norm procesowych w sprawach ubezpieczeń społecznych

32







w wielu ustawach stanowiących tzw. pragmatyki służbowe, regulujących prawa i obowiązki np. funkcjonariuszy Policji czy żołnierzy zawodowych, zawarte są również normy regulujące postępowanie w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego w odniesieniu do danej kategorii zawodowej taka metoda regulacji postępowań w sprawach ubezpieczeń społecznych jest regulacją trójstopniową  norm regulujących te postępowania (przynajmniej w odniesieniu do licznych kategorii funkcjonariuszy publicznych ) należy szukać w ustawach szczególnych  jeśli regulacji procesowej w takich ustawach nie ma, to zastosowanie mają regulacje zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych i w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych  w ostatniej kolejności należy sięgać do norm zawartych w k.p.a. (mimo że normy te zwarte są poza działem III k.p.a., ponieważ dział ten mimo swojej nazwie, szczególnych norm procesowych nie zawiera ta kategoria stanowi najszerszą kategorię postępowań jurysdykcyjnych

3) POSTĘPOWANIA WYŁĄCZONE I. II.

III. IV.

V.

VI. VII. VIII.

co do zasady nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. regulujące postępowanie jurysdykcyjne Wylicza je art. 3 § 1 i 2 k.p.a. Mieszczą się tutaj 3 postępowania : 1. w sprawach karnych skarbowych (art. 3§1 pkt 1 k.p.a.) 2. w sprawach uregulowanych w Ordynacji podatkowej (art. 3§1 pkt 2) 3. w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych (art.3§2 pkt 4) lecz wyliczenie to nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż zgodnie z art.3§4 do wszystkich postępowań wyłączonych mają zastosowanie przepisy z działu VIII k.p.a., a w odniesieniu do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej – przepisy działu IV przepisów k.p.a. nie stosuje się w sprawach skarbowych, gdyż postępowanie w tych sprawach jest uregulowane w Kodeksie karnym skarbowym (art. 113§1 – w postępowaniach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe stosuje się k.p.k., jeżeli przepisy kodeksu karnego skarbowego nie stanowią inaczej) Ordynacja podatkowa reguluje m.in. postępowanie podatkowe, kontrolę podatkową i czynności sprawdzające. Zakres przedmiotowy obowiązywania tej ustawy został określony przy zastosowaniu dwóch kryteriów: rodzaju daniny publicznej (art. 2§1 pkt 1 i 3) i właściwości rzeczowej organów podatkowych do ustalania lub określenia wysokości obciążenia lub rozstrzygania innych spraw podatkowych . Art.6 ordynacji zawiera definicję podatku. Obok podatków do podstawowych form prawnych dochodów publicznych należą opłaty publiczne zgodnie z art. 73 ust.1 ustawy z 19.03.2004 r. – Prawo celne, do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji Podatkowej (,,Postępowanie podatkowe”) z uwzględnieniem zmian wynikających z prawa celnego część przepisów k.p.a. włączono do Ordynacji podatkowej z niewielkimi zmianami. Ponadto znajdziemy w niej również odesłania do k.p.a. k.p.a. nie ma zastosowania także w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Organy te będą więc stosować k.p.a. tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym w ustawach szczególnych. - ustawa z 27.07.2001 r. o służbie zagranicznej określa organizację i funkcjonowanie służby zagranicznej, a także szczególne prawa i obowiązki osób wchodzących w jej skład ( zadania w zakresie administracji publicznej realizują przede wszystkim urzędy konsularne, które spełniają za granicą m.in. funkcje organów administracji publicznej) - ustawa z 25.06.2015 r. – prawo konsularne – reguluje zakres i funkcje konsulów; decyzje administracyjne podejmowane przez konsulów podlegają kontroli instancyjnej organów administracji publicznej działających w kraju. - Organem wyższego stopnia w stosunku do konsula jest minister właściwy ds. zagranicznych, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej  zgodnie z orzeczeniem NSA – urzędy konsularne są zwolnione ze stosowania k.p.a., lecz Organ wyższego stopnia w stosunku do organu konsularnego, działający w kraju […] jest zobowiązany do stosowania k.p.a.

33

Art. 3 § 3 k.p.a. wyłącza spod zakresu zastosowania k.p.a. także sprawy należące do tzw. sfery wewnętrznej administracji: 1) sprawy nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi 2) podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych wymienionych w pkt 1 (pkt 2). W odniesieniu do tej ostatniej kategorii postępowań wyłączenie przepisów k.p.a. ma jednak charakter warunkowy. Art.3 § 3 pkt 2 – dopuszcza stosowanie k.p.a. na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Ponadto w odniesieniu do tych postępowań stosuje się przepisy działu VIII. określone w przepisie 3 § 3 wyłączenia stosowania k.p.a. nie mogą być traktowane jako następna kategoria postępowań jurysdykcyjnych wyłączonych, gdyż postępowania te nie są w ogóle postępowaniami jurysdykcyjnymi!! nowela styczniowa wyraźnie określa kryteria, jakie musi spełniać postępowanie jurysdykcyjne, by mogło być regulowane przepisami k.p.a.  postępowanie takie musi kwalifikować się do rozstrzygnięcia ,,w drodze decyzji administracyjnych”, a decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym zewnętrznym, więc również postępowanie jurysdykcyjne nie może toczyć się w sferze wewnętrznej administracji

4) SZCZEGÓLNA REGULACJA NAKŁADANIA LUB WYMIERZANIA ADMINISTRACYJNYCH KAR PIENIĘŻNYCH I UDZIELANIA ULG W ICH WYKONANIU 

 

nowela kwietniowa z 2017 r. do k.p.a. wprowadziła nowy dział IVa ,,Administracyjne kary pieniężne”, a w art.1 pkt 5 nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych i udzielanie ulg w ich wykonaniu zostało wskazane jako nowy rodzaj postępowania, normowany przepisami tego kodeksu sformułowanie ogólnych zasad nakładania i wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub ulg w jej wykonaniu miało zapewnić jednolite standardy traktowania jednostek oraz zagwarantowanie wymierzania racjonalnych kar powyższą regulację należy ocenić negatywnie, gdyż nie rozwiązuje ona podstawowych problemów i wątpliwości, a wręcz je stwarza, co wiąże się z koniecznością ustalenia: ˗ jaki charakter mają normy prawne zawarte w dziale IVa k.p.a. (materialne czy procesowe, a jeśli materialne to powstaje wątpliwość czy w ogóle powinny znajdować się w kodeksie postępowania) ˗ jaki charakter ustawodawca przypisuje ,,nakładaniu lub wymierzaniu administracyjnych kar pieniężnych i udzielaniu ulg w ich wykonaniu” i w jakiej relacji pozostają przepisy działu IVa do pozostałych przepisów k.p.a. regulujących poszczególne postępowania

Zawarte w dziale IV a przepisy art. 189a i następne regulują następujące kwestie: - definicję administracyjną kary pieniężnej (art.189b) - regułę intertemporalną wyboru ustawy ,,względniejszej” dla sprawcy naruszenia, jeżeli w czasie wydawania decyzji w spr. administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara (art.189c) - dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (art.189d)* - swoisty kontratyp wyłączający odpowiedzialność sprawcy (art.189e) - przesłanki odstąpienia od nałożenia kary (art.189f)* - terminy przedawnienia nakładania kar pieniężnych i terminy przedawnienia ich egzekucji oraz przerw w biegu tych terminów (art.189g – 189h i art. 189j)* - pojęcie ,,zaległej” administracyjnej kary pieniężnej i zasadę naliczania odsetek od zaległej kary pieniężnej (art.189i) - zasady udzielania ulg w wykonaniu kar pieniężnych (art.189k)*

34

 







nietrudno zauważyć, że większość norm zawartych w dziale IVa nie ma charakteru norm prawa procesowego, lecz norm prawa materialnego, dlatego też należy to ocenić jako zabieg naruszający zasady prawidłowej legislacji i merytorycznie niemający uzasadnienia zawarte w dziale IV k.p.a. uregulowania (oznaczone *) aspektów materialnoprawnych kar pieniężnych mają charakter jedynie uzupełniający w stosunku do regulacji dotyczących poszczególnych kategorii kar pieniężnych i nie znajdą one zastosowania gdy ustawy zawierają stosowne postanowienia w tym zakresie. zatem charakter unifikacyjny norm zawartych w dziale IVa k.p.a. jest ograniczony i tylko w zakresie nieuregulowanym odrębnymi przepisami (zarówno dotychczasowymi, jak i wydanymi po wejściu w życie noweli kwietniowej z 2017r.) może przyczynić się do uporządkowania i ujednolicenia regulacji tej sfery stosunków między administracją publiczną a podmiotami zewnętrznymi. całkowicie niejasny w świetle zmiany dokonanej przez ustawodawcę nowelą kwietniową do k.p.a. z 2017 r. w art.1 i dodania do nim pkt 5 oraz postanowień wprowadzonego do k.p.a. działu IVa, a szczególności postanowień art. 189a jest charakter prawny, jaki ustawodawca przypisuje postępowaniom w sprawach ,,nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pieniężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu” i w jakiej relacji pozostają przepisy działu IVa do pozostałych przepisów k.p.a. ˗ art.1 pkt 5 k.p.a. normuje […] nakładania lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu, co oznacza, że ustawodawca traktuje postępowania w tych sprawach jako odrębną kategorię postępowań wymagającą odrębnego uregulowania. ˗ z drugiej strony ustawodawca w wielu przepisach zawartych na nowo wprowadzonym do k.p.a. dziale IVa odwołuje się do konstrukcji procesowych właściwych dla postępowania jurysdykcyjnego, a w tym w szczególności do pojęcia decyzji administracyjnej (czyli w świetle art. 189 – nakładanie lub wymierzanie kar pieniężnych i udzielanie ulg w ich wykonaniu w takiej formie powinno się odbywać) przedmiot postępowania w sprawie deliktu administracyjnego jest specyficzny, nieco odmienny od modelowego przedmiotu postępowania jurysdykcyjnego o w przedmiocie wymierzania sankcji administracyjnej nie mamy do czynienia z konkretyzacją normy prawa administracyjnego materialnego z etapem (niewłaściwej) realizacji norm tego prawa o mimo powyższego – ustawodawca i tak nakazuje do postępowań w zakresie deliktów stosować k.p.a. o rozwiązanie takie należy zaakceptować choćby ze względu na fakt, że stwarza ono najpełniejsze gwarancje procesowe podmiotom o w większości regulacji materialnoprawnych wszczęcie postępowania w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnej następuje z urzędu; od decyzji organu I instancji przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji.

ROZDZIAŁ IV OGÓLNE POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE JURYSDYKCYJNE. UWAGI WPROWADZAJĄCE 1. MODEL POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO JURYSDYKCYJNEGO Znacznie wcześniej niż postępowanie administracyjne wykształciło się sądowe postępowanie cywilne, którego podstawowa forma – postępowanie rozpoznawcze – toczy się w trybie procesu.

35

Obie procedury stanowią podstawowe elementy systemu prawa procesowego obowiązującego w Polsce i przybliżenie ich zasadniczych założeń może przyczynić się do zrozumienia reguł rządzących całością tego systemu. 1) Oba postępowania, cywilne procesowe i administracyjne jurysdykcyjne, łączy identyczny cel. Dokonują przekształcenia treści materialnych norm ustawowych generalno-abstrakcyjnych w normę prawną o charakterze pochodnym (odpowiednio: wyrok lub decyzję administracyjną) i transformacja ta wiąże się z autorytatywną konkretyzacją stosunku materialnoprawnego (odpowiednio: cywilnoprawnego lub administracyjnoprawnego), w ramach którego podmioty uprawnione będą mogły rozpocząć korzystanie z przyznanych uprawnień, a podmioty zobowiązane powinny przystąpić do realizacji nałożonego na nie obowiązku. Postępowanie cywilne procesowe o

o

Potrzeba przeprowadzenia postępowania cywilnego powstaje wówczas, gdy przez nieposzanowanie jakiejś normy materialnoprawnej, obowiązującej w zakresie stosunków unormowanych prawem cywilnym (a także prawem rodzinnym i opiekuńczym oraz prawem pracy i ubezpieczeń społecznych), zostanie naruszona lub zagrożona sfera prawna określonego podmiotu prawnego lub gdy obowiązujące prawo uprawnia ten podmiot do ukształtowania stosunku prawnego w drodze orzeczenia sądowego. Proces cywilny jest więc zorganizowaną, prawnie uregulowaną działalnością (ciągiem czynności procesowych) wszystkich podmiotów biorących udział, współdziałających w tym ciągu czynności procesowych, które mają doprowadzić do wydania przez sąd wyroku rozstrzygającego spór prawny między stronami i którego „skutkiem jest skonkretyzowanie i zrealizowanie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków cywilnoprawnych zgodnie z rzeczywistym stanem sprawy”.

Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne 

W sferze administracyjnego prawa materialnego przekształcenie treści norm ustawowych generalno-abstrakcyjnych odbywa się za pomocą typowej formy prawnej działania administracji i jednocześnie normy konkretno-indywidualnej, jaką jest decyzja administracyjna, a transformacja ta przybiera postać postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego.  Istota postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego polega na tym, że właściwy organ administracji publicznej w wykonaniu normy kompetencyjnej i na podstawie normy prawa administracyjnego materialnego w odniesieniu do ustalonego w toku postępowania stanu faktycznego wydaje rozstrzygnięcie – decyzję kończącą to postępowanie, skierowaną do indywidualnego podmiotu usytuowanego poza systemem administracji publicznej, która konkretyzuje w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny (ustala prawa i obowiązki stron tego stosunku).  Jedną stroną tego stosunku jest organ administracji publicznej, a drugą indywidualny, zewnętrzny podmiot.  W konsekwencji wydania takiego rozstrzygnięcia strony skonkretyzowanego stosunku stają się uprawnione i (lub) zobowiązane do zachowań (działań, zaniechać, znoszeń) mających na celu uzgodnienie rzeczywistego stanu stosunków społecznych ze stanem prawnym (powinnym) wynikającym z tego rozstrzygnięcia.  W ramach i w efekcie postępowania jurysdykcyjnego następuje odsunięcie na drugi plan generalnej i abstrakcyjnej normy materialnoprawnej, a podstawą dla ludzkich zachować staje się decyzja wydana w tym postępowaniu. 2) Mimo identyczność celów i funkcji obu postępowań, postępowania te różnią się w innych istotnych elementach, które determinują i wyznaczają odmienne modele tych postępowań. a) Konstrukcja oparta na sporze Postępowanie cywilne procesowe

36

W procesie cywilnym sądy jako organy wymiaru sprawiedliwości rozstrzygają konflikt (spór) co do prawa przy użyciu środków przymusu prawnego (państwowego).  Orzekanie w tym postępowaniu polega na podjęciu przez sąd wiążącego orzeczenia rozstrzygającego ten spór. Ponieważ każdy spór prawny (konflikt) powstaje na tle stosunku prawnego i dotyczy jego istnienia lub treści, istotą i celem procesu cywilnego jest rozstrzygnięcie o istnieniu lub nieistnieniu takiego stosunku lub jego treści i zlikwidowanie w ten sposób stanu niepewności w obrocie prawnym lub też (w przypadku powództw o ukształtowanie prawa lub stosunku prawnego) stworzenie nowego albo przekształcenie istniejącego stosunku prawnego.

o

o

Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne 

Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne nie jest oparte na konstrukcji sporu prawnego.  Nie ma sporu prawnego między stroną a organem, ani – w przypadku, kiedy postępowanie to toczy się z udziałem więcej niż jednej strony – między stronami tego postępowania.  Postępowanie to nie jest oparte na konstrukcji sporu nawet wówczas, kiedy w postępowaniu administracyjnym, na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady, że spory cywilne są rozstrzygane przez sądy powszechne, decyzją administracyjną rozstrzygane są spory o charakterze cywilnoprawnym.

Przykład wyjątku od ogólnej zasady, że spory cywilne są rozstrzygane przez sądy powszechne: W sprawach spornych m.in. dotyczących odmowy przesyłania lub dystrybucji paliw lub Nenergii, a także w przypadku nieuzasadnionego wstrzymania dostarczania paliw lub i energii, rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, na wniosek strony. (art. 8 ust. 1 pr. eenerg.)



o parcie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego na konstrukcji sporu prawnego stanowi podstawową cechę kształtującą model tego postępowania, odróżniającą to postępowanie od procesu cywilnego. Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne nie musi być zbudowane na konstrukcji postępowania dwustronnego kontradyktoryjnego, co jest nieodzowną cechą procesu cywilnego. b) Przedmioty procesu cywilnego i administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego Postępowanie cywilne procesowe Przedmiotem procesu cywilnego, a więc przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu jest roszczenie procesowe, czyli skierowany do sądu wniosek o przeprowadzenie procesu sądowego (powództwo) z żądaniem urzeczywistnienia w konkretnym przypadku oznaczonej normy prawnej przez wydanie orzeczenia sądowego określonej treści.  Sąd cywilny jest – co do zasady – związany zgłoszonym roszczeniem procesowym. Stanowi to przejaw naczelnej zasady procesu cywilnego – rozporządzalności (dyspozytywności) materialnej, przez którą rozumie się rozporządzanie przez strony swymi prawami lub roszczeniami dochodzonymi w procesie – i uznaje się, że trudno sobie wyobrazić taki proces cywilny, który by wykluczał w zupełności dyspozycję stron.  Tylko w niektórych kategoriach spraw sąd może wyjść poza to roszczenie, jak również niektóre tylko stosunki cywilnoprawne mają postać ustawowo określoną i niemożliwe jest żądanie odmiennej ich konkretyzacji.

o

Przykład: Nie jest możliwy częściowy rozwód, ale już od woli stron zależy, czy sąd będzie orzekał o winie w rozkładzie pożycia małżeńskiego. Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne 

W postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym obowiązuje zasada odwrotna niż w postępowaniu cywilnym procesowym. O kształcie przedmiotowym tego postępowania –

37

kształcie sprawy administracyjnej decydują normy prawa administracyjnego materialnego. One określają kształt sprawy administracyjnej i wyznaczają jej elementy konstrukcyjne.  W postępowaniu tym możliwości kształtowania sprawy przez wniosek strony, nawet gdy inicjatywa wszczęcia postępowania jest pozostawiona stronie, są niezwykle ograniczone.

Przykład: W postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości, nawet gdyby właściciel wywłaszczonej nieruchomości chciał zrezygnować z odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, taki wniosek byłby bez znaczenia, ponieważ wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie za słusznym odszkodowaniem. c) Sposób wszczęcia Postępowanie cywilne procesowe o

Wszczęcie procesu cywilnego następuje wskutek wytoczenia powództwa – skierowanego do sądu wniosku o wszczęcie procesu cywilnego. Bez takiego wniosku są nie wdroży postępowania procesowego i od tej zasady nie ma żadnego wyjątku.

Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne 

O sposobie wszczęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego przesądza norma prawa administracyjnego materialnego kreująca określoną sprawę administracyjną lub ich kategorię i w ramach tych postępowań można wyodrębnić trzy kategorie sposobów ich wszczęcia: - postępowania, które mogą być wszczęte tylko z urzędu - postępowania na wniosek - postępowania, które mogą być wszczęte z urzędu lub na wniosek  Generalnie można stwierdzić, że postępowania, w których na stronę mają być nałożone określone obowiązki, są wszczynane z urzędu (choć nie musi to być reguła bezwzględna), natomiast postępowania, w których decyzja ma przynieść stronie określone przysporzenie (ma nastąpić z niej nabycie prawa, co do zasady są wszczynane na wniosek.

d) Kształt strukturalny Postępowanie cywilne procesowe Proces cywilny zakłada istnienie dwóch stron procesowych, z których jedna jest powodem, a druga pozwanym.  Proces ten nie może toczyć się z udziałem tylko jednej strony, ale też nie może być w nim więcej niż dwie strony postępowania.  Możliwe jest występowanie kilku podmiotów po jednej lub drugiej stronie i zachodzi wówczas jedna z przewidzianych w przepisach k.p.c. form współuczestnictwa w sporze. o W konsekwencji proces cywilny ma następujący układ stosunków prawnych wyznaczający układ strukturalny tego postępowania:  Między sądem a każdą ze stron (stroną powodową i pozwaną) występują tylko stosunki procesowe, które nawiązały się w momencie wniesienia pozwu.  Między stronami procesu istnieje (albo zostanie zawiązany w wyniku uwzględnienia przez sąd powództwa o ukształtowaniu prawa lub stosunku prawnego) stosunek materialnoprawny oraz stosunek procesowy, który nawiązał się w momencie wszczęcia postępowania.  Oczywiście jakikolwiek stosunek materialnoprawny nie istnieje między sądem a stronami procesu. o

Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne 

Postępowanie to toczy się najczęściej przy udziale jednej strony.  Między organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie a stroną istnieją zarówno stosunki materialne, jak i nawiązują się w momencie wszczęcia postępowania stosunki procesowe.

38



W sytuacjach, kiedy w postępowaniu administracyjnym są dwie strony lub większa ich liczba, powstaje między nimi któraś z postaci współuczestnictwa w tym postępowaniu, która może przybrać formę współuczestnictwa faktycznego, konkurencyjnego, materialnego (typowego lub łącznego) i jednolitego.  Identycznie jak w „klasycznym” układzie postępowania jurysdykcyjnego z udziałem tylko jednej stron, między organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie a każdą ze stron istnieją zarówno stosunki materialne, jak i nawiązują się w momencie wszczęcia postępowania stosunki procesowe.  Jeśli natomiast chodzi o stosunki pomiędzy poszczególnymi stronami wielopodmiotowego postępowania administracyjnego, to należy stwierdzić, że pomiędzy poszczególnymi stronami nie nawiązuje się stosunek procesowy.  Stosunki materialnoprawne między poszczególnymi współuczestnikami takiego postępowania kształtują się różnie, w zależności od tego, z jakim kształtem współuczestnictwa w tym postępowaniu mamy do czynienia.  W przypadku współuczestnictwa faktycznego i konkurencyjnego nie mamy do czynienia między stronami takich postępowań z żadnym stosunkiem administracyjnoprawnym materialnym, natomiast w przypadkach którejś z form współuczestnictwa materialnego i jego kwalifikowanej postaci – współuczestnictwa jednolitego między poszczególnymi stronami takich postępowań istnieją stosunki materialnoprawne. e) Stosunki materialnoprawne a stosunki procesowe Przedstawienie modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego wymaga wreszcie ukazania związków, podobieństw i różnic pomiędzy stosunkami materialnoprawnymi a stosunkami procesowymi, w jakich pozostają organ prowadzący postępowanie i strony tego postępowania: 1) Stosunek materialnoprawny ma zawsze charakter pierwotny wobec stosunku procesowego. 

Podstawę nawiązania z mocy samego prawa stosunku administracyjnoprawnego materialnego pomiędzy organem administracji a podmiotem podległym jego kompetencji stanowi norma kompetencyjna oraz powiązana z nią i warunkująca jej treść norma materialna.



W momencie pojawienia się w sferze rzeczywistości społecznej stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie normy materialnej, który będzie podstawą uruchomienia procedury konkretyzacji lub aktualizacji materialnoprawnych praw lub obowiązków określonych podmiotów – adresatów tych norm, pojawiają się stosunki materialnoprawne, których treścią jest upoważnienie do jednostronnego nakładania obowiązków (np. w zakresie obowiązku podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych, gdy określona osoba osiągnie dochód, który podlega opodatkowaniu tym podatkiem) lub żądania określenia uprawnień.  Przykładowo kiedy nastąpi stan zbędności nieruchomości na cel, na który została wywłaszczona, to z tą chwilą powstaje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, czyli nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny przewidziany w tej ustawie, który to stosunek w momencie wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości już istnieje. 

Stosunki procesowe mają wobec materialnych zawsze charakter wtórny. „Powstają one na tle określonych materialnych stosunków prawnych, ilekroć osoba uprawniona złoży do właściwego organu wniosek o wydanie autorytatywnego orzeczenia (gdy postępowanie toczy się na wniosek) albo ilekroć właściwy organ postanowi wszcząć postępowanie (gdy toczy się ono z urzędu).

2) Stosunki materialnoprawne stanowią podstawę i warunek dla powstania stosunków procesowych. 

Te ostatnie nie są możliwe bez poprzedzających je stosunków materialnoprawnych. Oznaczałoby to sytuację prowadzenia postępowania w sprawie nieistniejącej, a więc postępowania od początku bezprzedmiotowego, które powinno zostać umorzone.



Stosunki materialnoprawne istnieją w niezmienionej postaci po zawiązaniu stosunku procesowego (wszczęciu postępowania) i dopiero w zakończeniu postępowania ulegną konkretyzacji w inną postać.

39



Tymczasem treść stosunku procesowego jest kształtowana i podlega dynamicznym przekształceniom w toku całego postępowania. W momencie jego nawiązania się nie jest więc możliwe określenie wszystkich (w tym dopiero przyszłych) elementów składających się na jego treść.

3) Stosunki materialnoprawne wynikają bezpośrednio z norm obowiązującego prawa, nawiązują się w sposób automatyczny, tj. w momencie ziszczenia się określonej determinanty faktycznej tego stosunku, i nie jest potrzebna do ich zawiązania żadna aktywność organu administracji publicznej, żadne odrębne zdarzenie prawne. Stosunek procesowy natomiast nigdy nie nawiązuje się w sposób automatyczny. Zawsze jest rezultatem określonej czynności procesowej. 

W zależności od sposobu wszczęcia postępowania wymagać będzie do swojego powstania określonej aktywności – albo wniosku o wszczęcie tego postępowania, albo (w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu) działania organu podjętego wobec strony w tym postępowaniu (np. zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania).

4) Elementy składające się na treść stosunku materialnoprawnego są w normach prawa materialnego określane w sposób bardziej konkretny niż treść stosunku procesowego. 

Stanowi to rezultat obowiązywania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wymogu działania organów władzy publicznej na podstawie prawa, odrzucenia konstrukcji swobodnego uznania w postępowaniu organów administracji publicznej i formułowania wobec ustawodawcy postulatu ograniczenia pojęć nieostrych w normach prawa administracyjnego materialnego.



Stosunki procesowe mają charakter bardziej ramowy, np. w zakresie postępowania dowodowego ustawodawca reguluje środki dowodowe w sposób otwarty; środkiem dowodowym może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, i wymienia przykładowo środki dowodowe.



Ponadto wiele przepisów procesowych ma charakter ius dispositivum, przepisów zezwalających organowi, jak również stronie, na podjęcie określonej aktywności procesowej, ale nie oznacza to dla nich obowiązku podjęcia tej aktywności.



Przykładowo przewidziana możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji może nastąpić tylko za zgodą strony i nikt nie może zmusić jej do wyrażenia takiej zgody.

5) W postępowaniu administracyjnym między organem a stroną (każdą ze stron) mamy do czynienia zawsze i tylko z jednym stosunkiem procesowym, czyli całokształt praw i obowiązków o charakterze procesowym między poszczególną stroną a organem składa się na jeden stosunek procesowy. Natomiast w ramach jednego postępowania (czyli w związku z jednym stosunkiem procesowym) możemy mieć do czynienia z więcej niż jednym stosunkiem materialnoprawnym. 

W zależności od kształtu, jaki prawo administracyjne materialne nadaje danej sprawie, może to być jeden stosunek materialnoprawny i jeden stosunek procesowy, ale też może być tak, że w związku z jednym stosunkiem procesowym organ i stronę będzie wiązał więcej niż jeden stosunek materialnoprawny w danym postępowaniu.

 Np. w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej prowadzonym na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych rozstrzygane są co najmniej cztery samodzielne i odrębne sprawy administracyjne, a w postępowaniu o wywłaszczenie nieruchomości mamy do czynienia z punktu widzenia materialnoprawnego z dwoma odrębnymi stosunkami materialnymi, stosunkiem wywłaszczenia i stosunkiem odszkodowania. Ten ostatni zresztą ma charakter cywilnoprawny. Stosunki te mogą być w różny sposób wobec siebie ukształtowane: rozdzielnie lub też łącznie. Ich konkretyzacja musi być dokonana łącznie, w jednym postępowaniu, a więc w ramach jednego stosunku procesowego.

40

2. PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA: SPRAWA ADMINISTRACYJNA 1) Wyznaczenie zakresu przedmiotowego Podstawową kwestią dla każdego postępowania, w tym oczywiście dla postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, jest wyznaczenie jego zakresu przedmiotowego, a więc określenie kategorii spraw, względnie cech, jakie musi spełniać konkretna sprawa, by mogła być jego przedmiotem. Prowadzenie postępowania w sprawie niemieszczącej się w zakresie spraw, które mogą być rozstrzygane w danym postępowaniu, oznacza poważne naruszenie prawa, które:  jeśli zostanie ujawnione w trakcie postępowania – powinno prowadzić do umorzenia postępowania  jeśli zostanie wykryte po wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (zwłaszcza ostatecznego) – oznacza, że rozstrzygnięcie to jest dotknięte kwalifikowaną wadą, ponieważ zostało wydane w postępowaniu, które nie było właściwe dla rozstrzygnięcia określonej sprawy, albo przez organ administracji publicznej lub sąd do tego nieupoważniony 2) Podstawowe elementy wyznaczające zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1. przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco 2. przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw określonych w punkcie 1.  Zakres przedmiotowy spraw, w których może być prowadzone administracyjne jurysdykcyjne, wyznaczają zatem następujące elementy: 1. 2. 3. 4.

postępowania

postępowanie to może toczyć się wyłącznie w „sprawie administracyjnej” sprawa administracyjna musi należeć do właściwości organu administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym sprawa musi mieć charakter indywidualny sprawa kwalifikuje się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej

 Nowela kwietniowa do k.p.a. z 2017 r. – nie wniosła żadnej istotnej zmiany do wyznaczania zakresu przedmiotowego jurysdykcyjnego. In fine dopuszcza możliwość, że sprawy mogą być „załatwiane milcząco” z dwóch powodów:  Po pierwsze, zakres przedmiotowy spraw, które mogą być załatwiane milcząco, jest zupełnie marginalny.  Po drugie, milczące załatwienie sprawy może zaistnieć tylko wówczas, jeżeli dana, konkretna sprawa kwalifikuje się do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. 3) Definicja pojęcia sprawy Podstawowe znaczenie dla wyznaczenia zakresu przedmiotowego postępowania jurysdykcyjnego ma zdefiniowanie pojęcia sprawy jako podstawowego elementu wyznaczającego ten zakres. Termin „sprawa” należy do grupy pojęć najczęściej używanych przez ustawodawcę w k.p.a., lecz ustawodawca nie zdefiniował go. Ustawodawca używa tego terminu w kilku odmiennych znaczeniach: a.

w znaczeniu materialnoprawnym (najczęściej używany) 

W szczególności w przepisach określających przedmiot postępowania jurysdykcyjnego (art. 1



W większości przepisów określających zasady ogólne tego postępowania (art. 7, 7a, art. 12 § 2), właściwość organów (art. 21 § 1, art. 23), terminy załatwiania spraw (art. 35 § 1-4, art. 36 § 1), wszczęcie postępowania (art. 61 § 4, art. 62), postępowanie dowodowe (art. 75, art. 77 § 3).

pkt 1, art. 104 § 1 i 2).

41



Termin też służy określeniu wpływu, jaki może zawierać skarga na postępowanie jurysdykcyjne (art. 233-235).

b. w znaczeniu innym niż materialnoprawnym  Termin ten używany jest na oznaczenie postępowania poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy. Art. 104 § 2 – Decyzje „w inny sposób kończą sprawę w danej instancji”.

c.

Art. 12 §1 – Nakazuje „działać w sprawie szybko i wnikliwie” – ogólna zasada szybkości postępowania administracyjnego Art. 24 § 1 – Mówi o „wyniku sprawy” w rozumieniu wyniku postępowania w sprawie. Art. 4 145 § 1 – Dopuszcza wznowienie „w sprawie zakończonej decyzją ostateczną”, ściśle biorąc, chodzi o „postępowanie w sprawie zakończone ostateczną decyzją”.

w oderwaniu od materialnoprawnego i procesowego znaczenia   

Termin używany na określenie kwestii proceduralnych (art. 122, 140, 144). W przepisach tych mógłby on zostać zastąpiony sformułowaniem „w kwestiach nieuregulowanych”. Konkretnymi kwestiami, zagadnieniami proceduralnymi są również „sprawy stwierdzenia nieważności decyzji” (art. 157 § 2, art. 158 § 1).

d. w niejako przeciwstawnym bardzo szerokim ujęciu sprawy 

Pojęcie to zostało użyte w tych przepisach w zupełnie innym znaczeniu i spełnia inne funkcje (art. 1 pkt 3 i 4, art. 2, art. 253 § 1 i 5).

 

e.

w związku z określonymi kategoriami czy grupami spraw materialnych 

f.

Przepisy te nie określają zakresów wskazanych w nich postępowań, lecz jedynie sygnalizują, że postępowania takie są uregulowane k.p.a. Wskazują zakres obowiązywania tego Kodeksu. Pojęcie sprawy nie ma więc w tych przepisach żadnej określonej treści ani o charakterze materialnoprawnym, ani procesowym. Sygnalizuje jedynie rodzaj, typ postępowania regulowanego w Kodeksie.

W tym znaczeniu ustawodawca posługuje się tym terminem dla określenia poszczególnych grup postępowań wyłączonych spod zakresu obowiązywania k.p.a. oraz dla określenia postępowań w sprawach ubezpieczeń społecznych jako kategorii postępowań odrębnych, w których Kodeks ten znajduje zastosowanie na zasadzie lex specialis derogat legi generali.

w najszerszym znaczeniu, bez możliwości określenia jego treści i granic  

Pojęcie sprawy w najszerszym znaczeniu zostało użyte w przepisach k.p.a. określających zakres postępowania skargowego i wnioskowego. Na ten praktycznie nieograniczony zakres postępowania skargowego wskazują przepisy określające przedmiot skargi oraz określające przedmiot wniosku.

 Niemożliwe jest oczywiście – przy tak dużej rozmaitości znaczeń, jakie przepisy k.p.a. nadają terminowi „sprawa” – znalezienie wspólnych elementów, które pozwoliłyby na ustalenie jakiegoś jednego ogólnego rozumienia tego terminu. Więcej uwagi należy natomiast sprecyzowaniu treści tego pojęcia w podstawowym układzie odniesienia, w jakim jest ono używane w k.p.a. w znaczeniu materialnoprawnym. W tym znaczeniu określa ono bowiem przedmiot postępowania jurysdykcyjnego. 4) Koncepcje sprawy administracyjnej jako przedmiotu postępowania jurysdykcyjnego W literaturze prezentowane są dwie zasadniczo odmienne koncepcje sprawy administracyjnej jako przedmiotu postępowania jurysdykcyjnego. 1.

Autorzy przyjmujący obiektywistyczną interpretację pojęć i instytucji prawnych uznają, że u podstaw pojęcia sprawy administracyjnej tkwi żądanie wszczęcia postępowania przez podmiot, które może być zaspokojone tylko w drodze stosowania normy prawa administracyjnego, a zatem rozstrzygnięcie sprawy polega na ustaleniu w stosunku do tego żądania wiążących konsekwencji normy prawa administracyjnego.

42



Żądanie strony przekształca się z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawę administracyjną stanowiącą przedmiot tego postępowania. W istocie rzeczy więc „treść żądania tworzy sprawę administracyjną”.

 Tak rozumiane pojęcie sprawy administracyjnej rodzi wiele wątpliwości. Jeśliby każde żądanie wszczęcia postępowania tworzyło sprawę administracyjną, pojęcie takie byłoby zupełnie nieprzydatne dla określenia zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego.  Pojęcie takie nie mogłoby również być pomocne w określeniu tożsamości sprawy, nie wskazuje bowiem żadnych kryteriów pomocnych w identyfikacji „sprawy administracyjnej”. Tymczasem precyzyjnie określenie jej istoty i granic jest niekiedy niezbędne.  Wystarczy choćby wskazać, że jedną z przyczyn nieważności decyzji jest sytuacja, kiedy decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Podobnie tylko „w danej sprawie” oceną prawną wyraźną w orzeczeniu sądu administracyjnego związane są sądy oraz organy administracji publicznej. 2.

Odmienne rozumienie sprawy administracyjnej przynieść musi oparcie jej i powiązanie z koncepcją stosunku prawnego.  Jeśli przyjmiemy, że stosunek prawny zachodzi wtedy, gdy „prawo przedmiotowe ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją prawną drugiego”, należy uznać, że stosunki administracyjnoprawne materialne powstają i istnieją wcześniej, niż nastąpi działanie organu administracyjnego (np. decyzja) konkretyzujące uprawnienia i obowiązki stron tego stosunku.  Z mocy samego prawa powstają więzy prawne upoważniające w określonych okolicznościach faktycznych do oznaczonych działań prawnych. W ramach tych stosunków administracja jest upoważniona do jednostronnego nakładania obowiązków lub nadawania uprawnień określonym podmiotom bądź też podmioty te mogą domagać się od administracji określonych rozstrzygnięć dotyczących sfery ich uprawnień i obowiązków.

 Sprawę administracyjną stanowi więc w istocie ta, przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach (ich hipotezach) stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi.  Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Tak więc nie „treść żądania tworzy sprawę administracyjną”, ponieważ ta w chwili jego złożenia już nie istnieje, ale żądanie wszczęcia postępowania czyni sprawę przedmiotem postępowania.  Z kolei istotę decyzji administracyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy, a więc ustalenie, wniosek, w którym organ administracyjny orzeka autorytatywnie, iż abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, i autorytatywnie konkretyzuje w ten sposób stosunek prawny, którego strony będą uprawnione lub zobowiązane do podjęcia działań wprowadzających w życie autorytatywne już skonkretyzowane ich uprawnienia lub obowiązki.

3. CHARAKTER SPRAWY JAKO PRZEDMIOTU POSTĘPOWANIA:INDYWIDUALNA, O CHARAKTERZE ZEWNĘTRZNYM, ROZSTRZYGANA W DRODZE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ 1) Indywidualność sprawy Postępowanie jurysdykcyjne może być prowadzone tylko w sprawie indywidualnej, tj. takiej, w której od momentu wszczęcia postępowania można w sposób precyzyjny ustalić, wobec jakiego podmiotu to postępowanie się toczy.

43



Kryterium „indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej”, jako przedmiotu postępowania jurysdykcyjnego, determinuje indywidualność i konkretność (określane niekiedy podwójną konkretnością) oznaczenia podmiotów, których sytuacji prawnej sprawa administracyjna dotyczy (indywidualność sprawy), oraz szczególne znaczenie okoliczności, dla których ustala się konsekwencje prawne, a więc określenie zakresu zastosowania normy prawnej podlegającej konkretyzacji w tym postępowaniu (konkretność sprawy).



Kryterium indywidualności sprawy pozostaje w ścisłym związku z dokonywanym w ramach aktów administracyjnych podziałem na akty indywidualne i generalne. Tylko te pierwsze mogą być wydawane w efekcie przeprowadzonego postępowania jurysdykcyjnego. a) Akty administracyjne generalne są skierowane do adresata oznaczonego określeniem „każdy, kto”. Pojęciem „akt administracyjny w znaczeniu ścisłym” obejmuje się akty o skonkretyzowanym uprawnieniu lub obowiązku i nieskonkretyzowanym adresacie. o W przypadku takich aktów adresat nakazu lub zakazu jest określony za pomocą znamion o charakterze ogólnym, co oznacza, że akt ten zostaje skierowany do bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów. o W przypadku aktu generalnego wskazuje się jego adresatów drogą określenia cech, jakim muszą odpowiadać. b) W przypadku aktu administracyjnego indywidualnego wskazuje się adresata wprost (indywidualnie) z uwagi na to, że spełnia on określone (aktem normatywnym, aktem generalnym) cechy.



Obiektywna niemożliwość ustalenia oznaczonego podmiotu (podmiotów), którego interesu prawnego bezpośrednio ma dotyczyć konkretyzacja normy prawnej, wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego w postępowaniu jurysdykcyjnym.



Element przedmiotowy zakresu zastosowania indywidualnego aktu administracyjnego stanowiącego konkretyzację normy prawnej oznacza jego konkretność. Skonkretyzowanie okoliczności może zostać dokonane poprzez wskazanie oznaczonego przedmiotu, zespołu przedmiotów, wskazanie indywidualnie oznaczonego prawa czy zespołu oznaczonych indywidualnie elementów składających się na określony stan faktyczny.



Bez znaczenia jest natomiast, czy samo zachowanie będzie zachowaniem jednorazowym, czy też powtarzalnym. Zachowania wyznaczone aktem administracyjnym indywidualnym nie mają bowiem charakteru konkretnego w tym sensie, że są to zachowania niepowtarzalne, jednokrotne.  Powyższe (podmiotowy i przedmiotowy) elementy, składające się na indywidualny charakter sprawy administracyjnej, pozostają oczywiście ze sobą w ścisłych związkach.

 Reasumując, ze sprawą administracyjną indywidualną, która może być przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego, mamy do czynienia wówczas, gdy norma prawa administracyjnego materialnego, która ma podlegać w tym postępowaniu konkretyzacji w drodze aktu stosowania prawa, jest adresowana do zindywidualizowanego (indywidualnie wskazanego) podmiotu (lub podmiotów) i odnosi się do konkretnie określonego w jej hipotezie stanu faktycznego, którego pojawienie się w sferze rzeczywistości społecznej stanowi podstawę konkretyzacji lub aktualizacji materialnoprawnych praw lub obowiązków tych indywidualnie określonych podmiotów – adresatów norm. 2) Decyzja administracyjna Indywidualna sprawa administracyjna musi kwalifikować się do rozstrzygnięcia „w drodze decyzji administracyjnej”.  Organ administracyjny jest obowiązany do ustalenia nie tylko cechy danej sprawy jako sprawy indywidualnej, lecz także tego, czy sprawa ta należy do właściwości organów administracji publicznej i czy jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Tak więc pojęcie decyzji administracyjnej stało się kolejnym kryterium przesądzającym o tym, czy w określonej sprawie może być prowadzone postępowanie administracyjne. Kodeks postępowania administracyjnego nie formułuje nigdzie legalnej definicji decyzji administracyjnej, należy jednak stwierdzić, że:

44

 Decyzja administracyjna stanowi władczy, jednostronny przejaw woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), konkretyzujący i indywidualizujący treść norm materialnych wyższego stopnia powszechnie obowiązujących oraz normę kompetencyjną, a więc rozstrzygający sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujący administracyjnoprawny stosunek materialny), podjęty w trybie i w formie przewidzianej normami proceduralnymi, skierowany do oznaczonego indywidualnie adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa. 

Poza zakresem postępowania jurysdykcyjnego pozostały sprawy, w których organ administracji publicznej jest uprawniony do skorzystania z form działania o charakterze cywilnoprawnym (np. umów cywilnoprawnych), czynności dwustronnych z zakresu prawa administracyjnego (umów i porozumień), aktów stanowienia prawa i wreszcie czynności faktycznych i oświadczeń wiedzy (typu zaświadczenia).



Ponieważ decyzja administracyjna ustala konsekwencje prawne stosowanej normy prawa administracyjnego w odniesieniu do adresatów, którzy nie są organizacyjnie i służbowo podporządkowani organowi wydającemu akt, pozwala to również wyłączyć z postępowania jurysdykcyjnego akty stosowania prawa w układach wewnętrznych (podporządkowania służbowego i organizacyjnego).

Sprawy administracyjne mogą być „załatwiane milcząco”, i to z dwu względów. Po pierwsze, zakres przedmiotowy spraw, które mogą być załatwiane milcząco, jest zupełnie marginalny, a po drugie, milczące załatwianie sprawy może zaistnieć tylko wówczas, jeżeli dana, konkretna sprawa kwalifikuje się co do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

ROZDZIAŁ V ZASADY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO JURYSDYKCYJNEGO 1. POJĘCIE, CHARAKTER I FUNKCJE ZASAD POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO 1) Ogólne zasady prawa W nauce prawa administracyjnego używa się określeń „zasady prawa” czy też „ogólne zasady prawa”, przy czym pojęcia te nie są jednolicie definiowane.  Przez pojęcie „ogólne zasady prawa” rozumie się w szczególności „normy obowiązującego prawa lub ich logiczne konsekwencje oceniane jako podstawowe dla danego systemu prawa bądź jego części”. 2) Postulaty systemu prawa Pojęcie zasad prawa jest także łączone z wypracowanymi przez doktrynę uogólnieniami pewnych rozwiązań prawnych lub wzorcami zachowania nieunormowanymi wyraźnie przez prawo, lecz uznanymi za wiążące. Na ich określenie używane jest pojęcie „postulaty systemu prawa”.  Stanowią one reguły o różnorodnym charakterze, którym przypisuje się charakter ogólnych zasad prawa, a które tymi zasadami systemu prawa nie są, gdyż nie stanowią norm prawa pozytywnego ani quasi-logicznych konsekwencji tych norm. 3) Różnice między ogólnymi zasadami prawa a postulatami systemu prawa Zasady systemu prawa znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa, natomiast postulaty systemu prawa mogą wywierać wpływ na decyzje ustawodawcy w procesie jego tworzenia. 4) Funkcje zasad ogólnych postępowania administracyjnego Zasady ogólne postępowania administracyjnego pełnią następujące funkcje:

45

1. 2. 3. 4. 5. 6.

ujednolicania praktyki stosowania prawa administracyjnego, zarówno materialnego, jak i procesowego sterowania działaniami podejmowanymi w ramach uznania administracyjnego pełnienia roli dyrektyw interpretacyjnych, szczególnie w procesie ujednolicania interpretacji przepisów prawa zapewniania niezbędnej elastyczności działań administracji publicznej podejmowanych na podstawie przepisów prawnych wypełniania luk w prawie administracyjnym w takim zakresie, w jakim można dopuścić stosowanie w tej gałęzi prawa analogii wyznaczania kierunku prac legislacyjnych, gdyż rozwiązania przyjmowane w aktach powszechnie obowiązujących powinny odpowiadać tym zasadom oraz służyć ich realizacji

2. KODEKSOWE ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO W procedurze administracyjnej zasady ogólne zostały wyraźnie wyodrębnione w rozdziale 2 działu I k.p.a. Zasady te określone są opisowo, a doktryna nadaje im pewne nazwy i dokonuje ich systematyzacji, opartej na różnych kryteriach, jednak wprowadzane klasyfikacje mają wyłącznie walor porządkujący, nie można z nich natomiast wyprowadzać wniosków dotyczących rangi poszczególnych zasad czy też ich hierarchicznego układu. Lista zasad ogólnych w rozdziale 2 działu I k.p.a. stanowi katalog zamknięty, co nie oznacza, że są to jedyne zasady mające zastosowanie w postępowaniu administracyjnym.



Kodeksowe zasady ogólne postępowania administracyjnego wykraczają swoją treścią poza kwestie procesowe,wczęść z nich znajduje także w procesie wykładni i stosowania norm prawa  Obowiązują nim także zasady prawazastosowanie wynikające z Konstytucji RP, zasady przyjęte w prawie europejskim oraz zasady wypracowanematerialnego. przez doktrynę prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych. administracyjnego 

Istotna rola zasad ogólnych postępowania administracyjnego polega również na tym, że większość z nich ustala obowiązki organów administracji publicznej oraz związane z nimi na zasadzie odbicia tzw. refleksowe uprawnienia stron postępowania.



Zasady ogólne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego mają charakter norm prawnych. Przepisy, które je statuują, mogą być stosowane samodzielnie, jak również w powiązaniu z innymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.



Należy uznać, że przepisy statuujące zasady ogólne postępowania administracyjnego są równorzędne z pozostałymi przepisami Kodeksu, a co za tym idzie, mogą być realizowane bezpośrednio, bez odnoszenia się do konkretyzujących je przepisów szczególnych.



Naruszenie zasad ogólnych stanowi naruszenie prawa mogące skutkować wadliwością decyzji administracyjnej, w postaci jej nieważności lub wzruszalności, jak również odpowiedzialnością odszkodowawczą albo dyscyplinarną.

1. ZASADA PRAWORZĄDNOŚCI Z treści powyższej zasady państwa prawnego wynika prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, gdyż tylko taka procedura zapewnia realizację praw i wolności obywatelskich. W demokratycznym państwie prawa administracja ma prawo do podejmowania tylko takich działań, do których została wyraźnie upoważniona przepisami prawa, przy czym działania te mogą być podejmowane wyłącznie w przewidzianych prawem formie i trybie.  Zasada praworządności, zwana również zasadą legalności, jest nie tylko zasadą ogólną postępowania administracyjnego, lecz także zasadą konstytucyjną, wywodzoną z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada praworządności została wyrażona w: Art. 6. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do 46dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

1) Organy administracji publicznej mają zatem nie tylko obowiązek czuwania nad tym, aby zachowania wszystkich uczestników postępowania administracyjnego – we wszystkich stadiach postępowania – były zgodne z prawem. Organy administracji publicznej są odpowiedzialne za naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego bez względu na to, kto dopuścił się tego naruszenia. 2) Organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz – na obszarze działania organów, które je ustanowiły – akty prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mogą przybierać postać aktów wykonawczych, wydawanych na podstawie ustaw, lub aktów porządkowych, wydawanych na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego. 3) Organy uprawnione do stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących są określone w Konstytucji RP, natomiast organy uprawnione do wydawania aktów prawa miejscowego są wskazane w ustawach zwykłych. Do drugiej kategorii podmiotów zalicza się organy jednostek samorządu terytorialnego, wojewodów oraz niektóre organy administracji rządowej niezespolonej.  Przykładowo można wskazać dyrektorów urzędów morskich, wydających zarządzenia na podstawie artykułów ustawy o obszarach morskich RP i administracji morskiej. 4) W sytuacjach gdy dojdzie do jej konfliktu z inną zasadą ogólną w procesie podejmowania decyzji, należy przyznać pierwszeństwo zasadzie praworządności. 5) Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego statuują liczne gwarancje przestrzegania zasady praworządności, o charakterze zarówno prewencyjnym, jak i represyjnym. 



Do gwarancji o charakterze prewencyjnym należy w szczególności instytucja udziału w postępowaniu administracyjnym prokuratora, któremu służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. Gwarancje o charakterze represyjnym stanowią w szczególności przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego wewnątrzadministracyjne tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji wadliwych (w sposób kwalifikowany oraz niekwalifikowany). Decyzje administracyjne mogą być także zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.

2. ZASADA PRAWDY OBIEKTYWNEJ W toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.  Zasada ta odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz także jest wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy „załatwieniu sprawy”. Zasada prawdy obiektywnej została wyrażona w: Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

1) Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. 2) Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

47

Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. 3) W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, iż strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne do dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów 4) Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego, związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez: - prawo do inicjatywy dowodowej - prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego - prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów 5) Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie. W postępowaniu tym nie znajduje zastosowania zasada kontradyktoryjności, jak również zasady inicjatywy i dyspozycji dowodami przez strony. 6) Zasada prawdy obiektywnej powinna być realizowana przez organy administracji publicznej zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się do analizy akt sprawy, lecz powinien dokonać samodzielnej oceny kompletności materiału dowodowego w aspekcie realizacji zasady prawdy obiektywnej i ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego. 7) Zasada ta znajduje zastosowanie także w postępowaniach, w których organ administracji publicznej wydaje decyzje o charakterze uznaniowym. Wydając decyzję uznaniową, organ ma prawo dokonać wyboru rozstrzygnięcia, lecz wybór ten nie jest dowolny, musi on wynikać z wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. 8) Zasada prawdy obiektywnej powinna być realizowana zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w wewnątrzadministracyjnych trybach nadzwyczajnych. 9) Istotną gwarancją realizacji zasady prawdy obiektywnej o charakterze prewencyjnym jest instytucja wyłączenia (pracownika, organu administracji publicznej, członka organu kolegialnego) od załatwienia sprawy. 10) Gwarancją o charakterze represyjnym jest możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję.

3. ZASADA WSPÓŁDZIAŁANIA ORGANÓW DLA DOBRA POSTĘPOWANIA W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada współdziałania organów dla dobra postępowania została wyrażona w: Art. 7b. W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

48

 

Zasada ta została dodana do Kodeksu nowelą kwietniową z 2017 r. Konkretyzację zasady współdziałania organów dla dobra postępowania stanowi możliwość zwołania posiedzenia w trybie współdziałania.

4. ZASADA CZYNNEGO UDZIAŁU STRON W POSTĘPOWANIU Organ administracji publicznej ma obowiązek zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.  Uprawnienie procesowe strony do udziału w postępowaniu nie może być postrzegane jako obowiązek strony. Wyłącznie strona ma prawo zdecydować, czy będzie brała – czynny lub bierny – udział w postępowaniu administracyjnym.  Rolą organu administracji publicznej jest stworzenie takich warunków, które będą gwarantować stronie możliwość podejmowania czynności procesowych w toku postępowania administracyjnego, jednak organ nie może zmusić strony do podjęcia jakichkolwiek czynności, gdyż nie dysponuje w stosunku do niej odpowiednimi środkami przymusu.  Odmowa wzięcia przez stronę czynnego udziału w postępowaniu nie może wywoływać negatywnych dla niej skutków prawnych ani w zakresie treści rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani co do przysługujących stronie środków prawnych służących jego weryfikacji. Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu została wyrażona w: Art. 10. § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie 1) Zasada czynnego strony w postępowaniu powinna być realizowana stadium sprawy nie cierpi zwłokiudziału ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albowzekażdym względu na grożącą postępowania, tj. od momentu jego wszczęcia do zakończenia, zarówno w postępowaniu zwykłym niepowetowaną szkodę materialną. § 3.(pierwszoOrgan administracji publicznej obowiązany utrwalić w aktach drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia i drugoinstancyjnym), jak i wjest postępowaniach w sprawy, trybachwnadzwyczajnych. od zasady określonej w § 1.

2) Obowiązek zapewnienia stronom możliwości realizacji prawa czynnego udziału w postępowaniu obejmuje wszystkie stadia postępowania administracyjnego tj.: wszczęcie postępowania, postępowanie wyjaśniające, stadium pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę podejmowania decyzji.  Na etapie wszczęcia postępowania strona ma prawo inicjowania postępowania poprzez wniesienia podania z żądaniem jego wszczęcia, prawo wyrażenia zgody na kontynuowanie postępowania wszczętego z urzędu, jak również prawo do zawiadomienia o fakcie wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek innej strony.  Na etapie postępowania wyjaśniającego strona ma prawo inicjatywy dowodowej, prawo do zawiadomienia o czynnościach postępowania dowodowego oraz czynnego udziału w tych czynnościach (polegającego w szczególności na zadawaniu pytań świadkom, biegłym i innym stronom, składaniu wyjaśnień, żądań, propozycji i zarzutów). Na tym etapie zasada czynnego udziału stron powinna być najpełniej realizowana.  W kolejnej fazie postępowania strona ma prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Istotną gwarancją tego prawa jest regulacja mówiąca, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.  W każdym z wyżej opisanych etapów postępowania administracyjnego prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu jest realizowane w szczególności poprzez prawo dostępu do akt postępowania. 3) Strona może realizować uprawnienia wynikające z powyższej zasady także w postępowaniu prowadzonym w ramach instytucji współdziałania organów. 4) Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu powinna być realizowana także w postępowaniach, w których organ podejmuje decyzje w granicach uznania administracyjnego.

49

5) Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż ustawodawca przewidział od niej wyjątki.  Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.  Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia, co nie zwalnia go od obowiązku wskazania przyczyn odstąpienia od realizacji omawianej zasady w uzasadnieniu decyzji.  Zarówno w adnotacji, jak i w uzasadnieniu decyzji należy wskazać, jakie okoliczności faktyczne były podstawą przyjęcia wystąpienia faktu zagrożenia dóbr.  Należy podkreślić, że za „stan niecierpiący zwłoki” może być uznany wyłącznie stan istniejący w rzeczywistości, a nie stan jedynie mogący zaistnieć. 6) Gwarancją realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu o charakterze represyjnym jest dopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, jeśli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

5. ZASADA UWZGLĘDNIANIA INTERESU SPOŁECZNEGO I SŁUSZNEGO INTERESU OBYWATELI Organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli.  Powyższa zasada ogólna postępowania administracyjnego stanowi także wskazówkę interpretacyjną prawa materialnego.  Omawiana zasada znajduje zastosowanie przede wszystkim do decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, gdyż w procesie podejmowania decyzji związanych brak jest możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej treści rozstrzygnięcia, którego treść jest determinowana bezwzględnie wiążącą normą prawa materialnego. Zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli została wyrażona w: Art. 7. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 7b. W toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

1) Pojęcie „interes społeczny” i „słuszny interes obywateli” nie zostały zdefiniowane ustawowo, mają charakter zwrotów nieostrych, którym treść powinien nadać organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego. Interes społeczny (publiczny) nie może być traktowany w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolitym. 2) W ramach interesu społecznego możemy wyróżnić w szczególności interes ogólnonarodowy, interes gminy, powiatu, czy innej społeczności. 3) Ocena zasadności ochrony interesu społecznego powinna być dokonywana z uwzględnieniem różnorodnych czynników, takich jak „ratio legis aktu prawnego, na tle którego została wydana decyzja, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację, konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa i nawet danego aktu prawnego dla działalności decyzyjnej organu, powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym oceny, system uznanych wartości społecznych i wreszcie odbiór społeczny danej regulacji prawnej oraz inne.  Dopiero po wszechstronnym rozważeniu wszystkich tych uwarunkowań można próbować określić, na czym polega interes społeczny w odniesieniu do konkretnej sprawy rozstrzygniętej decyzją i ocenić, czy organ dokonał prawidłowego wyważenia obu interesów.

50

4) Przez pojęcie „słuszny interes obywateli” należy rozumieć interes jednostki, nie tylko będącej stroną postępowania administracyjnego, lecz także podmiotów legitymujących się tylko interesem faktycznym. 5) Ochronie podlega jedynie kwalifikowany, słuszny interes jednostki, a zatem taki interes, który nie jest sprzeczny ani z prawem, ani z zasadami współżycia społecznego. 6) Przepisy art. 7 i art. 7b wprowadzające zasadę uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie określają hierarchii tych wartości ani zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Powyższą zasadę należy rozumieć w ten sposób, że w wypadku sprzeczności między tymi interesami organ powinien załatwić sprawę, realizując w sposób możliwie najpełniejszy oba rodzaje interesów. 

Wyrok SN: „W każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.”

6. ZASADA INFORMOWANIA Organy administracji publicznej są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.  Realizacja informowania wpływa w znaczący sposób na realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności praworządności, czynnego udziału stron w postępowaniu, przekonywania czy budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zasada informowania została wyrażona w: Art. 9. Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

1) Zasada ta ma dwa zakresy podmiotowe, w których obowiązki organu zostały zakreślone w różny sposób.  W odniesieniu do stron postępowania (jak również uczestników na prawach strony) organ administracji publicznej jest obowiązany do udzielania pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych.  W powyższym zakresie mieści się informacja o przepisach prawa materialnego i procesowego, z których wynikają uprawnienia lub obowiązki stron mające wpływ na wynik sprawy, wskazówki interpretacyjne co do obowiązujących przepisów prawa, jak również co do sposobu postępowania.  Granicą realizacji zasady informowania jest zastępowanie przez organ administracji publicznej aktywności stron poprzez instruowanie ich o wyborze najkorzystniejszego sposobu postępowania. Organ nie może bowiem odgrywać roli pełnomocnika (zastępcy) procesowego stron czy też doradcy prawnego z innych dziedzin prawa, niedopuszczalne jest zatem wskazywanie stronom określonego sposobu postępowania w sprawie. Udzielana informacja powinna być obiektywna.  W odniesieniu do innych uczestników postępowania organ administracji publicznej ma obowiązek udzielania jedynie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa.

51

 Informacja udzielana innym uczestnikom postępowania (np. świadkom, biegłym, osobom trzecim zobligowanym do okazania przedmiotu oględzin) nie ma charakteru informacji pełnej, została zawężona wyłącznie do informacji prawnej, w zakresie niezbędnym w celu zapobieżenia szkodzie z powodu nieznajomości prawa. Informacja niezbędna to taka, bez której nie można się obejść. 2) Rolę gwarancji prewencyjnych realizacji zasady informowania odgrywają w szczególności instytucje pouczeń i uzasadniania decyzji administracyjnej. Obowiązek zamieszczania pouczeń w pismach kierowanych do stron i innych uczestników postępowania przewidują liczne przepisy k.p.a., np.: 1. pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania 2. pouczenie o skutkach prawnych nieusunięcia braków podania w wyznaczonym terminie 3. pouczenie o skutkach prawnych upływu terminu 3-letniego od daty postępowania na żądanie strony 4. pouczenie o dopuszczalności i trybie wniesienia środków prawnych od postanowienia 3) Uzasadnienie decyzji administracyjnej pełni w szczególności funkcję informacyjną poprzez wyjaśnienie stronie, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej zostało oparte rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Narusza zasadę informowania zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji jedynie ogólnikowych i nieprecyzyjnych sformułowań, uniemożliwiających jej skuteczną kontrolę. 4) Naruszenie zasady udzielania informacji może przybrać postać odmowy udzielania informacji, udzielenia informacji niepełnej (niewyczerpującej) lub udzielania informacji błędnej. 5) Choć przepisy k.p.a. nie przewidują w sposób wyraźny sankcji, jaką pociąga za sobą naruszenie zasady informowania, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że takie naruszenie stanowi wystarczającą, samodzielną podstawę uchylenia decyzji.

7. ZASADA BUDZENIA ZAUFANIA UCZESTNIKÓW POSTĘPOWANIA DO WŁADZY PUBLICZNEJ Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.  Zasady te zostały wprowadzone do katalogu zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego nowelą kwietniową z 2017 r., jednak już wcześniej były wywodzone przez doktrynę i judykaturę. Zasada budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej została wyrażona w: Art. 8. § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zasada proporcjonalności (adekwatności) o Organy stosują środki mające wpływ na prawa lub interesy osób prywatnych tylko w razie potrzeby i w zakresie wymaganym do osiągnięcia zamierzonego celu. o W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewniać ma, że przyjęte działania pozostaną współmierne dla obranego celu. Urzędnik ma w szczególności unikać ograniczenia praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeśli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. Zasada bezstronności o Urzędnik ma działać bezstronnie i niezależnie i ma obowiązek powstrzymania się od wszelkich form faworyzowania, bez względu na motywy tego postępowania. o Urzędnik nie może kierować się interesem osobistym, rodzinnym lub narodowym, jak również względami politycznymi. Zasada równego traktowania o Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy rozpatrywaniu decyzji urzędnik zapewniać ma przestrzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji muszą być traktowane w taki sam sposób.

52

o o

W przypadku różnic w traktowaniu urzędnik musi zapewniać, aby to nierówne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy. Urzędnik musi powstrzymać się w szczególności od wszelkiego nieusprawiedliwionego nierównego traktowania osób fizycznych ze względu na ich narodowość, płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, przekonania polityczne lub inne, przynależność do mniejszości narodowej, posiadaną własność, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub preferencje seksualne.

1) Użyte w Konstytucji RP określenie „władze publiczne” odnosi się w istocie do wszystkich organów państwa, które wykonują zadania publiczne. 2) Zasada budzenia zaufania, także w aspekcie procesowym, jest zasadniczym elementem zasady demokratycznego państwa prawa. 3) Nie jest możliwe opracowanie wyczerpującego katalogu zachowań, które służą budzeniu zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zasadę tę łatwiej jest ujmować od strony negatywnej, przez wskazanie zachowań, które stanowią jej zaprzeczenie. 4) Gwarancje prewencyjne realizacji omawianej zasady są bardzo liczne i można je wyprowadzać z różnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności realizacja powyższej zasady jest ściśle związana z realizacją innych zasad ogólnych postępowania administracyjnego – prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, czynnego udziału strony w postępowaniu, informowania, przekonania, szybkości postępowania. 5) Instytucje gwarantujące realizację powyższej zasady:  



Wyłączenie pracownika, organu i członka organu kolegialnego, mająca zapewniać obiektywizm w rozpoznawaniu spraw administracyjnych. Uzasadnienie decyzji administracyjnej, które nie może być sformułowane ogólnikowo. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, stwierdzenie, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić wymagań organ administracji publicznej, który nie ustosunkuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. Zasada jawności postępowania, której aspektem jest prawo dostępu do akt.

6) W doktrynie sformułowano wiele reguł, których przestrzeganie w istotny sposób wpływa na realizację zasady budzenia zaufania do władzy publicznej; należy wśród nich wymienić: 1. zasadę równości wobec prawa – zasadę konstytucyjną oznaczającą, iż podmioty, których sytuacja faktyczna i prawna wobec organów administracji publicznej jest podobna, mają prawo oczekiwać, że zostaną w stosunku do nich podjęte decyzje o zbliżonej, jeśli nie jednakowej treści 2. zasadę jednolitości poglądów wyrażonych w decyzjach administracyjnych wydanych w odniesieniu do tego samego podmiotu, w takich samych stanach faktycznych i w oparciu o tę samą podstawę prawną 3. zasadę ochrony podmiotu działającego w przekonaniu, że podejmowane w stosunku do niego czynności organów państwa są prawidłowe i zgodne z prawem 4. zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny 5. zasadę poszanowania reguł kultury administrowania 7) Naruszenie zasady budzenia zaufania, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. 8) Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.  W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej zasadę tę określono mianem zasady „pewności prawa” lub „uprawnionych oczekiwań”. Ma ona konkretyzować zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zasada uprawnionych oczekiwań o Urzędnik ma działać konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i zgodnie z działalnością administracyjną instytucji.

53

o

o

Urzędnik przestrzega obowiązujących w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie zaistnieją uzasadnione powody, które usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Te powody należy przedstawić na piśmie. Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości.

 Przez pojęcie „utrwalonej praktyki” należy rozumieć taką praktykę, która jest w stanie wzbudzić w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne oczekiwania, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób. 9) Organ może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw jedynie wówczas, gdy istnieją ku temu uzasadnione przyczyny, np.: - oczywista niezgodność praktyki z prawem, - okoliczność, iż praktyka była wynikiem przestępstwa, - brak obiektywnej możliwości spełnienia oczekiwań strony (np. z uwagi na brak środków finansowych), - ważny interes publiczny (zmiana tzw. polityki administracyjnej).  Można mieć wątpliwości co do zasadności dwóch ostatnich przesłanek. Ostatecznie zakres możliwości odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw ukształtuje praktyka orzecznicza.  Decyzja o odstąpieniu od utrwalonej praktyki powinna być rzetelnie uzasadniona.

8. ZASADA PRZYJAZNEJ INTERPRETACJI PRZEPISÓW Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.  Zasada wprowadzona nowelą kwietniową z 2017 r.  Ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Zasada przyjaznej interpretacji przepisów została wyrażona w: Art. 7a. § 1. Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. §1)2. Przepisu stosuje zastosowanie się: Zasada §ta1 nie znajduje w sytuacjach, w których wykładnia mających zastosowanie w 1) jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny, w tym interesy państwa, aprowadzi w szczególności jego bezpieczeństwa, sprawie przepisów, dokonana zgodnie z istotne regułami wykładni, do kilku możliwych obronności lub porządku rezultatów. Zasadapublicznego; ta będzie wchodzić w grę dopiero wtedy, gdy zastosowanie innych reguł 2) w sprawach osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych.

wykładni nie doprowadzi do jednoznacznego wyniku.

2) Znajduje zastosowanie jedynie w tych postępowaniach, w których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Nie znajduje zastosowania w postępowaniach, w których przedmiotem jest przyznanie stronie uprawnień. 3) Zasada ta nie znajdzie zastosowania, gdy: – sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ – wymaga tego ważny interes publiczny, w tym istotne interesy państwa, a w szczególności jego bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego – postępowanie dotyczy spraw osobowych funkcjonariuszy oraz żołnierzy zawodowych

54

9. ZASADA PRZEKONYWANIA Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możliwości doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu  Zasada ta stanowi uzupełnienie zasady budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i powinna być realizowana na każdym etapie postępowania administracyjnego, a nie tylko na etapie podejmowania decyzji. Zasada przekonywania została wyrażona w: Art. 11. Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

1) Nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnianiu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone obowiązki, oraz rozstrzygnięć odmownych. Celem uzasadnienia jest spowodowanie, aby adresaci rozstrzygnięcia wykonali nałożone na nich obowiązki dobrowolnie, w przekonaniu, że akt administracyjny nakładający obowiązki jest zgodny z prawem.  Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, gdy ustawodawca pozostawia organowi administracji publicznej wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy. 2) Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych w danej sprawie. 3) Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

10. ZASADA SZYBKOŚCI I PROSTOTY POSTĘPOWANIA Dla zagwarantowania ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym olbrzymie znaczenie ma zapewnienie niezbędnej szybkości działania administracji publicznej oraz zagwarantowanie stronie prawnych środków zwalczania uchylania się organów administracji publicznej od rozpatrywania sprawy administracyjnej. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.  Organy mają zatem obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie można im było zarzucić zbędnej zwłoki czy opieszałości w podejmowaniu czynności w postępowaniu. Zasada szybkości i prostoty postępowania została wyrażona w: Art. 12. § 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. § 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

1) Zasada szybkości postępowania pozostaje w ścisłym związku z zasadami praworządności, uwzględniania słusznego interesu obywateli, jak również z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. 2) Zasada ta pozostaje też w korelacji z zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się tym, iż „dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa”.

55

Stosowanie możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy nie może pozbawiać działań organów administracji publicznej przymiotu wnikliwości. 3) Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają terminy do załatwienia sprawy administracyjnej, które mają charakter terminów procesowych, instrukcyjnych, a zatem ich upływ nie pozbawia organu administracji publicznej zdolności do orzekania w konkretnej sprawie. 4) Sam postulat szybkości postępowania, nawet ujęty w formę zasady ogólnej postępowania administracyjnego, może w praktyce okazać się niewystarczający bez szczegółowych gwarancji przeciwdziałania bierności organu.

11. ZASADA POLUBOWNEGO ZAŁATWIANIA KWESTII SPORNYCH Organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności: a) skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach, b) niezbędnych do prowadzenia mediacji. Organy administracji publicznej podejmują wszystkie uzasadnione na danym etapie postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy. Zasada polubownego załatwiania kwestii spornych została wyrażona w Art. 13. § 1. Organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności: 1) skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach; 2) niezbędnych do przeprowadzenia mediacji. § 2. Organy administracji publicznej podejmują wszystkie uzasadnione na danym etapie postępowania czynności umożliwiające przeprowadzenie mediacji lub zawarcie ugody, a w szczególności udzielają wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy.



Zmiana brzmienia art. 13 jest ściśle związana z wprowadzeniem nowelą kwietniową z 2017 r. instytucji mediacji, która została uregulowana w Kodeksie.

1) Ugoda administracyjna stanowi alternatywną wobec decyzji administracyjnej formę załatwienia sprawy administracyjnej, wywołująca skutki prawne analogiczne do decyzji, pod warunkiem zatwierdzenia jej przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta, w formie postanowienia zaskarżalnego zażaleniem.  Ugoda należy zatem do prawnych form działania administracji.  Ugoda może być zawarta także w wyniku przeprowadzenia mediacji. 2) W praktyce ugoda pełni w postępowaniu administracyjnym funkcję marginalną, do czego w istotny sposób przyczynia się fakt, iż ugoda nie może być zawarta między organem administracji publicznej a stroną, a jedynie między stronami postępowania o spornych interesach. Istotą ugody jest bowiem dokonanie uzgodnienia spornych interesów co najmniej dwóch stron postępowania w toku postępowania administracyjnego przed organem administracji publicznej prowadzącym to postępowanie. 3) Z zasady ugodowego załatwiania spraw wynika uprawnienie procesowe dla stron postępowania do kształtowania treści stosunku prawnego poprzez dokonanie uzgodnień w zakresie spornych (przeciwstawnych) interesów oraz obowiązek organu podejmowania z urzędu czynności mających skłonić strony do zawarcia ugody.

56

4) Na organie ciąży obowiązek ustalenia, czy charakter sprawy administracyjnej umożliwia zawarcie w niej ugody, jak również obowiązek kontrolowania czynności zmierzających do zawarcia ugody oraz treści zawartej ugody pod względem zgodności z prawem. 5) Organ administracji publicznej nie może wymuszać na stronach zawarcia ugody ani wpływać w sposób władczy na jej treść. Nakłanianie do zawarcia ugody powinno polegać na wskazaniu możliwości jej zawarcia i poinformowaniu, że w razie niezawarcia ugody sprawa zostanie załatwiona w formie decyzji administracyjnej. 6) Strony, które nie zawrą ugody administracyjnej, mimo nakłonień ze strony organu administracji publicznej, nie mogą ponosić z tej przyczyny żadnych negatywnych konsekwencji, gdyż zawarcie ugody w postępowaniu administracyjnym jest prawem stron, a nie ich obowiązkiem. 7) W obecnym brzmieniu zasada wynikająca z art. 13 nie jest ograniczona do tych postępowań, w których dopuszczalne jest zawarcie ugody administracyjnej. Zgodnie z nową regulacją jej istotą jest dążenie do polubownego rozwiązywania wszelkich kwestii spornych w toku postępowania, jak również ustalanie w ten sposób zakresu uprawnień i obowiązków stron. Powyższy postulat powinien być realizowany nie tylko poprzez podejmowanie czynności skłaniających strony do zawarcia ugody, lecz również poprzez podejmowanie czynności niezbędnych do przeprowadzenia mediacji oraz podejmowanie wszelkich czynności w ramach istniejących instytucji stanowiących wyraz polubowności (np. w ramach rozprawy administracyjnej).

12. ZASADA PISEMNOŚCI POSTĘPOWANIA Czynności procesowe podejmowane w postępowaniu administracyjnym wymagają odpowiedniego utrwalenia. Prawo procesowe zna dwie podstawowe zasady dotyczące formy czynności procesowych – zasadę ustności oraz zasadę pisemności.  Zasada ustności jest związana z zasadą ekonomii postępowania poprzez łatwość i szybkość komunikowania.  Zasada pisemności zapewnia większą precyzję utrwalenia treści czynności procesowych.  Art. 14. § 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570), doręczanego środkami komunikacji elektronicznej. § 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.



Regulacja w art. 14 stanowi kompromis pomiędzy wyżej wskazanymi zasadami, przy czym zasadą dominującą jest zasada pisemności postępowania, która jest zaliczana do tzw. zasad technicznoprocesowych.

1) Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczanego środkami komunikacji elektronicznej.  Forma pisemna i forma dokumentu elektronicznego są równorzędnymi formami załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.  Formę pisemną lub formę dokumentu elektronicznego powinna przybierać zarówno decyzja, jak i inne czynności postępowania (np. wezwania, protokoły i adnotacje, podania). Dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisanych na informatycznym nośniku danych. 2) Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Z ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia sporządza się protokół.

57

13. ZASADA DWUINSTANCYJNOŚCI Konstytucja RP gwarantuje stronie każdego postępowania, w tym administracyjnego, prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, stanowiąc, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Powyższą normę konstytucyjną realizuje Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiąc, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Art. 15 Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.



TK: „Chodzi o zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (tj. stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu skontrolowania prawidłowości orzeczenia. (…) chodzi tu o środki prawne, uruchamiające tzw. kontrolę instancyjną (tok instancji).”  W nauce prawa przez „instancję” rozumie się najczęściej „każdy ze stopni rozczłonkowanego aparatu państwa lub ściślej: organy różnych stopni. W tym najprostszym znaczeniu instancja to każdy organ, który jest wkomponowany w strukturę administracji: podlega w jakiś sposób organowi wyższemu lub jest organem nadrzędnym nad innym organem”.  O „toku instancji” możemy mówić wtedy, gdy prawo przewiduje działanie przynajmniej dwóch instancji, określając kolejność oraz sposób ich działania. Określenie „tok” zakłada pewien dynamizm (przesunięcie, przekształcenie). Bez toku instancji niemożliwe byłoby zrealizowanie zasady dwuinstancyjności.

1) Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia w celu skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. 2) Celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. 3) Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.  Zmiana któregokolwiek z elementów sprawy administracyjnej kreuje nową sprawę, której rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy może jednak uwzględniać nowości w zakresie zarówno stanu prawnego, jak i stanu faktycznego sprawy. Nowość w stanie prawnym powstaje wskutek zmiany przepisów prawa w okresie między wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji a rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu odwoławczym, zmiana zaś stanu faktycznego następuje w razie ujawnienia się nowych okoliczności faktycznych lub nabrania przez okoliczności dotychczas pominięte nowego znaczenia. 4) Zasada powyższa kreuje równocześnie na rzecz strony postępowania administracyjnego uprawnienie do wnoszenia zwykłych środków prawnych przeciw rozstrzygnięciom wydawanym w toku postępowania przez organ pierwszej instancji. Możliwość wniesienia zwykłych środków prawnych (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenia) jest czynnością dyspozytywną strony zależną wyłącznie od jej woli. 5) Z zasady dwuinstancyjności wynika prawo strony do zaskarżenia decyzji nieostatecznej. Omawiana zasada jest zatem silnie związana z zasadą ogólną czynnego udziału strony postępowania, postępowanie odwoławcze nie może bowiem zostać uruchomione z urzędu, bez wniosku w tym przedmiocie legitymowanego podmiotu. 6) Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy ustaw szczególnych wprowadzają wyjątki od zasady dwuinstancyjności, nie ma ona zatem charakteru bezwzględnego.

58

Ograniczenia mogą mieć charakter terminowy, podmiotowy lub inny, np. ze względu na rodzaj sprawy (przykładowo sprawa dotycząca styku prawa administracyjnego z inną gałęzią prawa, np. cywilnego) lub rodzaj organu orzekającego w sprawie. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności muszą mieć charakter wyraźny, niebudzący wątpliwości i nie można wobec nich stosować wykładni rozszerzającej. Wyjątki od zasady dwuinstancyjności: 1. 2. 3. 4.

5. 6. 7.

Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądanie przekazania sprawy do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Decyzja o ustaleniu wysokości odszkodowania jest niezaskarżalna, a stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania przysługuje droga sądowa. Decyzje wydawane przez rektora w pierwszej instancji są ostateczne. W sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej.

7) Decyzja wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jest obarczona wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, ponieważ narusza podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi zatem kwalifikowaną wadę decyzji administracyjnej, stanowiącą podstawę stwierdzenie jej nieważności.

14. ZASADA TRWAŁOŚCI DECYZJI OSTATECZNYCH Trwałość decyzji ostatecznych oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych.  Decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w wypadkach i trybie wprost określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczegółowych.  Zasada trwałości oznacza przyjęcie domniemania legalności i mocy obowiązującej decyzji ostatecznej.  Zasada ta służy realizacji takich wartości, jak: pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Zasada trwałości decyzji ostatecznych została wyrażona w: Art. 16. § 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Decyzje ostateczne – decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do decyzji ostatecznych należą: 1. decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, od których nie wniesiono w ustawowym terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 2. decyzje wydane przez organ odwoławczy lub organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy 3. decyzje, które są ostateczne na mocy przepisów szczególnych

59

1) Zasada trwałości decyzji ostatecznych nie ma charakteru bezwzględnego. Ostateczna decyzja administracyjna może bowiem zostać wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. 2) Naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych stanowi kwalifikowaną wadę decyzji stanowiącą rażące naruszenie prawa, jest zatem podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. 3) Nowelą kwietniową do k.p.a. z 2017 r. zdefiniowano jako decyzje prawomocne decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu.

15. ZASADA SĄDOWEJ KONTROLI DECYZJI OSTATECZNYCH Zasada sądowej weryfikacji decyzji ostatecznych, oznacza, że decyzje te mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem.  Stanowi ona rozwinięcie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa.  Czyni zadość zasadzie wyrażonej w Konstytucji RP, która daje każdemu prawo do skorzystania z drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych praw i wolności oraz zasadzie, która stanowi o sprawowaniu przez sądy administracyjne kontroli administracji publicznej.  Zasadę tą można wywieść również z Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zgodnie z którą każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym. Zasada sądowej kontroli decyzji ostatecznych została wyrażona w: Art. 16. § 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.

1) Przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym jest spór o legalność zaskarżonej prawnej formy działalności administracji publicznej, który je wydał. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie może opierać się na innych kryteriach, w szczególności kryterium słuszności, celowości rozstrzygnięcia czy sprawiedliwości społecznej. 2) W celu zrealizowania wynikającej z Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego sądownictwo administracyjne zostało ukształtowane w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w ramach modelu dwuinstancyjnego, w którym sądami pierwszej instancji są wojewódzkie sądy administracyjne, a sądem drugiej instancji – NSA. 3) Zasada ogólna sądowej weryfikacji decyzji ostatecznych obejmuje swoim zakresem tylko jedną z form działania organów administracji publicznej – decyzję administracyjną. Zakres kognicji sądów administracyjnych jest natomiast znacznie szerszy i obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: 1. 2.

3.

4. 5. 6. 7.

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V, VI Ordynacji podatkowej, postepowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16.11.2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej ze zm., oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; akty prawa miejscowego organów jednostek samorząd u terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

60

8. 9.

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 13 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

4. POZAKODEKSOWE ZASADY OGÓLNE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO W postępowaniu administracyjnym obowiązują także zasady konstytucyjne oraz zasady wywodzone z norm prawa międzynarodowego. Pewne zasady zostały również wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo sądowe (np. zasady: oficjalności, dyspozycyjności, domniemania legalności decyzji administracyjnej czy też swobodnej oceny dowodów). 1) Zasadami konstytucyjnymi o charakterze ogólnym są: 1. zasada demokratycznego państwa prawnego – wywodzone są z niej zasady prawa do sformalizowanego procesu, w którym jednostka może bronić swojego interesu prawnego oraz prawa do sądu w aspekcie kontroli bezczynności organów administracji publicznej 2. zasada proporcjonalności – oznaczająca dopuszczalność ingerencji administracyjnej w sferę praw jednostki jedynie w niezbędnym zakresie 3. zasada równości wobec prawa – nakładająca na organy administracji publicznej obowiązek jednakowego traktowania podmiotów, które znajdują się w tożsamej sytuacji. 4. zasada ochrony danych osobowych – zgodnie z którą żaden podmiot nie może być zobowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby 2) Z Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności są wywodzone prawa do: 1. postępowania przed organem administracji publicznej oraz sporu w procesie przed sądem 2. załatwienia sprawy w rozsądnym terminie 3. informowania 4. realnych możliwości obrony praw i interesów strony

ROZDZIAŁ VI ORGAN PROWADZĄCY POSTĘPOWANIE ADMINISTRACYJNE 1. ORGANY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W ZNACZENIU USTROJOWYM I FUNKCJONALNYM 1. ORGANY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ (OGÓLNIE) Art. 1 Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

61

Artykuł ten: 1.

Wskazuje, że sprawa administracyjna musi należeć do właściwości organu administracji publicznej; 2. Spełnia dwie role: a) wyznacza zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego b) ustanawia ogólną kompetencję organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym konstrukcja otwartej kompetencji ogólnej – polega na tym, że wyliczenie kategorii organów, którym przysługuje kompetencja ogólna, nie jest wyczerpujące; posiadają ją organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym i funkcjonalnym. Art. 5 § 2 Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: (…) pkt 3 organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Zgodnie z tym przepisem organami administracji publicznej mającymi kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania, są: 1. 2. 3.

organy administracji rządowej; organy jednostek samorządu terytorialnego; inne organy państwowe i inne podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Organy administracji ustrojowym: 



publicznej

w

ujęciu

Organy administracji funkcjonalnym: 

wykonywanie zadań administracji publicznej jest wyłącznym lub głównym zadaniem; Są to: organy administracji rządowej; organy jednostek samorządu terytorialnego.





publicznej

w

ujęciu

wykonywanie zadań administracji publicznej stanowi margines ich zadań; też podmioty niepaństwowe – na mocy ustawy, gdy ich działalność jest zgodna z celami i zadaniami państwa; Są to: inne organy państwowe i inne podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

2. ORGANY ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ (PAŃSTWOWE) 1. 2. 3. 4.

realizują zadania polegające na wykonywaniu zwierzchniej władzy przysługującej państwu; mogą, w celu zabezpieczenia swoich decyzji, użyć środków przymusu państwowego; mają określoną w przepisach formę organizacyjną; mają ściśle określony zakres działania.

Podsumowując: organem administracji rządowej jest wyodrębniona organizacyjnie część aparatu państwowego powołana do wykonywania określonych przez prawo zadań państwa przy zastosowaniu środków wynikających z przysługujące go państwu imperium System organów administracji administracyjnego obejmuje: 1.

rządowej

powołanych

do

prowadzenia

postępowania

ministrów –rozumie się przez to (art. 5 §2 pkt 4): a) Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, b) ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej,

62

2.

c) przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, d) kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, e) kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4, terenowe organy administracji rządowej a) wojewodowie b) organy rządowej administracji zespolonej c) organy niezespolonej administracji rządowej

3. ORGANY SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Kompetencja ogólna do prowadzenia postępowania administracyjnego przysługuje (art. 5 §2 pkt 6): 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Organom gminy, powiatu, województwa; Organom związków gmin, związków powiatów; Wójtom, burmistrzom, prezydentom miast; Starostom, marszałkom województw; Kierownikom służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta/burmistrza/prezydenta, starosty lub marszałka; Samorządowym kolegiom odwoławczym.

Według przepisów ustaw samorządowych upoważnionymi do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach zakresu administracji publicznej są: 1. 2. 3.

w gminie – wójt/burmistrz/prezydent miasta, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; w powiecie – starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydanie decyzji przez zarząd powiatu; w województwie – marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej.

Samorządowe kolegia odwoławcze: 1. 2. 3.

są organami wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości j.s.t., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej; co z tego wynika, są organami właściwymi do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, wniosków o wznowienie postępowania itp. Nie należą do struktury samorządu terytorialnego w znaczeniu ustrojowym, a jedynie w znaczeniu procesowym.

4. INNE ORGANY PAŃSTWOWE ORAZ INNE PODMIOTY Mogą one prowadzić postępowanie administracyjne tylko gdy są powołane: Z mocy prawa lub na podstawie porozumień

do załatwiania spraw indywidualnych

w drodze decyzji administracyjnych lub załatwianych milcząco

„Inne organy państwowe” – pojęcie to nie zostało sprecyzowane; należy przyjąć, że są to organy państwowe w rozumieniu ww. definicji (patrz punkt II) , których nie wymieniono w art. 5 §2 pkt. Przykład: Prezes Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. „Inne podmioty” – stanowią zróżnicowaną kategorię Należą tu: samorządy zawodowe, organy zakładów administracyjnych

63

2.WŁAŚCIWOŚĆ ORGANÓW I JEJ RODZAJE Właściwość organu administracji publicznej – prawna zdolność organu administracji publicznej do wiążącego ustalenia konsekwencji obowiązującej normy prawa administracyjnego w stosunku do określonego podmiotu. W k.p.a.: 1. 2.

Właściwość rzeczowa/kompetencja szczególna (art. 20) – upoważnienie i zobowiązanie organu lub rodzaju organów do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych, tj. spraw określonego rodzaju Właściwość miejscowa – zdolność prawna organu do załatwiania spraw należących do jego właściwości rzeczowej na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju – stanowiącym przypisany temu organowi obszar działania

W doktrynie wyszczególnia się także: 1.

2.

Ze względu na źródło nabycia zdolności do rozpoznania sprawy: Właściwość ustawowa – wynika wprost z przepisu prawa; Właściwość delegacyjna – wynika z przekazania organowi przez inny organ upoważnienia i zobowiązania do rozpoznania sprawy administracyjnej lub dokonania czynności procesowej; przekazanie musi być dokonane w oparciu o podstawę prawną – w k.p.a. są cztery sytuacje: a) Art. 26 § 2 – organ administracji publicznej wyższego stopnia, który wskutek wyłączenia organu nabył zdolność do załatwienia sprawy administracyjnej, może do tej sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ; b) Art. 150 § 2 – gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działanie organu ostatniej instancji, to organ wyższego stopnia decyduje o wznowieniu i jednocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i postępowania wznowionego; c) Art. 52 – statuuje instytucję pomocy prawnej; d) Art. 136 § 1 i 2 – organ odwoławczy może zlecić dodatkowe postępowanie dowodowe lub określone czynności organowi, który wydał decyzję. Właściwość instancyjna – zdolność organu do podejmowania określonych czynności postępowania administracyjnego, ze względu na miejsce zajmowane przez ten organ w toku instancji.

3. POZYTYWNE I NEGATYWNE PRZESŁANKI WŁAŚCIOWŚCI ORGANU. INSTYTUCJA WYŁĄCZENIA ZE SPRAWY Zdolność organu administracji publicznej do prowadzenia postępowania w określonej sprawie jest wyznaczana dwiema przesłankami: 1. 2.

Przesłanką pozytywną – jest nią właściwość do załatwiania sprawy administracyjnej; Przesłanką negatywną – jest nią brak podstaw wyłączenia organu od prowadzenia postępowania w danej sprawie.

1. WŁAŚCIWOŚĆ ORGANU Ustalanie właściwości rzeczowej: 1.

K.p.a. nie reguluje szczegółowo tej właściwości, z powodu obszerności zagadnienia.

Art. 20. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

64

2. „przepisy o zakresie działania” – są to przepisy prawne regulujące kompetencje organów;

jednak podstawy nie mogą stanowić przepisy znajdujące się w ustawach o charakterze ustrojowym (np.: w ustawie o wojewodzie administracji rządowej określono zadania wojewody, jednak nie da się z nich wyprowadzić norm mogących być podstawą decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie; takie normy ogólne mogą być stosowane jedynie pomocniczo);

3.

Podstawą prawną właściwości mogą być przepisy: a) Ustawowe; b) Prawa miejscowego stanowione przez organy uchwałodawcze j.s.t., wojewodę, niektóre organy adm. Niezespolonej; c) Dla organów samorządu terytorialnego –z porozumień przez nie zawartych.

Reguły ustalania właściwości miejscowej: Art. 21. § 1. Właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się: 1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości, 2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony, 3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. § 2. Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m. st. Warszawie.

Co do zasady: 1. 2. 3.

kryterium miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju Brak zamieszkania (siedziby) w kraju: według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron Żadna strona nie ma miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju: według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) w kraju

Miejsce zamieszkania dla osoby fizycznej ustala się według Kodeksu cywilnego – art. 25-28 k.c. Siedziba osoby prawnej; odpowiednio też państwowe i komunalne jednostki organizacyjne – 41 k.c. Nieruchomości: 1. 2.

Miejsce położenia nieruchomości; Jeśli jest położona na obszarze właściwości kilku organów: według większej części nieruchomości;

Chodzi tu o prawa i obowiązki na nieruchomości. Pojęcie nieruchomości – 46 k.c., chyba że przepisy szczególne inaczej (brak konsekwencji) definiują. Zakład pracy: 1. Według miejsca, w którym zakład jest, był lub ma być prowadzony. W Kodeksie pracy nie występuje pojęcie „zakładu pracy”, a pojęcie ‘pracodawcy”; za zakład pracy należy uważać mienie pracodawcy (placówki zatrudnienia) przeznaczone do prowadzenia działalności zarobkowej i zatrudniania w tym celu pracowników. Nie można ustalić właściwości miejscowej – kryteria pomocnicze: 1. 2.

Miejsce zdarzenia powodującego wszczęcie postępowania; Brak ustaleń w sprawie powyższego: organ właściwy dla dzielnicy Śródmieście miasta stołecznego Warszawy.

65

Przez pojęcie „zdarzenia powodującego wniesienie żądania - podjęcie czynności przez organ z urzędu.

wszczęcie postępowania” należy przez stronę

rozumieć lub

2. INSTYTUCJA WYŁĄCZENIA ZE SPRAWY Instytucja ta ma ścisły związek z zasadami ogólnymi prawa, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej i zasadą budzenia zaufania do władzy publicznej. k.p.a. – dwa tryby wyłączenia: 1.

z mocy prawa (ex lege) – nie wymaga wydania postanowienia, a przyczyna powinna zostać podana w aktach sprawy jedynie w formie adnotacji a) wyłączenie pracownika organu administracji publicznej (art. 24§1)

Art. 24. § 1. Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowe § 2. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa (§ 1 pkt 2), przysposobienia, opieki lub kurateli (§ 1 pkt 3). § 3. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. § 4. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron.

 Zastosowanie tylko w konkretnej sprawie już zawisłej przed organem, w każdym stadium, w każdej instancji, w trybach zwykłym i nadzwyczajnych;  Pracownik wyłączony nie może podejmować żadnych czynności procesowych niezbędnych do wydania decyzji, z wyjątkiem - § 4  Katalog przyczyn ma charakter zamknięty, wykładnia ścieśniająca. b) wyłączenie organu administracji publicznej (art.25) Art. 25. § 1. Organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. § 2. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio.

 Chodzi o osobę piastującą funkcje organu (kierownika organu);  Organ podlega wyłączeniu od załatwiania sprawy dotyczącej interesów majątkowych: i. Kierownika tego organu; ii. Osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia; iii. Osób pozostających z ww. osobami w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa i powinowactwa do drugiego stopnia oraz osób związanych z nimi stosunkiem prawnym przysposobienia, opieki, kurateli.  „sprawa dot. Interesów majątkowych” – należy rozumieć szeroko;  Zastosowanie mają tutaj przepisy dotyczące wyłączenia pracownika;  Wyłączenie pracownika pełniącego funkcję organu administracji publicznej jest równoznaczne z wyłączeniem tego organu – powoduje to utratę zdolności

66

2.

wszystkich pracowników organu do załatwiania tej sprawy, ponieważ osoba ta traci kompetencję do udzielania upoważnienia. c) wyłączenie członka organu kolegialnego (art. 27§1)  zastosowanie art. 24. § 1 w trybie postanowienia – charakter procesowy i incydentalny a) wyłączenie pracownika organu administracji publicznej b) wyłączenie członka organu kolegialnego

Art.24 § 3. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

 postanowienie nie jest zaskarżalne zażaleniem, nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego  może chodzić o jego stosunek do strony (emocjonalny, np. konkubent, sąsiad, ale nie wystarczy znajomość/racjonalny, np. powiązania ekonomiczne) lub stosunek do sprawy (np. publiczne prezentowanie poglądów na temat sprawy);  przyczyny nie może stanowić zarzut niewłaściwego prowadzenia postępowania;  okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika powinny zostać uprawdopodobnione – nie chodzi o uprawdopodobnienie okoliczności, a tego, że wpływają one na bezstronność danej osoby. Skutki wyłączenia: 1. Przy wyłączeniu pracownika lub członka organu kolegialnego organ nie traci zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie a) straci ją jeśli wyłączeniu ulegną wszyscy pracownicy/ taka liczba członków organu kolegialnego, że z pozostałych nie da się utworzyć prawidłowego składu orzekającego; b) inaczej, gdy chodzi o wyłączenie organu – w tym przypadku cały organ jest wyłączony. 2. Pracownik traci zdolność do podejmowania czynności zmierzających do rozpatrzenia i załatwienia sprawy a) Pracownik ten powinien podejmować jedynie czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron – takie czynności, których zaniechanie oddziaływałoby na przebieg postępowania. 3. Wyłączeniu organu powoduje utratę przez ten organ oraz wszystkich jego pracowników zdolności do prowadzenia postępowania a) Z mocy prawa; b) Zarówno przy organach monokratycznych, jak i kolegialnych; c) Skutkiem prawnym jest przeniesienie właściwości do załatwiania sprawy na organ wyższego stopnia (dewolucja kompetencji procesowej):  Interesy majątkowe kierownika lub osoby pozostającej z nim w wymienionych stosunkach –> organ wyższego stopnia nad wyłączonym;  Interesy majątkowe osoby zajmującej stanowisko kierownicze bezpośrednio wyższego stopnia lub osoby pozostającej z nim w wymienionych stosunkach –> organ wyższego stopnia niż organ, w którym ta osoba zajmuje stanowisko kierownicze;  Gdy osobą zajmująca kierownicze stanowisko w organie bezpośrednio wyższego stopnia jest minister albo prezes s.k.o. -> organ właściwy wyznacza Prezes Rady Ministrów;  Musi być to organ rzeczowo właściwy;  Organ, który w wyniku dewolucji kompetencji stał się właściwy może delegować kompetencję na inny podległy sobie organ. 4. Wydanie decyzji przez wyłączonego pracownika/wyłączony organ stanowi kwalifikowaną wadliwość postępowania administracyjnego  Przy decyzji nieostatecznej strona może ją zakwestionować w postępowaniu odwoławczym;  W przypadku decyzji ostatecznej – podstawa do wznowienia postępowania na żądanie strony lub z urzędu.

67

4. SPORY KOMPETENCYJNE I SPORY O WŁAŚCIWOŚĆ ORAZ ICH ROZSTRZYGANIE Spór o właściwość – obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. 1. 2.

Tej samej sprawy = identyczność podmiotów, przedmiotów, podstawy prawnej i faktycznej Możliwy tylko gdy istnieje toczące się postępowanie administracyjne, na którego tle powstał dany spór (nie chodzi tu o spory teoretyczne, w doktrynie)

Dwa typy sporu właściwość: 1. 2.

Spór pozytywny – dwa organy (lub większa ich liczba) uznają się równocześnie za właściwe; rozstrzygnięcie sporu ma zapobiec prowadzeniu kilku postępowań i wydaniu kilku rozstrzygnięć; Spór negatywny – dwa organy (lub większa ich liczba) uznają się równocześnie za niewłaściwe; rozstrzygnięcie sporu ma na celu zapewnienie ochrony prawnej podmiotowi, a więc realizacji przez właściwy organ jego ustawowo określonej kompetencji. Występuje o wiele częściej.

Spór o właściwość a spór kompetencyjny – na podstawie artykułu 22 k.p.a. i 4 p.s.a. można wyodrębnić dwie kategorie sytuacji, gdy między organami istnieje rozbieżność poglądów co do rozstrzygnięcia sprawy: 1. 2.

Spór o właściwość – rozbieżność między organami należącymi do tego samego pionu ustrojowego administracji (administracji rządowej lub samorządu terytorialnego); Spór kompetencyjny – rozbieżność między organami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej.

Art. 4 – postępowanie przed sądami administracyjnymi Sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Art. 22. § 1. Spory o właściwość rozstrzygają: 1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny, 2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty - starosta, 3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie nie wymienionymi w pkt 2 - wojewoda, 4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 5) (uchylony), 6) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 7) między wojewodą a organami administracji niezespolonej - minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą, 8) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1-4, 6 i 7 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - minister właściwy do spraw administracji publicznej, 9) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister - Prezes Rady Ministrów. § 2. Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. § 3. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić: 1) strona, 2) organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze, 3) minister właściwy do spraw administracji publicznej, 4) minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny, 5) Rzecznik Praw Obywatelskich.

68

JAKI PION ADMINISTRACJI

STRONY SPORU

ROZSTRZYGA W PIERWSZEJ KOLEJNOŚCI

ROZSTRZYGA W RAZIE BRAKU ORGANU

Organy j.s.t.

Organy j.s.t.

Wspólny organ wyższego stopnia

Sąd administracyjny

Organy j.s.t.

kierownicy służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu

Starosta

Organy administracji rządowej

Organy administracji zespolonej w jednym województwie

Wojewoda

Organy j.s.t.

Organy j.s.t. w różnych województwach

Minister właściwy ds. administracji publicznej

Organy administracji rządowej

Wojewodowie – organy administracji zespolonej w różnych województwach

Minister właściwy ds. administracji publicznej

Organy administracji rządowej

Wojewodowie – organy administracji niezespolonej

Minister właściwy ds. administracji publicznej, po porozumieniu z organem nadzorującym organ pozostający w sporze z wojewodą

Organy administracji publicznej inne niż wymienione powyżej

Wspólny organ wyższego stopnia

Organy administracji publicznej, gdy jednym z nich jest Minister

Prezes Rady Ministrów

Organy j.s.t. – organy administracji rządowej

Sąd administracyjny

Samorządowe kolegia odwoławcze

Sąd administracyjny

Organy administracji rządowej

Minister właściwy ds. administracji publicznej

Sądy administracyjne (a ściślej NSA) rozstrzygają więc: 1. 2. 3.

Spory o właściwość między organami j.s.t., które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia (wyjątek: art.22§ 1 pkt 4); Spory o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi; Spory kompetencyjne między organami j.s.t. a organami administracji rządowej.

Procedura w postępowaniu w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość: 1.

K.p.a. nie reguluje kwestii wszczęcia, toku, formy prawnej, skutków procesowych rozstrzygnięcia; postępowanie te ma zatem charakter procedury wewnętrznej, nieobjętej kontrolą instancyjna ani sądową;

69

2. 3. 4. 5.

Przyjmujemy, że postępowanie może być wszczęte na żądanie strony postępowania lub na wniosek organów pozostających w sporze; Rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną, a jego treścią jest jedynie wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy (nie merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy); Skutki prawne rozstrzygnięcia: w sporze negatywnym – organ wskazany jako właściwy ma obowiązek wszczęcia postępowania; w sporze pozytywnym – organ uznany za niewłaściwy powinien umorzyć postępowanie; Od powstania sporu do rozstrzygnięcia mogą być podejmowane tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli  głównie zabezpieczenie materiału dowodowego;  obowiązany jest je podjąć każdy organ, na obszarze działania którego pojawiła się sprawa, a nie tylko te pozostające w sporze.

5. WSPÓŁKOMPETENCJA A WSPÓŁDZIAŁANIE ORGANÓW W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Współkompetencja i współdziałanie to dwie kategorie więzi organizacyjnej miedzy organami administracji publicznej. Współdziałanie – więź zbliżona do koordynacji; harmonizowanie działań jednostek organizacyjnych, by łatwiej osiągnąć zamierzony cel 1. 2. 3.

Przybiera różne formy; w prawie materialnym są one określane niejednolicie, w szczególności: zgoda, porozumienie, opinia, uzgodnienie, wyrażenie stanowiska; Obowiązek współdziałania pojawia się najczęściej: w sprawach, w których występuje więcej niż jedna strona; w sprawach, które mogą wpłynąć na prawa i obowiązki osób trzecich; np. ochrona środowiska, gospodarka nieruchomościami; Obowiązek wprowadzany przez różne określenia:  „za zgodą” – współdziałanie najsilniejsze, obowiązek dojścia do zgody;  „w porozumieniu”, „po uzgodnieniu” – słabsze;  „po zasięgnięciu opinii” – najsłabsze.

Współdziałanie w prawie procesowym (art. 106 k.p.a.) Art. 106. § 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. § 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. § 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. § 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. § 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. § 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38, przy czym organ zobowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.

SCHEMAT POSTĘPOWANIA WEDŁUG ART.106 I. II.

Organ prowadzący postępowanie zwraca się o zajęcie stanowiska Zawiadamia o tym stronę

III.

Ewentualne postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ współdziałający

IV.

Zajęcie stanowiska w drodze postanowienia – niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 tygodni (chyba, że przepisy przewidują inny termin)

70

V. VI. 1. 2. 3. 4.

Ewentualne zażalenie strony na postanowienie Postanowienie staje się ostateczne -> Organ prowadzący postępowanie może wydać decyzję Przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy; ma zastosowanie, gdy współdziałanie przewidują przepisy prawa materialnego; Procedura ta może mieć zastosowanie w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, po ustaleniu na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązku uzyskania stanowiska innego organu; Organ prowadzący postępowanie zwraca się zajęcie stanowiska - niedopuszczalne jest zajęcie stanowiska z urzędu lub na wniosek strony; Niezasięgnięcie stanowiska innego organu stanowi kwalifikowaną wadliwość postanowienia – jest to podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją.

Posiedzenie w trybie współdziałania (art. 106a k.p.a.) Art. 106a § 1. Organ załatwiający sprawę może, z urzędu albo na wniosek strony lub organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, zwołać posiedzenie, jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia zajęcia stanowiska (posiedzenie w trybie współdziałania). § 2. Organ załatwiający sprawę może zwołać posiedzenie w trybie współdziałania przed upływem terminu do zajęcia stanowiska, określonego w art. 106§ 3, a jeżeli przepis prawa przewiduje inny termin, przed upływem tego terminu, tylko na wniosek organu, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska. § 3. Organ załatwiający sprawę może wezwać strony na posiedzenie w trybie współdziałania. Przepisy art. 90 przygotowanie do rozprawy–96 stosuje się odpowiednio. § 4. Zwołanie posiedzenia w trybie współdziałania nie zwalnia z obowiązku rozpatrzenia ponaglenia, o którym mowa w art. 106§ 6. Postanowienie, o którym mowa w art. 106§ 5, może zostać wpisane do protokołu posiedzenia w trybie współdziałania.

Prawo materialne może przewidywać sytuacje, w których : 1. 2.

Stanowisko organu współdziałającego jest wiążące – zachodzi współkompetencja organów Stanowisko to nie jest wiążące - nie ma współkompetencji

O współkompetencji nie mówimy w prawie procesowym! (ponieważ jeden z organów nie uczestniczy w rozstrzygnięciu)

ROZDZIAŁ VII STRONA POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO 1. POJĘCIA STRONY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO I LEGITYMACJI PROCESOWEJ Art. 28. Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

1. 2.

Kontrowersyjna definicja – zawiera dwie odrębne normy prawne, stosowane niezależnie Definicja ta nawiązuje do triady E. Bernatzika: w sferze relacji państwo-jednostka można wyróżnić trzy kategorie więzów prawnych PRAWO PODMIOTOWE INTERES PRAWNY INTERES FAKTYCZNY Jednostka może domagać się wydania orzeczenia określonej treści.

Daje jednostce prawo do brania udziału w postepowaniu zmierzającym do wydania orzeczenia, którego treść nie jest z góry zdeterminowana.

71

Nie daje jednostce podstaw do domagania się podjęcia przez organ postępowania – jednostka jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem, jednak nie może tego poprzeć przepisem prawa.

„Interes prawny” 1. 2. 3.

Brak definicji ustawowej; Interes oparty na konkretnej normie prawnej; Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym – równoznaczne z tym, że istnieje norma prawa, na podstawie której można żądać działania organu zgodnego z oczekiwaniami lub zaniechania czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby; 4. Cechy: a. Indywidualność – może być przypisany jedynie do konkretnego podmiotu, nie może podlegać sukcesji; b. Może przysługiwać podmiotom będącym zrzeszeniami osób fizycznych lub osób prawnych, jednak nie każde zrzeszenie może powoływać się na własny interes prawny; c. Konkretność – ściśle związany z sytuacją faktyczną określonego podmiotu, w korelacji z konkretną normą prawną; d. Aktualność – nie może być to interes wyłącznie hipotetyczny, musi mieć związek z aktualnym stanem faktycznym; e. Obiektywna sprawdzalność - oparty na wyodrębnionej i ustalonej normie prawnej; f. Nie może być pochodny, nie może wynikać z innych interesów prawnych lub skonkretyzowanych uprawnień/obowiązków. 5. Źródłem interesu prawnego mogą być: a. Normy prawa materialnego administracyjnego; b. Normy prawa materialnego cywilnego, związane z sytuacją prawną podmiotu kształtowaną decyzją administracyjną; c. Norma prawa procesowego. „Obowiązek” 1. 2. 3.

Musi znajdować oparcie w przepisach prawa; Oznacza powinność zachowania się, której treść jest wyznaczona nakazem lub zakazem; Źródłem obowiązku mogą być tylko normy prawa administracyjnego materialnego.

Legitymacja procesowa strony W postępowaniu administracyjnym jest związana z uprawnieniem określonego podmiotu do: 1. Żądania wszczęcia postępowania administracyjnego – legitymacja procesowa czynna 2. Uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona – legitymacja procesowa bierna Ze względu na dysponowanie przez ten podmiot interesem prawnym lub obowiązkiem umocowanym w prawie.

2. KONCEPCJE TEORETYCZNE POJĘCIA STRONY A KONCEPCJA NORMATYWNA W doktrynie trwa spór co do pojęcia strony – istnieją dwie wykluczające się koncepcje oraz koncepcje mieszane. Różnice sprowadzają się do ustalenia momentu, w której legitymacja procesowa podlega weryfikacji oraz rozłożenia ciężaru udowodnienia posiadania legitymacji materialnoprocesowej (interesu prawnego lub obowiązku). Koncepcja subiektywna (formalna, procesowa)

Koncepcja obiektywna (materialna)

Stroną jest każdy kto twierdzi, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego (jest subiektywnie przekonany)

72

Podmiot ubiegający się o wydanie decyzji nie może sam decydować o istnieniu interesu prawnego i przesądzać o swoim statusie strony; zgłaszając żądanie podmiot powinien wykazać istnienie interesu prawnego

Istnienie interesu prawnego jest przedmiotem badania dopiero w toku postępowania administracyjnego

Ocena istnienia interesu prawnego powinna zostać dokonana przez organ przed wszczęciem postępowania

Stosunek procesowy jednostka-organ administracji publicznej może powstać niezależnie od prawa materialnego, wyłącznie na skutek wniesienia żądania wszczęcia postępowania

Stosunek procesowy powstaje po ustaleniu istnienia interesu prawnego

Przeniesiona z postępowania cywilnego

Odmienność postępowania administracyjnego od cywilnego

W kontekście k.p.a.: 1. Definicja z art.28 nawiązuje do obu koncepcji: „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie” – k. obiektywna „stroną jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek” – k. subiektywna 2. W 2010 roku w art. 61a §1 wprowadzono instytucję postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przez co można zauważyć, że skłaniamy się w stronę koncepcji obiektywnej a) wszczęcie postępowania uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot posiada legitymację procesową b) Obowiązek tej oceny należy do organu administracji publicznej 3. Jednocześnie ustawodawca nie wyeliminował art. 61a §3 i 3a, które zakładają automatyzm wszczęcia na żądanie strony a) Wszczęcie postępowania następuje w dniu doręczenia żądania organowi lub w dniu prowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego

3. WIELOPODMIOTOWOŚĆ I WSPÓŁUCZESTNICTWO W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM W postępowaniu administracyjnym możemy mieć do czynienia zarówno z sytuacją, gdy występuje w nim jeden podmiot – strona, jak i z sytuacją, gdy w postępowaniu uczestniczy kilka podmiotów – stron. Wielopodmiotowość - nie jest definiowana jednoznacznie; może obejmować nie tylko sytuacje, gdy w postępowaniu uczestniczy więcej stron, ale także występowanie innych niż strony uczestników postępowania (np. podmiotów na prawach strony, osób mających jedynie interes faktyczny, świadków). Współuczestnictwo (wielość stron) – sytuacje, gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona. Możliwe formy współuczestnictwa: 1. Współuczestniczenie formalne a. Uczestniczenie w jednym postępowaniu dwu lub więcej stron, z których każda jest podmiotem osobnej sprawy administracyjnej, połączonych w jednym postępowaniu w celu wspólnego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia; b. Przedmiotem postępowania jest kilka spraw tego samego rodzaju, a łączność między stronami jest czysto formalna; c. O przeprowadzeniu wspólnego postępowania decydują względy ekonomii procesowej; d. Przykład: ustalenie wymiaru podatku od spadku w stosunku do wszystkich osób dziedziczących po jednym spadkodawcy. 2. Współuczestnictwo formalne konkurencyjne a. Między stronami nie ma żadnych więzi prawnych, ale łączy je jednakowe żądanie procesowe; b. Jeden przedmiot postępowania i kilka konkurujących podmiotów;

73

c.

Chodzi o wydanie decyzji w odniesieniu do wspólnego przedmiotu postępowania, pozytywne rozstrzygnięcie w stosunku do jednego podmiotu uniemożliwia zaspokojenie żądań pozostałych; d. Najczęściej sprawy o przydzielenie tego samego dobra deficytowego, np. koncesji radiowej. 3. „faktyczne spory” a. Jedno postępowanie, którym interesy poszczególnych stron są sporne; b. Możliwość udzielenia uprawnienia stronie składającej wniosek (głównej) powoduje, że inne podmioty (pozostałe strony) żądają udziału w postępowaniu lub ochrony swojego interesu; c. Przydzielenie uprawnienia jednej stronie wiąże się z oddziaływaniem na sferę prawną pozostałych stron, stąd bierze się sytuacja takiego „faktycznego sporu”; d. Z takimi sprawami mamy do czynienia w zakresie wynalazczości, na tle praw sąsiedzkich. 4. Współuczestnictwo materialne a. Między podmiotami sprawy istnieje więź wewnętrzna współzależności i materialny związek między interesami prawnymi i/lub obowiązkami poszczególnych podmiotów; b. Rozstrzygnięcie kształtuje sytuację prawną kilku podmiotów; c. Jedna decyzja rozstrzyga łącznie o sytuacji wszystkich stron postępowania, jednocześnie decyzja ta zawiera tyle indywidualnych rozstrzygnięć, ile zaangażowanych podmiotów; d. Każdy ze współuczestników będzie adresatem decyzji w swojej sprawie i każdy ma prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach e. Różne formy:  „właściwe” współuczestnictwo materialne – więź między stronami wyprowadzana jest z istnienia tej samej podstawy prawnej i tego samego stanu faktycznego; uprawnienia i obowiązki stron nie są wspólne, ale istnieją więzy wewnętrznej zależności;  Współuczestnictwo materialne „łączne” – kilka podmiotów łącznie stanowi stronę legitymowaną; podmiotom przyznane jest wspólne uprawnienie lub też obciąża je wspólnie obowiązek; de facto należy mówić nie o wielu stronach, a o jednej wielopodmiotowej stronie f. Przykład: sprawa scalania i wymiany gruntów („właściwe”), sprawa wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności („łączne”) 5. Współuczestnictwo jednolite a. Kwalifikowana postać współuczestnictwa materialnego; b. Występuje w sprawach zbiorowych, które ze swojej natury zakładają uczestnictwo wielu podmiotów – decyzja ma dotyczyć ich praw i obowiązków wspólnie i niepodzielnie; c. Uczestnicy pozostają w jednakowym związku z przedmiotem postępowania; d. rozstrzygnięcie musi być identyczne w stosunku do wszystkich, ale w jego obrębie mogą mieć miejsce cząstkowe rozstrzygnięcia; e. Często występuje w sprawach z zakresu budownictwa i ochrony środowiska Współuczestnictwo w k.p.a.: Ani k.p.a., ani przepisy szczególne nie normują kwestii współuczestnictwa materialnego. Art. 62. W sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony.

1. 2.

Nieprecyzyjna redakcja przepisu, ale wydaje się, że dotyczy techniczno-procesowego połączenia spraw w formalne ramy jednego postępowania; w takim postępowaniu wspólne będą czynności poprzedzające wydanie kilku decyzji; Można go zastosować przy spełnieniu następujących przesłanek: a. Prawa lub obowiązki stron wynikają z tożsamego stanu faktycznego w różnych sprawach; b. Podstawą nawiązania stosunków materialnoprawnych dla wszystkich stron jest ta sama norma prawna; c. We wszystkich sprawach właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

74

4. ZDOLOŚĆ ADMINISTRACYJNOPRAWNA I ZDOLNOŚĆ ADMINISTRACYJNOPROCESOWA Art. 30. § 1. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 2. Osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. § 3. Strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli.

Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron postepowania administracyjnego należy oceniać w kontekście prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; przepisy szczególne mogą nakładać dodatkowe wymagania (np. posiadanie obywatelstwa polskiego). Zdolność administracyjnoprawna – zdolność do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony; pojęcie powiązane ze zdolnością prawną, która oznacza posiadanie praw i obowiązków, o których organ rozstrzyga w decyzji administracyjnej. Strona postępowania Art. 29. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

1. 2. 3.

Zdolność administracyjnoprawna przysługuje osobom fizycznym bez ograniczeń (na podstawie art. 8 k.c.); Osoby prawne – wg art. 33 k.c.: Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Posiadanie osobowości prawnej nie warunkiem koniecznym do uzyskania statusu strony postępowania; stronami postępowania mogą być też podmioty nieposiadające osobowości prawnej a. wymienione w art. 29 oraz inne, wskazane w ustawach szczególnych (np. spółki osobowe prawa handlowego, wspólnoty mieszkaniowe); b. zgodnie z art. 331 k.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych.

Zdolność do czynności prawnych – zdolność do nabywania praw i zaciągania zobowiązań własnym działaniem i we własnym imieniu, a więc do kształtowania własnej sytuacji prawnej. Zdolność procesowa – jest odpowiednikiem zdolności do czynności prawnych w sferze prawa procesowego. 1. 2.

Osoby prawne i inne jednostki organizacyjne, którym przysługuje administracyjnoprawna, mają zawsze pełną zdolność procesową; Osoby fizyczne a. Z k.c. (warto przeczytać cały rozdział w Kodeksie, dla przypomnienia);

zdolność

art. 12 k.c.: Nie mają zdolności do czynności prawnych osoby, które nie ukończyły lat trzynastu, oraz osoby ubezwłasnowolnione całkowicie. art. 15 k.c.: Ograniczoną zdolność do czynności prawnych mają małoletni, którzy ukończyli lat trzynaście, oraz osoby ubezwłasnowolnione częściowo. art. 11k.c.: Pełną zdolność do czynności prawnych nabywa się z chwilą uzyskania pełnoletności

b.

Osoby fizyczne, które nie posiadają zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli (osoby małoletnie – rodzice/przysposabiający; osoba ubezwłasnowolniona całkowicie – opiekun; osoba ubezwłasnowolniona częściowo – kurator).

75

5. NASTĘPSTWO PRAWNE STRON W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Sukcesja prawna jest rozpatrywana w prawie administracyjnym w różny sposób: 1.

2. 3.

W ramach prawa administracyjnego ustrojowego –konieczność zapewnienia ciągłości realizacji zadań rodzi potrzebę ich kontynuacji; następstwo prawne dotyczy kompetencji organów administracji publicznej i może wynikać szczególnie z przekształceń organizacyjnych, ustawowego przekazania kompetencji, wyłączenia organu; W prawie administracyjnym materialnym – brak ogólnej regulacji; generalnie następstwo jest niedopuszczalne, ze względu na charakter publicznych uprawnień i obowiązków; wyjątki muszą wynikać z przepisów prawa; Następstwo procesowe – sytuacja, w której w miejsce strony do toczącego się postępowania administracyjnego wstępuje nowy podmiot i z tą chwilą dotychczas występująca strona nie bierze w nim dalszego udziału.

Art. 30 § 4. W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

a. b.

Prawo zbywalne – takie, które podmiot może przenieść na inną osobę w drodze czynności prawnej. Prawo dziedziczne – które przechodzą po śmierci uprawnionego na osoby wskazane w ustawie lub testamencie; na gruncie tego artykułu także prawa i obowiązki jednostki organizacyjnej, które z chwilą likwidacji lub utraty osobowości prawnej przechodzą na jej następców prawnych.

Wstąpienie do postępowania następcy prawnego 1. 2. 3.

Następuje z mocy prawa; nie wymaga orzeczenia organu; Organ prowadzący postępowanie powinien zawiadomić następców prawnych o toczącym się postępowaniu oraz treści art. 30 §4; Czynności podejmowane przez organ wobec poprzednika prawnego są ważne i nie ma podstaw do ich ponawiania.

6. REPREZENTACJA (PRZEDSTAWICIELSTWO) STRON W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Przedstawicielem jest osoba, która dokonuje czynności prawnej w imieniu innej osoby i z bezpośrednim skutkiem prawnym dla niej. Źródłem umocowania przedstawiciela może być: 1. 2.

Przepis ustawy – przedstawicielstwo ustawowe; Oświadczenie reprezentowanego – pełnomocnictwo.

Zasada czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga zapewnienia jej reprezentacji. Organ powinien z urzędu ustalić dane osoby będącej stroną lub jej przedstawicielem, w celu poinformowania o wszczęciu postępowania. W sytuacjach, gdy nie będzie możliwe ustalenie danych podmiotu będącego stroną lub przedstawicielem, ustawodawca przewidział szczególne uprawnienia organu administracji publicznej. Można wyróżnić trzy grupy takich sytuacji: 1. Gdy nie jest znany podmiot, który powinien uczestniczyć w postępowaniu jako strona a. Brak generalnej regulacji w k.p.a. na wypadek takiej sytuacji b. Uregulowano sytuację, gdy strona zmarła, a nie są znani jej następcy prawni Art. 30 § 5. W sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej.

76

2. Gdy nie jest znane miejsce pobytu strony a. Obowiązek ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej Art. 34. § 1. Organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony .

b.

Obowiązek taki przewiduje również k.r.o.

Art. 184 § 1. Dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie.

c.

Organ administracji publicznej ma również prawo do wyznaczenia przedstawiciela uprawnionego do działania w postepowaniu do czasu wyznaczenia przedstawiciela przez sąd; uprawnienie to ma charakter wyjątkowy i nie zwalnia z obowiązku wystąpienia do sądu.

Art. 34 § 2. W przypadku konieczności podjęcia czynności nie cierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd

3. Gdy dla strony, która powinna działać w sprawie przez przedstawiciela, nie został ustanowiony właściwy przedstawiciel. a. Na podstawie art. 34§1 organ powinien wystąpić z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby niezdolnej do czynności prawnych Art. 34. § 1. Organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony

b.

Należy przyjąć, że organ powinien wystąpić z wnioskiem o ustanowienie kuratora dla osoby prawnej, gdy osoba ta nie może prowadzić swoich spraw z powodu braku powołanych do tego organów; podstawą będzie art. 42 k.c.

Pełnomocnictwo Art. 32. Strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania

1. 2.

ocena, czy charakter czynności wymaga osobistego działania strony, należy do organu administracji publicznej, który wzywa stronę do takiego działania; strona, która nie została wezwana do osobistego działania, nie musi działać osobiście, może być reprezentowana przez pełnomocnika.

Instytucja ta nie została w pełni uregulowana w k.p.a., dlatego konieczne jest sięgnięcie do przepisów k.c. (art. 95 i nast.) oraz k.p.c. (art. 86 i nast.). art. 33 § 1. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. § 2. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. § 2a. Pełnomocnictwo w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. § 3. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony § 3a. Jeżeli odpis pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, ich uwierzytelnienia, o którym mowa w § 3, dokonuje się, opatrując odpisy kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Odpisy pełnomocnictwa lub odpisy innych dokumentów wykazujących umocowanie uwierzytelniane elektronicznie są sporządzane w formatach danych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 18

77

pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. § 4. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony

1. 2. 3.

Strona nie jest ograniczona w wyborze pełnomocnika, najważniejszy jest „węzeł zaufania łączący stronę z pełnomocnikiem”; Obowiązuje tu koncepcja ograniczonego formalizmu; §4 – konstrukcja pełnomocnictwa domniemanego a. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i nie może być stosowana rozszerzająco; b. Przesłanki jej wykorzystania:  Mocodawcą jest osoba fizyczna;  Przedmiotem postępowania jest sprawa mniejszej wagi;  Pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony;  Nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia co do występowania w imieniu strony.

Zakres pełnomocnictwa 1. 2.

W pierwszej kolejności jest zależny od woli mocodawcy; ograniczenia mogą wynikać z czynności wymagających osobistego działania strony lub wymagań ustawy Można przyjąć (w nawiązaniu do k.p.c.) następujące formy pełnomocnictwa procesowego: a. Pełnomocnictwo procesowe ogólne – obejmuje umocowanie do prowadzenia wszystkich spraw mocodawcy lub spraw określonego rodzaju; b. Pełnomocnictwo szczególne – obejmuje umocowanie do prowadzenia konkretnej sprawy mocodawcy; c. Pełnomocnictwo do dokonywania niektórych czynności procesowych.

Skutki ustanowienia pełnomocnictwa 1. 2.

3.

Od dnia zawiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien on mieć zapewniony udział w takim samym zakresie jak strona; Pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony a. Stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu; b. Może prowadzić do uchylenia decyzji w trybie odwoławczym lub jest przesłanką wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną (art. 145 §1 pkt 4); Kompetencje pełnomocnika obejmują uprawnienia czynne (dokonywanie czynności procesowych) i bierne (w szczególności odbieranie pism kierowanych przez organ – to pełnomocnik ma być adresatem).

ROZDZIAŁ VIII PODMIOTY NA PRAWACH STRONY I INNI UCZESTNICY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO 1. UCZESTNICY NA PRAWACH STRONY Obok strony w postępowaniu tym mogą brać udział inne podmioty – uczestnicy na prawach strony. 1. 2. 3.

Podmioty te nie są stronami w postępowaniu, gdyż postępowanie nie toczy się w ich własnej sprawie administracyjnej; Nie występują one zamiast strony, ale obok i niezależnie od strony; Przez przyznane im „prawa strony” należy rozumieć wyłącznie uprawnienia o charakterze procesowym

78

a.

4.

Nie wszystkie – wyłączone są uprawnienia procesowe zastrzeżone wyłącznie dla stron oraz z zakresu praw osobistych strony (np. żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98§1, żądanie umorzenia postępowania na podstawie art. 105§2, żądanie wznowienia postępowania w oparciu o art. 154§1 pkt 4); b. nie przysługują im prawa wynikające z norm prawa materialnego; c. uprawnienia procesowe zastrzeżone wyłącznie dla stron; Takie prawa przyznają normy k.p.a. oraz przepisy rangi ustawowej.

Do kategorii uczestników na prawach stron należą: 1. 2. 3. 4.

Organizacje społeczne; Prokurator; Rzecznik Praw Obywatelskich; Rzecznik Praw Dziecka.

2. ORGANIZACJE SPOŁECZNE Definicja legalna organizacji społecznej: Art. 5 § 2. Ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o: 5) organizacjach społecznych - rozumie się przez to organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne;

1. 2. 3.

Nie jest to pojęcie precyzyjne; definicja ma charakter niepełny i otwarty; k.p.a. nie określa cech przesądzających o uznaniu za taki podmiot; Z zakresu pojęcia należy wyłączyć samorząd terytorialny , a więc wszystkie organy samorządu łącznie z organami jednostek pomocniczych.

Art. 31. § 1. Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 2. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. § 3. Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. § 4. Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny. § 5. Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego. § 6. (uchylony)

W sprawie dotyczących innej osoby organizacja społeczna może: 1. Żądać wszczęcia postępowania; 2. Żądać wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w nim; 3. Żądać dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu. Wniesienie przez organizację któregokolwiek z tych żądań wszczyna postępowanie incydentalne, którego rezultatem jest wydanie przez organ administracyjny odpowiedniego rozstrzygnięcia w postaci postanowienia. Organ uzna żądanie za uzasadnione – wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu/ o wszczęciu postępowania i dopuszczeniu organizacji do udziału/ o dopuszczeniu do udziału w już toczącym się postępowaniu;

79

1. 2.

Jeżeli postępowanie może być wszczęte tylko na wniosek strony, muszą zaistnieć przesłanki do zastosowania art. 61 §2 – inaczej żądnie organizacji społecznej nie może zostać uwzględnione; Uznanie żądania wszczęcia postępowania wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: a. Żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji;  Pojęcie „cel statutowy” należy rozumieć szeroko jako cel działalności, choćby nie miała ona statutu;  Musi to być bezpośredni cel działalności danej organizacji. b. Przemawia za tym interes społeczny.  „interes społeczny” jest zmienny w czasie, kształtuje się różnie w zależności od kategorii spraw i okoliczności faktycznych;  Ocena ta należy do organu, ale podlega kontroli w toku instancji i ewentualnym postępowaniu sądowym.

Organ uzna żądanie za nieuzasadnione – wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej/ odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu; 1. 2.

Na postanowienia ta przysługuje zażalenie, a po jego wyczerpaniu skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego; Zażalenie może wnieść strona, organizacja społeczna lub inny podmiot na prawach strony.

Art. 31§5: 1. 2. 3.

4. 5.

Artykuł ten dotyczy sytuacji, gdy organizacja społeczna nie jest w konkretnym postępowaniu podmiotem na prawach strony; Może ona za zgodą organu administracji publicznej przedstawić swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego; Zgoda organu na przedstawienie poglądu następuje w formie postanowienia a. na które nie przysługuje zażalenie; b. artykuł nie określa przesłanek takiej zgody; należy przyjąć, że mają być to kryteria identyczne z tymi, które §1 określa dla dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu; dwie możliwe formy przedstawienia poglądu a. uchwała organu statutowego – organ kolegialny b. oświadczenie organu kolegialnego – organ jednoosobowy lub kolegialny skorzystanie z tego uprawnienia nie pozbawia organizacji prawa do późniejszego żądania dopuszczanie jej do udziału w postępowaniu.

Ustawodawca niekiedy wyłącza lub ogranicza udział organizacji społecznych na prawach strony w postępowaniu administracyjnym; np. zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

3. PROKURATOR Zgodnie z Prawem o prokuraturze zadaniem prokuratury jest m.in. strzeżenie praworządności. Prokuratorzy realizują te zadanie: 1. 2. 3.

za pomocą środków zmierzających do prawidłowego stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym; przez zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji; przez udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem decyzji administracyjnych.

Podstawy prawne Udział prokuratora w poszczególnych postępowaniach określają ustawy – jeśli chodzi o postępowanie administracyjne: k.p.a. (dział IV). Niezależnie od uprawnień wyrażonych w k.p.a., art. 69 Prawa o prokuratorze upoważnia prokuratora do

80

posługiwania się środkami dowodowymi przewidzianymi w k.p.a. i na zasadach określonych w tym Kodeksie: Art. 69. Prawo o prokuraturze Uprawnienia prokuratora wynikające z przepisów innych ustaw § 1. Jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, prokurator może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów i pisemnych wyjaśnień, przesłuchiwać świadków i zasięgać opinii biegłych, a także przeprowadzać oględziny w celu wyjaśnienia sprawy. § 2. Do czynności wymienionych w § 1 stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (…)

1.

2.

Uprawnienia ta nie oznaczają, że prokurator ma prawo prowadzenia drugiego, równoległego postepowania; działania prokuratora nie powinny służyć ustaleniu stanu faktycznego sprawy (to zadanie organu administracji publicznej), ale ustaleniu, czy postępowanie jest prowadzone prawidłowo; Wymienione uprawnienia procesowe należą co do zasady do zakresu działania prokuratury rejonowej lub prokuratury okręgowej, na których obszarze właściwości wszczęto albo powinno być wszczęte postępowanie administracyjne; sprzeciw od decyzji ministra wnosi Prokurator Generalny.

Prokuratorowi przysługują następujące uprawnienia procesowe: 1. prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem Art. 182. Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.

a.

prokurator może żądać postępowania w każdej sprawie indywidualnej, w której postępowanie może być wszczęte z urzędu (a więc również, gdy może być wszczęte z urzędu lub na wniosek); b. prokurator może żądać wszczęcia postępowania , którego celem jest załatwienie sprawy indywidualnej, jak i postępowania nadzwyczajnego (zmierzającego do weryfikacji decyzji ostatecznej); c. zwrócenie się przez prokuratora ma dla organu charakter wiążący; d. z dniem doręczenia wniosku organ jest obowiązany podjąć czynności powodujące wszczęcie; 2. prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy były zgodne z prawem Art. 183. § 1. Prokuratorowi służy prawo udziału w każdym stadium postępowania w celu zapewnienia, aby postępowanie i rozstrzygnięcie sprawy było zgodne z prawem. § 2. Organ administracji publicznej zawiadamia prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny.

a.

„zapewnienie” – działanie ukierunkowane na to, by organ wykonywał obowiązek przestrzegania prawa; b. udział prokuratora jest niezależny od inicjatywy wszczęcia postępowania – może uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym z urzędu, jak i na wniosek; c. może uczestniczyć w postępowaniu głównym i w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych; d. formą przystąpienia jest wniesienie podania zawierającego wyraźne oświadczenie o skorzystaniu z uprawnienia; e. oświadczenie prokuratora jest dla organu wiążące; f. od momentu przystąpienia prokuratorowi służą prawa procesowe strony; g. zakres udziału zależy od woli prokuratora – może uczestniczyć we wszystkich lub w wybranych czynnościach; h. organ ma obowiązek zawiadomić prokuratora o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w każdym przypadku, gdy uzna on udział prokuratora za potrzebny – zawiadomienie to nie jest wiążące dla prokuratora; 3. prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej Art. 184. § 1. Prokuratorowi służy prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie

81

lub zmianę. § 2. Prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany. § 3. Sprzeciw od decyzji wydanej przez ministra wnosi Prokurator Generalny. § 4. Jeżeli podstawą sprzeciwu jest naruszenie przepisu art. 145§ 1 pkt 4, wniesienie sprzeciwu wymaga zgody strony. Art. 185. § 1. Sprzeciw prokuratora powinien być rozpatrzony i załatwiony w terminie trzydziestu dni od daty jego wniesienia. § 2. W razie niezałatwienia sprzeciwu w terminie określonym w § 1 mają odpowiednie zastosowanie przepisy art 36-38. Art. 186. W przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Art. 187. W przypadku wniesienia przez prokuratora sprzeciwu organ administracji publicznej, do którego sprzeciw wniesiono, obowiązany jest niezwłocznie rozpatrzyć, czy zachodzi potrzeba wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu.

a. b. c. d. e. f. g.

jeżeli przepisy k.p.a. lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do przeprowadzenia danego postępowania; sprzeciw nie jest odrębnym środkiem prawnym – sprzeciw prokuratorski stanowi wspólne określenie kilku różnych środków prawnych o charakterze nadzwyczajnym; wniesienie sprzeciwu nakłada na właściwy organ obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia/ stwierdzenia nieważności/ uchylenia lub zmiany decyzji; organ nie jest jednak związany wycofaniem sprzeciwu; Termin na rozpatrzenie i załatwienie sprzeciwu: 30 dni od dnia wniesienia; Jednym ze skutków wniesienia sprzeciwu jest obowiązek organu niezwłocznego rozpatrzenia potrzeby wstrzymania wykonania decyzji do chwili załatwienia sprzeciwu; wstrzymanie wykonania następuje drogą postanowienia.

System kontroli ostatecznych decyzji i postanowień 1. 2. 3.

istnieją dwa układy nadzwyczajnego postępowania kontrolnego: a. układ wewnętrzny w ramach administracji b. układ zewnętrzny przed sądem administracyjnym oba te układy może uruchomić prokurator – pierwszy przez wniesienie sprzeciwu, drugi przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego; istnienie tych dwóch dróg kontroli powoduje, że są możliwe różne sytuacje zbiegu, dlatego konieczne jest uregulowanie reguł ich unikania i rozwiązywania – niestety uregulowania są niepełne i sprzeczne a. k.p.a. – art. 189 – zasada wyboru nadzwyczajnego środka prawnego

Art. 189. Prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu.

b.

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 56 - zasada, iż toczące się nadzwyczajne postępowanie wewnątrzadministracyjne stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny.

4. RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH Zgodnie z art. 208 ust. 1 Konstytucji RP Rzecznik stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela. W ocenie Sadu Najwyższego działalność rzecznika obejmuje: 1. 2.

wszystkie osoby fizyczne, w zakresie gwarantowanych im wolności i praw (nie tylko obywateli RP); korporacje prawa prywatnego – tworzone na zasadzie dobrowolności korporacje zarówno osobowe (np. związki zawodowe, partie polityczne), jak i majątkowe (np. fundacje, spółki prawa handlowego);

82

3.

inne osoby prawne, ale jedynie w zakresie, w jakim mogą mieć do nich zastosowanie konstytucyjne gwarancje wolności i praw.

Rzecznik Praw Obywatelskich w postępowaniu administracyjnym: 1.

Według ustawy o RPO ma on w postępowaniu administracyjnym następujące prawa procesowe: a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego; b. uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi; c. wnoszenie skarg do sądu administracyjnego. 2. Wszystkie te uprawnienia RPO może realizować tak jak prokurator, a więc na podstawie Działu IV k.p.a.; 3. Rzecznikowi nie przysługuje jednak prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej – to wyłączne prawo prokuratora; 4. Udział RPO w postępowaniu wyznacza również zasada subsydiarności, która jest regułą jego działalności -> rzecznik podejmuje działania, gdy osoba, której prawa zostały naruszone, wykorzystała wszystkie dostępne środki ochrony prawnej; nie wyręcza obywateli.

5. RZECZNIK PRAW DZIECKA Rzecznik Praw Dziecka stoi na straży praw dziecka, z poszanowaniem praw i obowiązków rodziców. Rzecznik Praw Dziecka w postępowaniu administracyjnym: 1. 2.

Udział na zbliżonych przesłankach jak RPO; Rzecznik może: a. Zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego; b. Uczestniczyć w postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi.

6. PODMIOTY NA PRAWACH STRONY PRZEWIDZIANE W PRZEPISACH SZCZEGÓLNYCH Organy Inspekcji Ochrony Środowiska W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie ochrony środowiska w działalności organów administracji państwowej, rządowej lub samorządowej organy Inspekcji Ochrony Środowiska kierują wystąpienie, którego treścią może być w szczególności: 1. 2.

Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego; Wniosek o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu.

W przypadku skierowania takiego wystąpienia organom przysługują prawa strony w postępowaniu. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska W postępowaniu o: 1. 2.

ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącym przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ustalanie lokalizacji autostrad oraz dróg ekspresowych

wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony, jeżeli zgłosi swój udział.

83

7. INNI UCZESTNICY POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Podmiotami postępowania administracyjnego są: 1. 2. 3.

Organy administracji publicznej właściwe do prowadzenia postępowania; Strony; Podmioty na prawach strony.

Poza nimi uczestnikami postępowania administracyjnego są osoby fizyczne, osoby prawne i inne jednostki organizacyjne, które w sprawie będącej przedmiotem postępowania nie mają interesów prawnych, ale są zainteresowane: 1.

2.

ze względu na swój interes faktyczny – osoby zainteresowane a. k.p.a. nie reguluje ich sytuacji prawnej, zatem są pozbawieni praw procesowych; b. podmioty te mogą realizować ochronę swojego interesu przez wniesienie skargi powszechnej; c. mogą występować bezpośrednio w postępowaniu tylko w razie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy – art. 90 §3. ze względu na udział w niektórych czynnościach postępowania – świadkowie, biegli, osoby trzecie wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin a. k.p.a. nie przyznaje im pełni praw procesowych, a jedynie pewne uprawnienia; b. wymienione podmioty mają prawo uchylić się od pewnych działań w postępowaniu – w szczególności:  świadek ma prawo odmówić składania zeznań oraz odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie;  biegły ma prawo uchylić się od wydania opinii, odmówić odpowiedzi na pytania, domagać się wyłączenia go od udziału w postępowaniu;  mają prawo złożenia zażalenia na postanowienie odmowne w tym przedmiocie.

ROZDZIAŁ IX POJĘCIE I RODZAJE CZYNNOŚCI PROCESOWYCH W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM 1. POJĘCIE CZYNNOŚCI PROCESOWYCH Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne jest aktem prawnym złożonym. 1. Składa się z: a. Czynności procesowych - czynności prawne podejmowane przez podmioty procesowe, w celu wywołania skutków procesowych; b. zachowań procesowych – gdy chodzi o działania i zaniechania osób niebędących podmiotami procesowymi (np. świadków, biegłych), mogą mieć one wpływ na postępowanie, ale nie są to czynności procesowe z przyczyn podmiotowych; c. zdarzeń procesowych – określone stany faktyczne niezależne od woli podmiotu procesowego, które wywołują określone skutki prawne; np. śmierć strony postępowania; które zmierzają do osiągnięcia celu postępowania – załatwienia sprawy administracyjnej; 2. Cechami postępowania są złożoność, ciągłość, sekwencyjność, fazowość oraz dynamiczność. Czynności procesowe 1. 2.

Są najistotniejszymi elementami postępowania; Definicja: czynnościami procesowymi są formalne czynności prawne podmiotów procesowych podejmowane na podstawie i w wykonaniu kompetencji, uprawnień, obowiązków procesowych w celu wywołania bezpośrednich lub pośrednich skutków procesowych, w formie, czasie i miejscu określonym przez prawo procesowe;

84

3.

4. 5.

Skutki procesowe mogą mieć charakter: a. Samoistny (bezpośredni) – powstają samoistnie w związku z dokonaniem określonej czynności procesowej; np. skutkiem wniesienie podania o wszczęcie postępowania jest jego wszczęcie; b. Niesamoistny (pośredni) – nie powstają od razu i w związku z dokonanie czynności procesowej, lecz stanowią element składowy skutków bezpośrednich, stanu faktycznego lub całego postępowania; np. wniesienie podania o wszczęcie wywołuje skutki pośrednie będące składową skutków bezpośrednich związanych z wydaniem decyzji administracyjnej; K.p.a. nie posługuje się tym określeniem wprost, ale przez terminy takie jak „czynności urzędowe”, „czynności” itp.; Czynności procesowe - ujęcia a. W sensie dynamicznym – pojedyncze zachowanie albo ciąg czynności konwencjonalnych podmiotów, zmierzające do wywołania skutków procesowych; np. czynność wydania postanowienia; b. W sensie statycznym – końcowy efekt podjętych zachowań lub czynności; np. decyzja administracyjna;

2. RODZAJE CZYNNOŚCI PROCESOWYCH Kryterium podmiotowe: 1. 2.

Czynności urzędowe - czynności organów prowadzących postępowanie; Czynności nieurzędowe – czynności stron i podmiotów na prawach strony.

Ze względu na sposób zachowania podmiotów procesowych: 1. 2.

Czynności procesowe pozytywne – działanie, z którym ustawa wiąże skutki procesowe; Czynności procesowe negatywne - zaniechanie, może wywołać skutki, jeśli ustawa wyraźnie je przewiduje.

Ze względu na stopień złożoności: 1. 2.

Czynności procesowe proste – pojedyncze czynności prawne, z którymi ustawa wiąże skutki; np. złożenie wniosku dowodowego; Czynności procesowe złożone – składają się z co najmniej dwóch odrębnych elementów, które pozostają w związku i łącznie stanowią czynność prawną, np. zawarcie ugody administracyjnej.

Kryterium liczby oświadczeń woli koniecznych do dokonania czynności procesowej: 1. 2. 3.

Czynność jednostronna – dokonana z chwilą złożenia oświadczenia woli przez jeden podmiot procesowy, np. wydanie decyzji przez organ; Czynność dwustronna - dokonana z chwilą złożenia oświadczenia woli przez dwa podmioty procesowe, Czynność wielostronna - dokonana z chwilą złożenia oświadczenia woli przez większą liczbę podmiotów procesowych, np. czynność zawarcia ugody administracyjnej przez kilka stron.

Kryterium możliwości cofnięcia skutków prawnych 1. Czynności odwołalne 2. Czynności nieodwołalne Co do zasady odwołalne mogą być jedynie czynności stron procesowych oraz podmiotów na prawach strony. a. b.

Możliwość ta odnosi się tylko do procesowych oświadczeń woli, zasadą jest ich odwołalność Ograniczenia odwołalności  Mogą wynikać z ustawy  Istnieją ograniczenia czasowe – oświadczenie o odwołaniu może być skutecznie wniesione:

85

i. ii. iii.

Do momentu wydania przez organ ostatecznego orzeczenia w przedmiocie odwoływanej czynności; Do momentu wydania ostatecznego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jeżeli odwoływana czynność nie była przedmiotem odrębnego orzeczenia; Do momentu wywołania przez czynność nieodwracalnych skutków procesowych.

Czynności procesowe organów są zasadniczo nieodwołane, chyba że ustawa stanowi inaczej (czyli gdy ustawa przewiduje formę i tryb wzruszania skutków czynności). Ze względu na charakter zachowania procesowego 1. Oświadczenia procesowe a. Procesowe oświadczenia woli – zachowania podmiotów wyrażające wolę bezpośredniego wywołania skutków prawnych  procesowe oświadczenia woli postulatywne - składane przez stronę lub podmiot na prawach strony; i. żądające określonej czynności procesowej organu ii. wyrażające wolę określonego działania iii. zawierające stanowisko względem czynności innego podmiotu;  procesowe oświadczenia woli imperatywne - składane przez organ działający w postępowaniu; przejaw władztwa, są wiążące dla adresatów; i. oświadczenia zewnętrzne – skierowane do stron, podmiotów na prawach strony, innych uczestników; przyjmują postać orzeczeń procesowych w formie decyzji lub postanowień; ii. oświadczenia wewnętrzne – organu nadrzędnego skierowane do organu podległego; przyjmują postać poleceń procesowych; b. procesowe oświadczenia wiedzy – zachowania podmiotów wyrażające określone treści intelektualne, które wywołują pośrednie skutki prawne. 2. Spostrzeżenia procesowe – zachowania podmiotów procesowych o charakterze percepcyjnym, które wywołują określone skutki procesowe; polegają na przyjmowaniu do świadomości określonych stanów faktycznych, zdarzeń mających znaczenie dla postępowania; np. odbieranie zeznań świadka, oględziny przedmiotu. 3. Czynności procesowe faktyczne (realne)- zachowania podmiotów procesowych, które powodują określone zmiany w świecie zewnętrznym w związku z postępowaniem; skutki procesowe są tu konsekwencją zwykłych czynności podmiotów, np. odebranie pisma procesowego.

3. CZYNNOŚCI URZĘDOWE Definicja 1. 2. 3. 4. 5.

wszystkie czynności procesowe organów administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, podejmowane w postępowaniu administracyjnym na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, w formie przewidzianej przez ustawę procesową, skierowane do żyjących lub istniejących podmiotów prawnych.

Podział ze względu na adresata 1. 2.

wewnętrzne – adresatami są inne organy administracji znajdujące się w stosunku podległości ustrojowej (art. 26 §2) lub procesowo-funkcjonalnej (art. 136); zewnętrzne – skierowane do stron, podmiotów na prawach strony lub innych uczestników postępowania niebędących podmiotami procesowymi

86

Podział ze względu na cel lub charakter 1. czynności przygotowawcze a. mają na celu:  przygotowanie i zebranie materiału procesowego koniecznego do wydania postanowień w toku postępowania lub orzeczeń kończących  zorganizowanie postępowania jako sprawnego ciągu zachowań procesowych b. wśród nich można wyróżnić  czynności techniczno-procesowe – np. doręczenie pism procesowych;  czynności o charakterze zobowiązującym – wezwania; szczególny rodzaj technicznoprocesowych;  czynności organizacyjno-procesowe – np. wyznaczenie rozprawy administracyjnej;  czynności rozpoznawcze – celem zebranie materiału dowodowego; 2. czynności orzecznicze (decyzyjne, judykacyjne) a. mają na celu:  rozstrzygnięcie określonych kwestii procesowych lub materialnoprawnych związanych z wszczęciem, tokiem lub zakończeniem postepowania (w formie postanowienia lub decyzji) albo  końcowe załatwienie sprawy administracyjnej (w formie decyzji) b. Można wyodrębnić tu kolejne kategorie, np. czynności orzecznicze kontrolujące. 3. Czynności o charakterze sankcyjno-porządkowym a. Obejmują czynności związane z nakładaniem grzywien procesowych lub stosowanie innych środków przymusu. Cechy 1.

są co do zasady władcze i jednostronne – adresaci mają obowiązek podporządkowania się ich treści, a czynność jest dokonana z chwilą jej podjęcia; 2. rezultaty czynności urzędowych korzystają z domniemania ważności i skuteczności prawnej – muszą być uznawane za ważne do momentu ich uchylenia lub pozbawienia skuteczności; 3. co do zasady, rezultaty czynności urzędowych (a więc decyzje i postanowienia nadające się do przymusowego wykonania) korzystają z przywileju możliwości skierowania na drogę postępowania administracyjnego egzekucyjnego

4. CZYNNOŚCI NIEURZĘDOWE Definicja: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

wszystkie czynności procesowe stron oraz podmiotów na prawach strony, działających jako podmioty zdolne do czynności prawnych, podejmowane w postępowaniu administracyjnym na podstawie odpowiednich przepisów procesowych, w celu bezpośredniego lub pośredniego wywołania skutków procesowych (w przypadku stron także materialnoprawnych), zmierzające do wszczęcia, wpływania na przebieg lub zakończenia postępowania albo do wpływania na ustalenie podstawy faktycznej organu, w wykonaniu przysługujących uprawnień procesowych, dokonane w formie, czasie i miejscu przewidzianych przez ustawę procesową, skierowane do organu prowadzącego postępowanie.

Najistotniejszą rolę odgrywają procesowe oświadczenia woli i wiedzy (patrz: rodzaje czynności procesowych). Procesowe oświadczenia woli podmiotów nieurzędowych mają charakter postulatywny; mogą zmierzać do: 1. 2.

wszczęcia postępowania - w tej fazie zasadnicze znaczenie mają żądania wszczęcia postępowania w trybie zwyczajnym lub w trybach nadzwyczajnych; zakończenia postępowania – szczególne znaczenie mają tu czynności dyspozytywne

87

a. b.

3.

są one wyrazem zasady dyspozytywności w postępowaniu administracyjnym; przedmiotem rozporządzenia są:  uprawnienia procesowe – rozporządzenia mogą dokonać strony lub podmioty na prawach strony, np. cofnięcie odwołania;  uprawnienia materialno-procesowe – rozporządzeń takich może dokonać tylko strona; np. oświadczenie o zawarciu ugody administracyjnej; wpływania na bieg postępowania - mogą dotyczyć: a. toku, kontynuacji, przerwania ciągłości, zakończenia postępowania w sprawie lub w danej instancji, np. żądanie zawieszenia postępowania; b. kwestii incydentalnych związanych z postępowaniem, np. żądanie wyłączenia pracownika organu; c. kwestii materialno-procesowych związanych z postępowaniem, np. art. 132 §2; d. zaskarżania postanowień wydanych w toku postępowania, bezczynności lub przewlekłości postępowania, np. zażalenia, wezwania do usunięcia naruszeń prawa; e. ustalania stanu faktycznego sprawy, np. żądanie dowodowe.

Procesowe oświadczenia wiedzy 1. 2.

najczęściej dotyczą stanu faktycznego lub stanu prawnego sprawy; zasada prawdy materialnej istotnie ogranicza znaczenie oświadczeń w przedmiocie twierdzeń faktycznych lub prawnych innego podmiotu procesowego (tzw. Przyznania lub zaprzeczenia).

5. KONSEKWENCJE PRAWNE NARUSZENIA WARUNKÓW PRAWIDŁOWOŚCI I SKUTECZNOŚCI CZYNNOŚCI PROCESOWYCH Warunki prawidłowości czynności procesowych 1. 2. 3.

wynikają z przepisów będących podstawą prawną tych czynności; czynność jest prawidłowa jeśli jest zgodna z tymi przepisami; czynność procesowa dokonana z naruszeniem warunków prawidłowości jest czynnością wadliwą; wadliwość może wpływać na skuteczność prawną czynności procesowych, jednak nie każda wada wpływa na sferę skuteczności.

Warunki skuteczności 1. 2.

są szczególnymi warunkami prawidłowości; Można wskazać: a. Warunki podmiotowe dopuszczalności – np. zdolność administracyjnoprawna strony, kompetencja organu; b. Warunki przedmiotowe dopuszczalności – np. istnienie przedmiotu czynności; c. Warunki modalne – czas, miejsce, sposób dokonania czynności; d. Warunki formalno-merytoryczne – forma i treść czynności; e. Warunki fiskalne – np. opłaty

Kategorie następstw wadliwości 1. Nieistnienie formalnoprocesowe a. Konsekwencja naruszenia elementarnych warunków formalnych prawidłowości, od których spełnienia zależy istnienie czynności w obrocie prawnym; b. dotyczy tylko czynności urzędowych; 2. Nieważność z mocy prawa a. czynność nieważna istnieje w sensie formalnoprocesowym, jednak z uwagi na wady merytoryczne od samego początku i nieodwołalnie nie wywołuje skutków prawnych; b. dotyczy tylko czynności urzędowych; 3. Bezskuteczność a. Podział

88



Bezskuteczność z mocy prawa – czynność od samego początku nie wywołuje skutków prawnych (ex tunc); np. przez naruszenie terminu procesowego, wymogów formalnych;  Bezskuteczność na mocy innej czynności procesowej – czynność zostaje pozbawiona skuteczności w skutek innej czynności procesowej (ex tunc lub ex nunc); może być konsekwencją naruszeń formalnych i treściowych (np. uchylenie pytania w trakcie rozprawy); b. Może mieć charakter bezwzględny albo względny (dopuszcza możliwość uzupełnienia braków czynności); c. Dotyczy tylko czynności nieurzędowych; 4. Wzruszalność a. Wadliwa czynność zostaje pozbawiona skuteczności na podstawie innej czynności urzędowej (ex tunc lub ex nunc); b. Dotyczy tylko czynności urzędowych.

ROZDZIAŁ X PISMA W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM 1. PISMA URZĘDOWE 1) Ogólna zasada pisemności postępowania administracyjnego odnosi się w pierwszej kolejności do czynności procesowych organu podejmowanych w toku całego postępowania. Oznacza to, że zakresem jej obowiązywania są objęte nie tylko czynności orzecznicze organu, lecz także wszystkie inne czynności procesowe podejmowane przez organ od momentu wszczęcia do zakończenia postępowania, niezależnie od instancji lub trybu. 

Zasada pisemności rozciąga się również na czynności procesowe podmiotów nieurzędowych (stron, podmiotów na prawach strony) oraz zachowania procesowe innych uczestników postępowania (np. świadków, biegłych, osób trzecich).

Zasada pisemności w sensie ścisłym obejmuje czynności procesowe organu lub podmiotów nieurzędowych podejmowane w formie pisemnej (dokumentu w formie pisemnej). 2) Formą równoważną w stosunku do formy pisemnej jest odrębna forma dokumentu elektronicznego, która może być zastosowana w zakresie czynności urzędowych, chyba że przepis Kodeksu postępowania administracyjnego lub przepis szczególny wyraźnie zastrzegają formę pisemną lub formę szczególną (np. ustną). 3) Wyjątki od zasady formy pisemnej lub formy dokumentu elektronicznego na rzecz innych (szczególnych) form uzewnętrzniania treści czynności procesowych (np. formy ustnej lub formy ogłoszenia publicznego) wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lub z przepisów szczególnych. 4) Kodeks postępowania administracyjnego używa ogólnego terminu „pismo” jako zbiorczego określenia dla wszelkich dokumentów związanych z postępowaniem i sporządzonych w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego.  W zależności od statusu podmiotu sporządzającego lub uzewnętrzniającego treść dokumentu pisemnego lub dokumentu elektronicznego pisma można podzielić na dwie grupy: pisma urzędowe oraz pisma nieurzędowe. Pisma urzędowe Pisma urzędowe obejmują wszelkie dokumenty sporządzone przez organy administracji (w tym organy prowadzące postępowanie, organy współdziałające, organy udzielające pomocy prawnej) lub na ich zlecenie w związku z postępowaniem administracyjnym w celu utrwalenia lub uzewnętrznienia treści czynności procesowych lub innych czynności związanych z tym postępowaniem.

89

Pisma urzędowe w zależności od istnienia obowiązku uzewnętrznienia ich treści podmiotom nieurzędowym można podzielić na: 1. pisma urzędowe zewnętrzne – dokumenty urzędowe, z których treścią należy zaznajomić (poprzez doręczenie w formie dokumentu pisemnego lub elektronicznego albo ogłoszenie publiczne, ustne lub przy użyciu środków łączności) strony, podmioty na prawach strony (albo ich przedstawicieli lub pełnomocników), innych uczestników postępowania (np. świadków, osoby posiadające przedmiot oględzin). W grupie pism urzędowych zewnętrznych należy przede wszystkim wyróżnić: 

 







orzeczenia administracyjne (decyzje, postanowienia) – rozumiane jako pisma urzędowe, które doręcza się w formie pisemnej (zasadniczo w formie dokumentu oryginalnego, a nie uwierzytelnionego odpisu) lub w formie dokumentu elektronicznego wezwania – rozumiane jako pisma urzędowe służące uzewnętrznieniu czynności procesowej o charakterze zobowiązującym, o tożsamej nazwie zawiadomienia – rozumiane jako pisma urzędowe informujące o treści podjętej czynności procesowej, o zamiarze i warunkach jej podjęcia (np. terminie, miejscu) albo o innych czynnościach mających znaczenie dla postępowania; należy pamiętać, że samo sporządzenie zawiadomienia jest również czynnością procesową urzędową protokoły – będące podstawową formą pisemnego utrwalania treści czynności postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynności te zostały utrwalone w inny sposób na piśmie; dokument w postaci protokołu nie podlega co do zasady doręczeniu innym podmiotom, gdyż jego treść jest uzewnętrzniana wszystkim osobom biorącym udział w czynności urzędowej za pośrednictwem odczytania (np. protokoły z przyjęcia wniesionego ustnie podania, z przesłuchania świadka, z oględzin), a ponadto osoby te powinny następnie podpisać odczytany protokół, szczególny status ma protokół z przebiegu mediacji sporządzany przez mediatora, który nie działa w imieniu i na rachunek organu; protokół ten, zawierający ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy, jest jednak włączany do akt sprawy, a jego odpis jest doręczany uczestnikom mediacji ugody administracyjne – sporządzane przez upoważnionego pracownika organu w formie pisemnej lun w formie dokumentu elektronicznego, na podstawie zgodnych oświadczeń stron, odczytywane stronom przez tegoż pracownika i włączane do akt sprawy, chyba że zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego, odpisy ugody doręcza się stro1nom łącznie z postanowieniem zatwierdzającym ugodę inne pisma urzędowe – obejmujące dokumenty sporządzone przez organ lub na jego zlecenie w związku z postępowaniem (jako mające znaczenie procesowe) i podlegające obowiązkowi doręczenia lub ujawnienia stronom lub innym uczestnikom postępowania (np. sporządzone przez organ dokumenty urzędowe stanowiące dowód w sprawie, urzędowo poświadczone przez organ odpisy lub wyciągi z dokumentów, dokumenty obejmujące opinię biegłego lub tłumaczenie)

2. pisma urzędowe wewnętrzne – dokumenty urzędowe sporządzone w związku z postępowaniem, co do których nie istnieje obowiązek zaznajomienia z ich treścią stron, podmiotów na prawach strony lub innych uczestników postępowania.  

 

notatki urzędowe – stanowiące wewnętrzne dokumenty urzędowe sporządzone w związku z postępowaniem przez uprawnionego pracownika organu i przez niego podpisane adnotacje – będące rodzajem notatki urzędowej sporządzonej w postaci odrębnego dokumentu lub zapisku na dokumencie znajdującym się w aktach sprawy lub do nich włączonym; są uzupełniającą w stosunku do protokołu formą utrwalenia czynności (jej dokonania, przebiegu, wyników) organu, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy lub toku postępowania; szczególnym rodzajem adnotacji jest adnotacja, która musi być podpisana nie tylko przez pracownika organu, lecz także przez stronę metryki sprawy – będące rodzajem dokumentu urzędowego (w formie pisemnej lub elektronicznej) w aktach sprawy, który służy celom informacyjno-porządkowym inne wewnętrzne pisma urzędowe związane z postępowaniem (np. wniosek pracownika organu o wyłączenie od udziału w postępowaniu; zawiadomienie organu właściwego do

90

rozstrzygnięcia sporu o właściwość przez organ, na którego obszarze wynikła sprawa, o podjęciu czynności niecierpiącej zwłoki).

2. PISMA NIEURZĘDOWE. PODANIA Pisma nieurzędowe Pisma nieurzędowe obejmują dokumenty w formie pisemnej lub elektronicznej sporządzone przez strony, podmioty na prawach strony (ich przedstawicieli lub pełnomocników) lub innych uczestników postępowania, wnoszone do organu prowadzącego postępowanie (lub organu współdziałającego) bezpośrednio lub za pośrednictwem innego organu w związku z wszczęciem, tokiem lub zakończeniem postępowania, w ramach realizacji przysługujących uprawnień lub ciążących obowiązków. 





Pisma tej kategorii są jedną z form uzewnętrzniania oświadczeń woli lub wiedzy stron lub podmiotów na prawach strony poza rozprawą administracyjną, gdyż w czasie rozprawy oświadczenia tych podmiotów są składane w formie ustnej i podlegają utrwaleniu w protokole. W postępowaniu administracyjnym oświadczenia woli lub wiedzy stron lub innych uczestników postępowania poza rozprawą administracyjną mogą być składane nie tylko w formie dokumentu pisemnego lub elektronicznego, lecz także ustnie do protokołu, za pomocą telegrafu, telefaksu lub innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej. Podania W świetle regulacji kodeksowej podstawowym rodzajem pism nieurzędowych są podania rozumiane jako wszelkiego rodzaju „żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia”, wnoszone przez strony lub innych uczestników postępowania.  Wyliczenie to nie jest wyczerpujące. Poza wymienionymi czterema kategoriami do podań można zaliczyć także inne pisma, np. będące środkami zaskarżenia (poza odwołaniem i zażaleniem, są to np. ponaglenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, „skarga o wznowienie”, „podanie o wznowienie”, sprzeciw prokuratorski) lub oświadczeniami stron o wyrażeniu zgody lub sprzeciwu.

a) Do zbiorczej kategorii żądań jako pism można przykładowo zaliczyć: - żądania w znaczeniu ścisłym (np. art. 24 § 3, art. 61 § 1, art. 97 § 2) - wnioski w znaczeniu ścisłym (np. art. 27 § 1, art. 88 § 2, art. 97 § ) - prośby (np. art. 58) - wystąpienia (np. art. 98 § 1) - inne wnioski (np. art. 98 § 2) - inne oświadczenia procesowe (np. cofnięcie odwołania) b) Do kategorii wyjaśnień jako pism można zaliczyć przede wszystkim: - wyjaśnienia w sensie ścisłym (np. art. 79 § 2 - pisma zawierające stanowisko strony co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1, art. 81) 

Inne rodzaje pism nieurzędowych Obok podań w postępowaniu administracyjnym występują inne rodzaje pism nieurzędowych (np. dokumenty prywatne złożone w toku postępowania, poświadczone przez pełnomocnika procesowego za zgodność z oryginałem odpisy dokumentów, pełnomocnictwa lub poświadczone odpisy pełnomocnictw albo innych dokumentów wykazujących umocowanie).

1) Termin „podanie” oznacza nie tylko pisma nieurzędowe kierowane do organu przez strony lub innych uczestników postępowania. Przez pojęcie podania należy rozumieć uzewnętrznione w formie dokumentu pisemnego lub elektronicznego albo w innej dopuszczonej przez prawo formie (np.

91

ustnej) wszelkiego rodzaju oświadczenia woli lub wiedzy stron i uczestników postępowania, których adresatem jest organ prowadzący postępowanie.  Podania mogą być wnoszone nie tylko w formie dokumentu pisemnego lub elektronicznego (pisma nieurzędowe), lecz także ustnie do protokołu, za pośrednictwem telegrafu, telefaksu, innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.  Oznacza to, że podaniem jest nie tylko pismo skierowane do organu w związku z postępowaniem, lecz także pozostałe procesowe oświadczenia stron i uczestników postępowania złożone poza rozprawą administracyjną w formie pozapisemnej. 2) Zgodnie z zasadą ograniczonego formalizmu czynności nieurzędowych Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje minimalne wymagania co do formy i treści podań jako pism nieurzędowych.  Wymagania formalne co do formy podania są związane ze wskazanymi wyżej sposobami wnoszenia podań oraz dodatkowymi wymogami, które musi spełniać wnoszone podanie (np. wymóg złożenia podania na urzędowym formularzu; wymóg dołączenia do podania dokumentów stanowiących obligatoryjne załączniki; wymóg dołączenia do podania wnoszonego przez pełnomocnika oryginału albo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa).  Podanie wniesione ustnie podlega utrwaleniu w formie protokołu, który powinien być podpisany nie tylko przez wnoszącego podanie, lecz także przez pracownika organu, który sporządził protokół.  Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno spełniać wymagania formalne: 1.

2.

3.

być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie; jeżeli podanie nie zawiera adresu elektronicznego, organ administracji publicznej przyjmuje, że właściwy jest adres elektroniczny, z którego nadano podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego, a gdy wniesiono je w innej formie i zawiera ono żądanie doręczania pism drogą elektroniczną, doręczenie pism następuje na adres wskazany, przy czym w pierwszym piśmie poucza się o warunku podania adresu elektronicznego w żądaniu doręczania pism środkami komunikacji elektronicznej.

3) Organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. W przypadku wniesienia podania w formie dokumentu elektronicznego organ jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania przez doręczenie urzędowego poświadczenia odbioru na wskazany przez wnoszącego adres elektroniczny. Urzędowe poświadczenie odbioru podania wniesionego w formie dokumentu elektronicznego powinno zawierać: o informację o tym, że pisma w sprawie będą doręczane za pomocą środków komunikacji elektronicznej o pouczenie o prawie do rezygnacji z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, o którym mowa 4) Kodeks ustanowił ogólne i minimalne wymagania formalne co do treści podania. Podanie powinno zawierać co najmniej: 1. wskazanie osoby, od której podanie pochodzi, czyli osoby składającej oświadczenie woli lub wiedzy osobiście, lub za którą lub w imieniu której podanie jest składane; w przypadku

92

reprezentacji należy także wskazać przedstawiciela ustawowego lub statutowego (umownego) danego podmiotu lub pełnomocnika 2. adres (albo adres elektroniczny) osoby składającej podanie 3. określenie żądania lub właściwej treści podania (np. w przypadku wyjaśnień) albo dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania 4. własnoręczny podpis albo uwierzytelnienie elektroniczne osoby składającej podanie (w imieniu własnym, za reprezentowany podmiot lub w imieniu reprezentowanego podmiotu) Gdy podanie wnosi osoba, która nie umie lub nie może złożyć podpisu, podanie podpisuje za nią osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu.  Jeżeli podanie nie jest wnoszone w formie dokumentu pisemnego (np. ustnie), wymóg złożenia własnoręcznego podpisu na podaniu nie ma zastosowania i podlega zastąpieniu przez inny wymóg, stosownie do rodzaju sposoby wniesienia podania (np. wymóg podpisania przez wnoszącego podanie protokołu przyjęcia ustnego podania). Zasadą w postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalność uzupełniania braków formalnych podania. 

 Jeżeli podanie nie spełnia wymogów formalnych co do formy lub treści, organ ma co do zasady obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Oznacza to, że bezskuteczność jako konsekwencja naruszenia wymogów formalnych czynności procesowej wniesienia podania ma zasadniczo charakter zawieszony i może zostać sanowana przez usunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie urzędowym.  Ustawa może wprowadzić wyjątek od tej zasady, uznając, że czynność wniesienia podania jest od razu bezskuteczna, a stan bezskuteczności jest nieodwracalny.

ROZDZIAŁ XI SPOSOBY UZEWNĘTRZNIANIA TREŚCI CZYNNOŚCI URZĘDOWYCH 1. POJĘCIE I SKUTKI PRAWNE DORĘCZENIA Uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucja doręczeń umożliwia organowi administracji publicznej uzewnętrznienie treści podejmowanych przez niego czynności urzędowych, a podmiotem uczestniczącym w postępowaniu zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników, a także uczestniczenie w tych czynnościach. Przepisy o doręczeniach urzeczywistniają więc zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz gwarantują (od strony technicznej) realizację zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej.  Normy regulujące instytucję doręczenia mają przede wszystkim charakter gwarancyjny, ich celem jest zapewnienie ochrony jednostce przed nadużyciami ze strony administracji, a wszelkie obowiązki związane z realizacją obowiązków doręczeń obciążają organ i nie powinny być interpretowane na szkodę jednostki. Doręczenie stanowi wyraźną, władczą, obligatoryjną, formalną i nieodwołalną czynność procesowotechniczną właściwego organu administracji publicznej lub wykonującego funkcje zlecone, za pomocą której przekazuje się pisma adresatowi w postępowaniu administracyjnym w sposób przewidziany prawem i z którą prawo wiąże określone skutki prawne. 



Skutki prawne związane są z samym faktem doręczenia pisma, natomiast nieistotne dla poprawności czynności procesowych jest to, czy adresat rzeczywiście zapoznał się z treścią doręczonego mu pisma.

1) Zasada oficjalności doręczeń nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek doręczania z urzędu pism. Taki obowiązek spoczywa również na organie, który udziela pomocy prawnej, a także na organie zajmującym stanowisko.  Strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą występować z wnioskami o doręczanie im pism ani nie muszą się dowiadywać w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie.

93



Doręczenie pisma, będącego utrwaleniem czynności procesowej, wywołuje wiele doniosłych skutków prawnych:  Z chwilą doręczenia (ogłoszenia) decyzji rozpoczyna się jej byt prawny, decyzja zaś, która nie została doręczona (ogłoszona) stronie, nie wchodzi do obrotu prawnego, a stwierdzenie jej nieistnienia nastąpić może w dowolnej formie i w każdym czasie.  Fakt doręczenia decyzji ma istotne znaczenie nie tylko dla organu wydającego decyzję, który od tego momentu jest nią związany, lecz także dla strony, dla której od dnia doręczenia decyzji zaczyna biec termin do wniesienia odwołania lub innego środka prawnego. Z chwilą doręczenia pisma zaczynają biec terminy do dokonania wielu czynności procesowych, np. do wniesienia żądania uzupełnienia decyzji, do wniesienia zażalenia.  Tylko prawidłowe doręczenie wezwania upoważnia organ do zastosowania środków przymusu w razie nieuzasadnionego niestawiennictwa.

2) Przedmiotem doręczeń są pisma. Termin „pismo” stanowi zbiorcze określenie na oznaczenie wezwań, zawiadomień, protokołów, decyzji, ich odpisów, odpisów ugody, postanowień oraz wszelkich innych dokumentów, z którymi strona lub inny uczestnik powinni być zaznajomieni, mającymi znaczenie procesowe. 3) Podmiotami doręczającymi pisma są: 1. operator pocztowy - przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej na podstawie wpisu do rejestru operatorów pocztowych 2. pracownicy organu administracji publicznej 3. inne upoważnione osoby lub organy 4) Adresatami pism procesowych mogą być w szczególności: 1. strony 2. podmioty na prawach strony 3. świadkowie 4. biegli 5. podmioty wezwane do uczestnictwa w rozprawie administracyjnej 

W razie wielości stron postępowania administracyjnego pisma doręcza się wszystkim stronom.



Jeżeli postępowanie zostało wszczęte na skutek podania złożonego przez dwie lub więcej stron, które w podaniu wskazały jedną stronę jako upoważnioną do odbioru pism, pisma doręcza się tylko jednej stronie. Z uwagi na zasadę szybkości i prostoty postępowania za dopuszczalne należy przyjąć wskazanie jednej ze stron jako upoważnionej do odbioru pism również w toku postępowania. Jeżeli strona działa przez przedstawiciela, pisma należy doręczyć temu przedstawicielowi.

 

W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, organ ma obowiązek doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony.  Od chwili powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika pełnomocnik powinien mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu, a pominięcie go w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne.



Jeżeli pismo zostało doręczone zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, skutki prawne związane z jego doręczeniem rozpoczynają się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi, np. od chwili doręczenia pełnomocnikowi decyzji rozpocznie się bieg terminu do wniesienia odwołania.



Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu z nich.  Strona może wskazać takiego pełnomocnika.  Jeśli strona nie skorzysta z tego uprawnienia i nie wskaże pełnomocnika do doręczeń, organ samodzielnie dokonuje wyboru takiego pełnomocnika.  W razie ustanowienia przez pełnomocnika substytuta doręczenia dokonane wobec substytuta są prawnie skuteczne.



Strona niemająca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w RP lub w innym państwie członkowskim UE, która nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w RP i nie działa za pośrednictwem konsula RP, jest zobowiązana wskazać w RP pełnomocnika do

94

doręczeń. Obowiązek ten nie dotyczy sytuacji, gdy doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej.  W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.  Organ administracji publicznej, przestrzegając zasady ogólnej informowania, ma obowiązek pouczyć o tym stronę przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być ustanowiony pełnomocnikiem. 

Pisma kierowane do osób nieznanych z miejsca pobytu, dla których sąd nie wyznaczył przedstawiciela, doręcza się przedstawicielowi ustanowionemu przez organ.



Pisma kierowane do osób korzystających ze szczególnych uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsularnego są doręczane w sposób wynikający z przepisów szczególnych, umów i zwyczajów międzynarodowych.



W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego.  W razie zaniedbania takiego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.  Obowiązek ten odnosi się do takiej zmiany adresu, która wiąże się z nieobecnością strony przez pewien określony czas. Nie może on dotyczyć krótkotrwałego wyjazdu, ponieważ taka zmiana, z uwzględnieniem czasu potrzebnego do przesłania i doręczenia przesyłki, uniemożliwiłaby prawidłowe funkcjonowanie organu, a stronę naraziła na negatywne skutki.  Obowiązek zawiadomienia istnieje w „toku postępowania”, a zatem od daty jego wszczęcia do chwili uzyskania przez decyzję waloru ostateczności.  Organ administracji publicznej jest zobowiązany pouczyć o tym obowiązku strony, przedstawicieli pełnomocników stron.

2. DORĘCZENIE PISMA URZĘDOWEGO W FORMIE DOKUMENTU PISEMNEGO W postępowaniu administracyjnym przekazywanie pism w formie dokumentu pisemnego stanowi podstawową formę komunikowania się organu z podmiotami postępowania. Forma ta może zostać zastąpiona dokumentem elektronicznym, ale wyłącznie z inicjatywy bądź za zgodą strony lub innego uczestnika postępowania. W doktrynie wyróżnia się dwa rodzaje doręczeń pism: 1) Doręczenie właściwe Doręczenie pism do rąk adresata, ze względu na to, że pismo odbiera adresat osobiście, określa się mianem doręczenia właściwego. Art. 42. § 1. Pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. § 2. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. § 3. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie.



Podstawowymi miejscami doręczenia pism osobom fizycznym są mieszkanie oraz miejsce pracy adresata. o Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne) mieszkanie adresata. Mieszkaniem jest każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego tylko pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma. o W doktrynie za miejsce pracy uważa się zakład pracy, w którym adresat jest zatrudniony.

95

o

o

Wymaga się, by doręczenie pisma w miejscu pracy nastąpiło do rąk adresata. Pokwitowanie odbioru przez osobę upoważnioną do odbioru pism kierowanych do zakładu pracy nie powoduje skutecznego doręczenia. Za miejsce pracy uważa się również miejsce prowadzenia przez adresata działalności gospodarczej. W razie doręczenia na wskazany przez stronę adres siedziby przedsiębiorstwa prowadzonego przez osobę fizyczną dla skuteczności doręczenia wymagane jest, by pismo adresowane do właściciela takiego przedsiębiorstwa zostało odebrane osobiście przez adresata lub osobę przez niego upoważnioną do odbioru korespondencji przychodzącej do siedziby firmy prowadzonej przez tę osobę.



Pisma mogą być również doręczane do lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. o Chodzi tu nie tylko o lokal organu, przed którym toczy się postępowanie, lecz także o lokal organu udzielającego pomocy prawnej lub wykonującego uzupełniające czynności postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania odwoławczego.



Doręczenie pisma w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, jest dozwolone zarówno w razie niemożności doręczenia pisma w miejscu zamieszkania, miejscu pracy i do lokalu organu administracji publicznej, jak i w razie koniecznej potrzeby.



Miejscem doręczania pism jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym jest wyłącznie lokal ich siedziby. Siedzibą osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, jeśli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowią inaczej. o Osoby prawne zobowiązane są do określania siedzib w KRS. o W przypadku jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej lokal jej siedziby może wynikać z aktu kreującego taką jednostkę lub z umowy cywilnoprawnej (np. umowy najmu lokalu). o Pismo skierowane do jednostki organizacyjnej doręcza się do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism. Doręczający pismo nie ma obowiązku sprawdzania, czy pismo odbiera uprawniona osoba. Obowiązkiem jednostki organizacyjnej jest takie zorganizowanie odbioru pism, by odbioru dokonywała osoba upoważniona.

2) Doręczenie zastępcze Doręczenie to odnosi się jedynie do osób fizycznych. Doręczenie zastępcze jest skuteczne, jeżeli spełnione zostaną następujące przesłanki: 1. adresat jest nieobecny w mieszkaniu w czasie doręczania pisma 2. pismo zostało odebrane za pokwitowaniem przez dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcę 3. osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi 4. o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadomiono adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata Art. 43. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.



Przez zwrot „nieobecność adresata” należy rozumieć każdą nieobecność wywołaną zwykłymi okolicznościami. o Podstawowym kryterium odróżniającym „czasową nieobecność” od innych sytuacji jest brak zerwania stosunków z dotychczasowym mieszkaniem jako środkiem życia.



Domownikami są osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności. Domownikiem nie będzie więc, np. osoba, która opiekowała się mieszkaniem adresata w czasie jego nieobecności i przebywała w jego mieszkaniu krótkotrwale. o SN stwierdził, że status domowników adresata pisma mają zamieszkujący w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z

96

o



nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (np. jako lokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo. W przeciwnym razie osoby takie należy traktować jako sąsiadów adresata i o fakcie doręczenia im przeznaczonej dla niego przesyłki poinformować zainteresowanego przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienia na drzwiach jego mieszkania, względnie izby w jego mieszkaniu.

Warunkiem skutecznego doręczenia zastępczego jest zobowiązanie się odbiorcy do oddania pisma adresatowi. o Doręczenie zastępcze dokonywane jest za pokwitowaniem, a zatem odbierający powinien złożyć swój podpis oraz wskazać datę doręczenia. Natomiast doręczający powinien wskazać, kim jest osoba, która odebrała pismo. o Przy doręczeniu pism do rąk sąsiada lub dozorcy ustawodawca wprowadza dodatkowy wymóg, tj. umieszczenie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania zawiadomienia o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu. Brak takiego zawiadomienia prowadzi do bezskuteczności doręczenia pisma. o Datą doręczenia pisma jest dzień oddania pisma do rąk dorosłego domownika, sąsiada lub dozorcy, a nie chwila faktycznego otrzymania pisma przez adresata. o Okoliczność, że osoba, której wręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. Ustawodawca zakłada więc prawdziwość twierdzenia o doręczeniu pisma adresatowi bez względu na to, czy pismo rzeczywiście dotarło do adresata (fikcja prawna).

 Doręczenie zastępcze w trybie art. 44 Art. 44. § 1. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 miejsca doręczania pism adresatowi i art. 43 nieobecność adresata: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej – w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) – w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Doręczenie to określa się mianem doręczenia zastępczego lub też subsydiarnego, gdyż znajduje ono zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie można doręczyć pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43.



Warunkiem skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 jest pozostawienie pisma na okres 14 dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta), jeśli podmiotem doręczającym nie jest operator pocztowy.



Kolejnym warunkiem skuteczności tego doręczenia jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta) w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata.  Jeżeli adresat nie odebrał przesyłki w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, wówczas doręczający ma obowiązek pozostawić wtórne zawiadomienie o

97

możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pisemnego zawiadomienia.  Jeżeli adresat odebrał pismo przed upływem 14 dni od dnia pozostawienia pisma w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, wówczas datą doręczenia pisma jest dzień jego odbioru. Jeżeli jednak adresat nie stawił się po odbiór pisma, datą doręczenia jest dzień, w którym upłynął 14dniowy termin liczony od dnia następnego po złożeniu pisma w placówce pocztowej bądź w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (fikcja prawna doręczenia).  Po upływie czasu adresat może odebrać pismo, ale dzień odbioru pisma nie będzie miał znaczenia prawnego. 

Postanowienia art. 44 stosuje się odpowiednio do doręczeń pism skierowanych do jednostek organizacyjnych oraz do organizacji społecznych.  Jeżeli nie jest możliwe doręczenie pisma w siedzibie lokalu, doręczający umieszcza zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej, w drzwiach lokalu siedziby jednostki organizacyjnej bądź w widocznym miejscu przy wejściu na teren posesji.



Organ doręcza pisma za pokwitowaniem. Jest ono potwierdzeniem odbioru pisma przez podmiot, który je odbiera, i zawiera dwa elementy: własnoręczny podpis odbierającego (nie musi być czytelny) oraz wskazanie daty doręczenia pisma. o Niezbędnym elementem potwierdzenia odbiory pisma jest podpis odbiorcy, a jego brak pozbawia doręczenie skuteczności. Natomiast brak wskazania daty doręczenia nie prowadzi do bezskuteczności czynności doręczenia, jeżeli odbiorca pisma potwierdził jego odbiór własnoręcznym podpisem, a ustalenie daty doręczenia pisma będzie możliwe na podstawie środków dowodowych. o W odniesieniu do pism adresowanych do osób fizycznych odbiór potwierdza sam adresat albo w razie doręczenia zastępczego w trybie art. 43 – dorosły domownik, sąsiad lub dozorca. Odbiór pism adresowanych do jednostki organizacyjnych potwierdza osoba uprawniona do odbioru pism w danej jednostce. o Jeżeli odbierający uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić (np. z braku umiejętności pisania lub z uwagi na kalectwo), to wówczas doręczający jest obowiązany sam wskazać osobę, która odebrała pismo, oraz datę doręczenia, a także przyczynę braku podpisu. o W przypadku uchylania się od odbioru pisma, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. o Sytuację, w której adresat pisma odmawia jego przyjęcia, określa się mianem doręczenia konkludentnego. W razie odmowy przyjęcia pisma uznaje się, że pismo zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Odmowa przyjęcia pisma wywołuje więc takie same skutki prawne jak jego doręczenie (fikcja prawna).

3. DORĘCZENIE PISMA URZĘDOWEGO W FORMIE DOKUMENTU ELEKTRONICZNEGO W postępowaniu administracyjnym doręczenie pisma może również nastąpić za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Takie rozwiązanie pojawiło się w Kodeksie postępowania administracyjnego ze względu na konieczność uwzględnienia postępu technicznego w zakresie techniki i metod komunikacji międzyludzkiej. Środki komunikacji elektronicznej to rozwiązania techniczne, w tym urządzenia informatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elektroniczna (doręczenie pisma za pośrednictwem faksu nie jest doręczeniem za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu przepisów ustawy). Dokument elektroniczny to stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych.

98

1) Organ będzie zobowiązany do doręczenia pism w formie dokumentu elektronicznego w postępowaniu administracyjnym w trzech przypadkach: 1. Gdy strona lub inny uczestnik postępowania złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu. 2. Jeśli wystąpi w formie pisemnej lub ustnie do protokołu z wnioskiem o doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej (konieczne jest wówczas podanie organowi adresu elektronicznego do doręczeń). 3. Gdy organ skutecznie zwróci się do strony lub uczestnika postępowania o wyrażenie zgody na doręczanie pism w tej formie, tj. jeśli podmiot ten wyrazi zgodę oraz poda adres elektroniczny do doręczeń. 

Wyrażenie zgody na doręczanie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej Ustawodawca przewidział również możliwość wyrażenia zgody przez stronę na doręczanie pism w formie dokumentu elektronicznego na stałe w sprawach załatwianych przed organem administracji publicznej.  Po wyrażeniu takiej zgody organ administracji publicznej nie będzie zobowiązany do uzyskiwania po raz kolejny zgody na taką formę doręczeń w każdej załatwianej przez niego sprawie administracyjnej.  Organ administracji publicznej, zwracając się o wyrażenie takiej zgody, powinien w sposób konkretny, tak aby nie było wątpliwości w tym zakresie, określić, w jakich kategoriach spraw załatwianych przez ten organ strona będzie informowana o czynnościach w drodze dokumentu elektronicznego.  Ustawodawca zezwolił organowi na zwracanie się o wyrażenie zgody, nie tylko w formie tradycyjnej, lecz także za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny strony lub innego uczestnika postępowania.



Rezygnacja z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej W razie złożenia takiej rezygnacji, a więc złożenia podania, w którym strona lub uczestnik postępowania w sposób niewątpliwy i wyraźny cofnie swoją wyrażoną wcześniej zgodę lub oświadczy, iż w dalszym toku postępowania nie chce jednak doręczeń pism w tej formie, organ administracji publicznej, będzie zobowiązany do doręczeń w sposób tradycyjny.  Organ ma obowiązek doręczać pisma w taki sposób również w sytuacji, gdy organ – po wyrażeniu zgody na doręczenie pism w formie dokumentu elektronicznego – takiej zgody nie uzyskał.

2) Gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny zobowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Następuje to bez konieczności uzyskania uprzedniej zgody na doręczanie pism w tym trybie. Określenie „elektroniczna skrzynka podawcza” obejmuje dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu elektronicznego. 3) Organ administracji publicznej przesyła w celu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego na adres elektroniczny adresata zawiadomienie zawierające: 1. wskazanie, że adresat może odebrać pismo w formie dokumentu elektronicznego 2. wskazanie adresu elektronicznego, z którego adresat może pobrać pismo i pod którym powinien dokonać potwierdzenia doręczenia dokumentu pisma 3. pouczenie dotyczące sposobu odbioru dokumentu pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób (wymóg ten oznacza wymóg złożenia kwalifikowanego podpisu elektronicznego albo podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP) Profil zaufany ePUAP to zestaw informacji identyfikujących i opisujących podmiot lub osobę będącą użytkownikiem konta na ePUAP, który został w wiarygodny sposób potwierdzony przez organ, a

99

podpis elektroniczny złożony przez użytkownika konta ePUAP, do którego zostały dołączone informacje identyfikujące zawarte w profilu ePUAP, a także: 1. jednoznacznie wskazujący profil zaufany ePUAP osoby, która wykonała podpis 2. zawierający czas wykonania podpisu 3. jednoznacznie identyfikujący konto ePUAP osoby, która wykonała podpis 4. autoryzowany przez użytkownika konta ePUAP 5. opatrzony i chroniony pieczęcią elektroniczną wykorzystywaną w ePUAP w celu zapewnienia integralności i autentyczności wykonania operacji przez system ePUAP „Kwalifikowany podpis elektroniczny” oznacza zaawansowany podpis elektroniczny, który jest składany za pomocą kwalifikowanego urządzenia do składania podpisu elektronicznego i który opiera się na kwalifikowanym certyfikacie podpisu elektronicznego. 



Zawiadomienia o możliwości odbioru pisma w formie dokumentu elektronicznego wysyłane przez organ mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny organu administracji publicznej, a odbioru tylko zawiadomień się nie potwierdza. W przypadku potwierdzenia odbioru pisma przez adresata kwalifikowanym podpisem elektronicznym lub podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP doręczenie jest skuteczne, a za datę potwierdzenia odbioru dokumentu elektronicznego – stanowiącego przedmiot zawiadomienia – w systemie teleinformatycznym organu uznaje się datę doręczenia pisma.

Urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające: 1. pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument 2. datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu 3. datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata 4. datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru 

W razie nieodebrania pisma w formie dokumentu elektronicznego organ po upływie 7 dni, licząc od dnia wysłania zawiadomienia, przesyła powtórne zawiadomienie o możliwości odebrania tego pisma. W razie nieodebrania pisma doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni, licząc od dnia przesłania pierwszego zawiadomienia (fikcja prawna).  Fikcja prawna ma na celu uproszczenie procesu odbierania korespondencji, tak by nie było możliwe przedłużanie postępowania poprzez celowe uchylanie się adresata pisma od jego odbioru i konieczność sięgania przez organ do doręczeń w tradycyjnej formie.  Ustawodawca, przejmując fikcję prawną doręczenia, zagwarantował jednak adresatowi pisma możliwość zapoznania się z takim pismem przez okres co najmniej 3 miesięcy od dnia uznania pisma w formie dokumentu elektronicznego za doręczone, a także dostęp do informacji o dacie uznania pisma za doręczone i datach wysłania zawiadomień.

4. OGŁOSZENIE PUBLICZNE, USTNE I PRZY UŻYCIU ŚRODKÓW ŁĄCZNOŚCI W procedurze administracyjnej została przewidziana również możliwość zawiadamiania stron o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej w drodze publicznego obwieszczenia (w formie rozplakatowania w miejscu publicznym), jak też w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania (np. poprzez lokalne środki masowego przekazu, ustne powiadomienie przez sołtysa) lub przez udostępnianie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. 

Ta forma przekazywania informacji o czynnościach organu administracji publicznej wymaga istnienia przepisu szczególnego przewidującego w sposób wyraźny jej zastosowanie. Przepisami szczególnymi mogą być przepisy Kodeksu, jak i przepisy zawarte w innych ustawach.

100

 

Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP, wskazuje się odpowiednio w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w BIP. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w BIP. Stosowanie tej formy doręczenia wymaga utrwalenia w aktach w drodze adnotacji.



Organ administracji publicznej może dokonywać zawiadomień o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie ogłoszenia publicznego, ustnego i przy użyciu środków łączności, jeżeli w postępowaniu będzie brało udział więcej niż dwadzieścia stron.  Organ administracji publicznej może dokonywać zawiadomień w tej formie po uprzedzeniu stron na piśmie o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób.  Organ w piśmie informującym o zamiarze zawiadamiania w tej formie powinien wskazać środek, z jakiego będzie korzystać, zawiadamiając strony o decyzjach i czynnościach.  Ustawodawca zastrzegł jednak, że przepis szczególny będzie mógł odmiennie regulować kwestię uprzedzania na piśmie o zamiarze skorzystania z formy publicznego zawiadamiania. - W przypadku zawiadomienia strony w powyższej formie o decyzji lub postanowieniu, które podlega zaskarżeniu, organ, który wydał decyzję lub postanowienie, będzie zobowiązany na wniosek strony niezwłocznie, nie później niż w terminie 3 dni od dnia otrzymania wniosku, udostępnić stronie odpis decyzji lub postanowienia w sposób i w formie określonych we wniosku, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje organ, nie umożliwiają udostępnienia w taki sposób lub w takiej formie. - Jeżeli decyzja lub postanowienie w tej formie, nie mogą być udostępnione stronie w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ powiadamia o tym stronę i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie odpis decyzji lub postanowienia może być niezwłocznie udostępniony.



Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wyróżnić możemy również tzw. doręczenie uproszczone, które zezwala na wzywanie telefoniczne albo przy użyciu innych środków łączności (np. faksem). Wezwanie w tej formie („wezwanie pilne”) można zastosować jedynie w sprawie niecierpiącej zwłoki, tj. takiej, której szybkie załatwienie jest niezbędne ze względu na stan zagrożenia życia lub zdrowia, poważne skutki gospodarcze lub społeczne lub ze względu na wyjątkowo ważny interes strony.  Wezwanie pilne musi zawierać dane określone w art. 54 § 1, a także imię, nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika organu wzywającego. Art. 54. § 1. W wezwaniu należy wskazać: 1) nazwę i adres organu wzywającego; 2) imię i nazwisko wzywanego; 3) w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu zostaje wezwany; 4) czy wezwany powinien się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmiepilne lub wpowoduje formie dokumentu elektronicznego;  Wezwanie skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do 5) termin, do którego żądanie powinno być spełnione, alboczasie. dzień, godzinę i miejsce stawienia się wezwanego adresata we właściwej treści i w odpowiednim lub jego pełnomocnika;  Czynność wezwania wymaga utrwalenia w formie adnotacji, w której należy określić 6) skutki prawne niezastosowania się do wezwania.

okoliczności dokonanego wezwania.

ROZDZIAŁ XII CZYNNOŚCI O CHARAKTERZE ZOBOWIĄZUJĄCYM I SANKCYJNYM 1. WEZWANIA 1) Wezwanie – jest czynnością procesową organu administracji publicznej, której istotą jest nakazanie osobom, do których wezwanie zostało skierowane, wzięcia udziału w podejmowanych czynnościach procesowych albo złożenia wyjaśnień lub zeznań.

101

- W razie braku zadośćuczynienia wezwaniu organ może korzystać z sankcji w postaci środków przymusu. o

Od wezwania należy rozróżnić zawiadomienie – organ informuje w nim jedynie o czynnościach w toku postępowania, w których adresat zawiadomienia może wziąć udział. - Nie jest dozwolone stosowanie środków przymusu wobec osoby, która mimo zawiadomienia nie wzięła udziału w określonej czynności postępowania.

2) Organy mogą wzywać osoby do: a) udziału w podejmowanych czynnościach (np. oględzinach, rozprawie) b) złożenia wyjaśnień, tj. oświadczeń osób fizycznych o posiadaniu określonych informacji c) złożenia zeznań 3) Wezwanie może być skierowane do każdego podmiotu, który może dostarczyć niezbędnych wiadomości o faktach istotnych dla biegu postępowania lub załatwienia sprawy. Obowiązki określone w wezwaniu mogą być realizowane osobiście przez jego pełnomocnika, w formie pisemnej i dokumentu elektronicznego  Przy wyborze formy realizacji obowiązku organ powinien kierować się charakterem czynności oraz wymogami wynikającymi z przepisów prawa. 4) Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przestrzegać zasady nieuciążliwości wezwania, zgodnie z którą organ powinien dołożyć starań, aby zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Jako przejaw tej zasady należy traktować: a) ograniczenie obowiązku osobistego stawiennictwa w siedzibie organu Osobiste stawiennictwo ograniczone jest do obrębu gminy lub miasta, w którym wezwany zamieszkuje lub przebywa, a także dotyczy wezwanego zamieszkałego lub przebywającego w sąsiedniej gminie lub mieście. W doktrynie wskazuje się, że sąsiednimi gminami są gminy sąsiadujące ze sobą, natomiast sąsiednimi miastami są zarówno miasta graniczące ze sobą, jak i miasta pozostające ze sobą w sąsiedztwie. b) instytucja tzw. pomocy prawnej w postępowaniu administracyjnym Organ prowadzący postępowanie w toku postępowania może zwrócić się do innego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności związanych z toczącym się postępowaniem. o

o

Organ prowadzący postępowanie oznacza okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane przed organem, a także osoby, które powinny być wezwane przez organ działający w ramach pomocy prawnej. Organ, do którego zwrócono się o wezwanie oznaczonej osoby, jest związany zakresem żądania udzielania pomocy prawnej. Wyjątek od tej zasady – organ działający w ramach pomocy prawnej może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania.

c) sytuacja choroby, kalectwa lub innej przeszkody adresata Jeśli adresat nie może stawić się ze względu na chorobę, kalectwo lub inną niedającą się usunąć przeszkodę, organ może dokonać czynności stanowiącej przedmiot wezwania w miejscu pobytu tej osoby, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. 



Jeśli charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przed organem prowadzącym postępowanie, organ nie będzie związany ograniczeniami dotyczącymi obowiązku osobistego stawiennictwa i nie będzie zobowiązany do zastosowania instytucji pomocy prawnej. Osoba wezwana do osobistego stawiennictwa na podstawie art. 53 ma bezwzględny obowiązek stawić się przed organem, jeśli w wezwaniu powołano się na ten przepis. W przeciwnym razie przekonanie osoby wezwanej, że nie dotyczy jej obowiązek osobistego stawiennictwa ze względu na przepis art. 51, należałoby uznać za usprawiedliwione.

102

Art. 51. § 1. Do osobistego stawienia się wezwany jest obowiązany tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa. § 2. Obowiązek osobistego stawiennictwa dotyczy również wezwanego, zamieszkałego lub przebywającego w sąsiedniej gminie albo mieście. Art. 53. Przepisów art. 51 obowiązek osobistego stawiennictwa wezwanego i art. 52 pomoc prawna organów nie stosuje się w przypadkach, w których charakter sprawy lub czynności wymaga dokonania czynności przed organem administracji publicznej prowadzącym postępowanie.

5) Wezwanie do udziału w czynnościach procesowych powinno zawierać następujące elementy: 1. 2. 3. 4.

nazwę i adres organu wzywającego imię i nazwisko osoby wezwanej informację, w jakiej sprawie oraz w jakim charakterze i w jakim celu osoba zostaje wezwana informację, czy wezwany powinien stawić się osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego 5. termin, do którego żądanie powinno być spełnione, albo dzień, godzinę, miejsce stawienia się wezwanego lub jego pełnomocnika 6. skutki niezastosowania się do wezwania 

Wezwanie powinno być opatrzone podpisem pracownika organu wzywającego, z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Jeżeli wezwanie dokonywane jest z użyciem dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym.



Istotnym elementem wezwania jest poinformowanie osoby wezwanej o konsekwencjach prawnych niezastosowania się. W razie niezastosowania się do wezwania bez uzasadnionej przyczyny taka osoba może być ukarana karą grzywny. Ukaranie karą grzywny nie wyklucza również możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.



Ustawodawca w sprawach niecierpiących zwłoki zezwala organowi administracji publicznej na dokonywanie wezwań w innej formie niż pismo, tj. przy użyciu dostępnych środków łączności, takich jak: telefon, faks, poczta elektroniczna, sieć Internet.



Osobie, która stawiła się na wezwanie, przyznaje się koszty podróży i inne należności ustalone zgodnie z przepisami zawartymi w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. o Zwrot kosztów podróży – z miejsca jej zamieszkania do miejsca wykonywania czynności – w wysokości rzeczywiście poniesionych, racjonalnych i celowych kosztów przejazdu własnym samochodem lub innym odpowiednim środkiem transportu. o Innymi należnościami przysługującymi zgodnie z przepisami ustawy o kosztach sądowych są: zwrot kosztów noclegu oraz utrzymania, zwrot zarobku lub dochodu utraconego z powodu stawiennictwa się na wezwanie, wynagrodzenie biegłego za wykonaną pracę, zwrot poniesionych wydatków niezbędnych dla wydania opinii.



Stronie przysługuje prawo żądania należności wynikłych z kosztów osobistego stawiennictwa, jeżeli postępowanie zostało wszczęte z urzędu albo gdy strona została bez swojej winy błędnie wezwana do stawienia się. Żądanie przyznania należności zgłasza się organowi, przed którym toczy się postępowanie przed wydaniem decyzji, pod rygorem utraty roszczenia.



Organ powinien pouczyć osobę wezwaną o prawie zgłoszenia żądania zwrotu kosztów podróży i innych należności. Organ rozstrzyga o zwrocie kosztów związanych z osobistym stawiennictwem w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

103

2. PROCESOWE ŚRODKI PRZYMUSU 1) Środki przymusu Wykonanie obowiązków zawartych w wezwaniu jest zabezpieczone sankcją w postaci środków przymusu, które zapewniają prawidłowy przebieg postępowania dowodowego. Zalicza się do nich: a) środki pieniężne - kara grzywny (pierwsza grzywna nie może przekraczać 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania organ nie może nałożyć grzywny większej niż 200 zł) - grzywna w celu przymuszenia przewidziana w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji b) środki niepieniężne – przymus bezpośredni 

 



Kara grzywny (w świetle art. 88) może być wymierzona, jeżeli: - osoba zobowiązana do osobistego stawiennictwa nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny - osoba zobowiązana do złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej bezzasadnie odmówiła dokonania lub udziału w danej czynności Przymus bezpośredni oraz grzywna w celu przymuszenia mogą być stosowane jedynie do „opornego świadka”. Przepisy przewidujące środki przymusu podlegają wyłączeniu w zakresie przesłuchania strony. Stronie, która nie stawiła się na wezwanie organu, nie można wymierzyć więc grzywny ani zastosować środka w postaci przymusu bezpośredniego. Organ może nałożyć karę grzywny tylko wówczas, gdy prawidłowo wezwał osobę do udziału w podejmowanych czynnościach. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania.

2) Rozstrzygnięcie o ukaraniu grzywną Rozstrzygnięcie o ukaraniu grzywną następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W związku z tym wymaga ono uzasadnienia faktycznego i prawnego. Osobie ukaranej grzywną obok prawa wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia przysługuje także możliwość złożenia wniosku o zwolnienie od kary grzywny.  W doktrynie wskazuje się, że wniosek ukierunkowany jest na zwolnienie od zasadnie nałożonej kary grzywny osoby, która nie zdążyła usprawiedliwić swojej nieobecności przed ukaraniem, natomiast zażalenie zmierza do zakwestionowana prawidłowości zastosowania kary grzywny.  Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia od kary grzywny następuje w formie postanowienia. Zażalenie służy tylko na postanowienie o odmowie zwolnienia od kary grzywny. * Organ, który stwierdzi, że istnieją podstawy do ukarania żołnierza w czynnej służbie karą grzywny według art. 88, nie może wymierzyć mu kary grzywny, lecz występuje do dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, z wnioskiem o pociągnięcie go do odpowiedzialności dyscyplinarnej.

104

ROZDZIAŁ XIII UTRWALANIE CZYNNOŚCI PROCESOWYCH 1. PROTOKOŁY W art. 67 ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek sporządzenia zwięzłego protokołu z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Art. 67. § 1. Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Czynność ma istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy jeśli dotyczy faktów prawotwórczych, tj. ma lub może mieć wpływ na treść praw albo obowiązków stron lub innych uczestników postępowania. W art .67§2 wskazane są przykładowe czynności postępowania, które wymagają utrwalenia w formie protokołu : W szczególności sporządza się protokół: 1) przyjęcia wniesionego ustnie podania; 2) przesłuchania strony, świadka i biegłego; 3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; 4) rozprawy; 5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia. Zgodnie z art. 68§1 protokół sporządza się tak, by wynikało z niego : kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tej czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół powinien spełniać wymogi formalne, do których zalicza się:

1) Oznaczenie organu administracji publicznej 2) Oznaczenie pracownika organu upoważnionego do przeprowadzenia czynności (jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego)

3) 4) 5) 6)

Oznaczenie uczestników, którzy brali udział w określonej czynności procesowej Oznaczenie daty dokonania czynności Oznaczenie miejsca dokonania czynności procesowej Oznaczenie rodzaju dokonanej czynności procesowej

Wymogi materialne: wymóg wskazania sposobu i rezultatu ustaleń w wyniku dokonanej czynności Wynikający z art.67§1 wymóg zwięzłości protokołu oznacza, że organ powinien streszczać wypowiedzi określonej osoby (np. świadka) lub przebieg określonej czynności, pomijając ułomności wypowiedzi nieistotne dla treści. Protokół powinien być odczytany wszystkim osobom obecnym biorącym udział w danej czynności (służy to kontroli czynności procesowej oraz zabezpiecza strony przed utrwaleniem ustaleń w sposób niezgodny z rzeczywistym przebiegiem czynności )

2. ADNOTACJE Adnotacja stanowi notatkę urzędową, utrwalającą niektóre czynności procesowe organu administracji publicznej. Adnotacja może być sporządzona w formie pisemnej, a także w formie dokumentu

105

elektronicznego. Organ administracji publicznej ma obowiązek sporządzić adnotację z czynności procesowych , jeżeli zostaną spełnione kumulatywnie 2 przesłanki: 1) Z czynności nie sporządza się protokołu 2) Czynność ma znaczenie dla sprawy lub toku postępowania W orzecznictwie podkreśla się, że okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogą zostać uznane za udowodnione, jeżeli zostały utrwalone w formie zwykłej adnotacji .

3. METRYKI Od 07.03.2012 r. wprowadzono obowiązek prowadzenia tzw. metryki sprawy administracyjnej w formie pisemnej lub elektronicznej (art.66a §1 i 3). W treści takiej metryki wskazuje się: - wszystkie osoby uczestniczące w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym - wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. Metryka sprawy wraz z dokumentami, do których odsyła, stanowi obowiązkową część akt sprawy oraz jest na bieżąco aktualizowana.

ROZDZIAŁ XIV JAWNOŚĆ POSTĘPOWANIA, CZYNNOŚCI PROCESOWYCH I AKT SPRAWY ADMINISTRACYJNEJ 1. JAWNOŚĆ POSTĘPOWANIA I CZYNNOŚCI PROCESOWYCH W postępowaniu administracyjnym jawność postępowania występuje w dwóch aspektach: - tzw. jawności wewnętrznej (względnej) , tj. jawności wobec stron i uczestników postępowania na prawach strony. Jawność wewnętrzna jest ściśle związana z zasadami ogólnymi czynnego udziału strony w postępowaniu (art.10§1), budzenia zaufania uczestników postepowania do władzy publicznej (art.8) oraz informowania art.9), jej przejawami są w szczególności instytucje doręczeń, wezwań oraz udostępniania akt. - jawności zewnętrznej, tj. jawności wobec podmiotów niebędących uczestnikami postępowania Jawność zewnętrzna jest realizowana w szczególności poprzez prawo dostępu do informacji publicznej realizowane na podstawie przepisów ustawy z 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej Jawność postępowania administracyjnego w jej obu aspektach jest ściśle związana z prawem do informacji, które jest obecnie postrzegane jako jedne z praw człowieka, należące do katalogu praw obywatelskich i politycznych. Regulacje dotyczące prawa do informacji, rozumianego jako prawo do nieskrępowanej wymiany idei i informacji między ludźmi na dowolny temat zawierają w szczególności przepisy Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. W Konstytucji RP prawu do informacji zostały poświęcone 4 przepis (znajdujące się w rozdziale II): 

art. 51 ust.3 regulujący prawo dostępu każdego do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych osobowych

106

  

art. 54 ust.1 , w którym mowa o wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji art. 61 ust.1 stanowiący gwarancję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcję publiczne art. 74 ust. 3 statuujący prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska

2. JAWNOŚĆ AKT SPRAWY ADMINISTRACYJNEJ I JEJ OGRANICZENIA Za formę realizowania prawa do informacji jako prawa człowieka uważa się w szczególności prawo wglądu do akt sprawy, w tym sprawy administracyjnej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają definicji legalnej pojęcia akt sprawy. Przez „akta” należy rozumieć grupę (zbiór ) dokumentów o podobnej treści złączonych w jeden ciąg w celu ich łatwiejszego przechowywania . Aktami sprawy jest dokumentacja zgromadzona w toku postępowania przed określonym organem, stanowiąca cały zebrany w danej sprawie materiał dowodowy (całość materiałów postępowania), zatem pisma strony, adnotacje, protokoły, dokumenty (pisma, notatki, wypełnione formularze, plany, fotokopie, rysunki itp.), zawierająca dane istotne dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, odnoszące się do strony, jej pozycji procesowej i toku postępowania. Udostępnianie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, uregulowane w art. 73 i 74 jest przejawem jawności względnej (wewnętrznej). Prawo strony do żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy może być zrealizowane jeżeli strona ma w tym ważny interes . Ocena istnienia przesłanki „ważnego interesu” należy do organu prowadzącego postępowanie.

ROZDZIAŁ XV TERMINY PROCESOWE 1. RODZAJE TERMINÓW PROCESOWYCH W Kodeksie postępowania administracyjnego pojęcie „termin” występuje w dwóch znaczeniach: 1.

2.

oznacza on ściśle określoną datę , sprecyzowaną przez wskazanie roku, miesiąca, dnia, a także godziny. W takim znaczeniu pojęcie to używane jest w art. 91§1 i art. 92 (mowa w nich o terminie rozprawy) w celu oznaczenia pewnego czasu (liczba dni, tygodni lub miesięcy), w ciągu którego dokonuje się określonej czynności np. termin do wniesienia odwołania lub zażalenia, termin załatwienia sprawy

W doktrynie wyróżnia się:  

termin materialny, czyli okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego termin procesowy, czyli okres do dokonania czynności procesowej zarówno przez organ prowadzący postępowanie, jak i podmioty postępowania

Upływ terminu materialnoprawnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym (nie może być nawiązany stosunek materialnoprawny). Brak możliwości prawnych obrony przed skutkami uchybienia terminowi materialnemu.

107

Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje skutek w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności prawnej od zachowania terminu. Istnieje możliwość ochrony jednostki przed negatywnymi skutkami uchybieni poprzez instytucję przywrócenia terminu. Terminy procesowe można klasyfikować na podstawie różnych kryteriów. Stosując kryterium sposobu określenia terminu, można wyodrębnić: 1) terminy bezwzględnie oznaczone- ściśle określone przez ustawodawcę w dniach, tygodniach lub miesiącach (np. 14 dni na wniesienie odwołania) 2) terminy względnie oznaczone- określone przez użycie pojęć nieostrych (np. „niezwłocznie”) Stosując kryterium podmiotowe można, można wyróżnić: 1.

2. 3.

terminy dokonania czynności procesowych przez organ administracji publicznej- są to zarówno terminy ad quem, przed upływem których należy dokonać czynności, jak i terminy post quem, po upływie których dokonuje się czynności terminy dokonania czynności procesowych przez stronę (np. termin do wniesienia odwołaniaart. 129§2) terminy dokonania czynności procesowych przez uczestników postępowania (np. termin złożenia wniosku przez ukaranego karą grzywny- art.88§2)

Stosując kryterium źródła terminu, wyodrębnia się: 1) terminy ustawowe, których długość wyznaczają wprost przepisy ustawy, np. termin do wniesienia odwołania 2) terminy urzędowe, których długość określa sam prowadzący postępowanie (np. termin do wniesienia środka dowodowego w post. wyjaśniającym) Stosując kryterium skutków uchybienia terminowi, wyróżnia się: 1.

2.

3.

terminy zwykłe (instrukcyjne, porządkowe)- to takie terminy, których uchybienie nie wywołuje negatywnych skutków dla czynności, z którą związany jest termin (np. termin załatwienia sprawy). Wskutek uchybienia terminowi zwykłemu następuje wydłużenie postępowania administracyjnego. Terminy zawite (prekluzyjne)- to terminy, których uchybienie powoduje bezskuteczność czynności, z którą związany jest termin (np. termin do wniesienia zażalenia). Są to terminy przywracalne. Terminy przedawniające, których upływ powoduje bezskuteczność danej czynności i nie jest możliwe przywrócenie terminu dla czynności dokonanej po ich upływie (termin określony w art. 58§2)

2. ZASADY OBLICZANIA TERMINÓW PROCESOWYCH Terminy procesowe oblicza się w sposób wskazany w art. 57. Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Terminy określone w tygodniach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim tygodniu, który nazwą odpowiada początkowemu dniowi terminu.

108

Terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Terminy określone w latach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim roku, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim roku nie było – w dniu poprzedzającym bezpośrednio ten dzień. W art. 57§5 ustawodawca określa warunki zachowania terminu w sytuacji kiedy pismo nie zostało złożone bezpośrednio organowi administracji publicznej Art. 57 § 5. Termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego

3. SKRACANIE, PRZEDŁUŻANIE I PRZYWRACANIE TERMINÓW PROCESOWYCH Terminy ustawowe nie mogą być skracane ani przedłużane przez organ administracji publicznej, organ nie ma wpływu na długość terminu ustawowego (np. terminu do wniesienia odwołania). W przypadku terminów urzędowych to organ administracji publicznej decyduje o jego długości i nie ma przeszkód, by z ważnych powodów, przed upływem terminu skrócił lub przedłużył wyznaczony przez siebie termin. Dodatkowo w doktrynie wskazuje się, że organ administracji publicznej (ze względu na zasadę prawdy obiektywnej) może z ważnych powodów uznać czynność dokonaną po terminie za skuteczną. Instytucją, która chroni jednostkę przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowi dla dopełnienia czynności procesowej, jest przywrócenie terminu. Stwarza ono możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej, dla której termin już upłynął. Instytucji przywracania terminu nie można stosować do terminów materialnych (np. terminu uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania). Przywróceniu nie podlegają również terminy procesowe skierowane do organów administracji publicznej (np. termin załatwienia sprawy). Art. 58 określa cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą zostać spełnione kumulatywnie: 1. 2. 3. 4.

zainteresowany złożył prośbę o przywrócenie terminu ; uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony; prośba o przywrócenie terminu zostanie złożona w ciągu 7dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi ; zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem prośby o przywrócenie terminu

Ad.1 Jak wynika z art. 58 organ nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu-przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie na wyraźną prośbę zainteresowanego. Osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest każdy uczestnik postępowania. Ad.2 Osoba zainteresowana powinna uprawdopodobnić brak swojej winy, powinna uargumentować, że przeszkoda była od niej niezależna i powstała w czasie biegu terminu do dokonania czynności procesowej, i trwała po jego upływie. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przy ocenie winy należy przyjąć obiektywy miernik staranności, jakiej można wymagać od strony

109

dbającej należycie o swe interesy. Okoliczności wskazujące na brak winy to np. : obłożna choroba uniemożliwiająca stronie działającej osobiście wniesienie odwołania, przerwę w komunikacji, powódź, pożar

Ad.3 Prośbę o przywrócenie terminu należy złożyć w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, tj. od dnia ustania przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminowi , to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminowi. Organ dokonuje oceny czy strona zachowała termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, który w razie spóźnienia wniosku wydaje postanowienie o odmowie przywrócenia terminu. Ad.4 Istnieje konieczność jednoczesnego z wniesieniem wniosku o przywrócenie terminu dopełnienia czynności , dla której określony był termin. Zgodnie z art. 59§1 o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej, tj. organ właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, z którą związany jest uchybiony termin. Art. 59. § 1. O przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. § 2. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.

Zgodnie z art. 60 organ administracji publicznej może wstrzymać wykonanie decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy we wniosku o przywrócenie terminu zawarto żądanie wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia. Wstrzymanie wykonania decyzji lub postanowienia jest pozostawione uznaniu organu administracji publicznej orzekającego w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie.

4. TERMINY ZAŁATWIANIA SPRAW ADMINISTRACYJNYCH Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35§1 sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ powinien więc prowadzić postępowanie bez nieuzasadnionego wstrzymania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie Art. 35. § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić zarówno wówczas, gdy mamy do czynienia ze złożonym stanem faktycznym sprawy , wymagającym przeprowadzenia licznych czynności postępowania dowodowego, jak i zawiłym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym starannej wykładni przepisów prawa. W postępowaniu odwoławczym organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, niezależnie od tego, czy sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego i czy jest szczególnie skomplikowana. Bieg terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym rozpoczyna się od dnia otrzymania odwołania, tj. od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji.

110

Terminy załatwienia sprawy mają charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie. Ich upływ nie pozbawia organu zdolności do rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji ani też nie powoduje wadliwości decyzji wydanej w takim postępowaniu. Uchybienie temu terminowi może powodować inne skutki, takie jak:   

skorzystanie przez uprawnionego ze środków obrony możliwość wymierzenia przez sąd administracyjny grzywny powstanie odpowiedzialności pracownika organu administracji publicznej za niezachowanie terminów i odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej

Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się: 1) terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności (np. terminu do zajęcia stanowiska w trybie art. 106); 2) okresów zawieszenia postępowania ; 3) okresów trwania mediacji; 4) okresów powstałych z winy strony; 5) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu (np. działanie sił przyrody).

ROZDZIAŁ XVII BEZCZYNNOŚĆ ORGANÓW I PRZEWLEKŁE PROWADZENIE POSTĘPOWANIA 1. POJĘCIA BEZCZYNNOŚCI I PRZEWLEKŁEGO PROWADZENIA POSTĘPOWANIA Ustawodawca w art. 37§1 zdefiniował pojęcia bezczynności i przewlekłości: Art. 37. § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Pojęciem bezczynności określa się stan niezgodny z prawem, wywołany niezałatwieniem w terminie sprawy indywidualnej. Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy:    

w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie organ prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym trybie rozstrzygnięcia w terminie nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o istocie sprawy lub decyzja o umorzeniu postępowania organ bezpodstawnie w trybie art. 64 §2 pozostawia wniosek o wszczęcie postępowania bez rozpoznania, a tym samym nie prowadzi postępowania i nie wydaje decyzji rozstrzygającej sprawę

Pojęcie bezczynności bywa utożsamiane z „milczeniem organu”. Wprawdzie stan milczenia , podobnie jak stan bezczynności, oznacza brak – określonego normą kompetencyjną – działania organu

111

administracji, ale milczenie w odróżnieniu od bezprawnego stanu bezczynności stanowi prawnie przewidziane zachowanie organu.

2. SPOSOBY PRZECIWDZIAŁANIA BEZCZYNNOŚCI I PRZEWLEKŁOŚCI W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Do podstawowych instytucji służących przeciwdziałaniu bezczynności organu administracyjnego zalicza się: 1. instytucję dewolucji kompetencji – można spotkać dwie postaci tej instytucji: - albo po upływie określonego w przepisach terminu strona ma prawo żądać przekazania sprawy do organu wyższego stopnia w celu merytorycznego jej załatwienia - albo skutek dewolucji następuje ex lege; 2. konstrukcję fikcji decyzji negatywnej – polegającą na przyjęciu, że niezałatwienie sprawy w terminie oznacza wydanie w sprawie decyzji negatywnej; 3. konstrukcję fikcji decyzji pozytywnej- polegającą na założeniu, że niezałatwienie sprawy w terminie oznacza wydanie w sprawie decyzji pozytywnej; 4. instytucję sygnalizacji- z którą wiąże się obowiązek organu załatwiającego sprawę zawiadamiania zarówno organu wyższego stopnia, jak i strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy. Możliwe są rozwiązania, w których obowiązek odnosi się wyłącznie do strony lub do organu. Instytucja sygnalizacji przewidziana w art.36 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. W zawiadomieniu organ podaje przyczyny zwłoki, wskazuje nowy termin załatwienia sprawy oraz poucza o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 36. § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Ustawodawca nie określa, w jakiej formie organ powinien zawiadomić stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy powinno mieć formę niezaskarżalnego postanowienia . Zgodnie z art. 37, który dotyczy wniesienia ponaglenia: Art. 37. § 1. Stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). § 2. Ponaglenie zawiera uzasadnienie. § 3. Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. § 4. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego.

Zgodnie z art.37§6 w przypadku gdy ponaglenie zostało wniesione do organu wyższego stopnia, organ ten po rozpoznaniu ponaglenia wydaje postanowienie, w którym wskazuje czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

112

ROZDZIAŁ XVII FAZA WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA 1. WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA Stosownie do treści art. 61§1 postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przyjęty w k.p.a. model inicjowania postępowania stanowi kompromis między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Organ administracji publicznej nie ma swobody wyboru między powyższymi rozwiązaniami. Inicjatywa wszczęcia postępowania należy do organu administracji, gdy celem postępowania głównego jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ciążących na niej obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień.

Inicjatywa należy do strony, gdy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej interesu prawnego, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem. Wniosek o wszczęcie postępowania musi pochodzić od strony w rozumieniu art.28, tj. od podmiotu, który żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne może także zostać wszczęte na wniosek poprzez postepowanie skargowe, gdy skarga pochodzi od strony, a sprawa nie była i nie jest przedmiotem wszczętego już postępowania. Wszczęcie postępowania z urzędu może nastąpić w kilku sytuacjach: 1) z własnej inicjatywy organu administracji publicznej; 2) wskutek żądania wszczęcia postępowania wniesionego przez podmiot na prawach strony (np. organizację społeczną, prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka); 3) w wyniku skargi powszechnej wniesionej przez osobę trzecią (art.233); 4) w wyniku wniosku podmiotu uprawnionego do inicjowania postępowania na podstawie przepisów szczególnych Ustawodawca przewidział także w art. 61§2 od zasady dyspozycyjności na rzecz zasady oficjalności: Art. 61 § 2. Organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć

Z uwagi na obliczanie terminów, np. załatwienia sprawy lub do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w terminie wskazanym w niektórych przepisach prawa materialnego, istotne jest ustalenie daty wszczęcia postępowania . W odniesieniu do postępowań wszczętych na żądanie strony kwestię tę reguluję art. 61: Art 61 § 3. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Decydujący nie jest dzień nadania pisma w placówce pocztowej, lecz dzień doręczenia podania organowi, i to niezależnie od tego, do której jednostki organizacyjnej urzędu pismo strony wpłynęło. § 3a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej.

113

K.p.a. nie określa daty wszczęcia postępowania z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjęto, że jest to data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, przy czym czynność ta powinna spełniać odpowiednie (ogólne) wymagania. Za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę. Z reguły pierwszą czynnością w sprawie będzie doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Istotnym uprawnieniem strony gwarantującym jej czynny udział w postepowaniu jest prawo strony do informacji o toczącym się postępowaniu: Art. 61§ 4. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.

Przedmiotem zawiadomienia o wszczęciu postępowania jest informacja o wszczęciu postępowania ze wskazaniem jego przedmiotu oraz sposobu i daty wszczęcia.

2. ODMOWA WSZCZĘCIA POSTĘPOWANIA Przepisy K.p.a. nie określają zasadniczo formy wszczęcia postępowania . Istnieją jedna od tej reguły wyjątki: 1.

zgodnie z Art.31§2 : Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

2.

Zgodnie z Art. 149§1 Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które nie jest zaskarżalne zażaleniem

Organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia spełnione następujące przesłanki: 1. 2.

postępowania, gdy są

Żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej; Żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (przesłanka podmiotowa) lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn (z wyłączeniem przyczyn wskazanych w art. 64-66).

3. KONTROLA PODANIA O WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA Kontrola podania sprawowana przez organ administracyjny na etapie jego wniesienia obejmuje dwie zasadnicze kwestie:  

kontrolę spełnienia wymagań co do treści podania kontrolę (a w istocie „samokontrolę”) mającą na celu ustalenie, czy organ, do którego podanie wniesiono, jest właściwy do jego rozpoznania

W podaniach mogą występować braki co do ich treści dwojakiego rodzaju: 1. 2.

podanie może nie zawierać adresu wnoszącego podanie może nie czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa

114

W wypadku gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Powyższy brak jest brakiem nieusuwalnym (niekonwalidowalnym). Organ ma jednak obowiązek podjęcia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia adresu podmiotu wnoszącego podanie na podstawie posiadanych danych i utrwalenia wyniku tych czynności w formie adnotacji w aktach sprawy. W wypadku gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wydaje się, że wezwanie do usunięcia braków powinno nastąpić w formie czynności materialno-technicznej. W razie istnienia braku nieusuwalnego lub nieusunięcia braków konwalidowalnych w wyznaczonym terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania. Ustawodawca nie określił w sposób wyraźny formy, w jakiej powinno nastąpić pozostawienie podania bez rozpoznania. Prezentowane są trzy diametralnie różne poglądy: 1. 2. 3.

pozostawienie podania bez rozpoznania następuje w formie decyzji administracyjnej czynność ta przybiera formę adnotacji, czyli czynności materialno-technicznej najrzadszy pogląd opowiada się za formą postanowienia

Należy przyjąć, iż pozostawienie podania bez rozpoznania przybiera formę czynności materialnotechnicznej. Organy administracji publicznej, zgodnie z art. 19, są z urzędu zobligowane do przestrzegania swojej właściwości. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu jest czynnością materialno-techniczną, powinno zawierać uzasadnienie, w którym organ wskaże w szczególności podstawę prawną przekazania sprawy. Art. 65§2 statuuje fikcję prawną : Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w innych sprawach powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu . Powyższe zawiadomienie, które przybiera postać czynności materialno-technicznej, powinno zawierać informację, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Zgodnie z: art. 66§3: Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ administracji publicznej nie może zwrócić podania z tej przyczyny, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, jeżeli w tej sprawie sąd uznał się już za niewłaściwy.

115

ROZDZIAŁ XVIII FAZA ROZPOZNAWCZA POSTĘPOWANIA 1. FAZA ROZPOZNAWCZA NA TLE ETAPÓW STOSOWANIA PRAWA MATERIALNEGO W SPRAWIE ADMINISTRACYJNEJ Faza rozpoznawcza jest związana z drugim etapem procesu stosowania prawa, w którym następuje uznanie określonych faktów za udowodnione za podstawie określonych środków dowodowych i przyjętych reguł dowodowych oraz ujęcie tych faktów w języku stosowanej normy.

2. POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE A POSTĘPOWANIE DOWODOWE Postępowanie wyjaśniające w szerokim znaczeniu to stadium postępowania jurysdykcyjnego obejmujące wszelkie czynności podejmowane w celu wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem czynności zmierzające zarówno do wyjaśnienia stanu faktycznego, jak i prawnego. Pojęcie postępowania dowodowego ma węższy zakres niż pojęcie postępowania wyjaśniającego w szerokim znaczeniu. Często pojęcie postępowania dowodowego jest utożsamiane z postępowaniem wyjaśniającym w węższym znaczeniu, tj. z czynnościami postępowania podejmowanymi przez organ administracyjny prowadzący postępowanie administracyjne oraz przez inne podmioty tego postępowania w celu ustalenia istnienia lub nieistnienia faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

3. POJĘCIE I PRZEDMIOT DOWODU A POJĘCIA POKREWNE W języku polskim słowo „dowód” jest wieloznaczne, oznacza ono: 1. 2. 3. 4. 5.

okoliczność, rzecz dowodzącą czegoś, przemawiającą za czymś, wskazującą na coś, oznakę czegoś, świadectwo środek służący do wykazania prawdziwości okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy rezultat postępowania dowodowego (wyjaśniającego) czynność zmierzająca do wykazania prawdziwości jakiegoś twierdzenia (przeprowadzenie dowodu) środek dowodowy, czyli rzecz lub czynność, w oparciu o które zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, np. treść dokumentu

K.p.a. nie zawiera legalnej definicji dowodu, z reguły pojęcie to jest utożsamiane z pojęciem środka dowodowego, przez który należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, czyli środki umożliwiające przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu określonych faktów, a tym samym prawdziwości lub nieprawdziwości twierdzeń o tych faktach. Źródło dowodowe- osoba dostarczająca środek dowodowy lub rzecz, z której środek dowodowy wynika. Wyniki procesu dowodzenia składają się na materiał dowodowy, który służy ustaleniu stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla konkretnej sprawy administracyjnej, a ściślej , twierdzenia uczestników postępowania o faktach, tj. wszelkiego rodzaju zdarzeniach, zjawiskach, stanach świata zewnętrznego i stanach psychicznych, takich jak zamiar, wola czy zgoda. Tzw. fakty istotne- fakty mające znaczenie dla sprawy administracyjnej. Należą do nich fakty prawotwórcze, tj. takie, z którymi prawo wiąże określone skutki materialnoprawne lub procesowe.

116

Zgodnie z: Art. 77§4 : Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie.

Przez pojęcie faktów powszechnie znanych należy rozumieć okoliczności, zdarzenia, czynności lub stany, które powinny być znane każdemu rozsądnemu i mającemu doświadczenie życiowe mieszkańcowi miejscowości, w której znajduje się siedziba organu administracji publicznej. Fakty powszechnie znane np. : data wybuchu i zakończenia II wojny światowej, zmiana ustroju, daty zjawisk przyrodniczych Fakty znane organowi z urzędu to fakty, z którymi organ (pracownik organu prowadzącego postępowanie lub inni pracownicy) zapoznał się w toku swego urzędowania (w toku dokonywania czynności urzędowych) i w związku z urzędowaniem. Organ administracyjny dokonuje ustaleń stanu faktycznego nie tylko na podstawie zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego materiału dowodowego, lecz także domniemań faktycznych oraz prawnych. Szczególną rolę w sferze procesowej odgrywają również fikcje prawne. 



Domniemania faktyczne wynikają z doświadczenia życiowego człowieka i polegają na logicznym wnioskowaniu o istnieniu lub nieistnieniu poszukiwanego faktu na podstawie wiedzy o istnieniu lub nieistnieniu innego znanego faktu. Domniemania prawne wynikają z przepisu prawa, który wyraźnie nakazuje przyjęcie istnienia lub nieistnienia faktu poszukiwanego na podstawie wiedzy o istnieniu lub nieistnieniu innego faktu. Domniemania te można podzielić na:

- domniemania proste (praesumptiones iuris tantum, domniemania wzruszalne, usuwalne, zwykłe) charakteryzujące się tym, iż mogą zostać obalone przeciwdowodem - domniemania niezbite (praesumptiones iuris ac de iure, domniemania niewzruszalne, nieusuwalne), w odniesieniu do których prowadzenie przeciwdowodu jest niedopuszczalne W obowiązującym obecnie porządku prawnym brak jest domniemań o charakterze niewzruszalnym. 

Fikcja prawna oznacza świadome przyjmowanie przez ustawodawcę oczywistej nieprawdy za prawdę, jak również przyjęcie przez ustawodawcę pewnych twierdzeń za prawdziwe, niezależne od tego, czy odpowiadają one rzeczywistości.

Przepisy k.p.a. dopuszczają w określonych sytuacjach ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, jedynie na podstawie uprawdopodobnienia. Uprawdopodobnienie (semiplena probatio) jest środkiem zastępczym dowodu w znaczeniu ścisłym, niedającym pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Różnica między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem nie polega na mniejszej wiarygodności informacji, ale na odformalizowaniu czynności procesowych związanych z ich uzyskiwaniem. Uprawdopodobnienie stanowi surogat środka dowodowego. Możliwość skorzystania z instytucji uprawdopodobnienia musi być wyraźnie przewidziana w przepisie k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje uprawdopodobnienie w następujących wypadkach: 1) w zakresie przesłanek instytucji wyłączenia ze sprawy (pracownika, członka organu kolegialnego, biegłego) 2) w zakresie przesłanek przywrócenia terminu (art.58§1)

117

3) w zakresie przesłanek wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej w toku nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego (art .152§1 i art. 159§1)

4. KATALOG ŚRODKÓW DOWODOWYCH Art.75§1 wskazuje na istnienie w postępowaniu administracyjnym otwartego katalogu środków dowodowych. Środek dowodowy jest dopuszczalny, jeśli spełnia dwa kryteria: 1. 2.

celowości wykorzystania danego dowodu jako środka pozwalającego na ustalenie faktów prawotwórczych w sprawie; niesprzeczności z prawem materialnym oraz pewnymi ograniczeniami dowodowymi ustanowionymi przez prawo procesowe.

W doktrynie dokonuje się klasyfikacji środków dowodowych, stosując różnorodne kryteria, najczęściej jako podstawy klasyfikacji przyjmuje się: 1. kryterium sposobu zetknięcia się organu orzekającego z faktem będącym przedmiotem dowodu - środki dowodowe bezpośrednie to środki, które pozwalają organowi na bezpośrednie spostrzeganie i stwierdzanie prawdziwości określonego faktu (np. oględziny, dokumenty co do ich formy) - środki dowodowe pośrednie są to środki, przy użyciu których organ stwierdza istnienie lub nieistnienie określonego faktu pośrednio, na podstawie spostrzegania innego faktu (np. zeznania świadków czy stron)

2. kryterium sposobu odtwarzania faktu - środki historyczne : odtwarzają określony fakt bezpośrednio (np. fotografia, mapa) - środki krytyczne: nie odtwarzają faktu, lecz dostarczają innych faktów, na podstawie których można wnioskować o fakcie poszukiwanym 3. kryterium rodzaju źródła informacji - środki dowodowe osobowe: charakteryzują się tym, że źródłami informacji są w nich osoby (np. zeznania świadków, stron, opinie biegłych) - środki dowodowe rzeczowe: to takie środki, w których źródłem informacji są cechy danej rzeczy lub zachowane na niej ślady określonych zdarzeń (np. oględziny). Dokument należy do środków dowodowych mieszanych, osobowo-rzeczowych 4. kryterium dopuszczalności prowadzenia środka dowodowego - środki dowodowe podstawowe :charakteryzują się tym, iż ich przeprowadzenie nie jest ograniczone żadnymi przesłankami (np. zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty) - środki dowodowe posiłkowe: dopuszczalność ich przeprowadzenia jest uzależniona od spełnienia określonych ustawowych ,przesłanek (np. przesłuchanie stron) 5. kryterium regulacji prawnej środków dowodowych - środki dowodowe uregulowane w k.p.a. (środki dowodowe nazwane): np. dowód z dokumentów, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny, przesłuchanie strony, oświadczenie strony złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania

118

- środki nieuregulowane w k.p.a. (środki dowodowe nienazwane ): np. dowody z filmu, utrwalonego obrazu telewizyjnego, fotografii, fotokopii, planów, rysunków Środki dowodowe uregulowane w k.p.a. składają się na system środków dowodowych w postępowaniu administracyjnym . Z praktycznego punktu widzenia najistotniejszą rolę odgrywa w nim dowód z dokumentu, co wynika z istoty postępowania administracyjnego oraz obowiązującej w nim zasady pisemności. Pojęcie dokumentu nie zostało zdefiniowane w przepisach k.p.a. Najczęściej przyjmuje się, że dokumentem jest akt pisemny, stanowiący uzewnętrznienie określonych myśli lub informacji (wiadomości). W postępowaniu administracyjnym środkami dowodowymi mogą być:   

dokumenty urzędowe, dokumenty prywatne, zagraniczne dokumenty urzędowe

Dokumentom urzędowym art. 76 przyznaje zwiększoną moc dowodową w takim znaczeniu, że stanowią one dowód zupełny tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Art. 76. § 1. Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.

Dokumentom urzędowym przysługuje: - domniemanie zgodności z prawdą oświadczenia organu zawartego w dokumencie - domniemanie prawdziwości polegające na przyjęciu, że dokument pochodzi od organu, który jest jego wystawcą Aby dokument urzędowy korzystał z powyższych domniemań, muszą być spełnione następujące przesłanki: 1.

2. 3.

dokument musi być sporządzony przez powołany do tego organ państwowy lub organ jednostki organizacyjnej albo inny podmiot, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw; dokument musi być sporządzony w formie prawem przewidzianej; organ powinien sporządzić dokument w zakresie swego działania.

Moc dowodowa dokumentu urzędowego nie jest bezwzględna, gdyż art. 76§3 dopuszcza możliwość przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści dokumentu w celu obalenia zgodności z prawdą oświadczenia zawartego w dokumencie. Dokument prywatny nie korzysta ze szczególnej mocy dowodowej (domniemania zgodności z prawdą oświadczenia zawartego w dokumencie), podlega zatem w tym zakresie ocenie organu administracji publicznej w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. Przykład dokumentu prywatnego w świetle orzecznictwa NSA jest praca magisterska przedstawiona przez studenta w przewodzie magisterskim. Dowód z zeznań świadka nie występuje w postępowaniu administracyjnym tak często dowód z dokumentu. Świadkiem jest osoba fizyczna mająca określone informacje, które według oceny strony lub organu prowadzącego postępowanie mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy administracyjnej.

119

Obowiązek świadczenia jest obowiązkiem powszechnym, dotyczy wszystkich osób fizycznych, które mają informacje dowodowe, i obejmuje obowiązek stawienia się na wezwanie organu administracyjnego oraz obowiązek złożenia zeznań. Ograniczenia obowiązku świadczenia wprowadzają przepisy art. 82 i 83. Art. 82. Świadkami nie mogą być: 1) osoby niezdolne do spostrzegania lub komunikowania swych spostrzeżeń; 2) osoby obowiązane do zachowania w tajemnicy informacji niejawnych na okoliczności objęte tajemnicą, jeżeli nie zostały w trybie określonym obowiązującymi przepisami zwolnione od obowiązku zachowania tej tajemnicy; 3) duchowni co do faktów objętych tajemnicą spowiedzi.

Art. 83 wprowadza prawne ograniczenia w przeprowadzaniu dowodu z zeznań świadka w postaci prawa odmowy zeznań i prawa odmowy odpowiedzi na pytania. Art. 83. § 1. Nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. § 2. Świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych w § 1 na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej.

Ocena czy świadkowi przysługuje prawo odmowy odpowiedzi na pytania, należy do organu administracyjnego prowadzącego czynność przesłuchania świadka w ramach postępowania dowodowego. K.p.a. nie reguluje formy przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka. Wydaje się, że regułą powinno być ustne przesłuchanie świadka, podlegające utrwaleniu na piśmie w formie protokołu. Art. 79. § 1. Strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. § 2. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Biegli (zwani również ekspertami, znawcami czy rzeczoznawcami) to osoby fizyczne powołane do udziału w postępowaniu dotyczącym innego podmiotu w celu wydania opinii w sprawie ze względu na posiadaną wiedzę fachową w określonej dziedzinie, niezainteresowane rozstrzygnięciem sprawy. Biegli nie komunikują organowi swoich spostrzeżeń dotyczących okoliczności faktycznych sprawy, lecz wypowiadają co do tych okoliczności opinie na podstawie posiadanych wiadomości specjalnych. Nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa . Korzystanie z opinii biegłego powinno odbywać się w sytuacjach wymagających dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wiadomości specjalnych. Przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej powinna być sporządzona opinia biegłego, jak również koniecznych elementów jakie powinna ona zawierać. W literaturze przyjmuje się, że dopuszczalne są obie formy, zarówno ustna do protokołu, jak i pisemna. Należy przyjąć, że dopuszczalna jest także forma dokumentu elektronicznego. Opinia biegłego powinna zawierać uzasadnienie. Organ administracyjny nie jest związany treścią opinii biegłego, opinia ta podlega ocenie zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Oględziny polegają na bezpośrednim zbadaniu przez organ administracji publicznej osób lub rzeczy w celu poczynienia za pomocą zmysłów (wzroku, smaku, powonienia, dotyku, słuchu) spostrzeżeń co do ich właściwości. Przedmiotem oględzin może być osoba, rzecz ruchoma lub nieruchomość, a także miejsce np. zdarzenia. Dowód oględzin może zostać przeprowadzony z udziałem biegłego lub biegłych, jeśli dla osiągnięcia celu oględzin niezbędne są wiadomości specjalne.

120

Dowód z przesłuchania strony jest jedynym w postępowaniu administracyjnym środkiem dowodowym o charakterze posiłkowym. Zgodnie z art. 86: Art. 86. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Kodeks nie precyzuje w jakiej formie powinien zostać przeprowadzony dowód z przesłuchania strony. Przyjmuje się, że co do zasady przesłuchanie strony powinno nastąpić w formie ustnej, która wymaga sporządzenia protokołu, lecz dopuszczalne jest przeprowadzenie tego dowodu w formie pisemnej, a także dokumentu elektronicznego.

5. ZASADY I PRZEBIEG POSTĘPOWANIA DOWODOWEGO Ogólną zasadą kształtującą postępowanie dowodowe jest ustanowiona w art. 7 zasada prawdy obiektywnej, która wywiera wpływ na kształt zasad szczególnych rządzących postępowaniem dowodowym. Ściśle związana z powyższą zasadą ogólną jest zasada oficjalności postępowania dowodowego, inaczej zwana zasadą dysponowania zakresem postępowania dowodowego przez organ prowadzący postępowanie. Organ jest gospodarzem postępowania, określającym zarówno kierunek jego prowadzenia , jak i ustalającym, jakie dowody w konkretnym postępowaniu są niezbędne dla załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Jednym ze sposobów realizacji zasady prawdy obiektywnej jest zasada bezpośredniości postępowania dowodowego, która zakłada, że czynności zmierzające do rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej powinny być dokonywane przez organ orzekający w tej sprawie. K.p.a. przyjął zasadę otwartego systemu (katalogu) środków dowodowych, co również stanowi realizację zasady prawdy obiektywnej Art. 75. § 1. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W postępowaniu administracyjnym przyjęto zasadę równej mocy środków dowodowych, z której wynika brak ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danej okoliczności faktycznej. Nie obowiązuje w postępowaniu administracyjnym formalna teoria dowodowa, zgodnie z którą daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego. Z zasady ogólnej czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania wynika prawo strony do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego. Prawo do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego oznacza w szczególności prawo do wnoszenia pism, uzupełniania ich treści, dołączania uzasadnień, załączników, udzielania wyjaśnień ustnych i pisemnych, uczestniczenia w rozprawie, przysłuchiwania się zeznaniom świadków i biegłych oraz innych stron. Strona ma prawo podejmowania inicjatywy dowodowej. Art. 78. § 1. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. § 2. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

121

W toku postępowania strona ma prawo wypowiadać się w przedmiocie przeprowadzonych dowodów na poszczególnych etapach postępowania jak również co do całości zgromadzonego materiału dowodowego. Organ administracji publicznej ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – obowiązek ten pozostaje w ścisłym związku z zasadą swobodnej oceny dowodów. Art. 80. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodnej oceny dowodów organ administracyjny dokonuje z uwzględnieniem następujących reguł: 1) organ opiera się na całym zgromadzonym materiale dowodowym ; 2) przystąpienie przez organ do wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu wszystkich ujawnionych w toku postępowania środków dowodowych; 3) ocena materiału dowodowego powinna być wszechstronna –organ nie może w niej pominąć żadnego dowodu ,bez względu na to, w którym momencie postępowania wyjaśniającego został on przeprowadzony; 4) dokonując swobodnej oceny dowodów organ nie jest związany ustalonymi prawnie sztywnymi regułami dowodowymi

Aby zrealizować obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organ powinien w szczególności określić zakres postępowania dowodowego w formie postanowienia, w którym wymieni fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe.

6. FORMY POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu administracyjnym może przybrać jedną z dwu równoważnych form: - postępowania gabinetowego (kameralnego) - rozprawy Powyższe formy postępowania wyjaśniającego nie mogą być stosowane zamiennie.

1. POSTĘPOWANIE GABINETOWE (KAMERALNE) Postępowanie gabinetowe jest mniej sformalizowane niż rozprawa administracyjna, lecz obowiązują w nim wszystkie reguły postępowania dowodowego:   

zasada czynnego udziału strony w czynnościach dowodowych (art. 10§1, 78,79, 79a,81) zasada prawdy obiektywnej (art. 7, 77) zasada swobodnej oceny dowodów (art.80)

Postępowanie wyjaśniające w formie postępowania gabinetowego jest często prowadzone wówczas, gdy do ustalenia stanu faktycznego wystarczające jest przeprowadzenie dowodów z dokumentów, gdyż w postępowaniu kameralnym zasada pisemności wyraźnie dominuje nad zasadą ustności. Czynności procesowe w ramach postępowania kameralnego są dokonywane przez upoważnionego pracownika organu, przed którym toczy się postępowanie.

122

2. ROZPRAWA ADMINISTRACYJNA Rozprawa administracyjna , cechy: 1.

2.

szereg przesłuchań spojonych jednym celem, krzyżujących się ze sobą i łączących się w jedną całość dzięki nieprzerwanej obecności konfrontujących się ze sobą organu i stron (cecha kontradyktoryjności) koncentracja w jej ramach możliwie wszystkich dowodów

Rozprawa administracyjna umożliwia koncentrację w jednym miejscu i czasie wszystkich uczestników postępowania administracyjnego, którzy ustnie i bezpośrednio przed organem dokonują określonych czynności procesowych. Postępowanie wyjaśniające przybiera formę rozprawy tylko wówczas, gdy zachodzi choćby jedna z okoliczności wskazanych w art. 89, tj. gdy: 1. 2. 3.

4.

zapewni to przyśpieszenie lub uproszczenie postępowania (do organu należy ocena, czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do realizacji zasady ekonomii procesowej wymaga tego przepis prawa, którym jest inny niż zawarty w k.p.a. przepis rangi ustawowej zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron (powyższa przesłanka dotyczy tylko tych postępowań, w których występują co najmniej dwie strony, a ich interesy są sporne (przeciwstawne) jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin

Decyzja wydana w postępowaniu przeprowadzonym z naruszeniem art. 89 jest wadliwa. Nieprzeprowadzenie rozprawy, gdy wymaga tego przepis prawa, stanowi rażące naruszenie prawa, natomiast nieprzeprowadzenie rozprawy w pozostałych wypadkach stanowi zwykłe naruszenie przepisów prawa procesowego. Rozprawa, aby mógł zostać osiągnięty jej cel, powinna być należycie przygotowana. Art. 90. § 1. Organ administracji publicznej podejmuje przed rozprawą czynności niezbędne do jej przeprowadzenia. § 2. W szczególności organ wzywa: 1) strony do złożenia przed rozprawą wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów i do stawienia się na rozprawę osobiście lub przez przedstawicieli albo pełnomocników; 2) świadków i biegłych do stawienia się na rozprawę. § 3. Ponadto organ zawiadamia o rozprawie państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, organizacje społeczne, a także inne osoby, jeżeli ich udział w rozprawie jest uzasadniony ze względu na jej przedmiot. W tym przypadku organ wzywa je do wzięcia udziału w rozprawie albo do złożenia przed rozprawą oświadczenia i dowodów dla jego poparcia. Zgodnie z art. 91§ 1 i 2 wezwanie na rozprawę, w którym określa się termin, miejsce i przedmiot rozprawy, powinno zostać doręczone stronom, świadkom, biegłym i innym osobom, wezwanym do udziału w rozprawie, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego.

Prawidłowe wezwanie na rozprawę: wezwany został zawiadomiony o rozprawie przynajmniej 7 dni przed datą jej przeprowadzenia (termin minimalny), jego naruszenie stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Obowiązek osobistego stawiennictwa strony na rozprawie powinien wynikać wprost z treści wezwania. Jeśli w wezwaniu nie wskazano wyraźnie takiego obowiązku, na rozprawie w imieniu strony może stawić się jej przedstawiciel lub pełnomocnik. Rozprawa jest -co do zasady – prowadzona w siedzibie organu administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie. Może także zostać przeprowadzona poza siedzibą organu np. gdy zachodzi konieczność dokonania oględzin nieruchomości lub rzeczy ruchomej. Przedmiot rozprawy określa się poprzez wskazanie sprawy indywidualnej, w której postępowanie jest prowadzone.

123

Zgodnie z art. 93 rozprawą kieruje wyznaczony do jej przeprowadzenia pracownik tego organu administracji, przed którym toczy się postępowanie.

We wstępnej części rozprawy kierujący nią dokonuje następujących czynności:   

wywołania sprawy, otwarcia sprawy, sprawdzenia stawiennictwa obejmującego wszystkie podmioty, które stawiły się na rozprawę

Nieobecność na rozprawie stron należycie wezwanych nie stanowi przeszkody do jej przeprowadzenia. Przesłanka odroczenia sprawy występuje w sytuacjach wskazanych w art.94§ 2: Kierujący rozprawą odroczy ją, jeżeli stwierdzi poważne nieprawidłowości w wezwaniu stron na rozprawę, jeżeli niestawienie się strony zostało spowodowane przeszkodą trudną do przezwyciężenia, a także z innej ważnej przyczyny. Zasadniczą (właściwą) część rozprawy rozpoczyna czynność przedstawienia przedmiotu sprawy i jej stanu. W tej części rozprawy następuje przede wszystkim przeprowadzenie dowodów. W celu utrzymania porządku i powagi na rozprawie kierujący rozprawą może skorzystać z przewidzianych w art. 96 uprawnień, składających się na tzw. policję sesyjną. Z przebiegu rozprawy kierujący nią powinien sporządzić protokół. Gdy został osiągnięty cel rozprawy, istnieje podstawa do dokonania czynności jej zamknięcia. Cel rozprawy zostaje osiągnięty w momencie, gdy zostaną dostatecznie wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub zostaną uzgodnione sporne interesy stron.

7. POSTĘPOWANIE WYJAŚNIAJĄCE A WSPÓŁDZIAŁANIE ORGANÓW W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Przepisy k.p.a. przewidują na etapie postępowania wyjaśniającego możliwość współdziałania organów, służące usprawnieniu i przyspieszeniu postępowania. Instytucje kreujące współdziałanie organów w ramach postępowania wyjaśniającego zostały uregulowane w: Art. 52. W toku postępowania organ administracji publicznej zwraca się do właściwego terenowego organu administracji rządowej lub organu samorządu terytorialnego o wezwanie osoby zamieszkałej lub przebywającej w danej gminie lub mieście do złożenia wyjaśnień lub zeznań albo do dokonania innych czynności, związanych z toczącym się postępowaniem. Organ prowadzący postępowanie oznaczy zarazem okoliczności będące przedmiotem wyjaśnień lub zeznań albo czynności, jakie mają być dokonane.

Art. 136. § 1. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

124

ROZDZIAŁ XIX POSTĘPOWANIE UPROSZCZONE Nowelą kwietniową z 2017 r. do k.p.a. został wprowadzony w dziale II rozdział 14 zatytułowany „ Postępowanie uproszczone”, w którym uregulowano szczególny tryb postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym. Zasadniczym celem wprowadzenia instytucji postępowania uproszczonego jest skrócenie czasu trwania postępowania i uproszczenie jego przebiegu. Wiąże się to ze sformułowaną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania. Przy wyodrębnieniu spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym posłużono się kryterium przedmiotowym – rodzaju sprawy administracyjnej podlegającej rozpoznaniu, z pozostawieniem wyboru tychże spraw ustawodawcy, który może wprowadzić regulacje w ustawach szczególnych, wskazujące rodzaje spraw administracyjnych, które powinny być rozpoznawane w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 163b §2 postępowanie uproszczone może dotyczyć interesu lub obowiązku tylko jednej strony, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej. W postępowaniu uproszczonym powinny być rozpoznawane sprawy, w których występuje jedna strona i jedno żądanie. W postępowaniu uproszczonym znajdują zastosowanie regulacje statuujące instytucję milczącego załatwienia sprawy , chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W postępowaniu uproszczonym strona może wnieść podanie z wykorzystaniem urzędowego formularza, w którym wskazuje okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przedstawia dowody wraz z żądaniem wszczęcia postępowania. W ramach uproszczenia postępowania wyjaśniającego zrezygnowano ze stosowania art. 81, gdyż w postępowaniu uproszczonym postępowanie dowodowe jest ograniczone do dowodów zgłoszonych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, oraz dowodów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi dysponuje organ prowadzący postępowanie. Uzasadnienie decyzji wydanej w postępowaniu uproszczonym może ograniczać się do wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione ,oraz przytoczenia przepisów prawa stanowiących podstawę prawną decyzji.

ROZDZIAŁ XX PRZERWANIE CIĄGŁOŚCI POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO 1. CHARAKTER PRAWNY, ISTOTA I SKUTKI ZAWIESZENIA POSTĘPOWANIA 

  

Ciągłość postępowania jest czynnikiem zapewniającym możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w wyznaczonych terminach, jest także gwarancją realizacji zasady szybkości postępowania Zawieszenie postępowania – wstrzymanie toku postępowania, chwilowa przerwa, w trakcie której postępowanie spoczywa bez biegu, ale nadal trwa stan zawisłości sprawy Postępowanie ulega zawieszeniu wyłącznie na podstawie okoliczności enumeratywnie wymienionych w KPA, tylko i wyłącznie na czas potrzebny do usunięcia przeszkody procesowej W trakcie trwania zawieszenia organ może podejmować wyłącznie czynności zmierzające do usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania oraz czynności określone w art.102 KPA

125

  

Zawieszenie wstrzymuje bieg terminów procesowych z KPA, nie obejmuje to więc terminów materialnoprawnych, wyrażonych m.in. w art.146§1 czy 156§2 KPA Zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia, podjęcie postępowania i odmowa jego podjęcia następują w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie TRYBY ZAWIESZENIA 1. Z urzędu (obligatoryjne; art.97§1 pkt 1-4 KPA) 2. Na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (BFG) (obligatoryjne; art.97§1 pkt 5 KPA) 3. Na wniosek strony (fakultatywne; art.98§1 KPA)

2. ZAWIESZENIE POSTĘPOWANIA Z URZĘDU   

Organ ma obowiązek w trakcie trwania postępowania badać, czy nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania z urzędu (ma to charakter obligatoryjny) Strona może złożyć wniosek o zawieszenie postępowania, ale ma to charakter jedynie informacyjny Można wyróżnić 2 grupy przyczyn obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu: o Przesłanki podmiotowe (charakter bezwzględny)  Śmierć strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców nie jest możliwe, nie zachodzą okoliczności z art.30§5 (kurator masy spadkowej), a postępowanie nie ulega umorzeniu  Śmierć przedstawiciela ustawowego strony  Utrata przez stronę lub jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych  Ustanie bytu osoby prawnej – jak przy śmierci strony; brak organów osoby prawnej – jak przy śmierci lub utracie zdolności do czynności prawnych przez pełnomocnika o Przesłanka przedmiotowa – zagadnienie wstępne (charakter względny – art.100 §2 i 3 KPA)  Może być wyłącznie kwestia prawna, która: 1. Wyłoniła się w toku postępowania 2. Jej rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego, ale w kompetencji innego organu lub sądu 3. Ma charakter samoistny – może być przedmiotem innego postępowania 4. Ma charakter otwarty – nie została wcześniej rozstrzygnięta 5. Dotyczy istotnej dla sprawy przesłanki decyzji  Ma charakter względny, albowiem art.100§2 i 3 przewiduje specjalny tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego – prowizorium administracyjne  Prowizorium administracyjne polega na powierzeniu kompetencji do rozstrzygnięcia kwestii wstępnej organowi, przed którym kwestia ta się pojawiła, gdyby zawieszenie 1. Spowodowało niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego lub poważną szkodę dla interesu społecznego 2. Spowodowało niepowetowaną szkodę dla strony  Rozstrzygnięcie w ramach prowizorium jest podstawą decyzji administracyjnej, jednakże jego moc ogranicza się do celu, w jakim zostało podjęte. Jest możliwość późniejszego jego rozstrzygnięcia przez sąd lub inny organ

126

3. ZAWIESZENIE NA WNIOSEK BFG   

Zawiesza się na wniosek BFG, gdy stroną jest podmiot w restrukturyzacji (art.2 pkt 44 ustawy o BFG) Podmiotem w restrukturyzacji jest podmiot, wobec którego organ przymusowej restrukturyzacji wydał decyzję z art.101 ust.7-9 i art.102 ust. 1 i 4 BFGU Wniosek BFG wiąże organ prowadzący postępowanie

4. ZAWIESZENIE NA WNIOSEK STRONY 



 

Organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której wniosek postępowanie zostało wszczęte, a pozostałe strony nie sprzeciwiają się temu i nie zagraża to interesowi społecznemu Konieczne jest spełnienie łączne 4 przesłanek 1. Postępowanie w danej sprawie jest w toku 2. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony, występującej z żądaniem zawieszenia 3. Gdy jest więcej niż 1 strona, zgoda pozostałych stron 4. Zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu Ciężar wykazania faktu zagrożenia interesu społecznego spoczywa na organie administracyjnym Doznaje tutaj ograniczenia zasada dyspozycyjności strony, ponieważ samo złożenie wniosku nie powoduje zawieszenia postępowania (to organ ocenia, czy interes jest zagrożony czy też nie)

5. PODJĘCIE ZAWIESZONEGO POSTĘPOWANIA  





 

  

W czasie zawieszenia postępowania niezbędne jest podejmowanie czynności zmierzających do usunięcia przeszkód, celem dalszego prowadzenia postępowania Jeżeli postępowanie wszczęte na wniosek strony, zostało zawieszone ze względu na przesłanki zawieszenia z urzędu, obowiązek podejmowania działań zmierzających do usunięcia przeszkód spoczywa na stronie Jeżeli postępowanie wszczęte na wniosek strony, zostało zawieszone ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego, organ wystąpi do właściwego sądu lub organu o jego rozwiązanie albo wezwie stronę do wystąpienia w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już to uczyniła Przy usuwaniu przeszkody organ jest związany przepisami prawa procesowego i materialnego, ponieważ przepisy (np. KPC) mogą zawężać krąg legitymowanych czynnie do wystąpienia z wnioskiem Przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustaje co do zasady z chwilą rozstrzygnięcia kwestii wstępnej przez właściwy sąd lub inny organ. Wyjątek: prowizorium administracyjne Przy zawieszeniu na wniosek strony o Gdy strona złoży wniosek o podjęcie postępowania przed upływem 3 lat od zawieszenia, organ ma obowiązek wydać postanowienie o podjęciu postępowania o Z wnioskiem o podjęcie (z tym samym skutkiem) może wystąpić także strona, która nie sprzeciwiała się jego zawieszeniu, ale też nie występowała z wnioskiem o jego wszczęcie Przy zawieszeniu z urzędu po ustaniu przyczyny, organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na wniosek strony Postępowanie zawieszone na wniosek BFG, może być podjęte na ponowny wniosek BFG Postanowienie o podjęciu postępowania kończy stan zawieszenia

127

ROZDZIAŁ XXI MEDIACJA  









 

Wprowadzona nowelą z kwietnia 2017 Może być przeprowadzona, jeżeli pozwala na to charakter sprawy, a więc o Występuje wielość stron o Może być zawarta ugoda o Organ wyda decyzję na niekorzyść adresata i może spodziewać się odwołania o Wniesiony został środek odwoławczy od orzeczenia wydanego w I instancji Rodzaje układów mediacyjnych o Układ horyzontalny – między stronami postępowania o Układ wertykalny – między stroną (stronami) a organem Zasady mediacji o Dobrowolność  Organ obowiązany jest wystosować do stron zawiadomienie o możliwości przeprowadzenia mediacji – obligatoryjne jest zwrócenie się do stron o wyrażenie zgody i wybór mediatora w terminie do 14 dni od otrzymania zawiadomienia  W zawiadomieniu organ ma obowiązek wskazać pouczenie o mediacji oraz o jej kosztach o Bezstronność i neutralność mediatora  Nie może to być pracownik organu administracji, przed którym toczy się postępowanie w sprawie  Mediator ma obowiązek ujawnić okoliczności, które mogły by budzić wątpliwości co do jego bezstronności, a gdyby takie się pojawiły, ma on obowiązek odmówić mediacji i poinformować o tym strony i organ administracji publicznej  Mediatorem może być osoba wpisana na listę mediatorów, prowadzoną przez prezesa sądu okręgowego, a także osoba wpisana na listę prowadzoną przez organizację pozarządową lub uczelnię, przekazaną prezesowi sądu okręgowego o Poufność  Rozumiana jako wyłączenie jawności mediacji i nałożenie obowiązku zachowania w tajemnicy wszelkich ustaleń poczynionych w toku mediacji oraz ujawnionych okoliczności i faktów  Propozycje ugodowe nie mogą być wykorzystywane po zakończeniu mediacji, poza tymi zapisanymi w protokole mediacji W przypadku wyrażenia zgody na mediację, organ wydaje postanowienie o skierowaniu sprawy do mediacji, odraczając sprawę na 2 miesiące (na zgodny wniosek uczestników lub innych ważnych powodów, może przedłużyć o miesiąc) Przebieg mediacji jest udokumentowany przy pomocy protokołu mediacji, który zawiera następujące elementy o Czas i miejsce prowadzenia mediacji o Imiona i nazwiska (nazwy) oraz adresy (siedziby) uczestników mediacji o Imię, nazwisko i adres mediatora o Ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy o Podpis mediatora i uczestników (jeżeli któryś nie może wzmianka o powodach) Protokół jest włączany do akt sprawy, a jego odpis jest doręczany do uczestników mediacji Zakończenie mediacji o Nieosiągnięcie celów: postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwienie sprawy o Osiągnięcie celów: modyfikacja wniosku, wycofanie wniosku, zawarcie ugody

128



KOSZTY MEDIACJI o W ich skład wchodzą wydatki i wynagrodzenie mediatora o Koszty pokrywa organ administracji publicznej, a w sprawach, w których może być zawarta ugoda, strony w częściach równych o Koszty ustalane są w drodze postanowienia wydanego niezwłocznie po doręczeniu protokołu mediacji, a pokrywane zaraz po jej zakończeniu

ROZDZIAŁ XXII FAZA ORZECZNICZA POSTĘPOWANIA 1. ISTOTA ORZEKANIA   



Bezpośrednim przedmiotem orzekania jest sprawa administracyjna w sensie materialnoprawnym Zasadniczą formą procesową jest decyzja administracyjna – zgodnie z treścią art.104§1 KPA organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy KPA stanowią inaczej Wyjątki od wydawania decyzji o UGODA ADMINISTRACYJNA (13, 114-122 KPA) o POSTANOWIENIE ADMINISTRACYJNE (104§1, 123§2 KPA) o MILCZĄCE ZAŁATWIENIE SPRAWY (122a-122g KPA) Formą procesową, w której organ określa kwestie związane ze wszczęciem, zakończeniem postępowania, a także z już zakończonym postępowaniem w danej instancji lub sprawie jest postanowienie

2. ZAKRES I PODSTAWY ORZEKANIA  



 



Zakres orzekania nie może być szerszy niż zakres rozpoznania – nie można orzekać o czymś, co nie było rozpoznane w trakcie czynności ustalających stan faktyczny i prawny Granice podmiotowe orzekania wiążą się z zasięgiem podmiotowym treści i skutków orzeczenia o Adresaci bezpośredni – właściwe podmioty uprawnień i obowiązków o Adresaci pośredni – orzeczenie o prawach i obowiązkach jedynie oddziałuje na nich Wola podmiotu procesowego jest istotnym czynnikiem, wpływającym na zakres orzekania organu w sprawach, które mogą być prowadzone jedynie na wniosek – nie tylko organ może wtedy rozpocząć postępowanie, ale jest również związany treścią wniosku W postępowaniach, które mogą być wszczęte zarówno na wniosek jak i z urzędu organ nie jest już związany wnioskiem (może wyjść poza jego granicę przy rozpoznaniu i orzekaniu) Granice przedmiotowe wiążą się ściśle z zakresem przedmiotu postępowania (rozpoznania i orzekania). Można wyróżnić 4 elementy, wyznaczające granicę tożsamości: o Podstawa normatywna (przepisy materialne, procesowe i kompetencyjne) o Podstawa faktyczna (stan faktyczny istniejący w momencie orzekania) o Podmiot orzekający i podmiot poddany kompetencji orzeczniczej o Właściwy podmiot czynności orzeczniczych Przekroczenie granic przedmiotowych oznacza, że mamy do czynienia z zupełnie nową sprawą

3. ZASADY ORZEKANIA W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM  

Jest to zbiór pewnych dyrektyw ukierunkowujących, nakazujących lub zakazujących W pierwszej kolejności należy zwrócić zawsze uwagę na zasady ogólne (kodeksowe i pozakodeksowe); zasady konstytucyjne i materialnoprawne (z danej dziedziny)

129





Istotne są również zasady szczegółowe, mające mieszany charakter (materialno-procesowy), dot. przedmiotu i sposobu orzekania, podstaw faktycznych i prawnych orzekania, także zasad proceduralnych orzekania Zasady dot. czasu orzekania o Organ bierze pod uwagę stan faktyczny istniejący w momencie orzekania, chyba że przepis szczególny nakazuje inaczej o W razie zmiany ustawy  ZASADA JEDNOLITOŚCI POSTĘPOWANIA – całkowite wyłączenie stosowania nowego prawa w trakcie trwania całego postępowania administracyjnego  ZASADA STADIALNOŚCI POSTĘPOWANIA – stosowanie nowego prawa w zależności od instancji (w I stare, w II nowe)  ZASADA AKTUALNOŚCI POSTĘPOWANIA – niezależnie od fazy stosuje się nowe prawo o W razie milczenia ustawy, jeżeli nie nastąpiła zmiana ustawy, organ orzeka wg stanu prawnego na dzień orzekania; jeżeli nastąpiła, organ orzeka wg nowego prawa

4. ORZEKANIE MERYTORYCZNE     

 

Polega na rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty – połączeniu norm materialnych z ustalonym stanem faktycznym Kreuje normę indywidualną o charakterze pochodnym i wyzwala skutki prawne dla podmiotów, będących stronami postępowania Mamy z nim do czynienia także przy postępowaniach weryfikacyjnych Dotyczy rozstrzygania zarówno o całości jak i o części sprawy (warunkiem jest podzielność podstawy faktycznej lub prawnej sprawy) Jeżeli organ wbrew treści wniosku nie orzekł o całości żądania strony, może on z urzędu lub na żądanie strony uzupełnić decyzję co do rozstrzygnięcia w formie niezaskarżalnego postanowienia (ale wraz z pierwotną decyzją staje się zaskarżalne) Orzekanie merytoryczne w przedmiocie kwestii procesowej to rozstrzyganie tej kwestii co do istoty, a więc określanie skutków procesowych Kwestie procesowe związane z wszczęciem, tokiem, zakończeniem postępowania w danej sprawie lub instancji oraz zakończonym postępowaniem w danej sprawie lub instancji, związane są z postępowaniem dodatkowym (ubocznym) o Postępowanie uprzednie (wstępne) – kwestie związane z dopuszczalnością lub koniecznością wszczęcia postępowania głównego o Postępowanie następcze – określone kwestie związane z postępowaniem zakończonym w danej instancji lub sprawie o Postępowanie incydentalne – określone kwestie wynikłe w trakcie trwania postępowania głównego lub kwestie materialnoprawne związane ze sprawą o Postępowanie pomocnicze – m.in. zwolnienie od opłat, wezwanie organu pomocy prawnej, itp. o Postępowanie uzupełniające – podgrupa postępowań następczych, m.in. dot. uzupełnień, sprostowań, wyjaśnień, itp.

130

5. ORZEKANIE NIEMERYTORYCZNE 1. UMORZENIE 





Decyzja o umorzeniu nie tworzy stanu rei iudicatae, nie unicestwia stosunku materialnego – decyzja ta może więc służyć do podjęcia czynności procesowych w tej samej sprawie, np. w wyniku zmiany przepisów lub stanu faktycznego Umorzenie z urzędu o Obligatoryjne o Gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości lub części organ wydaje postanowienie o umorzeniu (odpowiednio w całości lub części) o Bezprzedmiotowość może mieć dwie postaci  Pierwotną – gdy sprawa od początku nie istniała  Wtórną – jeżeli jakiś element odpadł w trakcie czynności jurysdykcyjnych (np. śmierć podmiotu, utrata zdolności prawnej lub zdolności do czynności prawnych, zmiana tytułu własności, ustanie osoby prawnej) o Postępowanie staje się bezprzedmiotowe w wyniku cofnięcia przez stronę wniosku oraz w przypadku cofnięcia zgody (61§2 KPA) Umorzenie na wniosek strony o Fakultatywne o Uzależnione od łącznego spełnienia 3 przesłanek  Wniosek musi pochodzić od strony, która wszczęła postępowanie  Inne strony nie mogą się sprzeciwiać umorzeniu  Nie może być sprzeczne z interesem społecznym

2. OPŁATY I KOSZTY POSTĘPOWANIA 

 

  





Postępowania przed organami wiążą się z opłatami, stanowiącymi częściowy zwrot wydatków, ponoszonych w związku z czynnościami procesowymi oraz stanowią funkcję dyscyplinującą, aby zapobiegać bezpodstawnym wnioskom Opłaty pobierane są na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z 16 listopada 2006 o opłacie skarbowej W sprawach indywidualnych konieczność uiszczenia opłaty skarbowej wiąże się z dokonaniem czynności urzędowej na wniosek; wydaniem zaświadczenia lub zezwolenia; a także złożeniem dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury Obowiązek uiszczenia opłaty powstaje przed dokonaniem czynności – należy uczynić to w kasie właściwego organu podatkowego (wójt, burmistrz, prezydent miasta) Istnieje szereg wyjątków od obowiązku wpłaty m.in. przy sprawach alimentacyjnych, nauki, czy też sprawach ubezpieczenia społecznego Koszty postępowania to wydatki związane z prowadzeniem postępowania w danej sprawie (koszty podróży, należności świadków i biegłych, oględziny, koszty doręczenia pism, koszty mediacji) Koszty podlegają rozdziałowi między stronę i organ administracji o Stronę obarczają koszty, które wynikły z jej winy oraz te, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku Koszty dzieli się na o Wnoszone z góry – 261 KPA  Jeżeli strona ich nie wniosła, to organ wyznaczy jej termin do ich wniesienia (nie krótszy niż 7 i nie dłuższy niż 14 dni)  W razie nieuiszczenia podanie ulega zwrotowi, a czynność uzależniona od opłaty jest zaniechana (na postanowienia w tej materii służy zażalenie)

131

Organ ma obowiązek działania mimo nieuiszczenia opłaty, gdy 1. Stoją za tym względy społeczne lub ważny interes strony 2. Wniesienie podania jest czynnością, dla której ustanowiono termin zawity 3. Podanie wniosła osoba mieszkająca za granicą  Obowiązek uiszczenia w w/w przypadkach jest aktualny, organ ponownie ma obowiązek wezwać stronę do uiszczenia opłaty, pouczając ją o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego o Wnoszone z dołu – 264 KPA  Organ wydaje postanowienie o kosztach, wskazując termin i sposób uiszczenia  Powinno być wydane jednocześnie z decyzją, a w przypadku mediacji, wraz z doręczeniem protokołu  Na postanowienie służy zażalenie Nieuiszczone opłaty podlegają egzekucji w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych 



ROZDZIAŁ XXIII DECYZJA ADMINISTRACYJNA 1. DEFINICJA  



KPA nie formułuje nigdzie definicji legalnej decyzji administracyjnej Decyzja administracyjna – władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej (lub innego organu administrującego), skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygające indywidualną sprawę administracyjną, podjęte na podstawie i w celu konkretyzacji generalno-abstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne Z tak rozbudowanej definicji, możemy wydobyć 9 elementów kształtujących decyzję administracyjną: 1. Podejmowana przez organ administracji publicznej lub inny organ, któremu zlecono wykonywanie tychże kompetencji (organ administrujący), realizujący wolę i autorytet państwa 2. Oświadczenie woli organu, wyrażone w imieniu państwa 3. Władczy i jednostronny akt administracyjny – po ustaleniu stanu faktycznego, organ na zasadzie wyłączności określa prawa i obowiązki podmiotu 4. Dwustronnie wiążąca – mimo jednostronnego formułowania, tworzy uprawnienia i obowiązki, wiążące zarówno organ wydający, jak i adresata 5. Podwójnie konkretna – indywidualnie oznaczony podmiot (konkretność podmiotu) w okolicznościach, dla których ustala się konsekwencje prawne, konkretyzuje się normę (konkretność sprawy) 6. Adresatem jest podmiot zewnętrzny 7. Konkretyzuje generalną i abstrakcyjną normę, tworząc pochodną normę prawną, będącą normą indywidualną i konkretną 8. Konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny, w którym jedną ze stron jest organ, a drugą indywidualny, zewnętrzny podmiot 9. Wydawana jest na koniec postępowania, w trybie i formie przewidzianymi całościowo (postępowanie ogólne) lub częściowo (postępowania odrębne) w KPA

132

2. MIEJSCE DECYZJI W PROCESIE STOSOWANIA PRAWA; ETAPY PROCESU PODEJMOWANIA I DETERMINACJA JEJ TREŚCI  







Prawo administracyjne, w przeciwieństwie do prawa cywilnego, konkretyzuje normę prawną w jednoetapowym postępowaniu, w postaci decyzji administracyjnej Istnieją 4 etapy stosowania prawa 1. Ustalenie jaka norma obowiązuje i określenie jej znaczenia na potrzeby wydania decyzji  Polega na określeniu, która norma obowiązuje, a która już nie  W przypadku wątpliwości, znaczenie normy ustala się zgodnie z regułami wykładni 2. Uznanie określonych faktów za udowodnione na podstawie określonych środków dowodowych i ujęcie tych faktów w języku normy  Fakty można określić jako fakty sprawy lub determinantę faktyczną sprawy  Muszą one zostać ocenione pod kątem ich wiarygodności i powiązania z dowodami 3. Subsumpcja faktów uznanych za udowodnione pod normę prawną  Kwalifikacja faktów jako zgodnych lub niezgodnych z normą prawną 4. Ustalenie konsekwencji prawnych  Wiążące ustalenie konsekwencji prawnych na podstawie zastosowanej normy prawnej W procesie tworzenia prawa ustawodawca często posługuje się dwoma konstrukcjami prawnymi 1. Klauzula uznania – „organ może” 2. Pojęcia nieostre/klauzule generalne – „interes społeczny”, „ważny interes gospodarki narodowej”, „ważny interes stron” W prawie administracyjnym istnieją 4 kategorie norm, mogących być podstawą (determinantą) prawną decyzji 1. Normy nakładające na adresatów określone obowiązki  W ścisłym związku pozostają z nimi normy sankcjonujące, dla których norma nakazująca jest normą sankcjonowaną  Sankcje nakładane są przez organy administracji w drodze aktu stosowania prawa (decyzji) w ramach stosunku administracyjnoprawnego  Przede wszystkim znajdowane w: Prawie podatkowym materialnym i Prawie ochrony środowiska 2. Normy wyznaczające sfery zamknięte dla działalności, wymagające decyzji o możliwości wkroczenia na te sfery  Zezwolenie – decyzja administracyjna, ustalająca brak przewidzianej w prawie przeszkody do podjęcia określonej działalności lub innego rodzaju zachowań (inne nazwy: pozwolenie, zgoda, licencja)  Koncesja – zbliżona postać do zezwolenia, ale służąca do nadania szczególnej pozycji jednemu podmiotowi wobec pozostałych, wyrażająca się w możliwości i jednocześnie obowiązku prowadzenia działalności lub podejmowania innych zachowań 3. Normy wyrażają expressis verbis lub pośrednio zakazy lub nakazy, dopuszczając zachowania z nimi niezgodne wyłącznie na podstawie decyzji administracyjnej 4. Normy pozwalające adresatowi na uruchomienie postępowania administracyjnego, w którego rezultacie nastąpi zmiana określonego elementu faktycznego W przypadku determinanty faktycznej możemy mówić o różnych kryteriach podziału faktów 1. Wyróżniane pozytywnie lub negatywnie 2. Wyróżnione opisowo lub oceniająco 3. Wg kryterium merytorycznego ich treści:  Określone stany faktyczne

133

   

Określone stany fizyczne lub psychofizyczne osób fizycznych Fakty związane z rzeczami Zdarzenia obiektywne Stany prawne z różnych gałęzi prawa

3. ELEMENTY OBLIGATORYJNE DECYZJI 



Wg NSA minimum, które musi zawierać decyzja to: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt; wskazanie adresata decyzji; rozstrzygnięcie o istocie sprawy; podpis osoby reprezentującej organ Zgodnie z art.107§1 KPA decyzja powinna zawierać 1. Oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał  Polega na podaniu pełnej nazwy organu oraz jego siedziby  Brak tego elementu pozbawia decyzję postaci decyzji 2. Data wydania  Wskazanie dnia, miesiąca i roku wydania decyzji na piśmie/dokumentem elektronicznym lub ogłoszenia ustnego  Datą jest dzień podpisania lub ogłoszenia decyzji, a w razie wątpliwości data umieszczona na decyzji  Pozwala to stwierdzić, czy organ odpowiednio ustalił stan prawny i faktyczny, a także ma wpływ na kodeksowe terminy załatwiania spraw  Nie wiąże się to ze skutkami prawnymi decyzji -> skutki prawne decyzji wiążą adresata z dniem doręczenia 3. Oznaczenie adresata  Oznaczenie strony lub stron (przy wielości stron wszystkich)  Dla osób fizycznych: Imię (imiona), nazwisko (nazwiska), adresy, a także inne dane (np. PESEL)  Dla osób prawnych i jednostek z 331 KC: nazwa i siedziba  Brak podania adresata skutkuje pozbawieniem decyzji charakteru decyzji  W przypadku mylnego podania nazwiska i imienia, można sprostować w trybie art.113§1  Oznaczenie adresata niebędącego stroną jest wadą z art.156§1 pkt 4 4. Powołanie podstawy prawnej  Powołanie przepisów prawa materialnego, ustrojowego i procesowego  Wskazanie nazw aktów prawnych, przepisów (paragraf, ustęp, itd.), miejsca publikacji  Wadliwość można podzielić na dwa przypadki  Wydanie decyzji bez podstawy prawnej, bo nie istnieje -> wada istotna kwalifikowana  Wydanie decyzji bez zamieszczenia podstawy prawnej nie jest to przesłanka stwierdzenia nieważności 5. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji)  Zawiera wiążące ustalenie konsekwencji konkretyzowanej normy  Określa prawa i obowiązki podmiotów (stron postępowania)  Musi być sformułowane w sposób niebudzący wątpliwości co zostało ustalone 6. Uzasadnienie  Faktyczne  Wskazanie determinanty faktycznej  Wskazanie faktów i dowodów przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a także odnieść się do tych faktów i dowodów, które podstawą tego rozstrzygnięcia nie były

134

Prawne  Polega na przytoczeniu podstawy prawnej wydania decyzji (artykuł, paragraf, itd. przepisu prawa) z jednoczesnym wytłumaczeniem dlaczego znalazł on zastosowanie w danej sprawie  Uzasadnione muszą być wszystkie decyzje wydane na skutek odwołania  Możliwość odstąpienia od uzasadnienia przewidują:  107§4 KPA – gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony (stron). Organ musi więc uzasadnić decyzję częściową oraz nieuwzględniającą choćby jednej ze stron  107§5 KPA – ze względu na ochronę bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego Pouczenie  Informacja o tym, czy i w jakim trybie służy stronie odwołanie od decyzji; a także pouczenie o prawie strony do zrzeczenia się odwołania i jego skutkach  Informacja o możliwości wniesienia sprzeciwu, powództwa lub skargi przed sąd administracyjny z zaznaczeniem opłaty (jeżeli ma charakter stały) oraz o możliwości ubiegania się o zwolnienie z kosztów lub przyznanie pomocy  Powinno zawierać nazwę środka odwoławczego; termin jego wniesienia oraz tryb zaskarżania  Brak pouczenia może być usunięty w drodze uzupełnienia lub sprostowania  Błędne pouczenie co do sposobu i terminu wniesienia odwołania nie powoduje konieczności przywrócenia terminu przed organem wyższej instancji; w przypadku skargi do sądu, sąd na wniosek strony postanowi o jego przywróceniu Podpis  Zawiera imię, nazwisko i stanowisko służbowe uprawnionego do wydania decyzji  W przypadku dokumentów elektronicznych musi być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym  Uprawnionym do podpisu jest osoba piastująca funkcję organu, aczkolwiek w drodze delegacji może być to oddane osobie zatrudnionej w aparacie pomocniczym organu  Podpis musi być własnoręczny – wykluczone są faksymile  Przy organach kolegialnych o podpisie decyduje ustawa szczególna, np.:  Decyzje zarządu powiatu (województwa) podpisuje starosta (marszałek województwa); przy czym w decyzji muszą być podane imiona i nazwiska członków zarządu powiatu (województwa) biorących udział w wydawaniu decyzji  Decyzje SKO zapadają większością głosów, wymagany jest podpis wszystkich głosujących (żaden członek nie może się wstrzymać), w przypadku zdania odrębnego, członek ma prawo zgłosić je na piśmie do 7 dni od dnia narady 

7.

8.

4. FAKULTATYWNE ELEMENTY DECYZJI 1. TERMIN 

Jest to ograniczenie mocy wiążącej decyzji, tak aby o Zaczęła obowiązywać po określonym czasie (termin początkowy) o Przestała obowiązywać po określonym czasie (termin końcowy)

135

 



Terminem nie jest sytuacja, gdy przepisy prawa wprost określają do kiedy lub od kiedy decyzja obowiązuje Normy prawa administracyjnego pozwalają na: o Wydanie decyzji na czas oznaczony określony w ustawie o Wydanie decyzji z terminem początkowym, na czas oznaczony, nie określając jego długości (np. powołanie na stanowisko służbowe) o Określenie terminu obowiązywania, nie krótszego niż ustawowy o Określenie terminu obowiązywania, nie dłuższego niż ustawowy o Określenie terminu bez wskazywania minimalnego i maksymalnego czasu obowiązywania Wraz z nadejściem terminu końcowego, decyzja wygasa i nie ma potrzeby stwierdzania i uzasadniania jej wygaśnięcia

2. WARUNEK 

  

Rozumiany w prawie administracyjnym dwojako o Ustawowe przesłanki (wymogi wydania) decyzji – co trzeba spełnić, aby otrzymać decyzję; niezależne od woli organu o Oświadczenie woli organu, dodane jako uboczne postanowienie do decyzji, będące z nią w ścisłym związku, na podstawie którego moc wiążąca decyzji jest uzależniona od zdarzenia przyszłego i niepewnego Musi istnieć szczególne uprawnienie ustawowe do jego zawarcia w decyzji Nie można nim ograniczać decyzji, które w sposób trwały określają lub zmieniają status osoby w sferze prawa publicznego (np. nadanie obywatelstwa, zmiana imienia i nazwiska) Częściej spotykane jest umieszczenie warunku rozwiązującego – ziszczenie się określonego zdarzenia powoduje ustanie skutków decyzji

3. ZLECENIE    

Bardzo rozpowszechnione w prawie administracyjnym Stanowi klauzulę dodatkową, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia lub wywołanie określonego skutku przez podmiot, któremu została wydana decyzja Nie zawiesza skuteczności decyzji, realizacja obowiązków wyrażonych w zleceniu, powinna nastąpić równocześnie lub po realizacji uprawnień wynikających z decyzji Organ może wymusić na podmiocie wykonanie zobowiązań zawartych w zleceniu (w przeciwieństwie do zachowań z warunku)

4. RYGOR NATYCHMIASTOWEJ WYKONALNOŚCI 

 



KPA przyjmuje zasadę, że decyzja organu I instancji nie podlega wykonaniu do momentu upływu terminu na wniesienie środka odwoławczego. Wyjątkiem jest nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności (108§1 KPA) Rygor ten może być nadany decyzji nieostatecznej, która może być wykonana Katalog przesłanek do jej zastosowania ma charakter zamknięty (108§1 KPA) o Niezbędne dla ratowania zdrowia lub życia ludzkiego o Zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami o Ważny interes społeczny o Ważny interes strony Przy nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, ze względu na ważny interes strony, organ może zażądać od strony stosownego zabezpieczenia (np. złożenia pieniędzy do depozytu)

136





Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany o W chwili wydania decyzji  Element fakultatywny decyzji  Obowiązuje od dnia doręczenia decyzji stronie  Z urzędu lub na wniosek strony o Po wydaniu decyzji  W formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie  Może być wydany najpóźniej do dnia upływu terminu na wniesienie środka odwoławczego  Z urzędu lub na wniosek strony Wygasa z dniem wydania decyzji organu odwoławczego, zmieniającego lub uchylającego decyzję opatrzoną rygorem, także z dniem wydania postanowienia organu odwoławczego, zmieniającego lub uchylającego postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji

5. OBOWIĄZYWANIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ  





Przepisy KPA nie utożsamiają wydania decyzji z jej doręczeniem (!) Wydanie decyzji jest czynnością procesową, wywołującą określone skutki: o Pozwala na określenie momentu czasowego do badania legalności decyzji, zgodności ze stanem prawnym i faktycznym na dzień jej wydania o Ocena, czy organ zmieścił się w kodeksowych terminach o Ocena skutków wynikających z przepisów szczególnych (m.in. dot. wznowienia postępowania) Doręczenie decyzji powoduje włączenie jej do obrotu prawnego o Rozpoczyna się bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego o Rozpoczyna się bieg terminu, po którym organ odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania o Rozpoczyna się bieg terminu do stwierdzenia nieważności decyzji Art. 110§1 wyraża zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją o Organ nie może zmienić lub uchylić decyzji, nawet jeżeli uzna ją za wadliwą bądź nietrafną o Do momentu ogłoszenia lub doręczenia organ ma prawo modyfikować swoją decyzję w całym zakresie o Zasada ta dotyczy zarówno organów I jak i II instancji o Kodeks zezwala w szczególnych przypadkach na modyfikację własnej, już doręczonej decyzji:  Autorewizja (132 KPA i 54§3 PPSA)  Zmiana lub stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej (rozdziały 12 i 13 działu II KPA)

6. MOC WIĄŻĄCA W CZASIE DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ  

Prawomocność jest zawsze funkcją treści aktu stosowania prawa a nie jego formy Konstrukcja prawomocności obejmuje 3 elementy: 1. Wyznaczenie momentu, od którego akt nabiera „prawnej mocy”  Jest to moment, od którego akt nie może być wzruszony i przysługuje mu zwiększona moc prawna (ze słabego i wzruszalnego aktu, staje się aktem mocnym i trwałym) 2. Determinujące istotę prawomocności

137

Utrwalenie skonkretyzowanych aktem prawnym stosunków materialnoprawnych (tu: stosunku administracyjnoprawnego) i spowodowanie ich wiążącej mocy Wyznaczające skutki prawomocności  Skutek negatywny: niemożność modyfikacji aktu stosowania prawa, zakaz prowadzenia ponownego postępowania w tej samej sprawie  Skutek pozytywny: związanie pozostałych organów państwa i innych podmiotów stanem prawnym, powstałym na mocy aktu stosowania prawa 

3.

7. OSTATECZNOŚĆ I PRAWOMOCNOŚĆ DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ 

  

Konstrukcja prawomocności pojawiła się w KPA po noweli kwietniowej w 2017r. w art.16§3 KPA („decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu są prawomocne” -> wg prof. Wosia, zabieg ten jest całkowicie pozbawiony sensu, ponieważ wprowadza spaczoną wizję prawomocności w odniesieniu do wielu rodzajów aktów (m.in. niezaskarżalnych do sądu; sprawy, w których sąd odrzucił skargę, itp.) Wg prof. Wosia prawomocność powinna opierać się na innych założeniach -> powodować moc wiążącą decyzji w czasie (przy czym prawomocność jest silniejsza) Prawomocność decyzji przysługuje wyłącznie decyzjom administracyjnym, zaskarżonym do sądu i utrzymane przez ten sąd w mocy Nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, dlatego sąd z urzędu powinien zbadać, czy dana decyzja nie zawiera w sobie wady z art.156§1 KPA

8. WYKONALNOŚĆ DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ    



Wykonanie decyzji oznacza spowodowanie, dobrowolnie lub pod przymusem, stanu rzeczywistości, zgodnego z jej treścią Nie każda decyzja kwalifikuje się do wykonania, co za tym idzie nie każda wymaga wykonania Nie kwalifikują się do wykonania decyzje konstytutywne, w których nie określa się działania podmiotu (np. zmiana nazwiska) Wykonalność decyzji dotyczy aktów zobowiązujących, w których określony podmiot oprócz praw otrzymuje obowiązki do wykonania oraz decyzje, w których jeden podmiot jest wyłącznie uprawniony, a drugi wyłącznie zobowiązany Decyzje o charakterze deklaratoryjnym są niejednolite -> dla ustalenia ich wykonalności należy zbadać ich treść (np. decyzja o nieważności innej decyzji)

ROZDZIAŁ XXIV POSTANOWIENIE ADMINISTRACYJNE 1. POJĘCIE I PRZEDMIOT POSTANOWIENIA Art. 123. § 1. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. § 2. Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Postanowienie administracyjne – co do zasady czynność orzecznicza przedstanowcza wywierająca skutki procesowe wewnątrz samego postępowania, a tylko sporadycznie poza nim.

138

Przedmiot rozstrzygnięcia postanowienia administracyjnego  inny zakres spraw niż istota sprawy administracyjnej, a wyjątkowo istota sprawy administracyjnej, kiedy KPA na to pozwala. ! Należy się zawsze kierować treścią, a nie nazwą rozstrzygnięcia, bo właśnie treść decyduje, czym dane rozstrzygnięcie jest. Granice czasowe postanowienia administracyjnego  rozstrzygnięcia w toku postępowania, inne granice czasowe wymagają podstawy kodeksowej. Płaszczyzny ujmowania istoty postanowienia administracyjnego: 1.

2.

Statyczna Postanowienie jest aktem administracyjnym: a. indywidualnym, b. zewnętrznym (podstawę prawną może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego), c. wydanym w formie procesowej na podstawie powszechnie obowiązujących norm prawnych, d. władczym, e. jednostronnym, f. konretnym, g. różniącym się ode decyzji administracyjnej przedmiotem rozstrzygnięcia i zakresem jego skutków prawnych. Procesowa (dynamiczna) – wydawanie postanowienia administracyjnego to czynność organu prowadzącego postępowanie, które stosownie do obowiązującej ustawy procesowej może wywrzeć skutki dla procesu, jako zorganizowanego i uporządkowanego ciągu działań.

Skutki wydania postanowienia procesowego mogą polegać na: 1. 2. 3. 4.

powstaniu, utrzymaniu, modyfikacji, lub zakończeniu stosunku prawnego procesowego.

! Każde postanowienie administracyjne, kończy pewne postępowanie uboczne istniejące obok merytoryczne postępowania głównego), a więc takie, które jest incydentalne, wypadkowe i pomocnicze.

2. TYPOLOGIA POSTANOWIEŃ Podział ze względu na przedmiot i charakter prawny postanowienia: 1. 2. 3. 4.

Postanowienia sensu stricto np. art. 31§2 KPA, art. 88§1 KPA czy art. 94§2 KPA; Postanowienia procesowe mające dalszy wpływ na bieg postępowania np. art. 59§2 KPA, art. 101 KPA, art. 134 KPA i art. 149§2 KPA; Postanowienia dot. istoty sprawy lub uruchamiające skutki materialnoprawne np. art. 106§5 KPA lub art. 119§1 KPA; Inne postanowienia np. art. 219 KPA, art. 122f§1 KPA.

! Art 3 § 2. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

139

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;

Postanowienia kończące postępowanie: 1. 2. 3.

Postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, Postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania, Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Podział ze względu na moment wydania postanowienia: 1.

2.

Postanowienia wydane w toku postępowania o w stadium wstępnym (np. art. 24 §1 i 3), o w stadium postępowania wyjaśniającego (np. art. 77§2 i art. 89) o w stadium decyzyjnym (np. art. 264 i art. 108) Postanowienia wydawane poza tokiem postępowania o Odmawiające wszczęcia postępowania w trybie zwykłym/nadzwyczajnym (art. 61a, 149§3, 31§2) o Inne wydawane przed wszczęciem postępowania (np. art. 152§1) o Wydawane po uzyskaniu przez decyzję cechy ostatecznej (np. art. 113§1 i §2).

Podział ze względu na możliwość weryfikacji postanowienia za pomocą zwyczajowego środka prawnego: 1. 2. 3.

Postanowienia, na które przysługuje zażalenie (przypadki wskazane w KPA, katalog zamknięty), Postanowienia, na które zażalenie nie służy i które można zaskarżyć tylko w drodze odwołania np. art. 31§2KPA Postanowienia ostateczne

3. ELEMENTY POSTANOWIENIA Postanowienie powinno zawierać: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Oznaczenie organu administracji publicznej, Datę wydania, Oznaczenie stron i innych osób biorących udział w postępowaniu, Powołanie podstawy prawnej, Rozstrzygnięcie, Pouczenie o możliwości wniesienia skargi lub zażalenia do sądu administracyjnego, Podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania, Uzasadnienie faktyczne i prawne (art.124§2 KPA).

4. SKUTECZNOŚĆ I WYKONALNOŚĆ POSTANOWIEŃ Moment doręczenia lub ogłoszenia postanowienia jest tożsamy z chwilą wprowadzenia czynności orzeczniczej do obrotu prawnego – od tej chwili organ administracji publicznej jest tym postanowieniem związany. ! Każde postanowienie jest skuteczne, lecz wykonalne jest tylko takie postanowienie, które posiada zdolność do wywoływania skutków prawnych.

140

Skuteczność jest cechą orzeczenia polegającą na jego zdatności do wynikających z treści orzeczenia w związku ze skonkretyzowaną normą prawną, konkretnych skutków. Każde postanowienie administracyjne ma swoją indywidualną skuteczność wyznaczoną przedmiotem zawartego w nim rozstrzygnięcia. Natomiast wykonanie postanowienia to spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią tego postanowienia. Postanowienia administracyjne często nie wymagają wykonania – należą do nich te, które nie oddziałowywują wprost na status procesowy podmiotu postępowania administracyjnego przez przyznanie mu lub odmowę przyznania określonego uprawnienia bądź obowiązku procesowego. Do katalogu postanowień wykonalnych zaliczamy w szczególności: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Art. 31§2, Art. 31§5, Art. 81§1, Art. 96, Art. 100§3, Art. 108§1, Art. 264.

ROZDZIAŁ XXV UGODA ADMINISTRACYJNA

1. POJĘCIE UGODY ADMINISTRACYJNEJ Ugoda administracyjna – układ pomiędzy stronami postępowania administracyjnego, zawierany przed organem prowadzącym to postępowanie zatwierdzany przez ten organ, zastępujący decyzję administracyjną, jaka ma być wydana. Jej istotą jest czynienie sobie przez strony wzajemnych ustępstw w zakresie ich praw i obowiązków. W praktyce stosowana sporadycznie.

2. PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOŚCI UGODY Ograniczenia prawa do zawarcia ugody: 1.

2. 3. 4. 5.

Ugoda jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy w sprawie występuje wielość stron. Nie jest dopuszczalne zawarcie ugody pomiędzy stroną i organem administracji publicznej, pomiędzy stroną a uczestnikiem postępowania na prawach strony oraz z osobą trzecią mającą w postępowaniu jedynie interes faktyczny; Sprawa musi mieć charakter sporny; Sprawa musi mieć charakter administracyjnoprawny; Ugoda może być zawarta jedynie w toczącym się postępowaniu (również odwoławczym), przed wydaniem decyzji w sprawie; Zawarcie ugody nie może stać w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa;

141

3. PROCEDURA ZAWIERANIA I ZATWIERDZANIA UGODY Art. 13. § 1. Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna). § 2. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody.

Inicjatywa zawarcia umowy może wyjść od organu administracyjnego, ale też od wszystkich lub niektórych stron, a organ wtedy jest zobligowany to uwzględnić, jeżeli przesłanki dopuszczalności zawarcia ugody są spełnione. Art. 116. § 1. Organ administracji publicznej odroczy wydanie decyzji i wyznaczy stronom termin do zawarcia ugody, jeżeli złożą one zgodne oświadczenie o zamiarze jej zawarcia.

Termin do zawarcia umowy, o którym mowa w art. 116 KPA może zostać przedłużony na wniosek stron, który został złożony przed upływem wyznaczonego terminu do zawarcia owej ugody. Podczas biegu tego terminu nie może zostać wydana żadna decyzja administracyjna. W każdej chwili strony mogą odstąpić od zawarcia ugody w dowolnej treści i bez żadnego uzasadnienia. W takim przypadku organ administracyjny jest zobligowany do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Mimo odmiennych stanowisk prezentowanych w doktrynie, według profesora Wosia strony, które raz odstąpiły od ugody mają prawo ponownie podjąć pertraktacje, jeżeli przesłanki dopuszczalności są w dalszym ciągu spełnione.

4. FORMA I ELEMENTY UGODY Ugoda jest sporządzana przez upoważnionego pracownika organu administracyjnego w formie pisemnej lub elektronicznej, na podstawie zgodnych oświadczeń stron. Ugodę w formie pisemnej załącza się do akt sprawy. Ugoda musi zawierać: 1. 2. 3. 4. 5.

Oznaczenie organu administracji publicznej, przed którym ugoda jest zawarta, Strony postępowania, Datę sporządzenia, Przedmiot i treść ugody, Podpisy stron i pracownika organu, który ugodę sporządził.

Przedmiot ugody  sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Treść ugody  zgodne oświadczenia woli stron kształtujące ich wzajemne prawa i obowiązki.

5. WYKONYWALNOŚĆ I SKUTKI PRAWNE ZATWIERDZONEJ UGODY Art. 118. § 1. Ugoda wymaga zatwierdzenia przez organ administracji publicznej, przed którym została zawarta.

142

Zatwierdzenie to jest warunkiem jej mocy prawnej – zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki prawne jak decyzja administracyjna. Organ administracyjny jest związany ugodą od dnia jej doręczenia stronie łącznie z postanowieniem o jej zatwierdzeniu. Przesłanki, które muszą zostać spełnione, aby ugoda mogła zostać zatwierdzona: 1. 2. 3.

Nie może być zawarta z naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i procesowego, Musi uwzględniać stanowisko organu współdziałającego w sprawie zgodnie z art. 106 KPA, Nie może naruszać interesu społecznego bądź słusznego interesu stron.

Zatwierdzenie/odmowa zatwierdzenia ugody następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie skarga do sądu administracyjnego, również wtedy, gdy postanowienie to zostało wydane w postępowaniu odwoławczym. Postanowienie to powinno zostać wydane w ciągu 7 dni od dnia zawarcia ugody. Jeżeli ugoda administracyjna została zawarta w postępowaniu odwoławczym, z dniem jej wejścia w życie traci moc decyzja organu pierwszej instancji (nie znajduje tu, więc zastosowania art. 121 KPA). Art. 120. § 1. Ugoda staje się wykonalna z dniem, w którym postanowienie o jej zatwierdzeniu stało się ostateczne.

Wykonalność ugody oznacza, że istnieje możliwość zarówno dobrowolnego jak i przymusowego wykonania ugody w trybie postępowania egzekucyjnego.

ROZDZIAŁ XXVI REKTYFIKACJA ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH

1. POJĘCIE REKTYFIKACJI ORZECZEŃ W POSTĘPOWANIU ADMINISTRACYJNYM Rektyfikacja decyzji – tryby postępowania zmierzające do uzupełnienia, sprostowania lub wyjaśnienia decyzji. Służy usuwaniu wad nieistotnych owych decyzji. Tryby te mają zastosowanie również do ugód i postanowień. Tryby rektyfikacji: 1. 2. 3.

Uzupełnienie decyzji, co do prawa wniesienia odwołania, powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, Uzupełnienie decyzji, co do rozstrzygnięcia, Sprostowanie pouczenia o prawie do wniesienia określonego środka prawnego.

Uzupełnienie może dotyczyć rozstrzygnięcia i pouczenia, ale innych elementów już nie. Art. 111 § 1. Strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź, co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

W trybie art. 111 KPA decyzja może podlegać uzupełnieniu z powodu: - błędu w ocenie stanu faktycznego/prawnego sprawy,

143

- niedbalstwa przy sporządzaniu, przez co decyzja jest niekompletna Jednak w przypadku pouczenia sprostować decyzji w trybie art. 111 KPA nie można, jeżeli pouczenie to nie stanowi oczywistej omyłki, a błąd interpretacyjny przepisów dotyczących trybu wnoszenia środków prawnych ode decyzji. ! Strona, która zastosowała się do błędnego pouczenie, nie ponosi żadnych konsekwencji procesowych. Organem właściwym do uzupełnienia decyzji jest organ, który tą decyzję wydał. Strona ma 14 dni od dnia doręczenia/ogłoszenia decyzji na złożenie wniosku o takie sprostowanie. Może ono nastąpić także z urzędu. Art. 111 KPA § 1b. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. § 2. W przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia

W przypadku błędów pisarskich, rachunkowych i innych oczywistych omyłek właściwy organ może je sprostować w dowolnym czasie. Takiej poprawki może dokonać też organ II instancji. Skorygowanie tych błędów nie jest też oznaczone żadnym terminem. Art. 113 §2. Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości, co do treści decyzji.

Dokonując wyjaśnienia treści decyzji organ nie może wyjść poza treść tego rozstrzygnięcia. Wyjaśnienie to następuje w formie postanowienia na wniosek strony lub organu egzekucyjnego, który to wniosek nie jest ograniczony żadnym terminem.

ROZDZIAŁ XXVII MILCZĄCE ZAŁATWIENIE SPRAWY 1. KONSTRUKCJA PRAWNA MILCZENIA ADMINISTRACYJNEGO Milczenie administracyjne (sensu largo) – konstrukcja prawna obejmująca przewidziane przez normy prawa administracyjnego stany nielegalnego lub legalnego niewykonywania przez organ administracji publicznej kompetencji administracyjnych w formie działania. W tym znaczeniu do form milczenia administracyjnego zalicza się też bezczynność procesowa i przewlekłość w postępowaniu administracyjnym. Milczenie administracyjne (sensu stricto) – legalny sposób wykonywania kompetencji administracyjnych poprzez niepodejmowanie działań w określonych formach prawnych w reakcji na określone w normie prawnej zdarzenia prawne lub działania innych podmiotów.

2. CHARAKTER PRAWNY I RODZAJE MILCZĄCEGO ZAŁATWIANIA SPRAWY Na gruncie regulacji procesowej milczenie administracyjne jest uznane za alternatywne lub subsydiarne względem decyzji administracyjnej załatwienie sprawy administracyjnej. Milczące załatwienie sprawy administracyjnej przyjmuje postać rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty, zgodnie z treścią i zakresem żądania stron, które w następstwie zaniechania organu uznaje się na mocy fikcji prawnej za uwzględnione w całości.

144

Rodzaje milczącego załatwiania sprawy: 1.

2.

Milczące zakończenie postępowania – rozstrzygnięcie sprawy w sposób w całości uwzględniający żądanie strony w następstwie niewydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie w terminie miesiąca albo innych terminie określonym w przepisach szczególnych. Mamy tu, więc do czynienia z fikcją pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przez organ, ale niektóre przepisy szczególne fikcję tą wyłączają. Milcząca zgoda – rozstrzygnięcie sprawy w sposób w całości uwzględniający żądanie strony w następstwie niewniesienia sprzeciwu w drodze decyzji w terminie miesiąca lub innym określonym w przepisach szczególnych. Rozwiązanie to związane jest z kategorii uprawnień, które mogą być wykonywane zgodnie z treścią określony przez podmiot administrowany w zgłoszeniu, pod warunkiem, że właściwy organ nie sprzeciwi się powyższej propozycji w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też fikcję zgody organu możemy traktować, jako subsydiarny względem decyzji sposób rozstrzygania sprawy.

3. POSTĘPOWANIA W SPRAWACH, KTÓRE MOGĄ BYĆ ZAŁATWIONE MILCZĄCO W sprawach, które mogą być załatwiane przez milczące zakończenie postępowania, podanie strony wszczyna typowe postępowanie administracyjne jurysdykcyjne, które co do zasady powinno się kończyć wydaniem decyzji administracyjnej lub postanowienia, ale po upływie terminu w to miejsce wchodzi fikcja pozytywnego rozpatrzenia sprawy. W sprawach, które mogą być zakończone przez milcząca zgodę organu, podanie strony nie wszczyna typowego postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, ale postępowanie kontrolne, które jedynie może, ale nie musi zostać zakończone wydaniem decyzji. Jeśli organ nie wyrazi sprzeciwu mamy tu do czynienia z fikcją jego zgody na żądanie strony. Co do zasady, jeżeli przepisy KPA nie stanowią inaczej, postępowania w sprawach, które mogą być załatwiane milcząco, podlegają kodeksowemu reżimowi proceduralnemu. ! Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminu milczącego załatwienia sprawy. ! Do spraw załatwianych milcząco nie stosuje się przepisów art. 10 i art. 79a KPA Art. 122a KPA § 1. Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. § 2. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda)

Przerwanie biegu terminu na milczące załatwienie sprawy: 1. Definitywne – poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia kończącego postępowanie; przez wniesienie sprzeciwu; przez doręczenie stronie zawiadomienia o braku sprzeciwu; zostawienie podania bez rozpoznania. 2. Niedefinitywne – poprzez wezwanie strony wnoszącej żądanie do usunięcia braków podania w zakresie wymagań ustalonych w przepisach prawa lub do doprecyzowania treści żądania, we terminie nie krótszym niż 7 dni. Wymienione powody przerwania biegu terminu przedawnienia są zasadami ogólnymi, nie maja zastosowania w zakresie, w jakim przepisy szczególne stanowią inaczej, a nie jest to rzadkością.

145

Przepisy o milczącym załatwieniu sprawy nie mają zastosowania w postępowaniu odwoławczym ani w trybach nadzwyczajnych.

4. SKUTKI PRAWNE MILCZĄCEGO ZAŁATWIENIA SPRAWY I ICH WERYFIKACJA Skutki milczącego załatwienia sprawy następują, co do zasady w dniu następnym, po dniu, kiedy zakończył się bieg terminu przewidzianego do wydania decyzji, postanowienia kończącego postępowanie w sprawie lub wniesienia sprzeciwu. Od tego momentu organy administracyjne są związane treścią zaakceptowanego już wniosku strony. ! Milczące załatwienie sprawy wywołuje nie tylko wtórne skutki materialnoprawne, polegające na nieautorytatywnej i warunkowej konkretyzacji strony waloru trwałości, ale również skutki prawnoprocesowe. Sprawy załatwiane w ten sposób są zaskarżalne zażaleniem, ale jedynie na formalną prawidłowość przebiegu procedury. § 1. Na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. § 2. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, przysługuje zażalenie. § 3. Zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej i strony lub stron postępowania; 2) datę wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy; 3) powołanie podstawy prawnej; 4) treść rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco; 5) datę milczącego załatwienia sprawy; 6) pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia; 7) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania zaświadczenia, a jeżeli zaświadczenie zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny.

! Do spraw załatwionych milcząco stosuje się przepisy regulujące postępowanie nadzwyczajne. Fikcja prawna, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie 14 dni od upływu terminu wskazanego w art. 122c§1, więc postępowania nadzwyczajne w sprawie weryfikacji milczącego załatwienia sprawy mogą zostać wszczęte dopiero po upływie 14 dni od dnia wystąpienia skutku milczącego załatwienia sprawy.

Rozdział XVIII TEORETYCZNY I NORMATYWNY MODEL WERYFIKACJI ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH 1. SYSTEM WERYFIKACJI ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH W UJĘCIU TEORETYCZNYM I NORMATYWNYM Pojęcie weryfikacji orzeczeń administracyjnych obejmuje wszelkie konstrukcje doktrynalne oraz pozytywnoprawne instytucje materialnoprocesowe,których celem jest uruchamiana z urzędu lub na wniosek prawna ocena orzeczeń administracyjnych w świetle określonych kryteriów i podstaw, także poddanie i ich kasacji lub zmianie. Ogół wskazanych konstrukcji tworzy w sferze doktrynalnej lub normatywnej logicznie i funkcjonalnie uporządkowaną całość.

146

Zależnie od rodzaju środka weryfikacji oraz charakteru weryfikowanego orzeczenia przedmiot weryfikacji na drodze administracyjnej wykazuje zroznicowanie. W przypadku decyzji lub postanowień nieostatecznych weryfikowanych w odwoławczym lub zażaleniowym toku instancji przedmiotem weryfikacji jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz także w istocie cała sprawa administracyjna lub określona kwestia procesowa. W przypadku decyzji i postanowień weryfikowanych w nadzwyczajnych trybach postępowania bezpośrednim przedmiotem weryfikacji jest orzeczenie. Nadzwyczajne postępowania administracyjne dotyczą jednak tożsamej sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta przez weryfikowane orzeczenie. Odrębne znaczenie wykazuje weryfikacja milczącego załatwienia sprawy administracyjnej. Przedmiotem bezpośredniej oceny prawnej i ewentualnie także wzruszenia są skutki materialnoprawne wynikające z treści rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco. Przedmiotem weryfikacji w postępowaniu może być także środek zaskarżenia wnoszony przez stronę, zwany „ponagleniem”, w celu oceny legalności niezałatwienia sprawy w terminie lub długości trwania postępowania oraz stwierdzenia czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Wyłącznymi formami prawnymi weryfikacji orzeczeń administracyjnych lub milczącego załatwienia sprawy w zwyczajnym oraz nadzwyczajnych trybach są decyzja lub postanowienie administracyjne. Można dokonać podziału normatywnego systemu weryfikacji na dwa podsystemy: 1.

Obejmuje weryfikacje decyzji lub postanowień w zwyczajnym trybie postępowania. Weryfikacja orzeczeń jest dokonywana w odwoławczym i zażaleniowym toku instancji, zmierzając do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy lub określonej kwestii procesowej

2.

Weryfikacja orzeczeń administracyjnych w nadzwyczajnych trybach postępowania.

W ujęciu teoretycznym system weryfikacji orzeczeń administracyjnych może służyć rożnym celom, które podlegają doktrynalnej kategoryzacji. Wyróżniamy cele obiektywne jak i subiektywne. Cele obiektywne można identyfikować przede wszystkim z ochrona zasad praworządności i legalności działań organów władzy oraz z zasada ochrony i ciągłości realizacji interesu publicznego. Cele subiektywne są związane z ochrona praw podmiotowych i interesów prawnych podmiot poddanych kompetencji orzeczniczej organów administracji publicznej oraz ze stabilności ich sytuacji prawnej. W szerokim ujęciu normatywnym system weryfikacji służy nie tylko eliminacji lub korekcie wadliwych orzeczeń ale w głównej mierze do uchylenia lub zmiany prawidłowego orzeczenia na skutek ponownej oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy lub innej określonej kwestii (odwołanie, zażalenie), pojawienia się przyczyn związanych z aktualnymi wymogami interesu społecznego, pojawienia się zmian w zakresie podstawy faktycznej lub prawnej orzeczenia.

2. ŚRODKI WERYFIKACJI ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH I ICH RODZAJE Środki weryfikacji wnioskowej (zaskarżenia, środki prawne) to środki weryfikacji nieostatecznych lub ostatecznych orzeczeń administracyjnych opartych na zasadzie skarbowości i przyznaniu legitymowanym podmiotom roszczenia o ich rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez właściwy organ, uruchamiane w celu uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia. Środki weryfikacji urzędowej oparte są na zasadzie oficjalności, uruchamiane w celu uchylenia lub zmiany weryfikowanego orzeczenia przez organ wyższego stopnia lub organ, który wydał to orzeczenie.

147

Środek wzruszania orzeczeń uruchamiany przez organ wyższego stopnia nad organem wydającym weryfikowane orzeczenie można określić mianem środka nadzorczej weryfikacji urzędowej, natomiast uruchamiany przez organ, który wydał orzeczenie w pierwszej, drugiej lub ostatniej instancji w stosunku do własnego orzeczenia - mianem środka autoweryfikacji urzędowej orzeczenia. Środki zaskarżenia dzieli się na:

-

zwyczajne środki zaskarżenia przysługujące do nieostatecznych decyzji lub niektórych postanowień ( np. żądanie wznowienia postępowania)

-

Nadzwyczajne środki zaskarżenia - uruchamiają postępowanie weryfikacyjne w odniesieniu do ostatecznych decyzji lub postanowień

-

Środki zaskarżenia bezwzględnie dewolutywne - przesuwają kompetencje do ich rozpatrzenia na organ wyższego stopnia

-

Środki zaskarżenia względnie dewolutywne - przesuwają kompetencje do ich rozpatrzenia na organ wyższego stopnia, ale pod warunkiem, że organ którego orzeczenie zaskarżono, nie uwzględnił tego środka w trybie autokontroli

-

Środki zaskarżenia niedewolutywne rozpatrywane przez organ, który wydał zaskarzone orzeczenie

-

Środki zaskarżenia suspensywne powodują wstrzymanie z mocy prawa wykonalności zaskarżonego orzeczenia. Ustawa lub organ wydający orzeczenie mogą jednak w określonych przypadkach wprowadzić natychmiastowa wykonalność orzeczenia I instancji

-

Środki zaskarżenia niesuspensywne nie powodują wstrzymania z mocy prawa wykonania zaskarżonego orzeczenia. Wyjątek: upoważnienie ustawowe dla organu, który wydał zaskarżone orzeczenie do wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia

-

Środki zaskarżenia samoistne mogą zostać wniesione bez połączenia z innym środkiem zaskarżenia

-

Środki zaskarżenia niesamoistne - mogą zostać wniesione tylko łącznie z innymi środkami

-

Środki o otwartej podstawie zaskarżenia - brak ścisłego określenia ustawowych podstaw lub otwartego katalogu (np. odwołanie, zażalenie)

-

Środki o zamkniętej podstawie zaskarżenia - zamknięty ustawo katalog środków zaskarżenia

-

Środki zaskarżenia ograniczone terminem wniesienia, kiedy to mogą zostać wniesione tylko w określonym terminie procesowym, jeśli po to bezskuteczność

-

Środki zaskarżenia nieograniczone terminem wniesienia - brak określonego terminu

-

Środek sformalizowany - skuteczność wniesienia uzależniona od szczególnych wymogów formalnych

-

Środki o ograniczonym sformalizowaniu - wystarczy zachowanie ogólnych wymogów formalnych w zakresie treści podania

-

Środki niesformalizowane - brak wymagań formalnych co do treści

-

Środki doskonałe - obecnie wszystkie

-

Środki niedoskonałe - nie występują w obecnym systemie prawnym

148

-

Środki reparacyjne - eliminacja ściśle określonych wad orzeczenia lub postępowania bez ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty

-

Środki renowacyjne - usunięcie określonych wad orzeczenia lub postępowania jak i ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do istoty

3. INSTYTUCJE PROCESOWE WERYFIKACJI ORZECZEŃ ADMINISTRACYJNYCH System weryfikacji orzeczeń administracyjnych w ujęciu normatywnym składa się z instytucji procesowych prawa pozytywnego oraz powiązanych z nimi trybów postępowania administracyjnego. Pojęcie instytucji procesowych weryfikacji orzeczeń administracyjnych obejmuje swoim zakresem wyraźnie wyodrębnione zespoły przepisów, tworząc logicznie i funkcjonalnie powiązaną całość. Dany rodzaj środka weryfikacji występuje w ramach określonej instytucji procesowej w postaci czystej (wyłączny element konstrukcyjny) lub mieszanej (wspólnie z innym środkiem tworzy konstrukcje) Instytucje procesowe weryfikacji orzeczeń dzielimy na: 1.

Instytucje o jednolitym charakterze konstrukcyjnym (odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy)

2.

Instytucje o mieszanym charakterze konstrukcyjnym (instytucja wznowienia postępowania zakończonego ostateczna decyzja lub postanowieniem z art. 126; instytucja stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, instytucja uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji na podst. art. 154,155 oraz 161; instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oraz uchylenia decyzji z art. 162 par. 2

Normatywny model systemu weryfikacji jest wyrazem poszukiwania kompromisu pomiędzy zasadami skarbowości i oficjalności weryfikacji. System ten przyznaje wyłączność zasadzie skarbowości tylko w zakresie weryfikacji decyzji i postanowień w zwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. W przypadku nadzwyczajnych trybów postępowania widoczna jest z jednej strony tendencja do przyznawania przewagi zasadzie oficjalności (np. w zakresie treści przyczyn wzruszania orzeczeń z urzędu, z wyjątkami na rzecz skarbowości w art. 147)

ROZDZIAŁ XXIX ODWOŁANIE 1. POJĘCIE ODWOŁAWCZEGO TOKU INSTANCJI Tok instancji – chronologicznie ujęty cykl działań podejmowanych przez różne podmioty, zaczynający swój byt w momencie wniesienia środka prawnego przez uprawniony podmiot, czyli w momencie doręczenia tego środka prawnego organowi administracji, a kończący się wraz z wydaniem i doręczeniem decyzji organu wyższej instancji. Odwołanie – podstawowy środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym zarówno ze względu na krąg decyzji administracyjnych, jak i na szerokie podstawy zaskarżenia umożliwiające kwestionowanie legalności oraz zasadność decyzji. ! Wniesienie odwołania powoduje ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej i rozstrzygnięcie jej decyzją administracyjną przez organ drugiej, co do zasady, wyższej instancji. Organ administracji publicznej ma nie tylko obowiązek dokonać kontroli zasadności zarzutów w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, ale też przeanalizować całą sprawę po raz drugi i ponownie zastosować normę prawa materialnego.

149

2. CECHY ODWOŁANIA Art. 78 Konstytucji RP: Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Art. 15.KPA: Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne.

Cechy odwołania: 1. Jest to środek prawny generalny (podstawowy), – co do zasady, przysługuje od każdej decyzji wydanej w pierwszej instancji(wyjątki mogą być określone jedynie ustawom) 2. Ma charakter środka prawnego renowacyjnego – jego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całości sprawy 3. Ma charakter względnie dewolutywny – zasadniczo jego wniesienie przesuwa sprawę do organu innej instancji, chyba że organ pierwszej instancji je uwzględni na zasadzie autokontroli (art. 132 KPA)

3. LEGITYMACJA DO WNIESIENIA ODWOŁANIA Legitymacja odwoławcza przysługuje stronom i podmiotom na prawach strony. ! Stronom w postępowaniu odwoławczym jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie strony o istnieniu interesu prawnego podlega ocenie organu odwoławczego dopiero w toku postępowania administracyjnego. Prawo wniesienia odwołania ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale też osoba, która jest stroną w myśl art. 28 KPA Art. 127a KPA § 1. W trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. § 2. Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Podmioty na prawach stron: 1. Prokurator, 2. Rzecznik Praw Obywatelskich, 3. Rzecznik Praw Dziecka, 4. Organizacje społeczne (jednak tylko w przypadku, gdy uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji na prawach strony), 5. Inne podmioty, którym szczególne przepisy nadają status uczestników na prawach stron.

4. WYMOGI FORMALNE ODWOŁANIA 1.

Odwołanie stanowi podanie, więc powinno spełniać kodeksowe wymogi. Art. 63 KPA § 2. Podanie powinno zawierać, co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. § 3. Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. § 3a. Podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie.

150

2. 3. 4. 5.

Przepisy szczególne mogą wprowadzać dodatkowe wymogi, co do odwołania (np. art. 53 ust. 6 u.P.z.P.) Jeżeli odwołujący mimo wezwania przez organ administracyjny nie uzupełni braków formalnych podania, to po upływie terminu pozostawia się je bez rozpoznania. Odwołanie nie wymaga uzasadnienia, można jedynie wykazać niezadowolenie z decyzji organu I instancji. Co do zasady termin na wniesienie odwołania to 14 dni od chwili doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, ale przepisy szczególne mogą wprowadzać tu w szczególnych przypadkach modyfikacje (np. art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie zwierząt)

Zasada pośredniego trybu wnoszenia odwołania – wnoszenie odwołania odbywa się za pośrednictwem organu administracji publicznej, który decyzję wydał. Dopiero, kiedy organ I instancji nie uwzględni owego odwołania, to organ II instancji może sprawę rozważyć. W przypadku, gdy strona wniesie odwołanie od razu do II instancji jest ono automatycznie przesyłane do organu instancji I.

5. POSTĘPOWANIE ODWOŁAWCZE PRZED ORGANEM PIERWSZEJ INSTANCJI Art. 131. KPA O wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony [przejaw zasady czynnego udziału stron w postępowaniu]

Instytucja autokontroli decyzji administracyjnej – kompetencja organu administracji publicznej do weryfikacji własnych decyzji. Jest to wyjątek od zasady związania organu własną decyzją. Przesłanka formalna: Wymóg wniesienia odwołania przez wszystkie strony albo przez jedną ze stron, przy zgodzie pozostałych na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. Przesłanka materialna: Uznanie przez organ I instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Ustalenie tej przesłanki dzieli się na 2 fazy  ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej oraz zestawienie ponownego rozstrzygnięcia z żądaniem stron. ! W drodze autokontroli organ I instancji może tylko odrzucić albo uznać w całości żądanie strony odwoławczej, ale nie ma prawa uwzględnić żądania w części – w takim przypadku sprawa musi zostać skierowana do organu II instancji. ! Zmiana decyzji nie może nastąpić z pogorszeniem sytuacji strony odwołującej się. Art. 132. § 1. Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. § 2. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. § 3. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie.

Nieskorzystanie przez organ pierwszej instancji z instytucji autokontroli nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek przekazania organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy. Ma na to 7 dni od dnia otrzymania odwołania.

151

6. POSTĘPOWANIE ODWOŁAWCZE PRZED ORGANEM II INSTANCJI 1. FAZA WSTĘPNA Organ dokonuje oceny odwołania pod względem formalnym – bada czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Gdy okazuje się, że warunki wniesienia odwołania są niespełnione organ odwoławczy ma obowiązek zakończyć nie tylko fazę wstępną, ale też całe postępowanie odwoławcze. W razie pozytywnej oceny w tej fazie nie wydaje się żadnego aktu. Podmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania: 1. 2.

Oczywisty brak legitymacji odwoławczej po stronie określonego podmiotu; Niezdolność odwołującego się do czynności prawnych.

Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności odwołania: 1. 2. 3. 4.

Czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną, Decyzja nie weszła do obrotu prawnego; Odwołanie wniesiono ode decyzji organu II instancji; Ustawa wyłącza możliwość wniesienia odwołania od decyzji, przewidując inny tryb weryfikacji (np. w drodze powództwa do sądu powszechnego).

! Uchybienie terminowi do wniesienia odwołania skutkuje bezwzględną niemożnością wniesienia odwołania, chyba, że strona złoży wniosek o przywrócenie terminu i wniosek ten zostanie rozpatrzony pozytywnie. Organ administracyjny stwierdza uchybienie terminowi lub niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. 2. FAZA ROZPOZNAWCZA a) Postępowanie wyjaśniające przed organem odwoławczym ! Organ II instancji rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie. Nie może się, więc ograniczyć tylko do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy w tej fazie nie jest związany ani zakresem odwołania, ani też ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji. Organ odwoławczy powinien brać pod uwagę także stan faktyczny i prawny w chwili orzekania, a zatem wszystkie zdarzenia i zmiany przepisów, które miały miejsce na etapie przejścia sprawy z jednej instancji do drugiej. Art. 136 KPA Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. § 2. Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. § 3. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. § 4. Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

152

Sposoby przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym: 1. Przeprowadzenie go we własnym zakresie przez organ odwoławczy, 2. Zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji.

b) Wstrzymanie wykonania decyzji Art. 130. § 1. Przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. § 2. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. § 3. Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: 1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108), 2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. § 4.Ponadto decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron.

Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest pozostawione do uznania właściwego organu administracji publicznej, ma formę postanowienia i nie służy na nie zażalenie. c) Cofnięcie odwołania Strona postępowania ma prawo cofnąć odwołanie do dnia sporządzenia i podpisania decyzji przez organ odwoławczy. Czynność ta oparta jest na zasadzie ograniczonej dyspozycyjności – decyzja podlega kontroli organu odwoławczego w kontekście legalności i celowości. Jeżeli decyzja okaże się niezgodna z prawem albo naruszająca interes publiczny cofnięcie odwołania będzie niedopuszczalne. Na odmowę cofnięcia odwołania nie służy zażalenie. Natomiast skuteczne cofnięcie odwołania obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. 3. FAZA ORZECZNICZA Zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenie w tym zakresie, co do istoty sprawy, Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości lub części, Umorzenie postępowania odwoławczego, Uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (tzw. decyzja kasacyjna), Uchylenie zaskarżonej decyzji wydanej na blankiecie urzędowym i zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji o określonej treści.

Organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy: 1. 2. 3.

Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości, Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe, Wadliwie odkodowano hipotetyczny stan faktyczny określony w normie prawa materialnego, co spowodowało brak ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

W takim przypadku organ II instancji powinien przekazać organowi I instancji również wytyczne, co do tego, jakie błędy zostały popełnione. Od decyzji wydanych ponownie przez organ I instancji służy odwołanie. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje od każdej decyzji z wyjątkiem decyzji kasacyjnej.

153

7. GRANICE ZAKAZU REFORMATIONIS IN PEIUS Zasada reformationis in peius (art. 139 KPA) – organ odwoławczy nie może pogarszać ustalonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej odwołującej się strony. Nie dotyczy to treści żądania odwołania, bo każda decyzja organu administracyjnego, która nie uwzględnia żądań odwołującego się mogłaby być uznana za niekorzystną. Zakaz ten nie wiąże organu odwoławczego w postępowaniu, gdzie strony toczą spór, a ich żądania są rozbieżne. Wyjątkiem od tej zasady jest fakt, że ustawodawca pozwala organowi odwoławczemu pogorszyć sytuację strony, jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W doktrynie dominuje również pogląd, że omawiana zasada nie ma zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnej. Wynika to z wykładni art. 139 KPA, z którego jasno wynika, że zasada ta dotyczy tylko organu odwoławczego, a nie organu I instancji, do którego sprawa została zwrócona.

ROZDZIAŁ XXX WNIOSEK O PONOWNE ROZPATRZENIE SPRAWY 1. CHARAKTER PRAWNY WNIOSKU O PONOWNE ROZPATRZENIE SPRAWY Art. 16. § 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Art. 127 § 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Decyzja wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze jest niestateczną, więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zwyczajnym środkiem prawnym, a ponadto nie powoduje skutku dewolutywnego (organem właściwym do rozpoznania wniosku jest ten sam organ, który wydał decyzję). Zasada fakultywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – strona może zdecydować, czy chce skorzystać z prawa do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też od razu złożyć skargę do sądu administracyjnego. Art. 54a. postęp. przed sąd.ad. § 1. Jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przepisów art. 54 skarga do sądu administracyjnego § 2–4 nie stosuje się. Organ rozpoznaje tę skargę jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę. § 2. Jeżeli po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego, inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi. Przepis § 1 zdanie drugie stosuje się. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały zastosowania te przepisy, które wiążą się z dewolutywnym charakterem odwołania, czyli: 1. 2. 3. 4. 5.

Art. 129§1 Art. 132 Art. 133 Art. 136§1,2,4 Art. 138§2 i 8.

154

ROZDZIAŁ XXXI ZAŻALENIE Od strony procesowej (--> art. 144): niemal identyczny z tokiem postępowania odwoławczego. Od strony materialnej: całkowicie inny.

CHARAKTERYSTYKA ZAŻALENIA Różnice w stosunku do odwołania: Przedmiot zaskarżenia - art. 141 § 1 - (postanowienie wydane w toku postępowania, co do którego k.p.a. dopuszcza zażalenie [zamknięty katalog]). Tylko ta druga przesłanka ma znaczenie, bo ustawodawca wprowadził możliwość wniesienia zażalenia również na postanowienia wydawane poza tokiem postępowania (np. art. 61a §2). Inne cechy:    

Środek o charakterze uniwersalnym, Środek prawny zwyczajny, Renowacyjny środek prawny, Środek względnie dewolutywny (podobnie jak odwołanie).

Organ, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie ma możliwość wstrzymania wykonalności postanowienia. Tzw. Zażalenie niesamoistne (art. 142) - postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Przedmiot zażalenia niesamoistnego stanowi po pierwsze: postanowienie, na które nie służy zażalenie, a po drugie: postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji. Odwołanie można bowiem wnieść tylko od decyzji organu pierwszej instancji. Przysługuje: stronie i podmiotom na prawach strony. Organ ustosunkowuje się do zarzutów w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

POSTĘPOWANIE ZAŻALENIOWE 

Oparte na zasadzie skargowości,

Podmioty uprawnione do wniesienia zażalenia: I. Strony postępowania, II. Podmioty na prawach strony, III. Uczestnicy postępowania, jeśli są adresatami postanowienia a. Mający interes faktyczny, b. Osoby uczestniczące w określonych czynnościach procesowych ze względu na swoje właściwości, c. Podmioty podejmujące czynności procesowe ze względu na swoje zadania statutowe i ustawowe. Zażalenie może zostać wniesione zgodnie z art. 63 §1 oraz powinno spełniać wymogi formalne określone w art. 63 §2, 3 i 3a oraz art. 128 w zw. z art. 144. Termin: 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał postanowienie. DWA ETAPY: I. Czynności przed organem I instancji (art. 131, 141, 132, 133), II. Czynności przed organem II instancji a. Faza wstępna b. Faza rozpoznawcza,

155

c.

Faza orzecznicza.

Organ może wydać następujące rozstrzygnięcia:       

Postanowienie utrzymujące w mocy, Postanowienie reformacyjne, Postanowienie uchylające, Postanowienie kasacyjne zwykłe, Postanowienie kasacyjne uchylające zaskarżone postanowienie i umarzające postępowanie, Postanowienie kasacyjne uchylające zaskarżone postanowienie w całości i przekazujące kwestię do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Postanowienie umarzające postępowanie zażaleniowe.

Postanowienia wydawane przez ministra lub SKO w I instancji, należące do tej kategorii postanowień, co do której Kodeks przewiduje wniesienie zażalenia, są zaskarżalne wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku i uruchomionego nim postępowania nie znajdą zastosowania te przepisy dotyczące zażaleń, które związane są z dewolutywnym charakterem zażalenia.

ROZDZIAŁ XXXII ZAŁOŻENIA PODSYSTEMU WERYFIKACJI ORZECZEŃ W NADZWYCZAJNYCH TRYBACH POSTĘPOWANIA WZRUSZALNOŚĆ ORZECZEŃ ADM. W NADZWYCZAJNYCH TRYBACH POSTĘPOWANIA I JEJ RODZAJE Dwa podsystemy: I.

Instytucje procesowe związane ze zwyczajnym trybem postępowania administracyjnego oraz odpowiadające im postępowania weryfikacyjne. II. Instytucje procesowe związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania. Weryfikacja orzeczeń w nadzwyczajnych trybach postępowania bazuje na zasadach skargowości i oficjalności oraz dotyczy bezpośrednio dalszego obowiązywania weryfikowanego orzeczenia. Uwzględniając zasadniczy cel weryfikacji w trybach nadzwyczajnych, a więc wzruszanie orzeczeń administracyjnych, można określić instytucje procesowe uchylania lub zmiany orzeczeń w tych trybach mianem instytucji wzruszalności (odwołalności) decyzji (postanowień) administracyjnych. Wyróżniamy wzruszalność: I.

II.

Obligatoryjną: a. Stwierdzenie nieważności orzeczeń, b. Uchylenie ostatecznych orzeczeń w związku ze wznowieniem postępowania, c. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, d. Uchylenie decyzji w związku z niewykonaniem zlecenia administracyjnego. Fakultatywną: a. Uchylenie lub zmiana decyzji nietworzących i tworzących prawa nabyte dla stron (art. 154 i 155), b. Uchylenia lub zmiany decyzji w stanie wyższej konieczności administracyjnej (art. 161).

156

PRAWIDŁOWOŚĆ, WADLIWOŚĆ I CELOWOŚĆ ORZECZENIA ADMINISTRACYJNEGO Wadliwość orzeczenia administracyjnego rozumiana jako niezgodność z przepisami (normami) wynikającymi z aktów prawnych wyższego stopnia jest zaprzeczeniem (negacją) prawidłowości. Wadliwość orzeczenia jest stanem niepożądanym z punktu widzenia zasad praworządności i legalności. Instytucjami procesowymi służącymi weryfikacji wyłącznie orzeczeń wadliwych są instytucje  

wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym postanowieniem) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (lub postanowienia).

ostateczną

decyzją

(lub

Celem tych instytucji jest eliminacja szczególnie poważnych wad prawnych orzeczeń poprzez kasację wadliwego orzeczenia oraz – w przypadku wznowienia postępowania - także ponowne załatwienie sprawy administracyjnej. W określonych warunkach zasada praworządności musi ustąpić przed innymi zasadami prawnymi, które wyznaczając normatywny model weryfikacji wadliwych orzeczeń, np.: uniemożliwienie wzruszenia orzeczenia z uwagi na upływ określonego czasu od chwili jego wejścia do obrotu prawnego (art. 146 §1, art. 156 §2), podobnie wprowadzenie przeszkody do usunięcia orzeczenia dotkniętego wadą nieważności, które w okresie swego obowiązywania wywołało "nieodwracalne skutki prawne" (art. 156 § 2), terminy procesowe do składania wniosku o weryfikację orzeczenia, przepisy, które wiążą bezwarunkowo niektóre wady prawne z zasadą skargowości (art. 147 zd. 2). Pozostałe instytucje procesowe związane z nadzwyczajnymi trybami postępowania (art. 154, 155, 161, 162 § 1 i 2, 163 oraz szczególne przepisy intertemporalne będące podstawą weryfikacji) są skierowane na weryfikację orzeczeń zarówno wadliwych, jak i prawidłowych. Pierwotnie prawidłowy lub wadliwy akt nie może, co do zasady następczo zmienić swojej kwalifikacji i stać się aktem niezgodnym albo zgodnym z prawem. Wyjątki mogą wprowadzić przepisy prawa pozytywnego. Niekiedy ustawa wymaga stwierdzenia wadliwości decyzji (lub postanowienia) w określonym trybie przez właściwy organ, którego kompetencja do stwierdzenia określonej wady ma charakter wyłączny. Dopóki nie nastąpi formalne stwierdzenie tego rodzaju wady przez właściwy organ, dopóty nie ma podstaw do wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w celu wzruszenia orzeczenia nią dotkniętego, jakkolwiek sama niezgodność z prawem istnieje od samego początku, czyli od chwili wydania orzeczenia. Upływ czasu może spowodować, że orzeczenie nie będzie mogło zostać wzruszone, jednak dalej będzie wadliwe. Celowość orzeczenia - zasadność jego treści z punktu widzenia zgodności z celami wyznaczonymi lub dookreślonymi autonomicznie przez organ wydający orzeczenie. Celowość - jako odrębne od legalności kryterium oceny treści orzeczenia - może stać się podstawą weryfikacji wtedy, gdy podstawa prawna orzeczenia wykazuje otwarty charakter (np. odsyła do wzorców lub ocen pozaprawnych) albo kompetencja organu orzekającego ma charakter fakultatywny. Właściwy organ może w określonych sytuacjach poddać weryfikacji i wzruszyć orzeczenie, które - pozostając w granicach swobody decyzji organu – formalnie jest zgodne z prawem, jednakże w świetle ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy nie odpowiada przyjętej przez ten organ koncepcji właściwego i optymalnego rozstrzygnięcia sprawy lub danej kwestii (np. w postępowaniu odwoławczym lub zażaleniowym).

157

TEORIE WADLIWOŚCI Cztery zasadnicze grupy teorii wadliwości aktów lub orzeczeń adm.: I.

Teoria gradacji wad – z określonym rodzajem lub stopniem wady prawnej aktu jest związany określony typ sankcji (wada nieważności, wzruszalności lub unieważnialności). II. Teoria ekwiwalencji wad – nie ma podstaw do wstępnego i apriorycznego różnicowania wad prawnych aktu administracyjnego oraz sankcji wadliwości. III. Teorie teleologiczne – istota polega na celowościowej lub funkcjonalnej relatywizacji sankcji wad prawnych. IV. Teorie kombinowane - stopniowalność wad i powiązanie z nimi zróżnicowanych sankcji. Klasyczne ujęcie teorii gradacji wad jest jednak modyfikowane poprzez wprowadzenie elementów celowościowych, wartościujących lub pragmatycznych. W ten sposób ogólne założenie, że pewne wady powodują nieważność, a inne skutkują wzruszalnością, jest konkretyzowane i uszczegóławiane poprzez wprowadzenie dodatkowych kryteriów kategoryzacji wad według sankcji. Wady prawne można poddawać kategoryzacjom w świetle różnych kryteriów. I. Kryterium rodzaju sankcji (wady nieważności i wady wzruszalności), II. Kryterium wpływu wady (wady istotne i nieistotne), III. Kryterium stopnia naruszenia prawa (w ramach wad istotnych: wady kwalifikowane i wady niekwalifikowane), IV. Kryterium rodzaju naruszonych norm (wady formalnoprawne i wady materialnoprawne), V. Kryterium przyczyny powstawania wad (spowodowane przez błędy dot. podstawy faktycznej oraz błędy dot. podstawy prawnej), VI. Kryterium oczywistości istnienia wady (wady ewidentne i wady nieewidentne), VII. Kryterium sposobu powstania wadliwości (wady bezpośrednie i wady pośrednie), VIII.Kryterium faz procesu konkretyzacji prawa (wady walidacyjne, wady interpretacyjne, wady subsumpcyjne, wady kognicyjne, wady decyzyjne, wady konsekwencyjne), IX. Kryterium stopnia naruszonych norm (wady naruszenia norm konstytucyjnych, norm prawa krajowego, pozakrajowego, zewnętrznie, wewnętrznie obowiązującego prawa administracyjnego).

ZBIEG TRYBÓW POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Przedmiotem postępowa nadzwyczajnych są co do zasady decyzje lub postanowienia ostateczne. Należy jednak mieć na względzie, że powyższa zasada rozłączności przedmiotowej zwyczajnego i nadzwyczajnych trybów postępowania może zostać wyłączona przez przepisy prawa pozytywnego. Zbieg nadzwyczajnych trybów postępowania dot. możliwości i dopuszczalności równoległego poddawania tego samego orzeczenia administracyjnego weryfikacji w różnych trybach nadzwyczajnych. W odniesieniu do decyzji wadliwych przyjmuje się zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania. Zasada ta obejmuje jedynie te tryby nadzwyczajne, których celem jest usuwanie wad kwalifikowanych. Jeżeli dane orzeczenie jest równocześnie podejrzane o wadliwość będącą podstawą stwierdzenia nieważności oraz o wadliwość będącą podstawą wznowienia, to zgodnie z pragmatyczną zasadą pierwszeństwa usuwania wad istotniejszych należy najpierw wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności i dopiero po jego ostatecznym zakończeniu (w razie niestwierdzenia nieważności) wdrożyć postępowanie w sprawie wznowienia.

158

W odniesieniu do tego samego orzeczenia administracyjnego najpierw należy wszcząć, prowadzić i zakończyć postępowanie nadzwyczajne związane z wadliwością kwalifikowaną orzeczenia i dopiero w razie negatywnego wyniku tych postępowa można wdrażać inne postępowania weryfikacyjne (np. Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154, 155, 161)

ZBIEG NADZWYCZAJNYCH TRYBÓW POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO I POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO W zakresie weryfikacji ostatecznych wadliwych orzeczeń administracyjnych mamy do czynienia z zasadą konkurencyjności weryfikacji administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Zasady wyłączania dwutorowości postępowa weryfikacyjnych: I. Zasada pierwszeństwa nadzwyczajnego postępowania wewątrzadministracjnego, II. Zasada wyboru nadzwyczajnego środka prawnego. Obecnie obowiązujące regulacje zawarte w K.p.a. praw P.p.s.a. nie tylko nie dokonują konsekwentnego i spójnego wyboru jednej z zasad wyłączania dwutorowości nadzwyczajnych postępowa kontrolnych, lecz dodatkowo także nie wskazują bezpośredniego sposobu rozstrzygnięcia wszystkich możliwych kolizji układów kontrolnych.

ROZDZIAŁ XXXIII WZNOWIENIE POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Wniosek o wznowienie postępowania jawi się jako środek zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym, wewnętrznym niesuspensywnym; jego dewolutywność jest uzależniona od przyczyny wznowienia. W każdym przypadku uruchomienie wznowienia postępowania od razu pojawia się kwestia istnienia przyczyn opisanych w art. 145 §1, 145a §1 i 145b §1. Z istoty rzeczy podlega ona zawsze rozstrzygnięciu w pierwszej kolejności, jednak forma i czas na gruncie k.p.a. budzi wątpliwości. Wydawać by się mogło, że powinno ono być zawarte już we wstępnym akcie organu administrującego. Tymczasem wchodzące w rachubę przepisy zdają się wniosek taki wykluczać, ponieważ lokują je dopiero w decyzji kończącej postępowanie, które ustawodawca nazywa "postępowaniem co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" (art. 149 § 2). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsamej pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Nie zawsze będzie to pełna identyczność.

DOPUSZCZALNOŚĆ WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA PRZESŁANKI: I.

Przesłanka zakończenia sprawy decyzją ostateczną a. Ostateczna, czyli taka, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy

159

b.

Musi to być decyzja, która kończy postępowanie w sprawie (decyzja, która rozstrzyga w sprawę co do istoty, oraz decyzja, na mocy której następuje umorzenie postępowania w sprawie). II. Brak przepisu szczególnego wyłączającego dopuszczalność wznowienia postępowania. Gdy wznowienie postępowania ma nastąpić na żądanie strony, podczas badania jego dopuszczalności dodatkowo trzeba brać pod uwagę:   

Legitymację składającego podanie, Zachowanie terminu do złożenia podania Wskazanie w podaniu okoliczności odpowiadającej przyczynie wznowienia postępowania.

Przepisy k.p.a. nie przewidują przesłanek negatywnych. Nie jest ona ograniczona w czasie, ani nie zależy od relacji między treścią decyzji dotychczasowej a treścią decyzji antycypowanej. PRZYCZYNY: Art. 145 §1 pkt 1-8, 145a §1 i 145b § 1 Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, a z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a § 1 i art. 145b § 1, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Z kolei negatywna przesłanka określona w art. 146 § 2 jest wyłącznie czynnikiem determinującym brzmienie rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Dopuszczalność wznowienia postępowania w konkretnej sprawie adm. może doznać ograniczeń w związku z powagą rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, którym oddalono skargę na wydaną w tej sprawie decyzję ostateczną. Wyrok taki czyni wznowienie postępowania niedopuszczalne, jeśli miałoby ono nastąpić z przyczyn, które istniały i powinny być stwierdzone w toku rozpoznania skargi przez sąd (art. 145 § 1 pkt 3, 4 i 6). Gdy w grę wchodzą inne przyczyny, możliwość wznowienia postępowania pozostaje aktualna. Ograniczenia wynikające z powagi rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego należy umiejscowić już na pierwszej płaszczyźnie badania dopuszczalności wznowienia, na równi z przesłankami warunkującymi samo uruchomienie trybu nadzwyczajnego. Za niedopuszczalne należy uznać orzekanie przez organ na podstawie art. 151 § 1, nawet gdyby polegało "tylko" na odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.

PRZYCZYNY WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA Jest to w zasadzie katalog zamknięty (Art. 145 §1 pkt 1-8, 145a §1 i 145b § 1) Art. 145 §1: 1.

2.

3.

Dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Musi być uzupełniona o § 2 i 3 tego przepisu. Nie ma znaczenia rodzaj dowodu ani jego miejsce w typologii. Dowodu nie stanowią zwykłe wyjaśnienia strony (art. 95 §1), natomiast będą nim zeznania strony składane w trybie art. 86 tudzież oświadczenie strony przewidziane w art. 75 §2. Fałszywy dowód, aby mógł stanowić przyczynę wznowienia postępowania, musiał być podstawą ustalenia okoliczności faktycznej istotnej dla sprawy (obiektywnie). Decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Musi być uzupełniona o § 2 i 3 tego przepisu. Nie obejmuje wykroczeń - wykładnia zawężająca. Przestępstwo liczy się jako przyczyna wznowienia postępowania, jeżeli zachodzi związek przyczynowy między nim a samym wydaniem decyzji. Decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Tylko kwalifikowana postać naruszenia

160

4.

5.

6.

7. 8.

przepisów o wyłączeniu pracownika urasta do rangi przyczyny wznowienia postępowania (pracownik wydaje decyzję). ***Szczegóły w podręczniku. Strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W zasadzie wznowienie następuje tylko na żądanie strony (art. 147, 184 § 4, 61 §2). Udział strony w czynnościach procesowych nie jest tożsamy z jej obecnością przy ich podejmowaniu, ponieważ chodzi o coś więcej - o to, by miała ona rzeczywistą możliwość obrony swoich interesów. Jest to naruszenie prawa w rozumieniu podmiotowym – prawa strony do udziału w postępowaniu. Przyjąć należy, że legitymacji tej nie mają wszystkie strony, lecz jedynie ta, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pojęcie strony nie oznacza pomiotów na prawach strony. Wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji ostatecznej albo pozostają z punktu widzenia jurysdykcji administracyjnej obojętne, albo jeżeli prawo materialne wiąże z nimi taki skutek, kreują odrębną sprawę administracyjną. Decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przyczyna ta zasadza się na obrazie norm materialnego prawa administracyjnego. Dwie odmiany: 1. Nieuzyskanie obligatoryjnego stanowiska innego organu, 2. zignorowanie, pominięcie lub błędna ocena uzyskanego stanowiska, ma już wymiar stricte materialny i może być brana pod uwagę jako podstawa stwierdzenia nieważności decyzji. Zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); Decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Art. 145a §1:  

  

Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, Pojawia się wątpliwość co do momentu, w którym można in concreto uznać, że odnośna przyczyna wznowienia postępowania zaistniała. Najbardziej racjonalnym rozstrzygnięciem zasygnalizowanych wątpliwości jest jak się wydaje, przyjęcie, że liczy się zawsze data utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego. Następuje co do zasady tylko na żądanie strony (art. 147 zd. 2), z urzędu (art. 61 §2). Jest to prawo podmiotowe strony o charakterze materialnym. Legitymację do złożenia żądania przewidzianego w art. 147 zd. 2, opartego na przyczynie opisanej w art. 145a §1, ma każda strona; nie jest to bez znaczenia, zwłaszcza w przypadku, gdy stron jest więcej niż jedna i ich interesy są sprzeczne.

Art. 145b § 1:  

Co do zasady tylko na żądanie strony (art. 147 zd. 2), aczkolwiek nie można wykluczyć zastosowania art. 61 § 2. Przyczyna ta przypomina tę z art. 145 § 1 pkt 4 pod tym względem, że również jest implikowana naruszeniem prawa w rozumieniu podmiotowym. Siłą rzeczy legitymacja do złożenia żądania przewidzianego w art. 147 zd. 2 bądź wyrażenia zgody w myśl art. 61 § 2 będzie przysługiwać wyłącznie stronie, której prawo zostało naruszone. Pozostałe strony legitymacji tej oczywiście nie mają.

PROCEDURA WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA URUCHOMIENIE TRYBU WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA Z urzędu lub na żądanie strony. Z przyczyn: art. 145 § 1 pkt 4, 145a § 1 i 145b § 1 tylko na żądanie strony. - ta reguła doznaje wyjątków: art. 61 § 2 i 184 § 4.

161

Uruchomienie trybu wznowienia postępowania z urzędu może też nastąpić na skutek sprzeciwu prokuratora, żądania RPO lub RPD albo organizacji społecznej (art. 31 § 1, 149 § 3) jako podmiotu na prawach strony. Zgodnie z art. 235 § 1 skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści na żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zd. 2. Legitymację do złożenia żądania wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 147, ma strona. Interes prawny powinien być oceniany według obecnego stanu rzeczy. Przepisy nie ustanawiają szczególnych wymogów formalnych w odniesieniu do żądania wznowienia postępowania, zatem wystarczy, że spełnia ono wymogi ogólne wskazane w przepisach o podaniach. Skuteczność składanego przez stronę żądania wznowienia postępowania uzależniona jest od zachowania terminu określonego przepisami k.p.a. Wynosi on miesiąc. Co do zasady biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1). Wyjątki: art. 145a § 1, 145a § 2, 145b §1, 145b§2, 145 § 1 pkt 4 (148 § 2). Jest to termin zawity. Jest to termin procesowy więc podlega przywróceniu (art. 58-60).

WŁAŚCIWOŚĆ ORGANÓW Trzy kategorie czynności: 1. 2. 3.

Przyjęcia podania lub sprzeciwu prokuratora, Wydania postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, Badania przyczyn wznowienia i podjęcia rozstrzygnięcia kończącego wznowienie postępowania.

Zgodnie z art. 148 § 1 podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Prokurator wnosi sprzeciw do organu właściwego do wznowienia postępowania (art. 184 § 2), a więc zawsze bezpośrednio do organu, o którym mowa w art. 150 § 1 lub 2. Wydanie postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania co do zasady pozostje we właściwości organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji (art. 150 § 1). Wyjątek: art. 150 § 2 (dewolucja właściwości). Wyjątek ten nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister lub SKO (art. 150 § 3).

POSTANOWIENIE W PRZEDMIOCIE WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA (art. 149 § 1) Stanowi ono konsekwencję stwierdzenia przesłanek formalnych uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego; nie jest poprzedzone badaniem przyczyn, od których zależy wzruszenie decyzji ostatecznej oraz możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zatem o ich istnieniu jeszcze nie przesądza (art. 149 § 2). Postanowienie - zarówno, gdy zostało zainicjowane żądaniem strony, jak i gdy organ działa z urzędu. Na postanowienie zażalenie nie przysługuje, ale podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia również przybiera formę postanowienia (art. 149 § 3) Kwestią kontrowersyjną jest relacja między art. 149 § 3 a art. 61a § 1. ***Szczegóły w podręczniku

162

GRANICE I ETAPY WZNOWIENIA POSTĘPOWANIA We wznowionym postępowaniu organ administracji zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyn wznowienia. Czynności na tym etapie wznowionego postępowania mają charakter weryfikacyjny, zatem punktem odniesienia dla nich są elementy konstytutywne sprawy administracyjnej w takim kształcie, jaki miały w chwili wydania decyzji ostatecznej – w kształcie obiektywnym, który niekoniecznie znajdował pełne odzwierciedlenie w świadomości organu administracji i w zebranym przeze materiale dowodowym. Stwierdziwszy brak przyczyn wznowienia postępowania, organ administracji nie czyni dalszych ustaleń, lecz od razu przechodzi do etapu orzekania, w którym odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej. Rozstrzygnięcie kończące wznowione postępowanie. Jeżeli okazało się, że któraś z przyczyn wznowienia postępowania zachodzi, konieczne jest poczynienie ustaleń co do ewentualnego upływu terminów określonych w art. 146 § 1. Ustalenia pozytywne co do choćby jednej przyczyny wznowienia postępowania i negatywne co do upływu terminów określonych w art. 146 § 1 uzasadniają przystąpienie do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej uprzednio decyzją ostateczną. Na tym etapie organ administracji bierze pod uwagę obecny stan faktyczny i prawny, uwzględnia ewentualne obiektywne "nowości", aczkolwiek nie może naruszyć tożsamości sprawy. Na granicy tego etapu, a właściwie na granicy między nim a etapem orzekania, organ powinien rozważyć okoliczność stanowiącą negatywną przesłankę uchylenia decyzji dotychczasowej według art. 146 § 2. Konieczne jest porównanie tamtej decyzji z decyzją hipotetyczną. Zgodnie z art. 152 § 1 organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Wstrzymanie następuje w drodze postanowienia. Nie można wykluczyć uczynienia użytku z kompetencji do wstrzymania wykonania decyzji jeszcze przed wydaniem postanowienia z art. 149 § 1. Uregulowania zawartego w art. 152 § 1 i 2 nie można jednak uznać za kompletne z uwagi na przemilczenie przez ustawodawcę dwóch kwestii (1. Związania postanowieniem o wstrzymaniu wykonania decyzji, 2. okoliczności lub moment, w którym wstrzymanie wykonania decyzji upada ex lege.). ***Szczegóły w podręczniku

ROZSTRZYGNIĘCIA KOŃCZĄCE WZNOWIONE POSTĘPOWANIE Trzy typy rozstrzygnięć kończących wznowione postępowanie: I. Odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1), II. Uchylenie decyzji dotychczasowej połączone z wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2), III. Stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa połączone ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie została ona uchylona (§ 2). Zważywszy na ogólne reguły jurysdykcji administracyjnej oraz dyspozycję art. 104 § 2, należy dodać rozstrzygnięcie (odmianę rozstrzygnięcia drugiego), a polega na uchyleniu decyzji dotychczasowej i umorzeniu postępowania. Ponadto trzeba też liczyć się z możliwością umorzenia postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, które również przybiera formę decyzji. Wykluczone jest natomiast milczące załatwienie sprawy. Organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a 1 lub art. 145b § 1.

163

Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 organ administracji publicznej uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wbrew sugestii przepisu drugim elementem omawianej decyzji może być nie tylko rozstrzygnięcie merytoryczne, lecz także kończące postępowanie jurysdykcyjne "W inny sposób" - w szczególności przez jego umorzenie. Jeśli w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2). Rozstrzygnięcie to, mimo że ustawodawca nie wyeksponował jego wewnętrznego zróżnicowania, ma zupełnie inny sens i przedmiot w sytuacji, gdy jest podejmowane w związku z upływem terminów określonych w art. 146 § 1, i w sytuacji, gdy chodzi o okoliczność opisaną w art. 146 § 2. Jeżeli w grę wchodzą wspominane terminy, obejmuje ono w gruncie rzeczy tylko "sprawę weryfikacyjną", ponieważ ustalenia co do przyczyn wznowienia, choć okazały się pozytywne, nie otworzyły drogi do wzruszenia decyzji zaskarżonej ani do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Jeżeli zaś zachodzi okoliczność opisana w art. 146 § 2, obejmuje ono także tę sprawę administracyjną - organ rozstrzyga ją wówczas merytorycznie, tyle tylko, że podjęte przeze rozstrzygnięcie - inaczej niż w decyzji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 2 – jest identyczne z dotychczasowym. Umorzenie wznowionego postępowania następuje w obliczu jego bezprzedmiotowości determinowanej brakiem "sprawy weryfikacyjne". Może on mieć charakter pierwotny i następczy. Umorzenie postępowania wznowionego następuje w drodze decyzji (art. 105 § 1), od której służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach ogólnych. ***Szczegółowo w podręczniku

STOSOWANIE PRZEPISÓW O WZNOWIENIU POSTĘPOWANIA DO POSTANOWIEŃ I SPRAW ZAŁATWIONYCH MILCZĄCO Zgodnie z art. 126 przepisy o wznowieniu postępowania stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134. Zamiast decyzji wydawane będzie postanowienie. Inaczej niż przypadku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, rozstrzygnięcie to może też ograniczać się do samego uchylenia postanowienia dotychczasowego. Art. 122g przewiduje z kolei odpowiednie stosowanie przepisów o wznowieniu postępowania do spraw załatwianych milcząco.

ROZDZIAŁ XXXIV STWIERDZENIE NIEWAŻNOŚCI ORZECZENIA ADMINISTRACYJNEGO 1. KONCEPCJA NIEWAŻNOŚCI ORZECZENIA ADMINISTRACYJNEGO W teorii występują dwie przeciwstawne koncepcje nieważności orzeczeń: 1) koncepcja materialnoprawna nieważności – nieważne orzeczenie z racji sprzeczności z normami wyższego stopnia, nie istnieje w sferze normatywnej z mocy samego prawa, stan nieobowiązywania zachodzi od samego początku i odnosi się do warstwy treściowej

164

2) koncepcja formalnoprocesowa nieważności – każde orzeczenie wydane przez organ zachowuje moc obowiązującą i zdolność do wywołania skutków prawnych co najmniej do momentu formalnego i autorytatywnego uchylenia przez właściwy organ.

2. ORZECZENIA NIEISTNIEJĄCE A ORZECZENIE NIEWAŻNE Czynność wydania decyzji administracyjnej ma charakter czynności nieistniejącej, jeżeli stwarza pozory istniejącej czynności prawnej ze względu na formę, czas i miejsce powstania oraz podmiot, który ją podjął. Z decyzją nieistniejącą mamy do czynienia w dwóch sytuacjach: 1)nieistnienia postępowania administracyjnego, gdyż decyzje wydane w nieistniejącym postępowaniu muszą być również uznane za nieistniejące. 2)wydania w istniejącym postępowaniu administracyjnym aktu, który z racji niezachowania konstytutywnych warunków formalnoprocesowych nie może być uznany za istniejący. Po pierwsze decyzja niezawierająca choćby jednego z czterech konstytutywnych elementów jest decyzją nieistniejącą: -oznaczenie organu -oznaczenie adresata -określenie osnowy (sentencji) decyzji -podpis Po drugie nie jest aktem istniejącym decyzja, której treść nie została uzewnętrzniona względem adresata: -poprzez ogłoszenie -poprzez doręczenie decyzji jako dokumentu urzędowego na piśmie -poprzez środki komunikacji elektronicznej

3. INSTYTUCJA STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI ORZECZENIA ADMINISTRACYJNEGO. ASPEKTY MATERIALNOPRAWNE I PROCESOWE: Przewidziana w Kodeksie postępowania administracyjnego instytucja stwierdzenia nieważności została oparta na określonej koncepcji nieważności orzeczenia administracyjnego. Prawodawca przyjął założenie, że nawet najbardziej wadliwe orzeczenie organu zachowuje moc co najmniej do momentu formalnego uchylenia przez orzeczenie weryfikacyjne. Orzeczenie stwierdzające nieważność decyzji lub postanowienia uchyla skutki materialnoprawne z mocą ex tunc. Elementem składowym przyjętego rozwiązania normatywnego jest konstrukcja domniemania ważności i skuteczności prawnej orzeczeń. Instytucja stwierdzenia nieważności orzeczeń administracyjnych ma podwójny charakter. Z jednej strony jest instytucją procesową związaną z weryfikacją obowiązywania wadliwych decyzji lub postanowień administracyjnych w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Z drugiej strony może być uznana za instytucję o charakterze materialnoprawnym, składają się na to dwie cechy – po pierwsze wady nieważności odnoszą się ściśle do treści orzeczenia, a więc jego warstwy merytorycznej. Po drugie stwierdzenie nieważności jest nie tylko instytucją związaną z przerwaniem formalnej mocy obowiązującej orzeczenia oraz wyjątkiem od zasady trwałości decyzji, lecz także instytucją modyfikacji materialnoprawnej mocy obowiązującej orzeczenia. Przedmiotem weryfikacji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są co do zasady decyzje oraz postanowienia administracyjne, o których mowa w art.126, wydawane w postępowaniu jurysdykcyjnym. Unieważnieniu mogą podlegać zarówno decyzje wydawane w sprawach administracyjnych, jak i decyzje załatwiające tzw. sprawy weryfikacyjne. Ponadto unieważnić można nie tylko decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, lecz także decyzje nie merytoryczne. Reżimowi stwierdzenia nieważności podlegają jedynie postanowienia wymienione w art. 126, więc: 1) postanowienia, na które przysługuje zażalenie ( wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy)

165

2) postanowienia, o których mowa w art. 134 ( stwierdzające niedopuszczalność odwołania[zażalenia] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania[zażalenia] wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Zakresem zastosowania art. 156-159 kpa, są objęte także zaskarżalne zażaleniem postanowienia wydawane w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest uzasadnione rozszerzanie stosowania przepisów o stwierdzeniu nieważności na instytucję zatwierdzonej ugody administracyjnej.

4.PRZESŁANKI POZYTYWNE I NEGATYWNE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI Na tle art. 156 można wyróżnić dwie podstawowe grupy przesłanek stwierdzenia nieważności. W art. 156. § 1 zostały zamieszczone przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności. W § 2 wprowadzono z kolei przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności – a więc przyczyny stanowiące przeszkodę do unieważnienia orzeczenia, pomimo realizacji jednej przesłanki negatywnej. Przesłanki pozytywne z art. 156. § 1: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, - Odnosi się do wszystkich rodzajów właściwości. Podstawą stwierdzenia nieważności jest jakiekolwiek naruszenie przepisów wyznaczających właściwość rzeczową, instancyjną, miejscową lub funkcjonalną. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a. in principio: dotyczy przypadków, w których organ administracji publicznej pomimo braku podstawy kompetencyjnej wydaje decyzję lub postanowienia lub milcząco załatwia sprawę. b. in fine: wydanie orzeczenia albo milczące załatwienie sprawy z rażącym naruszeniem prawa obejmuje przypadki kwalifikowanego naruszenia prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego, które nie mieszczą się w katalogu nazwanych wad nieważności. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco, -wydanie orzeczenia w sprawie, która została już poprzednio rozstrzygnięta innym orzeczeniem ostatecznym albo została już załatwiona milcząco. 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, polega na skierowaniu orzeczenia do podmiotu, który nie jest stroną albo nie jest uczestnikiem postępowania w danej sprawie. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, to trwała niewykonalność orzeczenia istniejąca od momentu jego wydania. Powyższa zasada nieważności może odnosić się jedynie do tych decyzji lub postanowień, których treść może być przedmiotem czynności polegających na dobrowolnym lub przymusowym wykonaniu. Niewykonalność orzeczenia to brak prawnych lub faktycznych możliwości jego wykonania, a więc podjęcia czynności mających na celu realne wdrożenie treści orzeczenia. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, również ta przesłanka odnosi się tylko do orzeczeń wykonalnych. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. ta przesłanka ma charakter odsyłający. Chodzi tu o odesłanie do szczególnej podstawy unieważnienia zawartej w ustawach pozakodeksowych. Przesłanki negatywne z art. 156. § 2: 1) pierwsza kategoria przesłanek jest związana z upływem czasu. Ustawodawca przyjął założenie, że sam upływ czasu od momentu wejścia orzeczenia do obrotu prawnego, albo od momentu powstania skutków milczącego załatwienia sprawy może stanowić przesłankę uzasadniającą wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności. Odnosi się to do § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. 2) druga kategoria przesłanek ma charakter uniwersalny, gdyż odnosi się do wszystkich przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 156. § 2 nie stwierdza się nieważności jeżeli orzeczenie albo rozstrzygnięcie sprawy załatwionej milcząco wywołały nieodwracalne skutki prawne.

166

5. POSTĘPOWANIE W SPRAWIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 156-159 jest sprawa weryfikacji legalności i obowiązywania orzeczenia administracyjnego albo legalności i skuteczności prawnej rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco w świetle przesłanek pozytywnych i negatywnych stwierdzenia nieważności. Sprawa stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego jest typową sprawą administracyjną weryfikacyjną. Sprawa stwierdzenia nieważności należy do zakresu kompetencji organu bezpośrednio wyższego stopnia względem organu, który wydał weryfikowane orzeczenie -> zgodnie z art. 157 § 1 jeśli decyzja wydane przez ministra lub SKO to ten organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności. Postępowanie może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Z urzędu następuje z inicjatywy własnej organu, w wyniku wniesienia sprzeciwu prokuratorskiego, żądanie wszczęcia przez RPO lub RPD lub podmiotu legitymowanego przez przepisy szczególne, w wyniku uwzględnienia żądania organizacji społecznej, na wskutek wniesienia skargi przez osobę trzecią. Postępowanie wszczęte na wniosek strony ustala się co do zasady na podstawie art.28. Kategoria interesu prawnego skupia się w tym przypadku wokół przesłanek pozytywnych i negatywnych stwierdzenia nieważności. Dlatego stroną postępowania jest także, osoba do której skierowano decyzję, a która nie była stroną postępowania w którym wydano tę decyzję. KPA nie określa wprost formy prawnej, w której następuję wszczęcie tego postępowania. Jedynie w razie uwzględnienia żądania złożonego przez organizację społeczną organ wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania. W pozostałych przypadkach pozytywne stanowisko znajduję wyraz w podjęciu przez organ czynności procesowych, o których strony zostały zawiadomione. Wszczęcie postępowania jest poprzedzone swoistym postępowaniem wstępnym. Skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nakłada na organ obowiązek zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron wszystkich osób, które mają przymiot strony w tym postępowaniu. Organ ma obowiązek ustalić, czy podane weryfikacji postępowanie oraz kończące je orzeczenie są dotknięte co najmniej jedną z wad nieważności, oraz w razie stwierdzenia co najmniej jednej wady- ustalić czy zachodzę przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności.

6. ORZECZENIE KOŃCZĄCE POSTĘPOWANIE W SPRAWIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI Pozytywne rozstrzygnięcie uchyla orzeczenie, eliminując z obrotu prawnego wywołane skutki prawne. Sprawa administracyjna załatwiona unieważnionym orzeczeniem – jeśli są ku temu powody – wraca w takiej sytuacji na drogę postępowania we właściwym trybie zwyczajnym albo nadzwyczajnym. Negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności, skutkuje zamknięciem sprawy weryfikacji w tym zakresie, a ono samo zachowuje moc obowiązującą. Stwierdzenie, że weryfikowane orzeczenie jest dotknięte co najmniej jedną wadą nieważności, połączone z ustaleniem, że nie zachodzi żadna przesłanka wyłączająca stwierdzenie nieważności, jest podstawą do wydania odpowiedniej decyzji(postanowienia) o stwierdzeniu nieważności tego orzeczenia. 1) Pierwszą kategorią orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie jest decyzja stwierdzająca nieważność – orzeczenie rozstrzygające co do istoty ,,sprawę nieważności” w sensie pozytywnym. Orzeczenie może dotyczyć decyzji w całości albo w części. Decyzja stwierdzająca nieważność wywołuje skutki negatywne, które znoszą skutki materialnoprawne decyzji unieważnianej z mocą wsteczną ( ex tunc ). Jeżeli chodzi o zasięg negatywnej skuteczność decyzji unieważniającej w sferze procesowej, to trzeba przyjąć, że decyzja ta w zakresie zniesienia skutków procesowych działa z mocą na przyszłość ( ex nunc). 2) Drugą kategorią orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie nieważności jest decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności. Jest to orzeczenie rozstrzygające co do istoty sprawę

167

nieważności w sensie negatywnym (art.158§1). Właściwy organ ma obowiązek wydania decyzji o odmowie, jeżeli stwierdzi że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta co najmniej jedną z wad nieważności. 3) Trzecią kategorią jest decyzja stwierdzająca wydanie decyzji naruszeniem prawa oraz wskazująca okoliczność wyłączającą stwierdzenie nieważności. Organ ma obowiązek wydać taką decyzję, jeśli pomimo istnienia co najmniej jednej przesłanki pozytywnej stwierdzenia nieważności, zachodzi również co najmniej jedna przesłanka negatywna z art. 156§2, wyłączająca stwierdzenie nieważności (art. 158§2) ~ powyższe trzy kategorie decyzji są orzeczeniami wydawanymi w odrębnej procesowo sprawie weryfikacyjnej zatem mogą być na ogólnych zasadach przedmiotem odwołania, lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. ~ postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zakończyć się również rozstrzygnięciem nie merytorycznym, czyli decyzją o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w całości lub w części – zastosowanie znajdzie tu art. 105 § 1. ~ sprawa weryfikacji rozstrzygnięcia sprawy załatwionej milcząco jest rozstrzygana również w w/w formach decyzji administracyjnej.

ROZDZIAŁ XXXV FAKULTATYWNE TRYBY UCHYLANIA LUB ZMIANY DECYZJI OSTATECZNEJ ORAZ „WYWŁASZCZANIE” PRAWA 35.1. UCHYLANIE LUB ZMIANA DECYZJI W TRYBACH OSTATECZNYCH 35.1.1. ISTOTA I ZAKRES ZASTOSOWANIA TRYBÓW FAKULTATYWNYCH Art. 154. § 1. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. § 2. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. § 3. (uchylony). Art. 155. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

1.

2.

3. 4.

Powyższe artykuły nawiązują do zadawnionych koncepcji, wskazujących na konieczność uwzględniania przy określaniu granic czasowego związania aktem administracyjnym także sfery jego skutków podmiotowych, Wskazują również związek z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych: a. nie jest zasadą absolutną, b. dotyczy tylko praw słusznie (dobrze) nabytych. Prawa te muszę być uzasadnione, racjonalne, c. trzeba jednak mieć na uwadze, że zmiana warunków może wymagać zmian regulacji prawnych, d. zasada nie jest limitowana sposobem nabycia prawa, więc odnosi się też do praw nabytych w drodze decyzji administracyjnej. Obejmuje prawa „jednostek i innych podmiotów prywatnych”, Nie kolidują z powyższą zasadą, aczkolwiek zasadzie ochrony praw nabytych należy przypisać funkcję wiążącej dyrektywy wykładni tych przepisów, Określenie „fakultatywne tryby uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej” ma charakter konwencjonalny i akcentuje kompetencje organu administracji (może lecz nie musi z nich korzystać, element uznania administracyjnego). Wniosek o uczynienie z nich użytku nie jest wiążący dla organu.

168

5.

Spór w doktrynie w kwestii charakteru art. 154 i 155 KPA: a. Normy procesowe, które pozwalają na uruchomienie „nadzwyczajnych postępowań kontrolnych” i ponowne zajęcie się sprawą rozstrzygniętą przez organ administracyjny ostateczną i niewadliwą decyzją, b. Normy materialne, które kreują nową sprawę administracyjną, podlegającą rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Opcja b. wydaje się być prawidłowa – chodzi tu przecież o opartą na nowych przesłankach faktycznych ingerencję w skutki decyzji ostatecznej 6. Dotyczą wyłącznie decyzji ostatecznych, 7. Mogą dotyczyć również spraw załatwianych milcząco, 8. Nie dotyczą postanowień! 9. Pozwalają na uchylenie/zmianę decyzji prawidłowych oraz dotkniętych wadami niekwalifikowanymi. Kwalifikowane można przecież przez tryb wznowienia postępowania albo tryb stwierdzenia nieważności decyzji. 10. Nie popadają w kolizję z powagą rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, więc uchyleni/zmianie może podlegać taka decyzja, co do której sąd skargę oddalił. 11. Przeczytaj akapit 964 ze strony 590 – zbyt zawiłe, by streścić bez wprowadzenia w błąd , 12. Można uchylić/zmienić w każdym czasie – brak terminu.

1.2. NABYCIE PRAWA NA MOCY DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ 1.2.1. POJĘCIE NABYCIA PRAWA 1. 2. 3. 4.

5. 6.

Rodzaj skutku prawnego decyzji, Polega na trwałym i realnym rozszerzeniu sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego, z góry, choć tylko abstrakcyjnie, określonej już w ustawie. Prawem nabytym jest każda korzyść, uzyskana w sferze prawnej, za sprawą decyzji. Tylko dotyczy prawa materialnego (nie procesowego)! Nabycie prawa jest relatywizowane do określonego podmiotu (charakter subiektywny). Często nabycie prawa przez jeden podmiot wiąże się z powstaniem obowiązku dla innego lub dla tego samego podmiotu, Nabycie prawa nie musi być wyłącznym skutkiem decyzji administracyjnej, często występuje z innymi skutkami. Są też takie decyzje, na mocy których nikt nie nabywa żadnego prawa. Przy nabyciu prawa na mocy decyzji administracyjnej bierze się pod uwagę czy prawo nabył podmiot administrowany (strona). Nie zastanawiamy się nad podmiotem zbiorowym (reprezentowanym przez organ) czy innymi niebędącymi stronami – chociaż faktycznie oni mogą nabyć prawa.

1.2.2. POSTACI PRAW NABYWANYCH NA MOCY DECYZJI Postacie prawa w rozumieniu podmiotowym: 1) Dozwolenie – dane zachowanie podmiotu, które nie jest zakazane. Dwa rodzaje: a. Połączone z fakultatywnością b. Połączone z obowiązkiem korzystania z niego Często jest tak, że ustawa generalna zakazuje pewne sfery działalności z swobodnej, niereglamentowanej i zezwala na wykonywanie określonych działań tylko na podstawie upoważnienia w decyzji administracyjnej np. prawo do broni, 2) Uprawnienie – możność żądania danego zachowania od organu, państwa, jednostki samorządu terytorialnego, zakładu administracyjnego lub nawet innego podmiotu administrowanego np. świadczenia emerytalne, świadczenia edukacyjne. Nie muszą mieć charakteru majątkowego, 3) Ulga – zniesienie lub miarkowanie obowiązku poprzez spełnienie kryteriów ustalonych przez prawodawcę, szczególnie poprzez decyzję umarzającą, odraczającą płatność, modyfikującą np. odroczenie płatności daniny publicznej, 4) Przywilej – rozszerzenie uprawnienia lub dozwolenia wynikającego z ustawy w rozmiarze większym od minimalnego, kreowanie upr./doz. ekskluzywnego np. lokal mieszkalny dla policjanta, 5) Kompetencja – dokonanie ze skutkiem prawnym określonej czynności konwencjonalnej, 6) Prawa cywilne nabywane na mocy decyzji administracyjnej – bezpośrednie lub pośrednie oddziaływanie na stosunki cywilnoprawne – wykreowanie prawa lub umożliwienie podjęcia danej

169

czynności cywilnoprawnej np. decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zezwolenie na zawarcie określonej umowy, 7) Ekspektatywa – dołączenie do decyzji administracyjnej stanowiącej o jakiejś postaci prawa warunku zawieszającego lub terminu początkowego, która potem – bez udziału organu – przemieni się w prawo,

1.2.3. DECYZJE NIETWORZĄCE PRAWA STRONY Chodzi nie tyle o decyzje, na mocy których nikt nie nabył prawa, co o decyzje, na mocy których nałożono obowiązek na stronę względem podmiotu zbiorowego: 1) Decyzje nakładające obowiązek w rozmiarze maksymalnym lub w pełni zdeterminowanym przepisami, 2) Decyzje znoszące prawo np. cofnięcie koncesji, 3) Decyzje negatywne (odmowne) – akt odmawiający uwzględnienia podania, niekonkretyzujący uprawnień lub obowiązków, 4) Decyzje stanowiące o sankcji (karze administracyjnej),

1.3. WZRUSZENIE DECYZJI NIETWORZĄCEJ PRAWA STRONY 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Właściwy do wzruszenia decyzji administracyjnej jest organ, który ją wydał. Może być wszczęte na żądanie, jak i z urzędu (w tym na skutek sprzeciwu prokuratora, żądania organizacji społecznej). Jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony Zgodnie z przepisami normującymi zachowanie w I instancji, O uchyleniu/zmianie organ orzeka w formie decyzji. Decyzja odmowna powinna być merytoryczna (z uzasadnieniem), W trybach fakultatywnych wyłączona jest możliwość milczącego załatwienia sprawy – art. 155a KPA. Od każdej decyzji wydanej na podstawie art. 154 KPA przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

1.4. WZRUSZENIE DECYZJI TWORZĄCEJ PRAWO STRONY 1. 2. 3.

4. 5. 6. 7.

Właściwy do wzruszenia decyzji administracyjnej jest organ, który ją wydał. Może być wszczęte na żądanie, jak i z urzędu (w tym na skutek sprzeciwu prokuratora, żądania organizacji społecznej). Jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony oraz wymóg zgody strony i zastrzeżenie, że nie mogą się sprzeciwiać przepisy szczególne. Zgoda może być wyrażona w formie dowolnej, lecz w sposób wyraźny. Warunkiem jest uprzednie przedstawienie sytuacji prawnej po wydaniu nowej decyzji i zgoda na jej wykreowanie. Blankietowa zgoda wydaje się być niewystarczająca. Zgodnie z przepisami normującymi zachowanie w I instancji, O uchyleniu/zmianie organ orzeka w formie decyzji. Decyzja odmowna powinna być merytoryczna (z uzasadnieniem), W trybach fakultatywnych wyłączona jest możliwość milczącego załatwienia sprawy – art. 155a KPA. Od każdej decyzji wydanej na podstawie art. 155 KPA przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

2. „WYWŁASZCZENIE” PRAWA Art. 161. § 1. Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. § 2. Uprawnienia określone w § 1 w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie. § 3. Stronie, która poniosła szkodę na skutek uchylenia lub zmiany decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę od organu, który uchylił lub zmienił tę decyzję; organ ten, w drodze decyzji, orzeka również o odszkodowaniu.

170

§ 4. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja uchylająca lub zmieniająca decyzję. § 5. (uchylony).

1.

Zastosowanie powyższej reguły prowadzi do pozbawienie określonego podmiotu dobrze nabytego prawa, które koliduje z inną wartością, której ustawodawca dał pierwszeństwo. Pozbawieniu prawa nie towarzyszy przekazanie go innemu podmiotowi, 2. Wszystkie nadzwyczajne tryby wzruszenia decyzji ostatecznej znajdują zastosowanie w wyjątkowych sytuacjach, a na ich tle art. 161 KPA jawi się jako szczególny i ekscepcjonalny. Powstał z myślą o przypadkach „stanu wyższej konieczności”, 3. Najpierw trzeba zbadać czy nie można w inny sposób „załatwić sprawy” poprzez wzruszenie decyzji w innym trybie nadzwyczajnym, podjęcie działań organizacyjnych lub technicznych. Jeżeli taki sposób się znajdzie nie jest możliwe użycie trybu z art. 161 KPA. Subsydiarny charakter wyklucza jego stosowanie do decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, decyzji objętych hipotezą art.154 KPA, art.155 KPA. 4. Organem właściwym jest minister – zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 KPA – członkowie RM, Prezes RM, wiceprezesi, inne organy administracji. 5. Organem właściwym dla decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z administracji rządowej jest wojewoda. Jego kompetencja nie narusza kompetencji ministra. 6. Może być wszczęte tylko z urzędu, w tym na skutek sprzeciwu prokuratora, żądania organizacji społecznej, RPO, RP Dziecka, skargi osoby trzeciej. 7. Przesłanki nie są określone wprost. Jest za to sformułowany cel „usunięcie stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobieżenie poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub ważnych interesów państwa. 8. Orzeczenie w formie decyzji. Wobec niej służy odwołanie lub wniosek o rozpatrzenie sprawy na zasadach ogólnych. 9. Stronie, która poniosła szkodę służy roszczenie o odszkodowanie oparte na odpowiedzialności za szkody wyrządzone zgodnym z prawem działaniem przy wykonywaniu funkcji publicznych. Ograniczenie do damnum emergens (bez utraconych korzyści). Zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest organ, który uchylił/zmienił decyzję, chyba że została uruchomiona II instancja – wtedy to organ odwoławczy. Ten organ też orzeka o odszkodowaniu. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia ostatecznej decyzji uchylającej/zmieniającej decyzję. To termin do złożenia wniosku, a nie rozstrzygnięcia. Przekroczenie terminu sprawia, że roszczenie wygasa – brak możliwości „przedłużenia” go z różnych przyczyn. 10. Można wywłaszczać też rozstrzygnięcia spraw załatwionych milcząco, ale sprawa załatwiona na gruncie art. 161 KPA nie może być załatwiona milcząco.

ROZDZIAŁ XXXVI WYGAŚNIĘCIE (MODYFIKACJA) MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ DECYZJI W WYNIKU ZMIAN NORMATYWNYCH 1. UWAGI WPROWADZAJĄCE Prawo administracyjne zawiera regulacje przewidujące uchylenie / zmienianie / znoszenie / cofanie / modyfikowanie decyzji. Są na to 2 metody: 1.

2.

Modyfikacja materialna mocy obowiązującej ostatecznej decyzji - ingerencja poprzez znoszenie / ograniczenie / zmianę zakresu uprawnień / zobowiązań. Jak skutki są w sferze normatywnej a także i obiektywnej rzeczywistości . Nie narusza to formalnej mocy obowiązującej decyzji. Modyfikacja formalnomaterialna mocy obowiązującej ostatecznej decyzji - ustanowienie norm kompetencyjnych upoważniających do uchylania / zmieniania decyzji. Dzieje się to poprzez

171

decyzje modyfikujące zakres czasowego formalnego i materialnego obowiązywania ostatecznych decyzji. Modyfikacja czasowego obowiązywania może być dokonywana w dwóch płaszczyznach: materialnotreściowej i formalno procesowej oraz na dwóch odrębnych poziomach hierarchii norm: ustawowej i pochodnych od decyzji. Metody najczęściej wiążą się ze zmianami normatywnymi i wprowadzeniem nowej regulacji, której towarzyszą przepisy intertemporalne.

Instytucja wygaśnięcia decyzji administracyjnej z art. 162 § 21 KPA Art. 162. § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. § 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. § 3. Organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.

1. 2.

3.

4.

Różni się od wygaśnięcia ipso iure (z mocy prawa). Mieści się w granicach modyfikacji formalnomaterialnej mocy obowiązującej ostatecznej decyzji, gdyż jest to umożliwione przez połączenie tej instytucji z z normą kompetencyjną upoważniającą do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie mocy obowiązywania innej decyzji. Decyzja administracyjna stwierdzająca wygaśnięcie innej ostatecznej decyzji w istocie uchyla jej skutki materialno prawne i procesowe. Od klasycznych dorm modyfikacji formalno materialnej różni się tym, że nie pozostaje w związku ze zmianami normatywnymi i z wprowadzeniem nowej decyzji, której towarzyszą przepisy intertemporalne. Przesłanki wymieniono w powyższym art. I przepis ten należy traktować jako podstawę do rekonstrukcji kolejnej normy kompetencyjnej upoważniającej do pozbawienia mocy obowiązującej decyzji. Pozwala weryfikować obowiązywanie prawidłowych decyzji oraz tryb postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest tzw. sprawa administracyjna weryfikacyjna.

Wzruszalność (odwołalność) decyzji na podstawie przepisów szczególnych – art. 163 KPA: Art. 163. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

W praktyce nie różni się to od metody modyfikacji formalnomaterialnej. Różni się za to, że nie wiąże się ze zmianami w systemie normatywnym. Wiąże się za to z zaistnieniem zdarzeń – organ jest uprawniony do zmiany uprawnień, ponieważ doszło do zmiany w stanie faktycznym, który determinował pierwotne rozstrzygnięcie.

2. FORMY MODYFIKACJI MATERIALNEJ MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ OSTATECZNYCH DECYZJI OSTATECZNYCH 1.

Jest to wkraczanie w płaszczyznę materialną decyzji, a więc w sferę skutków prawnych – skonkretyzowanych i zindywidualizowanych obowiązków i uprawnień. Nie narusza formalnego obowiązywania decyzji jako aktu procesowego kończącego post. Adm. Sama decyzja jako akt formalno procesowy pozostaje nienaruszona. Decyzja zachowuje formalną moc obowiązującą ale wyzwolone z niej skutki prawne zostają zniesione / ograniczone / przekształcone.

172

2.

3.

4. 5.

Modyfikacja zostaje dokonana bezpośrednio z mocy ustawy ipso iure lub pośrednio poprzez ustanowienie kompetencji do wydawania odrębnych decyzji, który ingerują w skutki prawne wyzwolonych decyzji wyzwolonych ostatecznie przez inną decyzję bez naruszeń formalnych (w przeciwieństwie do post. Nadzwyczajnych). Prawodawca statuuje nowe podstawy materialno prawne i kompetencyjne do wydawania decyzji administracyjnych pozwalających modyfikować uprzednie decyzje. Najczęściej ingerencji w decyzję towarzyszy pozbawienie określonej grupie praw nabytych na podstawie dotychczasowego prawa albo dodanie nowych podstaw do kompetencji wymienionej wyżej. Innym sposobem jest likwidacja instytucji prawnej, którą decyzje te konkretyzowały. Regulacje przejściowe mogą dokonywać ustawowej transformacji (przekształcenia) decyzji odpowiadające nowemu prawu. Przekształcenie to oznacza przejęcie przez nowe prawo skonkretyzowanych poprzednio skutków prawnych i poddanie ich treści oraz zakresu nowej regulacji

3. FORMY MODYFIKACJI FORMALNO MATERIALNEJ MOCY OBOWIĄZUJĄCEJ OSTATECZNYCH DECYZJI ADMINISTRACYJNYCH Przejawia się tym, że:  

bezpośrednim przedmiotem jest decyzja administracyjna obowiązująca formalnie w obrocie prawnym, pośrednim przedmiotem są skutki prawne wyzwolone przez ostateczną decyzję, która zostaje poddana modyfikacji

Modyfikacja odbywa się równolegle w płaszczyźnie materialnej oraz formalnej. Może mieć charakter bezpośredni ipso iure albo pośredni (na mocy nowych decyzji administracyjnych, które „weryfikują” obowiązywanie innych ostatecznych decyzji). Instrumenty pozwalające na modyfikacje jest: 

 



derogacja – na podstawie przepisu derogującego decyzja zostaje pozbawiona mocy obowiązującej. Derogacja ustawowa pociąga materialno prawne wygaśnięcie mocy obowiązującej decyzji. Ustawowa może mieć charakter natychmiastowy lub odroczony w czasie, ustawowa zmiana formy i treści decyzji (ustawowa modyfikacja decyzji).Ustawodawca sam zmienia skutki decyzji albo przekazuje tę kompetencję organom administracyjnym. Poddanie procesowi realizacji treści decyzji (wydanych na podstawie dawnego prawa) nowemu reżimowi prawnemu. Od modyfikacji materialnej różni się jedynie tym, ze przepisy wprowadzające ją nawiązują do pojęcia decyzji, formalnie zachowując jej obowiązywanie, a w pozostałym zakresie modyfikują skutki prawne wynikające z dotychczasowego prawa. Najbardziej wyrazistym przejawem jest bezpośrednia transformacja decyzji wydanych na podstawie wcześniejszego prawa w decyzje podlegające nowemu. Obowiązek dostosowania działań podejmowanych w ramach wykonywania decyzji do wymogów wynikających z nowych przepisów – nałożony na adresatów decyzji.

173

ROZDZIAŁ XXXVII STWIERDZENIE WYGAŚNIĘCIA DECYZJI ADMINISTRACYJNEJ 1. PRZESŁANKI WYGAŚNIĘCIA DECYZJI 1.1. KONSTRUKCJA PRZESŁANEK WYGAŚNIĘCIA DECYZJI Art. 162 § 1 – przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: I. II. III.

stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie nakazuje przepis, stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie leży w interesie społecznym lub interesie strony, została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia warunku przez stronę, a strona tego nie dokonała,

Art. 162. § 1. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

1.2. BEZPRZEDMIOTOWOŚĆ DECYZJI 1.

Brak istnienia takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany w decyzji. Przestaje istnieć któryś z elementów stosunku. Koniec istnienia podmiotu stosunku administracyjnoprawnego np. śmierć osoby, likwidacja organu, Koniec istnienia przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji,

2. 3.

 



Determinantą prawną decyzji może być wyłącznie norma prawna zawarta z źródle prawa powszechnie obowiązującego. Co gdy podstawa prawna zostanie zmieniona? Wg doktryny nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Jeżeli nowe prawo nie ma odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jego wejściem w życie, decyzje są nadal wiążące. W przypadku zmian sytuacji faktycznych i prawnych stanowiących przesłanki faktyczne (determinantę faktyczną) decyzja przestaje obowiązywać – klauzula rebus sic stantibus.

Bezprzedmiotowość decyzji stanowi przesłankę do stwierdzenia jej wygaśnięcia tylko w sytuacji, gdy występuje razem z jedną z okoliczności z art. 162 § 1 pkt 1: 1) Stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa 2) Leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Należy tu pamiętać o art. 7 KPA, który nakazuje organowi uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli. Należy przyjąć domniemanie, iż strona występująca o stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji ma w tym interes.

174

1.3. NIEDOPEŁNIENIE WARUNKU 1. a. b. c. d.

Jako warunek w prawie administracyjnym może być traktowane wyłącznie takie oświadczenie woli organu administracyjnego: dodane jako postanowienie uboczne, pozostające w ścisłym związku z decyzją, na jego podstawie moc wiążąca w czasie decyzji zostaje uzależniona od zdarzenia przyszłego, niepewnego. Ma ograniczony zakres. Częściej przybiera postać warunku rozwiązującego niż zawieszającego,

2. ELEMENTY PROCEDURALNE STWIERDZENIA WYGAŚNIĘCIA DECYZJI Art. 154, 155 KPA – uchylenie / zmiana decyzji – organ, który ją wydał. Art. 151 § 1 KPA – wznowienie – organ podejmujący sprawę w ostatniej instancji 156 § 1 KPA – stwierdzenie nieważności – organ wyższego stopnia nad tym, który wydał nieważną decyzję 161 § 1 KPA – uchylenie / zmiana przy stanie wyższej konieczności – minister albo wojewoda (organy jed. sam. teryt. w sprawach z administracji rządowej).

162 § 1 KPA – organ wydający decyzję w I instancji Oznacza to, że gdy został wyczerpany tok instancji i wydana została decyzja w II instancji, do przeprowadzenia nadzwyczajnego, wewnątrzadministracyjnego postępowania kontrolnego upoważniony został organ niższego stopnia. Wg autora jest to nieprawidłowe. Regulacje z powyższych artykułów realizuje się w nowym postępowaniu. Są więc decyzjami wydanymi w I instancji, od których służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach art. 127 KPA. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji administracyjnej dokonuje się w płaszczyźnie materialnoprawnej retrospektywnego (ex tunc) uchylenia skutków materialnych określonej decyzji od momentu zaistnienia stanu faktycznego będącego podstawą wygaśnięcia stosunku materialno prawnego skonkretyzowanego w decyzji. W płaszczyźnie formalno procesowej wyeliminowanie decyzji następuje ex nunc.

ROZDZIAŁ XXXVIII OBLIGATORYJNE UCHYLENIE DECYZJI W ZWIĄZKU Z NIEWYKONANIEM ZLECENIA Art. 162 § 2. Organ administracji publicznej, o którym mowa w § 1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie.

1.

2.

Nawiązanie do konstrukcji zlecenia, którego celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, skutku przez podmiot na rzecz którego decyzja została wydana. Zlecenie w odróżnieniu od warunku nie zawiesza skuteczności decyzji, nie odracza możliwości jej wykonania, ale zmusza adresata do wykonania jej zgodnie ze zleceniem. Organ administracyjny na mocy powyższego przepisu uchyla decyzję obciążoną zleceniem, którego nie wypełniła strona. Ten bezwzględny obowiązek pozbawia organ możliwości wykonania go w

175

3. 4.

drodze przymusu administracyjnego w drodze postępowania egzekucyjnego, co jest mniej dotkliwe niż cofnięcie decyzji. Przepis co do zasady dotyczy wykonania decyzji ostatecznych. Niedostatecznych jedynie w związku z art. 130 § 3 i 4 KPA. Decyzje uchylające decyzje obarczone zleceniem są podejmowane w nowej sprawie, w nowym postępowaniu. Są więc decyzjami wydanymi w I instancji, od których służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach art. 127 KPA. Decyzja uchylająca ma charakter konstytutywny ex nunc, dlatego uchylenie decyzji w tym trybie nie niweczy skutków prawnych, które decyzja wywołała przed jej uchyleniem. Uchylając więc decyzję, organ jedynie pozbawia możliwości doprowadzenia do pełnego jej wykonania (łącznie ze zleceniem).

ROZDIAŁ XXXIX WZRUSZALNOŚĆ (ODWOŁALNOŚĆ) DECYZJI OSTATECZNYCH NA SZCZEGÓLNYCH ZASADACH I W SZCZEGÓLNYM TRYBIE 1. ISTOTA WZRUSZALNOŚCI (ODWOŁALNOŚĆ) DECYZJI NA PODSTAWIE PRZEPISÓW SZCZEGÓLNYCH (ART. 163) Art. 163. Organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne.

Jest to instrument eliminowania z obrotu wyłącznie ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy których strony nabyły prawo. Kompetencje organów zawarte są w prawie materialnym. Metoda ta jest podobna do metody modyfikacji formalnomaterialnej mocy obowiązującej. Bezpośrednim przedmiotem modyfikacji jest decyzja administracyjna jako akt procesowy kończący ostatecznie postępowanie administracyjne i obowiązujący formalnie w obrocie prawnym. Ingerencja w formalną moc obowiązującą decyzji oddziałuje na zakres obowiązywania materialnego decyzji, a więc na jej skutki. Modyfikacja odbywa się więc na płaszczyźnie formalnej i materialnej decyzji. Różnice przejawiają się w tym, że konstrukcja z art. 163 KPA nie pozostaje w związku z żadnymi innymi zmianami normatywnymi. Nie ma potrzeby dostosowywania dawnego prawa do nowych norm. Konstrukcja weryfikacji z art. 163 KPA następuje tylko drogą wydania następnej decyzji administracyjnej jako aktu stosowania norm prawnych usytuowanych wyżej w hierarchii. Od modyfikacji z rozdziału 13 działu II KPA różni się charakterem materialnych przesłanek. Art. 163 KPA przewiduje tylko 2 tryby władczego oddziaływania na los decyzji – uchylenie albo zmianę. Trzeba traktować to jako wzruszalność, odwołanie decyzji (w tej sytuacji można stosować te terminy zamiennie).

2. PRZESŁANKI WZRUSZALNOŚCI (ODWOŁALNOŚCI) DECYZJI NA PODSTAWIE PRZEPISÓW SZCZEGÓLNYCH Mogą się wiązać zaistnieniem określonych zdarzeń, niezależnych lub zależnych od stron. Katalog jest otwarty. Jego podstawą są przepisy szczegółowe. Przesłanki mogą mieć charakter materialny / formalny, negatywny / pozytywny, obiektywny / subiektywny, uprzedni / następczy. Ustawodawca konstruuje je ad hoc. Przykładowy katalog przesłanek uzależnionych od uprawnionego:

176

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13.

naruszenie przez stronę, czyniącą pożytek z przyznanego jej uprawnienia, przepisów prawa powszechnie obowiązującego, naruszenie przez stronę określonych w decyzji administracyjnej warunków realizacji przyznanego uprawnienia, zaprzestanie przez uprawnionego spełniania wymogów wymaganych do korzystania z nabytego prawa w sposób prawidłowy lub zgodny z jego przeznaczeniem, dopuszczenie się zachowań, że ze społecznego punktu widzenia niepożądane jest korzystanie z uprzednio nabytego prawa, wykonywanie uprawnienia w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem, nieprzystąpienie do realizacji nabytego prawa w terminie, trwałe zaniechanie realizacji nabytego prawa, nieusunięcie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z określonymi warunkami, zlecenie podmiotowi trzeciemu uprawnienia nieprzenoszalnego, prawomocne orzeczenie sądu wykluczające możliwość dalszego korzystania z uprawnienia, realizację prawa nabytego z decyzji godzącą w interesy podmiotów trzecich, na Recz których prawo również było wykonywane, kondycja finansowa, ekonomiczna lub prawna strony powodująca zagrożenie dla prawidłowego i zgodnego z prawem korzystania z praw, wystąpienie przez samego przedsiębiorcę z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia albo ograniczenie określonego w zezwoleniu zakresu lub przedmiotu działalności, uprawniającej do korzystania z pomocy publicznej,

Doszło do zmiany niektórych elementów stanu faktycznego uprawnienia składających się na determinację faktyczną rozstrzygnięcia.

Przykładowe przesłanki wynikające z niezaistnienia zmian w świecie zewnętrznym: 1. 2. 3.

niezaistnienie deklarowanych pozytywnych skutków, stan faktyczny nie uległ zmianie, mimo że powinien, nieusunięcie stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z określonymi warunkami,

Przesłanki związane z koniecznością uwzględnienia i respektowania pewnych waty ości zakwalifikowanych przez ustawodawcę jako szczególnie istotne w relacji do zakresu i charakteru nabytego przez stronę prawa: 1. 2. 3. 4.

interes publiczny – ochrona środowiska, względy gospodarcze, obronność i bezpieczeństwo państwa / obywateli, porządek publiczny, interes osób trzecich – podmiotów innych niż strona, zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności, ochrona skutecznej konkurencji,

3. ELEMENTY PROCEDURALNE WZRUSZANIA (ODWOŁYWANIA) DECYZJI NA PODSTAWIE PRZEPISÓW SZCZEGÓLNYCH 1. 2. 3. 4.

Art. 163 KPA nie jest samodzielną podstawą uchylenia / zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Podstawą są przepisy ustawowe lub wykonawcze do ustaw, Postępowanie zostaje wszczęte jako nowe, w nowej sprawie – I instancja, możliwość odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie z art. 127 KPA. Z zasady z urzędu – po skutecznym zawiadomieniu strony (zasada czynnego udziału), wyjątkowo na wniosek, Tryb wzruszania z art. 163 KPA ustępuje miejsca innym kodeksowym trybom eliminacji z obrotu decyzji wadliwych,

177

5. 6.

Z zasady organem właściwym jest organ I instancji. Wskazany może być przez różne sformułowania np. „organ koncesyjny” lub wprost. Decyzja ma charakter konstytutywny ex nunc, dlatego uchylenie decyzji w tym trybie nie niweczy skutków prawnych, które decyzja wywołała przed jej uchyleniem.

ROZDZIAŁ XL POSTĘPOWANIE W SPRAWACH WYDAWANIA ZAŚWIADCZEŃ 1.

Przepisy działu VII KPA regulują postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia – dokumentu urzędowego potwierdzającego obiektywnie istniejący (aktualnie lub w przeszłości) stan rzeczy (faktyczny lub prawny).

2. 217 § 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

wydaje się: 1) Wyłącznie na żądanie osoby uprawnionej, i. Przepisy nie wskazują wprost wymagań formalnych żądania wydania zaświadczenia. Przyjmuje się jednak, że powinno być wniesione zgodnie z art. 63 § 2 KPA: Art. 63. § 1. Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. § 2. Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych.

3. 4.

Tj. oznaczenie strony, adres, żądanie, podpis, wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa 2) Legitymacja do żądania może wynikać z przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia faktów, stanu prawnego, interesu prawnego w potwierdzeniu okoliczności, Do wydania zaświadczenia uprawniony jest organ właściwy miejscowo i rzeczowo , Postępowanie wyjaśniające: Art. 218 § 2. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

5.

6.

7.

8.

1) Ma charakter uproszczony 2) Dotyczy oceny interesu prawnego oraz ustalenia stanu faktycznego lub prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, 3) Ma usunąć wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Nie można w nim dokonywać nowych ustaleń. Postępowanie o wydanie zaświadczenia może zakończyć się: 1) Wydaniem zaświadczenia, 2) Odmową wydania zaświadczenia, 3) Odmową wydania zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, Zaświadczenie wydaje się w formie pisemnej lub dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Powinno zawierać przynajmniej: oznaczenie organu, datę, osnowę, wskazanie adresata, podpis. Nie podlega zaskarżeniu. Można złożyć wniosek o wydanie nowego zaświadczenia, formułując żądanie zaświadczenia o określonej treści, a w razie odmowy jego wydania złożyć zażalenie do organu wyższego stopni. Zaświadczenie powinno być wydane niezwłocznie, nie później niż 7 dni od złożenia żądania. Odmowa wydania zaświadczenia, gdy:

178

Do organu niewłaściwego, Niewykazanie interesu prawnego lub stanu prawnego, Organ nie dysponuje odpowiednimi danymi, Nie może spełnić żądania ze względu na treść danych, Przepisy szczególne zakazują wydawania zaświadczeń np. ochrona informacji niejawnych, Odmowa występuje w drodze postanowienia. Jest na nie zażalenie do organu wyższego stopnia – 7 dni od otrzymania, do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu, który je wydał. Organ wyższego stopnia nie może wydać zaświadczenia tylko użyć kompetencji o charakterze kasacyjnym. Postanowienia ostateczne mogą stanowić przedmiot skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 1) 2) 3) 4) 5)

9.

10. Art. 220. § 1. Organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia ani oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, jeżeli: 1) znane są one organowi z urzędu; 2) możliwe są do ustalenia przez organ na podstawie: a) posiadanych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych, b) rejestrów publicznych posiadanych przez inne podmioty publiczne, do których organ ma dostęp w drodze elektronicznej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, c) wymiany informacji z innym podmiotem publicznym na zasadach określonych w przepisach o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, d) przedstawionych przez zainteresowanego do wglądu dokumentów urzędowych (dowodu osobistego, dowodów rejestracyjnych i innych).

Powyższa regulacja ma chronić przed żądaniem przedstawiania zaświadczeń. § 2. Organ administracji publicznej żądający od strony lub innego uczestnika postępowania zaświadczenia albo oświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego jest obowiązany wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia albo oświadczenia. § 3. Jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie może uzyskać w formie dokumentu elektronicznego zaświadczenia wymaganego do potwierdzenia faktów lub stanu prawnego lub innego dokumentu wydanego przez podmiot publiczny w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jak również potwierdzenia uiszczenia opłat i kosztów postępowania, strona lub inny uczestnik postępowania może złożyć elektroniczną kopię takiego dokumentu, po uwierzytelnieniu jej przez wnoszącego, przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. § 4. Organ administracji publicznej może żądać przedłożenia oryginału zaświadczenia, innego dokumentu lub potwierdzenia uiszczenia opłat i kosztów postępowania, o których mowa w § 3, o ile złożona kopia nie pozwala na weryfikację autentyczności oraz integralności lub jeżeli jest to uzasadnione innymi okolicznościami sprawy. W § 5 nie ma nic ciekawego

ROZDZIAŁ XLI POSTĘPOWANIE W SPRAWACH SKARG I WNIOSKÓW 1. PRAWO WNOSZENIA PETYCJI, SKARG I WNIOSKÓW 1.

Wynika z art. 63 Konstytucji RP: Każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg określa ustawa.

2.

Zakres podmiotowy: a. obywatele, cudzoziemcy, bezpaństwowcy, b. Osoby fizyczne, prawne, inne jednostki organizacyjne.

179

c.

3.

4.

Wyjątek: posiadanie przed podmiot przymiotu władzy publicznej. Może on jedynie realizować prawo wnoszenia petycji, skarg i wniosków jedynie w tych sprawach, w których jego sytuacja jest tożsama z sytuacją podmiotów bez przymiotu władzy publicznej. Można składać w interesie: a. Własnym, b. Publicznym, c. Innej osoby trzeciej – jedynie za jej zgodą, wyrażoną w sposób wyraźny, w dowolnej formie. d. Dlatego petycje, skargi i wnioski stanowią actionis popularis (łac. skargi obywatelskie) Skarżący lub wnioskodawca działający w granicach prawa nie może być narażony na uszczerbek czy zarzut z powodu wniesienia powyższych. Art. 225. § 1. Nikt nie może być narażony na jakikolwiek uszczerbek lub zarzut z powodu złożenia skargi lub wniosku albo z powodu dostarczenia materiału do publikacji o znamionach skargi lub wniosku, jeżeli działał w granicach prawem dozwolonych.

5. 6.

Nie ma ochrony dla popełniających przestępstwo znieważenia, zniesławienia, oszczerstwa oraz łamiących przepisy o ochronie informacji niejawnych. Organu muszą przeciwdziałać hamowaniu krytyki. Art. 225. § 2. Organy państwowe, organy jednostek samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych są obowiązane przeciwdziałać hamowaniu krytyki i innym działaniom ograniczającym prawo do składania skarg i wniosków lub dostarczania informacji do publikacji o znamionach skargi lub wniosku.

7.

Oprócz działu VIII KPA regulacje zawarte są w rozporządzeniach RM oraz ustawie prawo o ustroju sądów powszechnych.

Petycja: Ustawa o petycjach: Art. 2. 1. Petycja może być złożona przez osobę fizyczną, osobę prawną, jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną lub grupę tych podmiotów, zwaną dalej "podmiotem wnoszącym petycję", do organu władzy publicznej, a także do organizacji lub instytucji społecznej w związku z wykonywanymi przez nią zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. 2. Petycja może być złożona w interesie: 1) publicznym; 2) podmiotu wnoszącego petycję; 3) podmiotu trzeciego, za jego zgodą. 3. Przedmiotem petycji może być żądanie, w szczególności, zmiany przepisów prawa, podjęcia rozstrzygnięcia lub innego działania w sprawie dotyczącej podmiotu wnoszącego petycję, życia zbiorowego lub wartości wymagających szczególnej ochrony w imię dobra wspólnego, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji adresata petycji.

   

tym czy pismo jest petycją decyduje treść, a nie zewnętrzna forma Jest możliwość prezentowania petycji na stronie organu Podmiot rozpatrujący petycję zawiadamia w jaki sposób będzie ona załatwiona wraz z uzasadnieniem. Sposób załatwienia petycji nie może być przedmiotem skargi. Petycja wielokrotna to petycja złożona w tej samej sprawie w ciągu 30 dni od złożenia pierwszej petycji. Mogą być rozpatrywanie wspólnie.

2. POJĘCIE I PRZEDMIOT SKARGI I WNIOSKU Skarga 1. 2. 3.

środkiem uruchamiającym kontrolę następczą, gdyż dotyczy sytuacji zaistniałych w przeszłości, Można ją wnieść w związku z podjętym działaniem organu lub brakiem działania, Jej celem jest zwrócenie uwagi na związane nieprawidłowości – negatywna ocena działania / niedziałania organu. Art. 227. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw

4.

Przedmiot:

180

a. b. c. d. e. f.

Zaniedbanie np.: lekceważenie, bierność, brak woli podejmowania decyzji przez pracowników, Nienależyte wykonanie zadań Naruszenie praworządności – naruszenie przepisów prawa, Interesów skarżących – prawnych, faktycznych, nie trzeba się tu legitymować interesem prawnym z art. 28 KPA, Przewlekłe – brak czynności lub podejmowanie ich, lecz nie prowadzą one do załatwienia sprawy Biurokratyczne załatwianie spraw – wątpliwe sformułowanie, prawidłowo powinno być załatwienie spraw bez zastosowania zasad organizacji biurokratycznej,

Wniosek: 1. 2.

środek o charakterze prewencyjnym, dotyczy ewentualnych przyszłych, niedokonanych działań organów, chęć poprawienia istniejącego stanu rzeczy Art. 241. Przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności.

Postępowanie skargowo-wnioskowe: 1.

zasada ograniczonego formalizmu – podmiot nie ma obowiązku znać prawa i nie musi prawidłowo nadawać nazw składanym przez siebie pismom, na adresacie spoczywa ciężar kwalifikacji prawnej, Art. 222. O tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna.

2.

Jeżeli pismo zatytułowane jest skargą lub wnioskiem, a jest wadliwi zatytułowanym pismem procesowym w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym lub sądowym to powinien mu zostać nadany bieg we właściwym postępowaniu,

3. ORGANY WŁAŚCIWE DO ROZPATRYWANIA SKARG I WNIOSKÓW 1.

2.

Pojęcia: a. Rozpatrzenie skargi – czynności przygotowawcze zmierzające do ustalenia jej treści i przedmiotu oraz przygotowanie materiału pozwalającego na załatwienie skargi, b. Załatwienie skargi - rozstrzygnięcie, wydanie poleceń lub podjęcie właściwych środków, usunięcie stwierdzonych uchybień i przyczyn ich powstania oraz zawiadomienie skarżącego o wynikach. Skargę składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia – z reguły organy wyższego stopnia, sprawujące nadzór, wskazane w przepisach szczególnych, jeżeli ich nie ma to: Art. 229. Jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa; 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia; 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy; 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu; 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa; 6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów; 7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór; 8) ministra - Prezes Rady Ministrów;

181

8a) konsula - minister właściwy do spraw zagranicznych; 9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega

3.

4. 5.

Organ wyższego stopnia może przekazać załatwienie skargi organowi niższego stopnia jeżeli nie zawiera zarzutów dotyczących tego organu. Skargę na pracownika można przekazać przełożonemu do załatwienia, który musi zawiadomić organ właściwy do rozpoznania o sposobie załatwienia. Nie można przekazać organowi niższemu stopnia lub przełożonemu skargi w celu rozpatrzenia. Wnioski w sprawach dotyczących zadań organizacji społecznych składa się do organów tych organizacji, Organy właściwe do rozpoznawania skarg i wniosków z urzędu muszą przestrzegać swojej właściwości. Jeżeli skarga trafi do niewłaściwego organu, organ ten powinien natychmiast, nie później niż w ciągu 7 dni przekazać ją odpowiedniemu organowi i powiadomić o tym podmiot lub wskazać mu właściwy organ. Przekazanie to czynność materialno-techniczna.

4. ORGANIZACJA PRZYJMOWANIA SKARG I WNIOSKÓW Art. 253-254 KPA Organy zobowiązane są przyjmować w sprawach skarg i wniosków w wyznaczonych terminach. Skargi i wnioski mogą być składane pisemnie, telegraficznie, dalekopisem, telefaksem, pocztą elektroniczną, ustnie do protokołu.

5. PRZEBIEG POSTĘPOWANIA W SPRAWACH SKARG I WNIOSKÓW 1. 2. 3.

4.

5. 6.

Postępowanie skargowo-wnioskowe jest oparte na zasadzie skargowości – uruchamiane na wniesienie skargi, wniosku, a nie z urzędu. Podstawą nie może być pismo anonimowe. Gdy nie można należycie ustalić przedmiotu organ wszczyna postępowanie naprawcze wzywając wnoszącego wezwanie do uzupełnienia, wyjaśnienia w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, z pouczeniem, że nieusunięcie wskazanych braków spowoduje pozostawienie skargi, wniosku bez rozpoznania. Termin: a. Skarga: i. załatwiona bez względnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca. Ni dotyczy to rozpatrzenia. Za uchybienie terminowi służy zażalenie na podstawie art. 399KPA. ii. Poseł, senator, radny powinien zostać poinformowany o sposobie załatwienia skargi w terminie do 14 dni. b. Wniosek: i. Bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca ii. W razie niemożności załatwienia wniosku w powyższym terminie, organ obowiązany jest zawiadomić o podjętych czynnościach i przewidywanym terminie załatwienia wniosku, iii. Na niezałatwienie wniosku w terminie ustawowym lub wskazanym w zawiadomieniu przysługuje skarga, Organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające. W celu zbadania i wyjaśnienia sprawy organ gromadzi materiały – może zwrócić się o nie i o wyjaśnienia do innych organów. Sposoby załatwienia: a. Odmowne załatwienie – zwrot z uwagi na wniesienie do niewłaściwego organu, odrzucenie z powodu braku przesłanek, pozostawienie bez rozpoznania przy braku spełnienia wymogów formalnych, oddalenie z powodu bezzasadności (gdy przedstawiony stan faktyczny nie odpowiada rzeczywistości lub błędnie oceniono fakty w odniesieniu do mających zastosowanie przepisów prawa), b. Pozytywne załatwienie

182

7.

8.

Postępowanie kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi/wniosku, jest to czynność materialno-techniczna, niepodlegająca zaskarżeniu. Podmiot kwestionujący zawiadomienie może złożyć kolejną skargę/wniosek, gdyż nie występuje tu powaga rzeczy osądzonej. Zawiadomienie powinno zawierać oznaczenie organu, sposób załatwienia oraz podpis. Przy odmownym załatwieniu powinno być uzasadnienie i pouczenie o art.239 KPA. Skarga pieniacka – 239 KPA Art. 239. § 1. W przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy bez zawiadamiania skarżącego.

Taka skarga może zostać rozpatrzona w trybie uproszczonym polegającym na podtrzymaniu stanowiska, bez powiadamiania skarżącego.

6 NADZÓR I KONTROLA NAD PRZYJMOWANIEM I ZAŁATWIANIEM SKARG I WNIOSKÓW Skargi i wnioski kierowane do sądów → Krajowa Rada Sądownictwa Skargi i wnioski kierowane do innych organów i jednostek organizacyjnych → Prezes RM Nadzór sprawowany przez te podmioty ma charakter zwierzchni, czyli nie jest sprawowany przez organ bezpośrednio wyższego stopnia. Czynności nadzorcze nie zostały określone przez ustawodawcę, więc mają charakter ogólny, koordynujący.

Organami nadzorującymi i kontrolującymi przyjmowanie i załatwianie skarg i wniosków są podmioty sprawujące ogólny nadzór nad określonymi organami, czyli organy nadrzędne, najbliższe w strukturze. Art. 258. § 1. Nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków sprawują: 1) ministrowie - gdy chodzi o skargi załatwiane przez ministerstwa i inne jednostki organizacyjne bezpośrednio podległe ministrowi; 2) właściwi rzeczowo ministrowie we współdziałaniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej - gdy chodzi o skargi załatwiane przez organy administracji rządowej; 3) terenowe organy administracji rządowej - gdy chodzi o skargi załatwiane przez jednostki organizacyjne nadzorowane przez te organy; 4) organy wyższego stopnia oraz właściwe organy naczelne - gdy chodzi o skargi załatwiane przez pozostałe organy państwowe i organy państwowych jednostek organizacyjnych; 5) Prezes Rady Ministrów i wojewodowie - gdy chodzi o skargi załatwiane przez organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne. § 2. Nadzór i kontrolę nad przyjmowaniem i załatwianiem skarg i wniosków w organach organizacji społecznych sprawują statutowe organy nadzorcze tych organizacji oraz organy wyższego stopnia, zaś w organach naczelnych tych organizacji - organ administracji rządowej sprawujący nadzór nad działalnością danej organizacji.

Nie rzadziej niż raz na dwa lata jest kontrola organów.

7. ZWIĄZKI POSTĘPOWANIA W SPRAWACH SKARG I WNIOSKÓW Z POSTĘPOWANIEM JURYSDYKCYJNYM Zasada pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym. Art. 233. Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Art. 234. W sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne: 1) skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; 2) skarga pochodząca od innych osób stanowi materiał, który organ prowadzący postępowanie powinien rozpatrzyć z urzędu.

183

Art. 235. § 1. Skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. § 2. (uchylony).

Art. 233 KPA wyraźnie wyłącza możliwość załatwienia pisma jako skargi, jeśli dotyczy sprawy indywidualnej i pochodzi od strony (podmiotu mającego interes prawny). Takie pismo powoduje wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego z dniem doręczenia go organowi jurysdykcyjnemu. Złożenie skargi przez podmiot niebędący stroną:     

Nie wszczyna automatycznie postępowania, jest tylko impulsem, Organ jest obowiązany podjąć działania z urzędu, jeżeli nie jest wymagany wniosek strony lub na podstawie 61 § 2 KPA, Skarżący nie staje się stroną, Treść skargi musi zakomunikować stronie zgodnie z art. 77 § 4 KPA Skarga osoby trzeciej niemającej interesu (z art. 28 KPA) nie powoduje możliwości wznowienia postępowania na mocy przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4, 145a § 1 i 145b § 1.

Pierwszeństwo postępowania jurysdykcyjnego nad skargowym dotyczy też trybów nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnej weryfikacji decyzji ostatecznych. Skargę w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uważa się za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, uchylenia, zmiany decyzji (art. 16 § 1 zd. 2, 154, 155, 161, 162 § 2, 163 KPA). Art. 236 jest odstępstwem od reguły z art. 229.

KONIEC 

184

Katowice 2017/2018

Postępowanie administracyjne Na podstawie książki prof. T. Wosia Grupa Streszczacze 2017/2018

2017/2018

SPIS TREŚCI DZIAŁ I. WIADOMOŚCI WSTĘPNE I POJĘCIA OGÓLNE Rodział 1 „Prawo do sądu” i jego realizacja w postępowaniu sądowo-administracyjnym, „Sądowa kontrola administracji”, „kontrola sądowoadministracyjna”.......................................................................................................................................................................................................................................... 5 Rozdział 2 Pojęcie postępowania sądowo-administracyjnego i jego przedmiot – sprawa sądowoadministracyjna ................................................. 6 Rozdział 3 Funkcje postępowania sądowo-administracyjnego ............................................................................................................................................................ 8 Rozdział 4 Źródła prawa procesowego sądowo-administracyjnego – prawna regulacja postępowania sądowo administracyjnego .............. 9 DZIAŁ II. USTRÓJ, ORGANIZACJA I ZADANIA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH Rozdział 5 Organy wymiaru sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej i podział zadań pomiędzy nimi ................................................................... 10 Rozdział 6 Sądy administracyjne w systemie organów państwa ...................................................................................................................................................... 11 Rozdział 7 Organizacja sądów administracyjnych ................................................................................................................................................................................... 12 Rozdział 8 Organy sądów administracyjnych i ich kompetencje ...................................................................................................................................................... 12 Rozdział 9 Sędziowie sądów administracyjnych....................................................................................................................................................................................... 13 DZIAŁ III. PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOŚCI DROGI POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO Rozdział 10 Podmioty działań kontrolowanych przez sądy administracyjne ........................................................................................................................... 14 Rozdział 11 Regulacja właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (przedmiotu postępowania) .......................................................................... 16 Rozdział 12 Skarga, sprzeciw i wniosek do sądu administracyjnego – funkcje i charakter prawny ............................................................................... 16 Rozdział 13 Formy działania administracji publicznej kontrolowane przez sądy administracyjne .............................................................................. 18 Rozdział 14 Inne kategorie spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne ................................................................................................................... 22 Rozdział 15 Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych.......................................................................................................................... 23 Rozdział 16 Działania wyłączone spod kontroli sądów administracyjnych ................................................................................................................................ 24 DZIAŁ IV. PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOŚCI ZASKARŻENIA Rozdział 17 Dopuszczalność zaskarżenia .................................................................................................................................................................................................... 24 Rozdział 18. Przesłanki dopuszczalności skargi w szerszym i węższym znaczeniu................................................................................................................ 25 Rozdział 19 Przesłanki dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania ......................................................................................................................... 27 DZIAŁ V. ZASADY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO Rozdział 20 Pojęcie i klasyfikacja zasad postępowania sądowo-administracyjnego ............................................................................................................. 28 Rozdział 21 Zasady wymiaru sprawiedliwości ......................................................................................................................................................................................... 29 Rozdział 22 Zasady postępowania przed sądami administracyjnymi ........................................................................................................................................... 31 DZIAŁ VI. PODMIOTY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO Rozdział 23 Organizacja i skład sądu .............................................................................................................................................................................................................. 34 Rozdział 24 Właściwość sądów w sprawach sądowoadministracyjnych ..................................................................................................................................... 35 Rozdział 25 Referendarze sądowi .................................................................................................................................................................................................................... 36 Rozdział 26 Pojęcie stron i uczestników postępowania ........................................................................................................................................................................ 37 Rozdział 27 Zdolność procesowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym ....................................................................................................................... 38 Rozdział 28 Zdolność procesowa w postępowanie sądowo-administracyjnym ....................................................................................................................... 38 Rozdział 29 Współuczestnictwo w postępowaniu sądowo-administracyjnym ........................................................................................................................ 39 Rozdział 30 Następstwo procesowe i inne zmiany podmiotowe w postępowaniu ................................................................................................................ 40 Rozdział 31 Pełnomocnictwo procesowe .................................................................................................................................................................................................... 41 Rozdział 32 Udział prokuratora w postępowaniu sądowo-administracyjnym......................................................................................................................... 42 Rozdział 33 Udział rzecznika praw obywatelskich oraz rzecznika praw dziecka w postępowaniu sądowo-administracyjnym...................... 44 Rozdział 34 Udział organizacji społecznej w postępowaniu sądowo-administracyjnym.................................................................................................... 44

2

DZIAŁ VII. CZYNNOŚCI PROCESOWE Rozdział 35 Pojęcie i rodzaje czynności procesowych .......................................................................................................................................................................... 45 Rozdział 36 Pisma procesowe ........................................................................................................................................................................................................................... 46 Rozdział 37 Doręczenia ........................................................................................................................................................................................................................................ 48 Rozdział 38 Terminy ............................................................................................................................................................................................................................................... 49 DZIAŁ VIII. POSTĘPOWANIE PRZED SĄDEM PIERWSZEJ INSTANCJI Rozdział 39 Wniesienie skargi (sprzeciwu) lub wniosku ..................................................................................................................................................................... 51 Rozdział 40 Skutki zaskarżenia ......................................................................................................................................................................................................................... 52 Rozdział 41 Wstępny etap postępowania sądowo-administracyjnego......................................................................................................................................... 56 Rozdział 42 Posiedzenia sądowe ..................................................................................................................................................................................................................... 56 Rozdział 43 Postępowanie mediacyjne ........................................................................................................................................................................................................ 57 Rozdział 44 Postępowanie uproszczone ....................................................................................................................................................................................................... 59 Rozdział 45 Postępowanie ze sprzeciwu od decyzji z art. 138 § 2 k.p.a ....................................................................................................................................... 60 Rozdział 46 Rozprawa ............................................................................................................................................................................................................................................ 61 Rozdział 47 Zawieszenie i umorzenie postępowania ............................................................................................................................................................................. 62 Rozdział 48 Postępowanie dowodowe .......................................................................................................................................................................................................... 64 Rozdział 49 Wszczęcie i przebieg postępowania przed sądem II instancji .................................................................................................................................. 65 DZIAŁ IX. MECHANIZM ROZPOZNANIA SKARGI PRZEZ SĄD ADMINISTRACYJNY Rozdział 50 Mechanizm postępowania sądowo-administracyjnego............................................................................................................................................... 66 Rozdział 51 Zakres kontroli/rozpoznania (kognicji)/orzekania sądu administracyjnego .................................................................................................. 66 Rozdział 52 Elementy kształtujące zakres rozpoznania skargi ......................................................................................................................................................... 67 Rozdział 53 Rola Podstaw zaskarżenia w określeniu granic rozpoznania skargi..................................................................................................................... 67 Rozdział 54 Granice przedmiotowe rozpoznania skargi ....................................................................................................................................................................... 68 Rozdział 55 Granice podmiotowe rozpoznania skargi ........................................................................................................................................................................... 70 Rozdział 56 Nowe fakty i dowody w postp. admin. ................................................................................................................................................................................. 71 DZIAŁ X. MECHANIZM ORZEKANIA PRZEZ SĄD ADMINISTRACYJNY Rozdział 57 Pojęcie orzekania i czynniki determinujące jego zakres ............................................................................................................................................. 72 Rozdział 58 Przedmiotowe granice i podstawowe zasady orzekania WSA ................................................................................................................................ 73 Rozdział 59 Niezwiązanie sądu wnioskami skarżącego co do sposobu pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności .... 74 Rozdział 60 Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowo-administracyjnym ..................................................................................................... 74 DZIAŁ XI. ORZECZENIA SĄDOWE Rozdział 61 Zagadnienia ogólne ....................................................................................................................................................................................................................... 76 Rozdział 62 Rodzaje wyroków sądu administracyjnego ....................................................................................................................................................................... 79 Rozdział 63 Sprostowanie, uzupełnienie i wykładnia orzeczeń ........................................................................................................................................................ 84 Rozdział 64 Uprawnienia sygnalizacyjne i dyscyplinujące sądu wobec organów administracji publicznej ............................................................... 86 DZIAŁ XII. ZASKARŻANIE ORZECZEŃ SĄDOWYCH Rozdział 65 Ogólne uwagi o środkach zaskarżenia ................................................................................................................................................................................ 91 Rozdział 66 Skarga kasacyjna............................................................................................................................................................................................................................ 92 Rozdział 67 Zażalenie ............................................................................................................................................................................................................................................ 98 Rozdział 68 Wznowienie postępowania ...................................................................................................................................................................................................... 99 Rozdział 69 Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia......................................................................................................................101 DZIAŁ XIII. UNIEWAŻNIENIE PRAWOMOCNEGO ORZECZENIA SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Rozdział 70 Środek nadzoru judykacyjnego z art. 172 p.s.a. .............................................................................................................................................................104

3

Rozdział 71 Postępowanie w sprawie unieważnienia orzeczenia sądu administracyjnego ............................................................................................105 DZIAŁ XIV. DZIAŁALNOŚĆ UCHWAŁODAWCZA NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Rozdział 72 Uchwały wyjaśniające przepisy prawne ..........................................................................................................................................................................105 Rozdział 73 Uchwały rozstrzygające zagadnienia prawne w konkretnej sprawie................................................................................................................106 DZIAŁ XV. FUNKCJE I ODDZIAŁYWANIE ORZECZEŃ SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH Rozdział 74 Prawomocność, wykonalność i skuteczność orzeczeń sądu administracyjnego ........................................................................................107 Rozdział 74 Prawomocność, wykonalność i skuteczność orzeczeń sądu administracyjnego..........................................................................................108 Rozdział 75 Funkcje orzeczeń sądów administracyjnych...................................................................................................................................................................109 Rozdział 76 Oddziaływanie orzeczenia sądu na zakończone postępowanie przed organem administracji publicznej ......................................109 Rozdział 77 Związanie orzeczeniem sądu w ponownym postępowaniu w sprawie .............................................................................................................110 Rozdział 78 Prawomocność zaskarżonego aktu (czynności) jako efekt oddziaływania wyroku sądu oddalającego skargę ............................110 DZIAŁ XVI. KOSZTY POSTĘPOWANIA Rozdział 79 Pojęcie i rodzaje kosztów postępowania ..........................................................................................................................................................................111 Rozdział 80 Zwolnienie od kosztów sądowych........................................................................................................................................................................................112 Rozdział 81 Zasady odpowiedzialności za koszty postępowania ...................................................................................................................................................112

4

DZIAŁ I. WIADOMOŚCI WSTĘPNE I POJĘCIA OGÓLNE Rozdział 1 „Prawo Do Sądu” I Jego Realizacja W Postępowaniu Sądowo-Administracyjnym, „Sądowa Kontrola Administracji”, „Kontrola Sądowoadministracyjna” Idea prawa do sądu jest immanentnie związana z koncepcją i zasadą demokratycznego państwa prawnego i jest nawet uważana za jedną z jej fundamentalnych podstaw, bez której nie można sobie wyobrazić funkcjonowania państwa prawnego. Współcześnie, po wejściu w życie Konstytucji RP z 2.04.1997 r., zasada prawa do sądu znajduje swoją podstawę w uregulowaniach konstytucyjnych. Podstawową formułę prawa do sądu zawiera art. 45 ust. 1Konstytucji RP stanowiący, że: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Jednocześnie prawo do sądu wynika z wiążących Polskę umów międzynarodowych. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1zd. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 19.12.1966 r. 1 : „Każdy ma prawo do [...] rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciwko niemu w sprawach karnych oraz co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych”. 3 płaszczyzny, na których można skonstruować następującą formułę prawa do sądu: 1) pierwszą z nich tworzą normy prawa konstytucyjnego i prawa o ustroju sądów, które kreują prawo do sądu, określają organizację sądów oraz wyznaczają zasady ich postępowania. W tej płaszczyźnie prawo to wyznacza dyrektywy tworzenia prawa skierowane pod adresem ustawodawcy, które nakazują tworzenie norm z nią zgodnych i zakazują tworzenia norm, które pozostawałyby w sprzeczności z tą zasadą. 2) na drugiej płaszczyźnie, proceduralnej, prawo do sądu jest „odrębnym i niezależnym od innych powiązań normatywnych prawem przysługującym jednostce wobec państwa [...] niezależnie od istnienia i treści stosunku materialno prawnego i wynikających z niego uprawnień i obowiązków”. Istotę prawa do sądu w tej płaszczyźnie stanowi więc szczególna „wartość proceduralna”, którą można zakwalifikować jako publiczne prawo podmiotowe jednostki wobec państwa – jego organów sądowniczych. W tej płaszczyźnie prawo do sądu ma „każdy” (art. 45 ust. 1Konstytucji RP) i „nikomu” w zakresie dochodzenia naruszonych wolności lub praw nie można, nawet w formie ustawy, zamykać drogi sądowej (art. 77 ust. 2Konstytucji RP 3) prawo do sądu jako publiczne prawo podmiotowe jednostki wobec państwa wymaga konkretyzacji oraz ukształtowania systemu zabezpieczeń i gwarancji, które zapewnią, że prawo to będzie efektywnie służyć ochronie praw i wolności człowieka. Gwarancje te mają z jednej strony charakter ustrojowy, a z drugiej wiążą się z potrzebą zapewnienia podmiotowi występującemu z żądaniem ochrony prawnej określonych standardów proceduralnych. W płaszczyźnie proceduralnej najważniejsze znaczenie dla zagwarantowania prawa do sądu ma nakaz rozpatrzenia sprawy „bez nieuzasadnionej zwłoki”(art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), który w art. 6 ust. 1EKPC został sformułowany jako wymóg przeprowadzenia postępowania „w rozsądnym terminie”. Sąd ten przyjmuje jako zasadę, że o istnieniu przewlekłości postępowania sądowego można mówić zawsze w przypadku długotrwałej (co najmniej kilkumiesięcznej) i całkowitej bezczynności sądu w formalnie toczącym się postępowaniu. Kontrola sądowa stanowi tradycyjną formę zagwarantowania zgodnego z prawem działania administracji publicznej w jej stosunkach z obywatelami. W toku historycznego rozwoju ukształtowały się różne modele sądowej kontroli administracji. I tak, można wyodrębnić systemy, w których kontrola ta wykonywana jest przez:  sądy powszechne;  wyłącznie w tym celu powołane, wyodrębnione z systemu sądów powszechnych, sądy administracyjne;  zarówno przez sądy powszechne, jak i przez sądy administracyjne (system mieszany). W Polsce w okresie międzywojennym, a następnie – po okresie 40-letniej przerwy – poczynając od 1.09.1980 r., kiedy rozpoczął działalność NSA, funkcjonuje mieszany model sądowej kontroli działalności administracji publicznej. Kontrolę tę obecnie – poczynając od 1.01.2004 r. – stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji RP, sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne oraz – w ograniczonym zakresie i na określonych ściśle zasadach – sądy powszechne. Te ostatnie wykonują kontrolę administracji publicznej tylko wycinkowo, w sprawach ściśle określonych w ustawach. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy powszechne może przybierać dwie formy: formę kontroli bezpośredniej i kontroli pośredniej. Z kontrolą bezpośrednią mamy do czynienia wówczas, kiedy sądy powszechne zostały na mocy szczególnego przepisu ustawowego upoważnione do rozpoznania skargi lub innego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej. Przeprowadzona przez sąd powszechny kontrola legalności zaskarżonej decyzji może prowadzić do pozbawienia przez sąd bytu prawnego zaskarżonej decyzji i wydania nowego rozstrzygnięcia (orzeczenia sądowego) w sprawie, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. W postępowaniu sądowym w miejsce dotychczasowego administracyjnoprawnego stosunku procesowego, z charakterystyczną dla niego relacją podrzędności strony postępowania i nadrzędności organu prowadzącego postępowanie, z chwilą zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu powstaje klasyczny stosunek procesowy właściwy dla postępowań sądowych, oparty na zasadzie kontradyktoryjności i równości stron postępowania. Najważniejsze znaczenie w systemie bezpośredniej kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy powszechne ma rozpoznawanie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych.

5

Artykuł 180 § 2 k.p.a. przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych nakazuje rozumieć sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z postanowieniami art. 81 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów oraz art. 47928–47935 k.p.c. od decyzji wydawanych przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów służy w terminie miesiąca od dnia ich doręczenia odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zgodnie z postanowieniami art. 16 ustawy z 24.07.2015 r. – Prawo o zgromadzeniach odwołanie od decyzji organu gminy o zakazie zgromadzenia wnosi się bezpośrednio do sądu okręgowego właściwego ze względu na siedzibę organu gminy w terminie 24 godzin od jej udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej. Wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji o zakazie zgromadzenia. Sąd okręgowy rozpatruje odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia w postępowaniu nieprocesowym niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 24 godzin od wniesienia odwołania. Poza powyższymi przypadkami sądy powszechne są uprawnione do rozpatrywania innych jeszcze spraw związanych z działalnością administracji publicznej, niemających formy typowej decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak m.in.:  na podstawie art. 36–40 ustawy z 28.11.2014 r. – Prawo o aktach stanu cywilnego sąd cywilny na wniosek osoby zainteresowanej, prokuratora lub kierownika urzędu stanu cywilnego orzeka w postępowaniu nieprocesowym w sprawach o sprostowanie, unieważnienie oraz ustalenie treści aktu stanu cywilnego, stanowiącego z punktu widzenia klasyfikacji prawnych form działania organów administracji publicznej czynność materialno-techniczną;  na podstawie art. 20 i 22 ustawy z 5.01.2011 r. – Kodeks wyborczy sąd powszechny (właściwy miejscowo sąd rejonowy) rozpatruje skargi na decyzje wójtów, burmistrzów (prezydentów miast) w sprawie odmów wpisania do rejestrów wyborców i na decyzje wójtów, burmistrzów (prezydentów miast) nieuwzględniających reklamacji na nieprawidłowości w rejestrze wyborców. Sąd rozpoznaje skargi w postępowaniu nieprocesowym. Sprawy uregulowane w Kodeksie wyborczym nie dotyczą roszczeń cywilnych, lecz jedynie ustalenia przesłanek decydujących o możliwości realizacji uprawnienia publicznoprawnego. Z odmienną sytuacją mamy do czynienia w przypadku pośredniej kontroli administracji publicznej wykonywanej przez sądy powszechne. Dzieje się tak wówczas, kiedy sąd powszechny nie rozpoznaje środków prawnych od decyzji administracyjnych, ale z mocy wyraźnego przepisu ustawowego w sposób wiążący orzeka o prawach i obowiązkach o charakterze cywilnoprawnym, w odniesieniu do których wcześniej została wydana decyzja administracyjna. Wtedy mamy do czynienia z czasową niedopuszczalnością drogi sądowej, która może zostać uruchomiona dopiero po wcześniejszym wyczerpaniu możliwości dochodzenia roszczenia w postępowaniu administracyjnym. Wydanie decyzji administracyjnej usuwa tę negatywną przesłankę procesową.  

zgodnie z postanowieniami art. 186 ustawy z 18.07.2001 r. – Prawo wodne – w sprawie naprawienia szkód określonych w tej ustawie droga sądowa przysługuje po wyczerpaniu trybu przewidzianego w tym przepisie; podobne rozwiązanie zawierają art. 33 i 34 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z tymi przepisami sprawy rozgraniczenia nieruchomości załatwiane są w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym.

W ramach istniejącego w Polsce mieszanego modelu sądowej kontroli administracji szczególnie doniosłe miejsce zajmuje kontrola wykonywana przez odrębne od sądów powszechnych sądy administracyjne (kontrola sądowoadministracyjna). Przedmiotem tej kontroli są działania (lub zaniechania) organów administracji publicznej, a sąd administracyjny bada – co do zasady – wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej i w przypadku stwierdzenia niezgodności z prawem takiego aktu lub czynności orzeka o ich uchyleniu (stwierdzeniu nieważności), a więc jest wyposażony – co do zasady – wyłącznie w uprawnienia do kasatoryjnego orzekania. Działalność kontrolna sądów administracyjnych stanowi ich wyłączne zadanie, do którego zostały powołane z mocy postanowień konstytucyjnych i przepisów ustaw regulujących ich ustrój. Kontrola ta przeprowadzana jest w sformalizowanym postępowaniu, które odpowiada wszystkim podstawowym zasadom postępowania sądowego. Postępowanie to określa się mianem postępowania sądowo administracyjnego.

Rozdział 2 Pojęcie Postępowania Sądowo-Administracyjnego I Jego Przedmiot – Sprawa Sądowoadministracyjna W sferze pojęć prawnych termin „postępowanie” ma inne znaczenie niż w języku potocznym. W znaczeniu prawnym postępowanie przed organami państwowymi (w tym sądowymi) oznacza uregulowaną normami prawnymi działalność (czynności, zachowania i zaniechania) sądów i innych podmiotów (państwowych, samorządowych, społecznych, osób fizycznych itp.), zmierzającą do osiągnięcia określonego celu. W odniesieniu do postępowania sądowego celem tym jest realizacja podstawowego zadania, jakie spełniają sądy jako organy wymiaru sprawiedliwości, a mianowicie rozstrzygnięcie konfliktu (sporu) co do prawa przy użyciu środków przymusu prawnego (państwowego). Rozstrzygnięcie konfliktu (orzekanie) polega na podjęciu przez sąd wiążącego rozstrzygnięcia sporu prawnego za pomocą środków przewidzianych przez prawo, czyli orzeczenia rozstrzygającego ten spór. Ponieważ każdy spór prawny (konflikt) powstaje na tle

6

stosunku prawnego i dotyczy jego istnienia lub treści, istotą i celem postępowania sądowego jest rozstrzygnięcie o istnieniu lub nieistnieniu takiego stosunku lub jego treści i zlikwidowanie w ten sposób stanu niepewności w obrocie prawnym. Sądy administracyjne, stosownie do postanowień art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, są tylko jedną z kategorii sądów sprawujących w Polsce wymiar sprawiedliwości w drodze postępowania w wyżej ustalonym rozumieniu. W związku z powyższym ustalenie istoty i funkcji postępowania przed sądami administracyjnymi oraz jego zakresu wymaga w pierwszej kolejności sprecyzowania przedmiotu tego postępowania, czyli spraw, w których sądy administracyjne są uprawnione do prowadzenia postępowania. Przedmiot postępowania bowiem w pierwszej kolejności determinuje istotę postępowania toczącego się przed sądami administracyjnymi. Ustawodawca w podstawowych aktach prawnych dotyczących zadań, organizacji i postępowania przed sądami administracyjnymi w sposób wewnętrznie niespójny, a co więcej, w sposób sprzeczny z postanowieniami Konstytucji RP, określił zadania i funkcje oraz zakres kompetencji tych sądów Formalnoprocesowe rozumienie sprawy sądowo administracyjnej: Sprawa sądowoadministracyjna rozumiana jest jako „sprawa skargi”, „sprawa zaskarżenia” czy też sprawa o „rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi” o ocenę zgodności z prawem działania lub bezczynności organów wykonujących administrację publiczną, które są objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W tych ujęciach sprawę sądowoadministracyjną należy sytuować w sferze pojęć procesowych, ponieważ nie powstaje ona samoistnie jako emanacja istniejącego stosunku materialnego, lecz dopiero w następstwie zakwestionowania legalności działania administracji i przedłożenia za pomocą stosownej skargi powstałego na tym tle sporu do rozstrzygnięcia sądowi. Zawarte w skardze oświadczenie woli skarżącego, które ma moc wszczęcia postępowania sądowego, leży u podstaw sprawy sądowoadministracyjnej i daje jej początek. Tak więc to wola skarżącego kreuje sprawę sądowoadministracyjną, choć potem ma bardzo ograniczony wpływ na jej kształt, skoro granice rozpoznania skargi i orzekania określa prawo przedmiotowe. Materialnoprawne rozumienie sprawy sądowo administracyjnej: Sprawę sądowoadministracyjną jako przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym należy wiązać z materialnoprawnym charakterem przedmiotu sporu. Na gruncie tej płaszczyzny kluczowe znaczenie dla wyznaczenia istoty sprawy sądowoadministracyjnej ma ocena prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, dokonanej w prawnej formie działania administracji zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Zasadniczym i konstytutywnym elementem konstrukcji sprawy sądowoadministracyjnej jest stosunek administracyjnoprawny skonkretyzowany autorytatywnie przez zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej. W tym ujęciu płaszczyzna formalnoprocesowa, choć nie może być pomijana i odrzucana, ma charakter czysto instrumentalny i służebny wobec płaszczyzny materialnoprawnej. Koncepcje sprawy sądowoadministracyjnej o charakterze złożonym: Elementy materialne połączone są z elementami formalnoprocesowymi. W tym ujęciu „sprawę sądowoadministracyjną stanowi [...] potencjalna kwestia stanu hierarchicznej zgodności zaskarżalnej formy działania lub zaniechania organu administracji publicznej z normami wyższego stopnia porządku prawnego, stanowiącymi jej podstawę kompetencyjną, materialną i proceduralną, która aktualizuje się w następstwie wniesienia przez uprawniony podmiot skargi lub wniosku, stając się przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym”. W tym ujęciu płaszczyzna formalnoprocesowa sprawy sądowoadministracyjnej ma charakter czysto instrumentalny wobec pierwszej, jakkolwiek jej zaistnienie warunkuje dopuszczalność stwierdzenia obiektywnej relacji zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z normami wyższego stopnia (wzorcem kontroli) i – stosownie do wyników tej kontroli – utrzymanie lub pozbawienie mocy obowiązującej lub skuteczności prawnej tego przedmiotu. Wbrew postanowieniom art. 3 § 2 pkt 1 p.s.a. przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego nie jest wyłącznie „sprawa zaskarżenia” czy też „sprawa skargi” na decyzje. Cel tego postępowania nie wyczerpuje się w zadośćuczynieniu żądaniom skarżącego rozpatrzenia skargi przez sąd administracyjny i orzeczeniu (po przeprowadzeniu stosownego postępowania kontrolnego) o zasadności skargi. Skarga do WSA, podobnie jak pozostałe środki prawne w postępowaniu administracyjnym, służy realizacji dwu podstawowych celów każdego aktu zaskarżenia rozstrzygnięć organów administracyjnych. Pierwszy z nich – bezpośredni – zawiera się w dążeniu podmiotu skarżącego do obalenia, wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji przez wydanie orzeczenia sądowego odpowiedniej treści. Orzeczenie to – realizujące bezpośredni cel zaskarżenia – ma jednak tylko stanowić podstawę, umożliwić w przyszłości uzyskanie merytorycznego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. W systemie postępowania sądowo-administracyjnego, w którym sąd administracyjny ma – co do zasady – wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, sąd ten może zrealizować tylko bezpośredni cel zaskarżenia. Natomiast osiągnięcie celu zasadniczego, pośredniego, będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu nowego postępowania administracyjnego w sprawie. Istnienie tego drugiego, pośredniego – ale zasadniczego – celu, jaki przyświeca skarżącemu, oznacza, że przedmiotem postępowania przed sądem administracyjnym staje się nie tylko skarga na decyzję. Sąd ten nie jest zresztą – co do zasady, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 57a p.s.a. w odniesieniu do skarg na indywidualne interpretacje podatkowe, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających – związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.s.a.). Przedmiotem postępowania sądowo-administracyjnego nie jest również wyłącznie decyzja administracyjna. Decyzja stanowi przedmiot zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i jest niezbędną przesłanką jego dopuszczalności. Oznacza to, że decyzja – z punktu widzenia sądu administracyjnego – jest zaszłością, która powinna poprzedzać postępowanie sądowoadministracyjne i którą sąd ma oceniać i poddać kwalifikacji z punktu widzenia zarówno norm prawa materialnego, jak i norm regulujących przebieg postępowania przed organami administracji publicznej. Zarysowuje to pewną ciągłość postępowania sądowo-administracyjnego wobec

7

postępowania administracyjnego, w którym została wydana zaskarżona decyzja. Postępowanie sądowoadministracyjne – co do zasady – może się toczyć dopiero po zakończeniu orzekania o czyichś prawach lub obowiązkach (jurysdykcji) przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to również, że przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego determinują okoliczności kształtujące strukturę, istotę i cel postępowania administracyjnego. Za najbardziej odpowiadające istocie postępowania jurysdykcyjnego należy uznać oparcie i powiązanie rozumienia sprawy administracyjnej z koncepcją stosunku prawnego. W tym ujęciu sprawę administracyjną stanowi „przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi”, w stanie faktycznym określonym w hipotezie normy prawnej. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego z chwilą złożenia przez ten podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracyjny. Istotę decyzji administracyjnej stanowi rozstrzygnięcie sprawy, a więc ustalenie, wniosek, w którym organ administracyjny orzeka autorytatywnie, że abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, i nawiązuje w ten sposób stosunek prawny, którego strony będą uprawnione lub zobowiązane do podjęcia działań wprowadzających w życie autorytatywnie już skonkretyzowane ich uprawnienia lub obowiązki W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego. Działalność sądu administracyjnego w toku prowadzonego postępowania jest węższa od działalności organów administracyjnych prowadzących postępowanie administracyjne i ma do spełnienia inny cel. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji określającej w sposób autorytatywny prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego na podstawie norm prawa materialnego i w ustalonym stanie faktycznym. Również sąd administracyjny obejmuje swoją działalnością kontrolną regulacje materialnoprawne leżące u podstaw stosunku prawnego, jego podłoże faktyczne i postępowanie, które poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji. Czyni to jednak nie w celu konkretyzacji stosunku prawnego, ale kontroli tej konkretyzacji. W tym ukierunkowaniu badania stosunku prawnego i postępowania poprzedzającego jego konkretyzację na kontrolę prawidłowości procesu konkretyzacji praw i obowiązków adresata decyzji można dopatrywać się różnicy między „sprawą administracyjną”, stanowiącą przedmiot postępowania administracyjnego, i „sprawą sądowoadministracyjną”, będącą przedmiotem postępowania przed sądami administracyjnymi.

Rozdział 3 Funkcje Postępowania Sądowo-Administracyjnego Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis ten (interpretowany w powiązaniu z postanowieniami art. 184 Konstytucji RP, który nakazuje przez kontrolę tę rozumieć również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej) określa podstawową funkcję tych sądów i toczącego się przed nimi postępowania. Z kolei § 2 tego przepisu określa podstawową zasadę sprawowania przez sądy administracyjne funkcji kontrolnej. Jeżeli szczególne przepisy ustawowe nie stanowią inaczej, kontrola ta wykonywana jest „pod względem zgodności z prawem”. Oznacza to, że sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy wykonujące administrację publiczną, czyli ochrona prawa przedmiotowego, a efektem tej kontroli – w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny jego naruszenia – jest zastosowanie przez sąd środków przewidzianych prawem, np. uchylenie zaskarżonej decyzji, uchylenie aktu nadzoru czy zobowiązanie organu administracyjnego do wydania decyzji w określonym terminie. Kontrola przestrzegania prawa sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, stanowi kontrolę samoistną, bezpośrednią i jest dokonywana w sformalizowanym postępowaniu o charakterze procesowym Właściwość sądu administracyjnego może zostać ukształtowana bardzo wąsko lub bardzo szeroko. W pierwszym przypadku ograniczona zostaje do niektórych tylko form działania administracji, a w tym drugim obejmuje – zazwyczaj z pewnymi nielicznymi wyjątkami – całokształt działalności administracji publicznej. Tak właśnie został ukształtowany zakres właściwości sądów administracyjnych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęta w art. 134 § 1 p.s.a. zasada niezwiązania sądów administracyjnych granicami skargi (ograniczona tylko w zakresie wynikającym z postanowień art. 57a i 64e p.s.a.) oznacza dokonanie przez ustawodawcę wyboru rozwiązania stwarzającego tym sądom bardzo szerokie możliwości kontroli administracji publicznej. Sądowa kontrola przestrzegania prawa ma charakter samoistny w tym znaczeniu, że stanowi wyłączny przedmiot działalności sądów administracyjnych. W działalności tej wyczerpuje się sens ochrony prawnej udzielanej przez te sądy określonym podmiotom. Nie stanowi ona ani elementu innej działalności (np. nadzoru), ani kontroli o szerszym zakresie (np. celowości działania administracji).

8

Kontrola sądowoadministracyjna ma charakter bezpośredni. Jej przedmiotem (obiektem) jest określona forma działania administracji; sąd administracyjny orzeka wprost i wyłącznie o zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Stwierdzenie takiej zgodności oznacza pośrednie utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu, a ustalenie, że jest on niezgodny z prawem, prowadzi do wydania orzeczenia kasatoryjnego, pozbawiającego zaskarżony akt mocy obowiązującej i zobowiązującego organ administracyjny do wydania nowego rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Odmienny charakter ma kontrola pośrednia, okazjonalna, polegająca na możliwości kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych (najczęściej decyzji administracyjnych) jedynie przy okazji rozpatrywania przez sąd powszechny sprawy cywilnej lub karnej 1 , np. wówczas, gdy decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie prejudycjalne dla orzeczenia w sporze cywilnoprawnym. Sąd powszechny rozstrzygający taki spór nie orzeka wówczas o legalności decyzji, jest nią bowiem związany. Jeśli natomiast stwierdzi, że analizowane działanie nie ma cech tego aktu administracyjnego, to przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy musi pominąć skutki, jakie miałyby z niego wynikać Wojewódzkie sądy administracyjne i NSA dokonują kontroli w ramach sformalizowanego postępowania sądowego o charakterze procesowym. Jedynym kryterium orzekania przez sąd administracyjny jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Warunkiem komplementarnym prawidłowego funkcjonowania mechanizmu kontroli sądowoadministracyjnej jest fachowość tej kontroli rozumiana jako znajomość prawa. Warunek ten jest spełniony w pełni poprzez zespół wymagań stawianych kandydatom na sędziów WSA i NSA oraz tryb ich powoływania (art. 5–7 p.u.s.a.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obowiązującego porządku prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ta represyjna funkcja kontroli sądowej jest – co naturalne – istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który powinien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy Nie mniej ważna jest prewencyjna funkcja kontroli sądowej. Polega ona na zapobieganiu naruszaniu prawa przez organy administracji publicznej w przyszłości. Cel ten jest osiągany w dwojaki sposób. Mogą temu służyć środki zmierzające do zapobiegania podobnemu naruszeniu prawa w przyszłości, np. instytucja sygnalizacji sądowej stosowanej obok rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 155 p.s.a.) Powyższe funkcje kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez WSA i NSA w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz cechy, którymi się ta kontrola charakteryzuje, uzasadniają traktowanie sądów administracyjnych i toczącego się przed nimi postępowania jako podstawowej instytucjonalnej gwarancji praworządności w funkcjonowaniu administracji publicznej. Istnienie zaś takich gwarancji stanowi nieodzowny warunek realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Rozdział 4 Źródła Prawa Procesowego Sądowo-Administracyjnego – Prawna Regulacja Postępowania Sądowo Administracyjnego Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 1 przyjęło jako zasadę uregulowanie postępowania w sprawach sądowoadministracyjnych w sposób całościowy, bez odsyłania do innych procedur. Zastosowaną przez ustawodawcę metodę regulacji postępowania sądowo-administracyjnego należy ocenić jako rozwiązanie merytorycznie uzasadnione i wręcz niezbędne. Ustawodawca, tworząc nową procedurę sądową, trafnie przyjął, że nie oznacza to konieczności tworzenia jej od podstaw. W związku z powyższym przy konstruowaniu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały wykorzystane te postanowienia zawarte w ustawie o NSA z 1995 r., regulujące postępowanie przed NSA przed dniem 1.01.2004 r., które nie przestały być adekwatne w dwuinstancyjnym postępowaniu sądowo-administracyjnym. Należy niestety stwierdzić, że zarówno sposób wykorzystania dotychczasowych przepisów procesowych zawartych w ustawie o NSA z 1995 r., jak i operacja „transponowania i przystosowania” przepisów Kodeksu postępowania cywilnego do stworzenia nowej procedury sądowoadministracyjnej budzą zastrzeżenia i – w wielu często istotnych kwestiach proceduralnych – uzasadniają ocenę negatywną rozwiązań przyjętych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęta przez ustawodawcę metoda całościowego uregulowania postępowania sądowo-administracyjnego w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie została przez niego zrealizowana w sposób pełny, i to w dwu płaszczyznach. Po pierwsze, w samym Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało zawartych kilka odesłań do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego (por. art. 106 § 5, art. 296 § 2 i art. 300 p.s.a.), z których większe praktyczne znaczenie dla kształtu postępowania sądowo-administracyjnego mają jedynie postanowienia tego pierwszego przepisu, zgodnie z którym do postępowania dowodowego przeprowadzanego przez sądy administracyjne (a więc do uzupełniającego dowodu z dokumentu) stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Po drugie, poważniejsze odmienności dla konstrukcji postępowania sądowo-administracyjnego w poszczególnych kategoriach skarg do sądu administracyjnego przewidzianych w art. 3 § 2 i 2a p.s.a. wprowadzają przepisy zawarte poza tą ustawą, które należy traktować

9

jako lex specialis w stosunku do postanowień Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienia te są stosunkowo liczne. Przede wszystkim należy wskazać na następujące:  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiera jedynie fragmentaryczną regulację postępowania w zakresie aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i organów administracji rządowej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5–7 p.s.a., i dla pełnego zrekonstruowania postępowania w tym obszarze konieczne jest – podobnie jak pod rządami ustawy o NSA z 1995 r. – odwoływanie się do regulacji innych ustaw – ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa, ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych 5 i ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie  art. 31 ust. 2 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych 7 i art. 15 ust. 2 ustawy z 8.07.2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych 8 , które odmiennie niż przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi regulują uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego;  art. 53 § 1 p.s.a. przewiduje – jako zasadę – termin 30 dni do wniesienia skargi do WSA. Natomiast art. 6 ust. 4 ustawy o s.k.o. w odniesieniu do skargi wniesionej na decyzję Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu prezesa samorządowego kolegium odwoławczego skraca termin wniesienia skargi do 14 dni;  art. 9 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami 9 , który odmiennie niż art. 61 § 1 i 2 pkt 1 p.s.a. przewiduje – jako zasadę – obowiązek wstrzymania z urzędu przez organ, którego decyzje (wydane w większości spraw określonych w dziale III ustawy o gospodarce nieruchomościami) zostały zaskarżone do sądu administracyjnego, ich wykonania. Z kolei art. 6 ust. 4 ustawy o s.k.o. w odniesieniu do skargi wniesionej na decyzję Prezesa Rady Ministrów o odwołaniu prezesa samorządowego kolegium odwoławczego postanawia, że wniesienie skargi wstrzymuje odwołanie ze stanowiska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie normuje postępowania w sprawach, które – stosownie do postanowień art. 1 p.u.s.a. – nie stanowią kontroli działalności administracji publicznej, lecz mieszczą się w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości wykonywanego przez te sądy, a mianowicie dotyczą rozstrzygania sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Postępowanie w tych sprawach – w sposób niepełny – regulują postanowienia art. 22 k.p.a. i art. 15 § 2 p.s.a.

DZIAŁ II USTRÓJ, ORGANIZACJA I ZADANIA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH Rozdział 5 Organy Wymiaru Sprawiedliwości Rzeczypospolitej Polskiej I Podział Zadań Pomiędzy Nimi Zasada podziału władzy zakłada przekazanie władczych kompetencji państwowych wielu organom (rozdzielenie kompetencji), przy jednoczesnym powierzeniu organom zaliczanym do każdej z trzech grup przede wszystkim tych kompetencji, które odpowiadają istocie danej władzy w znaczeniu materialnym. Powyższe nie oznacza jednak wyłączności funkcjonalnej, ale jedynie istnienie domniemania kompetencji, prawo bowiem może dopuszczać w szerszym czy węższym zakresie różne formy ingerencji organów jednej władzy w domenę działania innej władzy. Zadaniem władzy sądowniczej jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, czyli – w ujęciu przedmiotowym – stanowcze rozstrzyganie konfliktów ze stosunków prawnych przez zastosowanie środków przymusu państwowego. Zgodnie z Konstytucją RP władzę sądowniczą sprawują wyłącznie sądy i trybunały, a zatem od strony podmiotowej te właśnie organy są organami władzy sądowniczej. Zasada sądowego wymiaru sprawiedliwości została w Konstytucji RP sformułowana jako zasada sędziowskiego wymiaru sprawiedliwości, a wynika to z zamieszczenia w art. 178–181 Konstytucji RP podstawowych reguł dotyczących sędziów jako piastujących urząd polegający na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. Konstytucyjne postanowienia o sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez sądy, w tym też administracyjne, stanowią konsekwencję gwarantowanego przez Konstytucję RP prawa do sądu i prawa do drogi sądowej w celu dochodzenia ochrony podstawowych praw i wolności. Na władzę sądowniczą – w zgodzie z Konstytucją RP – składają się dwa rodzaje organów: sądy, tworzące system organów powiązanych ze sobą, oraz Trybunały – Konstytucyjny i Stanu, które funkcjonują poza strukturą sądów i są od siebie niezależnie. Z art. 177 Konstytucji RP wynika, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Przepis ten statuuje zasadę domniemania kompetencji w zakresie wymiaru sprawiedliwości na rzecz sądów powszechnych. Tym samym, jeżeli przepisy Konstytucji RP lub ustaw zwykłych nie zastrzegają w pewnych kategoriach spraw właściwości innych sądów niż powszechne (sądów administracyjnych, wojskowych lub SN), to w zakresie wymiaru sprawiedliwości właściwy jest sąd powszechny. Brzmienie art. 184 Konstytucji RP jest czasami podstawą formułowania wniosku, że ustawodawca ustanowił domniemanie kompetencji z zakresu kontroli administracji na rzecz NSA i sądów administracyjnych.

10

Z unormowań Konstytucji RP wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie powierzonych im zadań jako wyodrębniona struktura organizacyjna w systemie władzy sądowniczej – art. 10, 175 ust. 1, art. 177, 183 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. Strukturę sądownictwa administracyjnego tworzą Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP).

Rozdział 6 Sądy Administracyjne W Systemie Organów Państwa Z przepisów Konstytucji RP oraz Prawa o ustroju sądów administracyjnych wynika, że kompetencje Prezydenta w odniesieniu do sądów administracyjnych mają charakter organizacyjny. Na te kompetencje składają się uprawnienia Prezydenta do: – powoływania sędziów spośród kandydatów wskazanych przez KRS i ich odwoływania; – powoływania Prezesa NSA spośród dwóch kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów tego Sądu; – powoływania i odwoływania, na wniosek Prezesa NSA za zgodą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA, Wiceprezesa NSA; – ustalania, w drodze rozporządzenia, na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA, liczby stanowisk sędziowskich w NSA, w tym liczby wiceprezesów tego Sądu; – tworzenia i znoszenia na wniosek Prezesa NSA, w drodze rozporządzenia, wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalania ich siedziby i obszaru właściwości, a także tworzenia, poza siedzibą sądu, i znoszenia wydziałów zamiejscowych tych sądów; – przekazywania, w drodze rozporządzenia, WSA rozpoznawania spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego WSA, jeżeli wymagają tego względy celowości; – ustalania, w drodze rozporządzenia, regulaminu określającego szczegółowo tryb wewnętrznego urzędowania WSA; – określania, w drodze rozporządzenia, szczegółowego trybu wykonywania nadzoru nad działalnością administracyjną WSA przez organy i osoby do tego wyznaczone; – określania, w drodze rozporządzenia, stanowisk i wymaganych kwalifikacji urzędników sądowych oraz pracowników sądowych, a także szczegółowych zasad ich wynagradzania; – określania, w drodze rozporządzenia, sposobu tworzenia akt sprawy sądowoadministracyjnej, warunków i trybu ich przechowywania oraz niszczenia po upływie okresu przechowywania; – przyjmowania informacji od Prezesa NSA o działalności sądów administracyjnych. Informacje Prezesa NSA o działalności sądów administracyjnych powinny być przedstawiane okresowo i zawierać ogólne dane na temat działalności sądów administracyjnych, a ewentualnie także przedstawienie wybranych problemów wiążących się z wykonywaniem zadań przez te sądy. Z obowiązkiem przedstawiania przez Prezesa NSA informacji o działalności sądów administracyjnych koresponduje uprawnienie Prezydenta do żądania przedstawienia mu informacji o tej działalności w każdym czasie, i to zarówno informacji o charakterze ogólnym, jak i informacji dotyczącej wybranych problemów związanych z wykonywaniem zadań przez sądy administracyjne. Szczególnym konstytucyjnym organem państwowym jest Krajowa Rada Sądownictwa. Konstytucyjne kompetencje tego organu sprowadzają się do czuwania nad niezależnością sądów i niezawisłością sędziów (art. 186 ust. 2 Konstytucji RP) oraz do współdziałania z Prezydentem w sprawach dotyczących powołania sędziów. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, art. 5 § 1 p.u.s.a. i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o KRS wszyscy sędziowie są powoływani przez Prezydenta na wniosek KRS. Kandydatury na stanowiska sędziów sądów administracyjnych zgłaszane są Radzie przez zgromadzenia ogólne sędziów sądów administracyjnych. Prezydent nie może zatem powołać żadnej osoby na stanowisko sędziego z własnej inicjatywy, bez stosownego wniosku KRS. Wnioskiem tym nie jest jednak związany i może nie powołać na stanowisko sędziego kandydata wskazanego przez KRS. Kompetencje KRS obejmują ponadto rozpatrywanie wniosków o przeniesienie sędziów w stan spoczynku, uchwalanie zbioru zasad etyki zawodowej sędziów i czuwanie nad ich przestrzeganiem oraz wyrażanie opinii w sprawach dotyczących sądów i sędziów. Do kompetencji KRS należy też przyjmowanie informacji Prezesa NSA o działalności sądów administracyjnych. Do tych informacji odnieść trzeba te same uwagi, które sformułowano wyżej w odniesieniu do informacji składanych Prezydentowi. Przepisy kształtujące ustrój i zadania sądów administracyjnych przewidują bardzo ograniczone relacje pomiędzy sądami administracyjnymi a naczelnymi organami administracji państwowej. Jest to o tyle zrozumiałe, że sądy te mają sprawować kontrolę legalności działania organów administracyjnych, w tym i organów naczelnych, trudno zatem, by pozostawały z tymi organami w rozbudowanych powiązaniach organizacyjnych. W zgodzie z art. 15 § 2 p.u.s.a. Prezes NSA informuje Prezesa Rady Ministrów o problemach funkcjonowania administracji publicznej wynikających ze spraw rozpatrywanych przez sądy. Obowiązek taki powstaje w dwóch sytuacjach. Pierwsza zachodzi wówczas, gdy Prezes Rady Ministrów wystąpi z wnioskiem do Prezesa NSA o udzielenie mu pewnych informacji, przy czym powinien oznaczyć zarówno przedmiot tych informacji, jak i ich zakres. Z drugą mamy do czynienia wówczas, gdy Prezes NSA dojdzie do wniosku, że na tle spraw rozstrzyganych przez sądy można określić powtarzające się problemy natury ogólnej i negatywne zjawiska w funkcjonowaniu organów administracji, o których powinien być zawiadomiony Prezes Rady Ministrów.

11

Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania, rozkładania na raty oraz cofania odroczenia lub rozłożenia na raty należności z tytułu nieuiszczonych kosztów sądowych oraz grzywien orzeczonych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozdział 7 Organizacja Sądów Administracyjnych Sądami administracyjnymi są: Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne (art.2 p.u.s.a.). Wojewódzkie sądy administracyjne, jako sądy pierwszej instancji, rozpoznają wszystkie sprawy sądowoadministracyjne (art. 13), z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla NSA (art. 15). Wojewódzkie sądy administracyjne – dla jednego województwa lub dla większej liczby województw – tworzy i znosi w drodze rozporządzenia Prezydent RP na wniosek Prezesa NSA. Rozporządzeniem Prezydenta RP z 25.04.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości 1 zostały one utworzone dla każdego z 16 województw. Prezydent ustala też ich siedziby, a także może tworzyć, poza siedzibą sądu, i znosić wydziały zamiejscowe tych sądów. W skład WSA wchodzą: prezes sądu, wiceprezes sądu lub wiceprezesi sądu oraz sędziowie. Liczbę sędziów i wiceprezesów WSA określa Prezes NSA. Wojewódzki sąd administracyjny dzieli się na wydziały, które tworzy i znosi Prezes NSA. Wydziałem kieruje prezes lub wiceprezes sądu albo wyznaczony sędzia. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością WSA w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów i podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne oraz rozpoznaje inne sprawy należące do właściwości NSA na mocy innych ustaw. Naczelny Sąd Administracyjny ma siedzibę w Warszawie, a w jego skład wchodzą: Prezes NSA, wiceprezesi oraz sędziowie. NSA dzieli się na Izby: Finansową, Gospodarczą i Ogólnoadministracyjną, których pracami kierują wiceprezesi wyznaczeni przez Prezesa NSA. Izba Finansowa sprawuje nadzór nad orzecznictwem WSA w sprawach zobowiązań podatkowych i innych świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy podatkowe oraz o egzekucji świadczeń pieniężnych. Izba Gospodarcza sprawuje nadzór nad orzecznictwem WSA w sprawach: działalności gospodarczej, ochrony własności przemysłowej, budżetu, dewizowych, papierów wartościowych, bankowości, ubezpieczeniowych, ceł, cen, stawek taryfowych oraz opłat, z wyjątkiem opłat w sprawach, które zastrzeżone są do kompetencji Izby Ogólnoadministracyjnej. Izba Ogólnoadministracyjna sprawuje nadzór nad orzecznictwem WSA w sprawach niewymienionych wyżej, a w szczególności w sprawach z zakresu budownictwa i nadzoru budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, gospodarki wodnej, ochrony środowiska, rolnictwa, leśnictwa, zatrudnienia, ustroju samorządu terytorialnego, gospodarki nieruchomościami, prywatyzacji mienia, powszechnego obowiązku wojskowego, spraw wewnętrznych, a także cen, opłat i stawek taryfowych, jeżeli są związane ze sprawami należącymi do właściwości tej Izby. W izbach NSA Prezes tego sądu, za zgodą Kolegium NSA, tworzy i znosi wydziały. Pracami wydziałów kierują powoływani i odwoływani przez Prezesa NSA przewodniczący wydziałów. W NSA działają nadto jako wyodrębnione struktury organizacyjne: Kancelaria Prezesa NSA realizuje zadania Prezesa z zakresu administracji sądowej, w szczególności w sprawach finansowych, kadrowych i administracyjno-gospodarczych, oraz Biuro Orzecznictwa.– zadania Prezesa w zakresie sprawności postępowania sądowego oraz badania orzecznictwa sądów administracyjnych. Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA uchwala regulamin wewnętrznego urzędowania tego sądu. Ustawodawca nie oznaczył wprawdzie koniecznej zawartości treściowej tego regulaminu, należy jednak przyjąć, że akt ten ma określać wewnętrzną organizację NSA, porządek jego funkcjonowania oraz tryb czynności sądowych zapewniających sprawne i szybkie ich wykonywanie.

Rozdział 8 Organy Sądów Administracyjnych I Ich Kompetencje Wymierzanie sprawiedliwości nie przynależy sądowi jako zorganizowanej strukturze czy organom sądu, ale sędziom powołanym do wykonywania obowiązków w konkretnym sądzie i działającym w formach oznaczonych w przepisach proceduralnych. Organami wojewódzkiego sądu administracyjnego są: prezes sądu, zgromadzenie ogólne sędziów WSA oraz kolegium WSA. Prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego jest jednoosobowym organem zwierzchnim wobec sędziów i pracowników sądu. Prezesa WSA powołuje i odwołuje Prezes NSA spośród sędziów WSA lub NSA, po zasięgnięciu opinii zgromadzenia ogólnego tego sądu. W przypadku gdy opinia zgromadzenia jest negatywna, o powołaniu decyduje pozytywna opinia Krajowej Rady Sądownictwa. Prezes WSA kieruje sądem i reprezentuje go na zewnątrz, pełni czynności administracji sądowej i inne czynności przewidziane w ustawie.

12

W zakresie administracji sądowej prezes WSA jest organem podległym Prezesowi NSA. Inne kompetencje prezesa WSA wynikają z odrębnych przepisów, przede wszystkim przepisów proceduralnych. Zgromadzenie ogólne sędziów WSA składa się z sędziów tego sądu, a jego przewodniczącym jest prezes WSA, który zwołuje zgromadzenie ogólne co najmniej raz w roku. Kolegium wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wieloosobowym organem administracyjnym sądu, posiadającym pewne kompetencje stanowiące, a w większości kompetencje doradcze wobec prezesa sądu. Organami Naczelnego Sądu Administracyjnego są: Prezes NSA, Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA i Kolegium NSA. Prezes NSA stoi na czele NSA i kieruje jego pracami oraz reprezentuje go na zewnątrz, pełni czynności przewidziane w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w odrębnych przepisach, a także wykonuje czynności administracji sądowej w stosunku do NSA. Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA składa się z sędziów tego sądu, a jego przewodniczącym jest Prezes NSA, który zwołuje Zgromadzenie Ogólne co najmniej raz w roku. Do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego należy m.in. rozpatrywanie informacji Prezesa NSA o rocznej działalności tego sądu i przedstawianie KRS kandydatów na stanowiska sędziów. Kolegium NSA jest wieloosobowym organem administracyjnym sądu o charakterze samorządowym. Posiada pewne kompetencje stanowiące, a w większości kompetencje doradcze wobec Prezesa sądu.

Rozdział 9 Sędziowie Sądów Administracyjnych Sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji RP oraz ustawom. Sędziów sądów administracyjnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent na wniosek KRS. Sędziowie sądów administracyjnych są powoływani na stanowisko sędziego WSA, z wyznaczeniem miejsca służbowego (siedziby) sędziego, albo na stanowisko sędziego NSA. Stosunek służbowy sędziego nawiązuje się po doręczeniu mu aktu powołania. Do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego WSA może być powołany ten, kto: 1) ma obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich; 2) jest nieskazitelnego charakteru; 3) ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne uznane w Polsce; 4) jest zdolny, ze względu na stan zdrowia, do pełnienia obowiązków sędziego; 5) ukończył 35 lat życia; 6) wyróżnia się wysokim poziomem wiedzy w dziedzinie administracji publicznej oraz prawa administracyjnego i innych dziedzin prawa związanych z działaniem organów administracji publicznej; 7) pozostawał co najmniej osiem lat na stanowisku sędziego lub prokuratora, prezesa, wiceprezesa, starszego radcy lub radcy w Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo przynajmniej przez osiem lat wykonywał zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza, albo przez 10 lat pozostawał w instytucjach publicznych na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego lub pracował w charakterze asesora sądowego w WSA co najmniej dwa lata. Do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego NSA może być powołany ten, kto spełnia wymagania określone w odniesieniu do sędziów WSA, jeżeli ukończył 40 lat oraz pozostawał co najmniej 10 lat na stanowisku sędziego lub prokuratora, prezesa, wiceprezesa, starszego radcy bądź radcy w Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo przynajmniej przez 10 lat wykonywał zawód adwokata, radcy prawnego lub notariusza. Wymaganie ukończenia 40 lat nie dotyczy sędziego, który co najmniej przez trzy lata pozostawał na stanowisku sędziego WSA. Wymaganie pozostawania na stanowisku sędziego lub prokuratora albo wykonywania zawodu adwokata, radcy prawnego lub notariusza przez czas oznaczony w ustawie nie dotyczy osób z tytułem naukowym profesora lub ze stopniem naukowym doktora habilitowanego nauk prawnych, a osoby posiadające tego rodzaju kwalifikacje mogą być powołane na stanowisko sędziego również w niepełnym wymiarze czasu pracy. Ważnym aspektem zasady nieusuwalności sędziów (art. 180 ust. 1 Konstytucji RP) jest ich nieprzenoszalność na inne miejsce służbowe niż to, które wynika z aktu powołania, chyba że za zgodą zainteresowanego sędziego (art. 75 p.u.s.p.). Immunitet sędziowski, czyli zakaz zatrzymania sędziego i pociągnięcia go do odpowiedzialności karnej sądowej oraz administracyjnej bez zezwolenia właściwego sądu dyscyplinarnego. Za wykroczenia sędzia odpowiada tylko dyscyplinarnie. Sędziowie sądów administracyjnych podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej. Przesłanki tej odpowiedzialności wynikają z art. 107 p.u.s.p. i są nimi przewinienia służbowe, w tym oczywista i rażąca obraza przepisów prawa i uchybienia godności urzędu. Czyny tego rodzaju stanowią przewinienia dyscyplinarne sędziów. Sądem dyscyplinarnym w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych jest NSA. Sąd ten rozpoznaje sprawy dyscyplinarne sędziów sądów administracyjnych: w pierwszej instancji – w składzie trzech sędziów; w drugiej instancji – w składzie siedmiu sędziów.

13

W WSA mogą być zatrudnieni asesorzy sądowi, starsi referendarze sądowi, referendarze sądowi, starsi asystenci sędziów, asystenci sędziów oraz urzędnicy i inni pracownicy sądowi. Asesorowi sądowemu może być powierzone przez Prezesa NSA za zgodą kolegium sądu pełnienie czynności sędziowskich na czas określony, nieprzekraczający pięciu lat. Osoba zatrudniona w tym charakterze musi spełniać większość kwalifikacji do powołania na stanowisko sędziego WSA, z wyjątkiem wieku (powinna ukończyć 30 lat) oraz długości okresu, przez który wykonywała określone w ustawie zawody prawnicze. Referendarz sądowy może wykonywać czynności sędziowskie określone w ustawach. Pozycja i funkcje referendarza zbliżają się do pozycji i funkcji sędziego, ale referendarz nie korzysta z niezawisłości w znaczeniu przyjętym w Konstytucji RP. W wypełnianiu zadań jednak powinien być niezależny, co ma gwarantować jego bezstronność i obiektywizm. Referendarz nie korzysta też z przywileju nieusuwalności, a stosunek pracy z nim może być rozwiązany w drodze wypowiedzenia w przypadkach oznaczonych w art. 151a p.u.s.p. Asystent sędziego wykonuje samodzielnie czynności administracji sądowej oraz czynności przygotowania spraw sądowych do ich rozpoznania.

DZIAŁ III PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOŚCI DROGI POSTĘPOWANIA SĄDOWO-ADMINISTRACYJNEGO Rozdział 10 Podmioty Działań Kontrolowanych Przez Sądy Administracyjne Przedmiot postępowania sądowo-administracyjnego: sprawa sądowo-administracyjna jako kontrola przez sąd działalności administracji publicznej Trudności definicyjne: alternatywą wobec prób zdefiniowania administracji publicznej jest wskazanie systemu organów administracji publicznej i analiza poszczególnych prawnych form jej działania z punktu widzenia dopuszczalności ich kontroli przez sądy administracyjne Organ administracji publicznej  

brak definicji legalnej w p.s.a. zróżnicowany charakter prawny:

1) Organy państwowe sensu stricto a) realizacja zwierzchniej władzy przysługującej państwu (imperium) b) wykonywanie zadań oparte na upoważnieniu udzielonym przez państwo – działanie w imieniu państwa c) możliwość posługiwania się środkami prawnymi przysługującymi państwu, m.in. przymusem państwowym d) organizacyjne wyodrębnienie z całości aparatu państwowego i określona prawem forma organizacyjna e) określony prawem zakres (dziedziny) działania – wyliczenie spraw, którymi organ jest uprawniony i zobowiązany się zajmować (w przepisach ustrojowych powołujących dany organ bądź w aktach normatywnych niższej rangi, np. rozporządzeniach Prezesa RM) f) wymóg istnienia przepisu kompetencyjnego (z reguły w ustawach prawa materialnego) – określa prawną formę działań (decyzja administracyjna, orzeczenie sądowe itp.) i przesłanki faktyczne, których zaistnienie umożliwia prowadzenie działalności Wyodrębniona organizacyjnie część aparatu państwowego powołana do wykonywania określonych przez prawo zadań państwa przy zastosowaniu środków (form) wynikających z przysługującej państwu zwierzchniej władzy (imperium) 2) organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym = organy administrujące stopień zaangażowania w wykonywanie zadań administracji publicznej Organy spoza systemu ustrojowego

Organy w znaczeniu ustrojowym wykonywanie funkcji administracyjnej jako wyłączne lub główne zadanie

wykonywanie funkcji administracyjnej to margines zadań i kompetencji – jedynie w zakresie wykonywania zadań zleconych na mocy ustawy, jeśli ich działalność jest zgodna z celami i zadaniami państwa

np. wojewoda, dyrektor izby skarbowej

np. organizacja społeczna, organy samorządu zawodowego

14

         

organy JST organy administracji rządowej - wyodrębniona część aparatu państwowego, wyłączne zadanie to realizacja zadań państwa w określonej dziedzinie organy centralne – terytorialny zakres właściwości rozciąga się na cały obszar państwa naczelne organy administracji rządowej: Rada Ministrów Prezes RM ministrowie kierujący działem adm. rządowej przewodniczący komitetów wchodzących w skład RM inne centralne organy adm. rządowej - podległe, podporządkowane lub nadzorowane przez Prezesa RM lub ministra organy terenowe

Organy samorządu charakter więzi łączącej grupy społeczne skupiające się w organizacjach samorządowych

samorząd terytorialny

samorządy specjalne

- społeczność lokalna - demokratyczna organizacja wewnętrzna, - ustawowe wyodrębnienie strukturalne i podmiotowe - cel: zdecentralizowane wykonywanie zasadniczej części lokalnych zadań z zakresu adm. publicznej - prawo korzystania z prawnych form działania charakterystycznych dla adm. publicznej

model unitarny

- więź „specjalna” wobec terytorialnej

model dualistyczny

- wyłącznie zadania własne - zadania własne + zlecone ustawowo lub przez organy adm. państwowej na mocy porozumień z organami JST 

polski model samorządu terytorialnego o trójstopniowy o dualistyczny o obligatoryjny dla wszystkich mieszkańców danej jednostki podziału teryt. kraju o charakter korporacyjny o wykonywanie zadań publicznych o osobowość prawna

3) inne organy państwowe, np. Przewodniczący KRRiT  tylko wtedy, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych  wyodrębniona organizacyjnie i kompetencyjnie część aparatu państwowego  wykonywanie oznaczonych przez prawo zadań państwowych 4) inne podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych = znaczenie funkcjonalne  organy samorządów zawodowych  głównie w tzw. wolnych zawodach – adwokaci, radcowie prawni, lekarze, rolnicy itd. (prawo nie może szczegółowo regulować sposobu wykonywania zawodu (indywidualne sprawności, strategie, taktyki i sztuki działania)  prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego uzależnione od dwóch przesłanek: organ „z mocy prawa” powołany do rozstrzygania spraw indywidualnych + sprawa rozstrzygana decyzją administracyjną np. okręgowa rada adwokacka – Prawo o adwokaturze: kompetencja do podejmowania uchwał ws. wpisu na listę adwokatów

15



organy zakładów administracyjnych (publicznych)  kierują do poszczególnych użytkowników lub osób ubiegających się o dopuszczenie do użytkowania jednostronne, władcze akty indywidualne, skierowane do konkretnego adresata w określonej sprawie

forma decyzji administracyjnej

inne akty i czynności

ERGO szeroki podmiotowy zakres działalności administracji publicznej

szeroki zakres postępowania sądowo-administracyjnego.

Rozdział 11 Regulacja Właściwości Rzeczowej Sądu Administracyjnego (Przedmiotu Postępowania) Skarga do sądu administracyjnego – pismo procesowe legitymowanego podmiotu skierowane do tego sądu, zawierające żądanie poddania przez sądy kontroli zgodności z prawem określonego w skardze przejawu działalności organu administracji publicznej lub jego bezczynności i wydania orzeczenia stosownie do wyników przeprowadzonej kontroli

katalog przedmiotów zaskarżenia = zakres właściwości sądu

Metody określania właściwości rzeczowej a)

metoda klauzuli generalnej  wskazanie, że skarga przysługuje na określone formy działania organów administracji publicznej (np. decyzje) we wszystkich sprawach należących do ich właściwości  zazwyczaj uzupełniana i ograniczana taksatywnym wyliczeniem kategorii spraw wyłączonych spod możliwości zaskarżenia (enumeracja negatywna wyjątków)

b)

metoda enumeracji pozytywnej  taksatywne wyliczenie spraw, w których dopuszczono skargę do sądu

Na gruncie obecnego stanu prawnego zakres rzeczowy rozszerzony – wielość przedmiotów zaskarżenia o zróżnicowanym charakterze:      

akt administracyjny indywidualny wydany w sformalizowanym postępowaniu jurysdykcyjnym (decyzje, postanowienia), egzekucyjnym lub zabezpieczającym (postanowienia) akty administracyjne generalne (uchwały organów JST w sprawach z zakresu administracji publicznej) akty generalne organów JST i organów administracji rządowej stanowiące przepisy aktów prawa miejscowego akty i czynności faktyczne (np. zameldowanie) akty nadzoru organów administracji rządowej wobec organów JST bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w zakresie niektórych kategorii spraw KATALOG SPRAW art. 3 par 2 i 2a p.s.a. + przepisy szczególne + spory o właściwość między organami JST i między SKO + Spory kompetencyjne między organami JST a organami adm. rządowej

Rozdział 12 Skarga, Sprzeciw I Wniosek Do Sądu Administracyjnego – Funkcje I Charakter Prawny Zróżnicowanie przedmiotu poszczególnych skarg, sprzeciwu i wniosków powoduje konieczność wyodrębnienia następujących kategorii:

16

I KATEGORIA ustalenie charakteru prawnego musi uwzględniać funkcje spełniane w obu postępowaniach – administracyjnym i sądowoadministracyjnym 1.

Skargi na indywidualne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej a. podejmowane w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, w egzekucyjnym lub zabezpieczającym, czyli decyzje i postanowienia b. interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach c. opinie (odmowy wydania) opinii zabezpieczających

2.

Skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) organów adm. publ. polegające na niewydaniu decyzji lub postanowienia

3.

Skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach lub opinii zabezpieczających (odmowy wydania)

4.

Sprzeciw od decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa

II KATEGORIA funkcje ograniczone wyłącznie do postępowania sądowo-administracyjnego - ustalenie charakteru prawnego w odniesieniu jedynie do tego postępowania 

pozostałe skargi i wnioski: art. 3 § 2 pkt 4, 5-7 oraz art. 4 psa

Wśród środków umożliwiających uruchomienie kontroli indywidualnych rozstrzygnięć (art. 3 § 2 pkt 1-3 i § 2a psa) – decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym wyodrębniamy 1. 2.

Środki nadzoru – uruchamiane również niezależnie/wbrew woli strony Środki prawne  uruchamiane wyłącznie przez stronę lub uczestnika na prawach strony  prawne możliwości zaskarżenia ostatecznych/nieostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich zmiany lub uchylenia albo innej formy pozbawienia ich mocy wiążącej (np. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej)  zazwyczaj weryfikacja przez organ wyższego stopnia  prawu kwestionowania odpowiada obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy przez właściwy organ

Skarga (sprzeciw) do WSA stwarza możliwość realizacji obu podstawowych celów każdego aktu zaskarżenia rozstrzygnięć administracyjnych a)

cel bezpośredni: dążenie podmiotu do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (postanowienia) przez wydanie orzeczenia sądowego odpowiedniej treści podstawa

b)

cel pośredni (zasadniczy): uzyskanie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej

W postępowaniu sądowo-administracyjnym, w którym sąd posiada zasadniczo wyłącznie uprawnienia kasatoryjne, może być zrealizowany tylko cel bezpośredni – osiągnięcie celu zasadniczego możliwe dopiero w nowym postępowaniu administracyjnym Skargę (sprzeciw) można określić jako podstawowy łącznik między postęp. administracyjnym, w którym wydano zaskarżone rozstrzygnięcie i sądowo-administracyjnym oraz jako element wspólny dla obu postępowań. Skarga (sprzeciw) do WSA to typ środka prawnego nadzwyczajnego o charakterze zewnętrznym – uruchamia postępowanie kontrolne prowadzone przez niezawisły sąd administracyjny - organ spoza systemu organów administracji publicznej System środków prawnych w postęp. administracyjnym obejmuje zarówno środki służące w administracyjnym postęp. odwoławczym i zażaleniowym, jak i w nadzwyczajnym postęp. kontrolnym – przed organami admin. publ. I przed sądami admin. Pozostałe skargi i wnioski, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4, 5-7 oraz art. 4 psa spełniają odmienne funkcje – zawarte w nich żądanie dokonania przez sąd kontroli nie dotyczy indywidualnych rozstrzygnięć ostatecznych w administracyjnym toku instancji nie mogą być traktowane jako element łączący i element wspólny obu postępowań

17



 

stanowią kategorię samoistnych środków zaskarżenia przewidzianych w p.s.a. oraz przepisach ustaw regulujących określone formy działania administracji (ustawy samorządowe, ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i in.) Brak jednolitego charakteru Brak wspólnych cech

Rozdział 13 Formy Działania Administracji Publicznej Kontrolowane Przez Sądy Administracyjne

Władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej (lub innego podmiotu sprawującego w zleconym mu zakresie funkcje administracji publicznej), skierowane do zewnętrznego adresata, rozstrzygające indywidualną sprawę administracyjną (autorytatywnie konkretyzujące administracyjnoprawny stosunek materialny), podjęte na podstawie i w celu konkretyzacji generalnoabstrakcyjnych norm prawnych powszechnie obowiązujących oraz normy kompetencyjnej, w trybie i formie przewidzianej normami proceduralnymi, kończące administracyjne postępowanie jurysdykcyjne

o o o o o o o o

o

1.

2.

Podejmowana przez podmiot upoważniony przez państwo i reprezentujący państwo Oświadczenie woli tego podmiotu wyrażane w imieniu państwa Przejaw władztwa administracyjnego Z chwilą wydania – wiąże dwustronnie Podwójna konkretność – indywidualne oznaczenie podmiotu (indywidualność sprawy) + konkretne, niepowtarzalne oznaczenie okoliczności (konkretność sprawy) Adresat to podmiot zewnętrzny Konkretyzuje w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny Wydana na zakończenie postęp. jurysdykcyjnego adm., w trybie i formie przewidzianych normami proceduralnymi zawartymi wyłącznie (postęp. ogólne) lub częściowo (postęp. odrębne) w kpa albo w ustawach regulujących postępowania wyłączone Charakter merytoryczny (akt stosowania prawa materialnego – „załatwia sprawę”) albo niemerytoryczny (umorzenie postępowania administracyjnego – „w inny sposób kończy sprawę w danej instancji”)

Decyzje administracyjne



określenie metodą klauzuli generalnej – możliwość zaskarżenia każdej decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy została podjęta w trybie postępowania unormowanego w kpa, czy w trybie procedury wyłączonej spod zakresu obowiązywania kpa (tj. postępowania ws. karnych skarbowych, w sprawach uregulowanych w Ordynacji podatkowej, w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych)



NOVUM!!! – nowela kwietniowa do kpa z 2017 r. w miejsce dotychczasowej skargi – sprzeciw od decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa o de facto: charakter prawny środka i mechanizm postępowania sądowo-administracyjnego nie odbiega od charakteru skargi i wszczętego nią postępowania



ograniczenie klauzuli generalnej– art. 5 psa(enumeracja negatywna wyjątków)  taksatywne wyliczenie kategorii spraw pozostających poza kognicją sądu administracyjnego

Postanowienia -określenie metodą klauzuli generalnej 

Postępowanie administracyjne jurysdykcyjne: o

wszystkie postanowienia, na które służy zażalenie(katalog zamknięty - kpa)

o

postanowienia kończące postępowanie (niezaskarżalne zażaleniem) - postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania

18

- postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania - postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania o 

postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty np. postanowienie o wznowieniu postępowania

Postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym o

wszystkie postanowienia, na które służy zażalenie (katalog zamknięty) OPRÓCZ:  

3.

postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu

Inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa OPRÓCZ AKTÓW I CZYNNOŚCI:    

podjętych w ramach postęp. administracyjnego określonego w kpa postępowań określonych w działach IV („Postępowanie podatkowe”), V („Czynności sprawdzające”) i VI („Kontrola podatkowa”) Ordynacji podatkowej postępowań, do których mają zastosowanie przepisy w/w ustaw, np. postępowania ws. celnych

elementy zakreślające przedmiot skargi: o brak charakteru decyzji/postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 psa

czynność realizacji prawa – stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, bo został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa

o o o o 

4.

charakter zewnętrzny – adresatem podmiot niepodporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu czynność adresatem podmiot indywidualny charakter publicznoprawny dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

kategorie aktów i czynności: 1) określone czynności materialno-techniczne, np. czynność zameldowania, ustalenie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, wydanie tablicy rejestracyjnej pojazdu 2) akty rejestracji (np. bezrobotnego) lub wykreślenie z rejestru (np. podmiotów prowadzących działalność gosp.), usunięcie danych z KRK 3) odmowa przyjęcia do zakładu administracyjnego i uniemożliwienie w ten sposób konkretnej osobie korzystania z jego usług (np. biblioteki publicznej) 4) odmowa uznania lub stwierdzenia uprawnień wynikających bezpośrednio z przepisów (jeśli przepisy nie przewidują formy decyzji deklaratoryjnej, a organy odmawiają zachowania się umożliwiającego uprawnionym realizację tych uprzawnień 5) upomnienie wzywające do wykonania nałożonego obowiązku (art. 15 §1 ustawy o p.e.a.)

Interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających 

Interpretacje przepisów prawa podatkowego o

forma zewnętrznego, jednostronnego działania administracji podatkowej, która nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia i nie stanowi załatwienia sprawy w zakresie realizacji praw i obowiązków podatkowych zainteresowanego

o

udzielane przez określony organ podatkowy, na wniosek zwłaszcza podatników, informacje w zakresie stosowania przepisów podatkowych w ich indywidualnych sprawach przedmiotem wniosku nie mogą być przepisy regulujące właściwość, uprawnienia i obowiązki organów podatkowych

o

19

o o



kompetencja Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz – stosownie do ich właściwości – wójta/starosty/marszałka województwa legitymacja wnioskowa(możliwy także wniosek wspólny dotyczący tego samego stanu faktycznego) – m.in. podatnicy, płatnicy, inkasenci, osoby trzecie odpowiedzialne za zobowiązania podatników, osoby planujące utworzenie spółki - ws. zw. z określoną przyszłą sytuacją podatkową, przedsiębiorcy zamierzający utworzyć oddział lub przedstawicielstwo

Opinie zabezpieczające (odmowy ich wydania) o o

Kompetencja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej Związane z instytucją unikania opodatkowania:  Czynność dokonana w celu osiągnięcia korzyści podatkowej  Korzyść w danych okolicznościach sprzeczna z przedmiotem i celem przepisu podatkowego  sposób dokonania czynności był sztuczny zastosowanie klauzuli unikania opodatkowania uchylenie korzyści podatkowej + reklasyfikacja lub neutralizacja czynności brak zastosowania

podmiot, który uzyskał opinię zabezpieczającą (milczącą opinię zabezpieczającą) o 5.

przesłanka wydania: stwierdzenie, że czynność nie miała charakteru unikania opodatkowania

Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej 

Bezczynność – w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale wbrew ustawowemu obowiązkowi nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności



Przewlekłość – prowadzenie postępowania dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy, w sposób nieefektywny, choć formalnie brak bezczynności



Przedmiot skargi: o Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach:  decyzji administracyjnych  zaskarżalnych skargą postanowień wydanych w postęp. adm.  zaskarżalnych skargą postanowień wydanych w postęp. egzekucyjnym lub zabezpieczającym  innych zaskarżalnych skargą aktów lub czynności dot. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

z zachowaniem wprowadzonych ograniczeń ich zaskarżania (!!!) o

Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności dot. uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

bez ograniczeń obowiązujących przy ich zaskarżaniu (!!!) ERGO: zakres przedmiotowy skargi na bezczynność i przewlekłość w procesie podejmowania „innych aktów lub czynności” jest szerszyniżzakres przedmiotowy skargi na te „inne akty lub czynności”

można skarżyć także bezczynność i przewlekłość w procesie podejmowania aktów i czynnościw ramach postęp. administracyjnego określonego w kpa, postępowań określonych w działach IV („Postępowanie podatkowe”), V („Czynności sprawdzające”) i VI („Kontrola podatkowa”) Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy w/w ustaw o

Przewlekłe prowadzenie postępowania w procesie wydawania pisemnych interpretacji przepisów prawa lub opinii zabezpieczających

20

6.

Akty organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów 

Charakter zróżnicowany o akty prawa miejscowego, o akty administracyjne o charakterze generalnym (np. uchwała o ustaleniu programu gospodarczego gminy), o akty administracyjne indywidualne (np. uchwała o nadaniu honorowego obywatelstwa gminy), o akty niebędące aktami administracyjnymi (np. wyrażenie przez radę gminy woli gminy jako osoby prawnej prawa cywilnego o utworzeniu spółki)



kategorie skarg 1)

skarga organów sprawujących nadzór nad działalnością JST:  uchwały i zarządzenia organów gmin, organów związków i porozumień międzygminnych  uchwały organów powiatów, organów związków i porozumień powiatów  uchwały organów samorządów województw organy nadzoru: PRM i wojewodowie, a w zakresie finansowych - RIO upływ terminu do stwierdzenia nieważności- możliwość zaskarżenia do WSA

2)

skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, a w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. na uchwałę organu powiatu podjęte ws. z zakresu adm. publ. np.      

Akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy/powiatu Statut gminy/powiatu, regulamin organizacyjny urzędu gminy/starostwa, przepisy określające zasady korzystania z obiektów użyteczności publicznej Przepisy porządkowe Uchwała budżetu gminy, programu gospodarczego Uchwała ws. współdziałania z innymi gminami, herbu gminy/powiatu, nazw ulic i placów publicznych Uchwały ustalające ogólne zasady zarządu majątkiem gminy/powiatu i reguły gospodarowania mieniem OPRÓCZ:

 

Uchwał i zarządzeń zawierających decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej sporów na tle stosunków cywilnoprawnych między gminami i powiatami a ich mieszkańcami (właściwość sądów powszechnych)

legitymacja: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nimi naruszone 3)

skarga, gdy organ gminy, powiatu lub samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich 

4)

np.nieuchwalenie miejscowego planu zagosp. przestrzennego

skarga na akt prawa miejscowego wydany przez sejmik województwa w sprawach z zakresu adm. publicznej legitymacja: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nim naruszone

7.

Akty prawa miejscowego terenowych organów administracji rządowej w województwie 

wyłącznie w sprawach z zakresu administracji publicznej 1) wojewoda – przepisy prawne powszechnie obowiązujące na terenie województwa lub jego części  rozporządzenia wykonawcze – na podstawie upoważnień udzielonych w ustawach szczególnych, np. ogłoszenie stanu epidemii  rozporządzenia porządkowe – na podstawie upoważnienia ustawy o woj. i adm. rząd.  bezczynność w zakresie działalności prawodawczej, jeśli przepisy prawne zobowiązują do podjęcia stosownych aktów prawa miejscowego 2)

niektóre organy rządowej administracji niezespolonej – przepisy prawne obowiązujące na terenie jednostki podziału specjalnego lub innego obszaru, w którym działają, np.  zarządzenia porządkowe dyrektorów urzędów morskich  bezczynność w zakresie działalności prawodawczej, jeśli przepisy prawne zobowiązują do podjęcia stosownych aktów prawa miejscowego

21

 8.

legitymacja: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nimi naruszone

Akty nadzoru nad działalnością organów JST 

Kategorie zaskarżalnych czynności nadzorczych: 1) Rozstrzygnięcia nadzorcze wobec organów JST – akty administracyjne o charakterze represyjnym kończące postępowanie nadzorcze i konkretyzujące środek nadzoru, który organ chce zastosować 



   

orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia wójta, uchwały organu gminy, organu związku lub porozumienia międzygminnego, uchwały organu powiatu, związku i porozumienia powiatów, uchwały organów województwa wskazanie wydania uchwały (zarządzenia wójta) przez organ gminy, powiatu lub województwa z naruszeniem prawa (gdy brak przesłanek stwierdzenia nieważności z uwagi na nieistotny charakter naruszenia) odwołanie (rozwiązanie) przez PRM organu wykonawczego JST zawieszenie przez PRM organów JST i ustanowienie zarządu komisarycznego wydanie przez wojewodę zarządzenia zastępczego ustalenie budżetu JST

2) Inne akty nadzoru– czynności o charakterze prewencyjnym i środki podejmowane w toku postępowania nadzorczego przed podjęciem właściwego rozstrzygnięcia nadzorczego   

wezwanie przez wojewodę wójta, który dopuszcza się powtarzającego się naruszania Konstytucji RP lub ustaw, do zaprzestania naruszeń wezwanie przez wojewodę rady powiatu do zastosowania niezbędnych środków w przypadku, gdy zarząd powiatu dopuszcza się powtarzającego się naruszania Konstytucji RP lub ustaw wezwanie przez wojewodę sejmiku województwa do zastosowania niezbędnych środków w przypadku, gdy zarząd województwa dopuszcza się powtarzającego się naruszania Konstytucji RP lub ustaw

3) Akty współdziałania innych organów z organami JST – gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ   

niezatwierdzenie nieuzgodnienie negatywna opinia– np. opinia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

Rozdział 14 Inne Kategorie Spraw Rozpoznawanych Przez Sądy Administracyjne Skargi przewidziane w przepisach szczególnych: 1.

Skarga z art. 20 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym  

2.

uchwała organu stanowiącego JST odrzucająca wniosek mieszkańców ws. przeprowadzenia referendum w sprawach innych niż odwołanie organu tej jednostki (niedotrzymanie terminu do wydania uchwały) postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu JST (niedotrzymanie terminu do wydania postanowienia)

Skarga z art. 4 pr. pras. na odmowę udzielenia informacji 



odmowa udzielenia informacji o swojej działalności przez przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, na żądanie redaktora naczelnego, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów nie jest ona objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności albo niezachowanie wymogów stawianych albo niezachowanie wymogów, jakie powinna posiadać informacja brak odpowiedzi na krytykę prasową dot. w/w jednostek organizacyjnych, przekazaną przez redaktora naczelnego z żądaniem ustosunkowania

3.

Skarga na niektóre orzeczenia dyscyplinarne

4.

Skargi ministrów sprawujących nadzór nad niektórymi samorządami zawodowymi na określone uchwały organów tych samorządów w sprawach stwierdzenia prawa wykonywania zawodu bądź jego pozbawienia np. uchwały organów samorządu rolników, architektów

22

5.

Skargi organów samorządu zawodowego oraz niekiedy innych podmiotów na niektóre akty nadzoru nad działalnością organów samorządu zawodowego np. sprzeciw Ministra Sprawiedliwości wobec wpisu na listę adwokatów

6.

Skarga z art. 145a par 3 p.s.a. na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego  niewykonanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia) w związku ze stwierdzeniem w pozbawionej bytu prawnego decyzji (postanowieniu) naruszenia prawa materialnego wpływającego na treść orzeczenia lub wady nieważności

7.

Skarga z art. 154 p.s.a. na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego 

niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania z żądaniem wymierzenia kary grzywny

Rozdział 15 Rozstrzyganie Sporów O Właściwość I Sporów Kompetencyjnych 

obiektywnie istniejąca sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami administracji publicznej co do zakresu ich działania, w tym co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej



wymóg istnienia postępowania administracyjnego, na którego tle powstał dany spór lub żądania wszczęcia takiego postępowania Postaci sporów: (a) spór pozytywny – dwa organy administracji publicznej uznają się równocześnie za właściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy → rozstrzygniecie sporu ma zapobiec prowadzeniu dwó ch postępowań i wydaniu dwóch rozstrzygnięć w tej samej sprawie (b) spór negatywny - dwa lub więcej organów administracji publicznej uznają się za niewłaściwe do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy → rozstrzygniecie sporu ma na celu zapewnienie ochrony prawnej podmiotowi domagającemu się działalności organów administracji publicznej, której mu odmówiono SPORY

O WŁAŚCIWOŚĆ

KOMPETENCYJNE

organy tego samego pionu ustrojowego admin.

organy różnych pionów ustrojowych organ administracji rządowej

administracji rządowej

samorządu terytorialnego

vs. organ samorządu terytorialnego

Kategorie sporów podlegających kognicji NSA 1.

Spory o właściwość między organami JST, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, np. między marszałkami województw  wyjątek: spór między organami JST w różnych województwach ws. należących do zadań z zakresu administracjirządowej – rozstrzyga minister właściwy do spraw admin. Publicznej

2.

Spory o właściwość między SKO

3.

Spory kompetencyjne między organami JST a organami administracji rządowej

23

Rozdział 16 Działania Wyłączone Spod Kontroli Sądów Administracyjnych art. 5 p.s.a. – enumeracja negatywna wyłączeń właściwości sądów administracyjnych Sądy administracyjne nie są właściwe do rozpatrywania skarg w sprawach: 1)

wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach miedzy organami administracji publicznej;

2)

wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi;

3)

odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa;

4)

wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego UE, państwa członkowskiego EFTA – strony umowy o EOG lub Konfederacji Szwajcarskiej;

5)

zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów

Obszary działalności państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych nienależących do systemu ustrojowego organów admin. publicznej, które swoimi działaniami kształtują prawa i obowiązki adresatów podejmowanych działań, a działania te nie podlegają w ogóle bądź tylko w ograniczonym zakresie kontroli legalności, w tym kontroli sądowej: 1) działalność zakładów administracyjnych  względnie samodzielne jednostki organizacyjne, wyposażone w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, których podstawowym celem jest bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturalnych o szczególnym znaczeniu społ. na rzecz użytkowników zakładu  wyposażone we władztwo zakładowe: o rozstrzyganie o sprawach dopuszczenia do korzystania z usług zakładu, o określanie praw i obowiązków użytkowników, o pozbawienie statusu użytkownika w razie nierespektowania zasad korzystania lub niespełnienia wymogów ustalonych dla określonych kategorii użytkowników w aktach organów zakładu

kształtowanie praw i obowiązków użytkowników w drodze działań faktycznych i aktów prawnych o

akty o charakterze generalnym – statuty i regulaminy korzystania z usług - nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej

o

akty o charakterze indywidualnym - jedynie niektóre z nich, jako decyzje administracyjne, podlegają zaskarżeniu, np. skreślenie z listy studentów

2) uchwały organów korporacji publicznoprawnych - samorządów zawodowych i gospodarczych  przymusowy charakter korporacji – przynależność warunkiem koniecznym wykonywania zawodu  brak reguły w odniesieniu do możliwości kontroli aktów i czynności organów – niektóre zaskarżalne do WSA jako decyzje administracyjne, inne – na mocy wyraźnych postanowień ustawowych – zaskarżalne przez organy nadzoru nad poszczególnymi samorządami lub przez samych „zainteresowanych” – zwłaszcza, gdy wykazują cechy decyzji

Rozdział 17 Dopuszczalność Zaskarżenia Badając dopuszczalność zaskarżenia, sąd musi ustalić istnienie dwu faktów, których nieistnienie oznacza, że skarga nie ma prawnego bytu (nie istnieje de iure), a mianowicie: 1.

faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia,

2.

faktu istnienia aktu zaskarżenia.

Konieczną przesłanką dopuszczalności zaskarżenia danego aktu lub czynności jest fakt ich istnienia w chwili wniesienia skargi do sądu. Nie można bowiem wnieść środka zaskarżenia od aktu lub czynności przyszłej. Odmienna sytuacja występuje w przypadku skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), ponieważ istotą takiej skargi jest zarzut niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo niepodjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia, który warunkuje dopuszczalność zaskarżenia, nie może być żadne zdarzenie faktyczne obiektywnie istniejące, lecz brak przejawów aktywności organu administracji publicznej. Drugim faktem warunkującym dopuszczalność zaskarżenia i podlegającym ustaleniu przez sąd jest istnienie aktu zaskarżenia. Zaskarżenie aktu lub czynności (bezczynności) jako objaw woli skarżącego, wskazujący na brak akceptacji tego aktu lub czynności (bezczynności) z jego strony, powinno wynikać z treści wniesionej skargi. Konieczne jest stwierdzenie istnienia skargi jako pisma procesowego skierowanego do sądu oraz zawartego w niej żądania weryfikacji aktu lub czynności w całości lub w części. Wystarczające jest

24

stwierdzenie w skardze niezadowolenia z treści aktu lub czynności lub niezadowolenia z bezczynności organu (przewlekłego prowadzenia postępowania).

Rozdział 18. Przesłanki Dopuszczalności Skargi W Szerszym I Węższym Znaczeniu 18.1. POJĘCIE I KLASYFIKACJA PRZESŁANEK DOPUSZCZALNOŚCI SKARGI Przez przesłanki te rozumie się określone w ustawie procesowej warunki (wymogi) prawidłowego zaskarżenia, dotyczące zarówno przedmiotu skargi, jej formy, jak i treści, którą powinna zawierać, przy zachowaniu, których może nastąpić kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd. Przesłanki dopuszczalności mogą być ujmowane zarówno w szerszym, jak i węższym rozumieniu. Art. 58. § 1. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W znaczeniu szerszym (sensu largo) przez przesłanki dopuszczalności zaskarżenia należy rozumieć wszystkie warunki wymagane przez przepisy prawnego skutecznego złożenia skargi do sądu jako pisma procesowego. Do tego znaczenia przesłanek dopuszczalności zaskarżenia nawiązuje druga, trzecia i czwarta spośród wyżej wymienionych przyczyn odrzucenia skargi. Warunkami formalnymi sensu largo skutecznego złożenia skargi są więc: 1)

zachowanie określonego w art. 53 p.s.a. terminu do jej złożenia,

2)

Skarga, jako pierwsze pismo strony (skarżącego) w postępowaniu sądowym, powinna czynić zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 46 § 1 i 2 p.s.a., a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji,postanowienia, innego aktu lub czynności; oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania ) skarga dotyczy; określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego,

3)

wniesienie skargi przez podmiot mający zdolność sądową i zdolność procesową

4)

uiszczenie wpisu od skargi jako pisma wszczynającego postępowanie przed sądem

W odniesieniu do trzech pierwszych kategorii wymagań formalnych skargi przepisy ppsa przewidują możliwość konwalidacji skargi, a w odniesieniu do czwartej kategorii tych wymagań ustawa zwalnia określone podmioty od ich zachowania bądź też przewiduje możliwość takiego zwolnienia przez sąd. Przez przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu (sensu stricto) należy rozumieć zarówno przesłanki podmiotowe, tzn. określenie, od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga, jak i dopuszczalność skargi w zakresie podmiotowym, tzn. określenie, jakim podmiotom przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Warunkami sensu stricto są więc: 1)

złożenie skargi od aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu

2)

wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, RPD lub RPO,

3)

wniesienie skargi przez podmiot, któremu służy legitymacja do jej wniesienia.

Ze względu na merytoryczny, a nie formalny charakter tej kategorii przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna. W każdym przypadku stwierdzenia braku którejś z przesłanek dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto sąd jest zobowiązany skargę odrzucić. Powyższe przesłanki mają charakter uniwersalny. Przepisy szczególne mogą przewidywać dodatkowe przesłanki dopuszczalności określonej kategorii skarg, nieprzewidziane w przepisach ppsa np. art. 98 ust. 3 u.s.g. 18.2. WYCZERPANIE ŚRODKÓW ZASKARŻENIA Postępowanie sądowo administracyjne nie powinno zastępować postępowania administracyjnego, a więc nie może zostać wszczęte dopóty, dopóki to postępowanie się toczy.

25

Postępowanie sądowo administracyjne nie może zostać uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanych aktów i czynności, dostępne podmiotowi, który chce uruchomić postępowanie sądowo administracyjne, w postępowaniu administracyjnym. Zasada ta jednak została ograniczona w 2017 roku. Art. 52. § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Art. 52 §2 p.s.a. zawiera legalną definicję zaskarżenia, którego wyczerpanie stanowi niezbędną przesłankę skutecznego wniesienia skargi. Podział aktów i czynności organów adm.pub. oraz bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) zaskarżalnych do sądu na takie: których dotyczy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia – należy przez to rozumieć sytuację, kiedy strona postępowania administracyjnego lub inny jego uczestnik na prawach strony złoży określony środek zaskarżenia od danego aktu lub czynności. Są to sprawy indywidualne, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych w postępowaniu unormowanym przepisami kpa lub innymi przepisami, w którym to postępowaniu przewidziane są środki zaskarżenia (odwołanie , zażalenie, ponaglenie), oraz w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym. Środki zaskarżenia zostały wyczerpane, gdy którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego złożyła środek zaskarżenia i organ drugiej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Od spełnienia wymogu wyczerpania środków zaskarżenia zwalnia się prokuratora, RPO i RPD. 1) o których mowa w art. 3 §2 pkt 4, 4a, 5, 6 i 7 p.s.a., oraz inne akty zaskarżalne na podstawie przepisów szczególnych W odniesieniu do pewnej kategorii skarg na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) nastąpiło istotne zliberalizowanie i uproszczenie, natomiast w odniesieniu do innej kategorii tych skarg zaostrzenie przesłanek dopuszczalności zaskarżenia. Art. 53. § 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Podmiot zmierzający wnieść skargę nie musi przy tym oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia w procedurze przewidzianej w k.p.a. W odniesieniu do wszystkich kategorii skarg na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe we wnoszeniu skargi określone w art. 53 p.s.a. Skargę taką można wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności oraz interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. 18.3. LEGITYMACJA DO URUCHOMIENIA POSTĘPOWANIA SĄDOWO-ADMINISTRACYJNEGO Struktura postępowania sądowo administracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzone przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Art. 50. § 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. § 2. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Jest to ściśle związane z kontradyktoryjnym charakterem tego postępowania. Postępowanie to nie może zostać uruchomione z urzędu przez sam sąd. Nie Mozę również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden innych organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji. Również podmiot wykonujący funkcje zlecone nie może występować jako strona w dalszych stadiach postępowania administracyjnego w sprawie przez siebie rozstrzygniętej i nie może posiadać uprawnień do wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia. Uprawnieni do wniesienia skargi: 1)

każdy, kto ma w tym interes prawny,

2)

w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób: prokurator, RPO, RPD i organizacja społeczna, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym,

3)

inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Interes prawny we wniesieniu skargi, na którym została oparta legitymacja skargowa stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. O istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes

26

prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Interes prawny o którym mowa w art. 50 p.s.a. ma charakter materialno prawny. Jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonego aktu lub czynności. Tak więc legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać dwa elementy: 1)

skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego ( w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona, które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz

2)

interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania.

Ustawy o woj. i adm, rząd. oraz ustawy samorządowe wprowadzają odmienne niż zawarte w art. 50 p.s.a. określenie podmiotów, którym przysługuje skarga, bądź też odmienne określenie podstaw tej legitymacji. Paragraf 2 art. 50 p.s.a. nawiązuje nie tylko do wskazanych wyżej postanowień ustaw samorządowych i ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, lecz również do postanowień art. 3 §3 p.s.a., który przewiduje, że sady administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową określonych w nich form działania organów administracji publicznej lub innych podmiotów, które to działania ustawodawca zdecydował się poddać kontroli tych sądów. W większości przypadków ustawodawca nie określa przesłanek, na których oparta jest legitymacja, wskazując jedynie podmiot, który jest w nią wyposażony. Lege non distinguente należy przyjąć, że w takich przypadkach, kiedy przepisy ustaw szczególnych nie przewidują żadnych podstaw legitymacji procesowej podmiotów, którym legitymację taką przyznają, nie ma podstaw, by sad administracyjny żądał wykazania od tych podmiotów takich podstaw. Legitymacja prokuratora, RPO, RPD i organizacji społecznej jest pozbawiona aspektu materialnoprawnego. Podmioty te łączy jedna wspólna cecha, a mianowicie to, że składają skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób. Różnią je podstawy legitymacji procesowej wiążące się z różnymi zadaniami i kompetencjami, jakie te podmioty realizują. Legitymacja prokuratora oparta jest na przesłankach ochrony obiektywnego porządku prawnego. Stanowi to realizację strzeżenia praworządności poprzez zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji. Legitymacja RPO opiera się na art. 208 ust.1 Konstytucji RP wg którego Rzecznik stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji RP oraz w innych aktach normatywnych. W ocenie SN działalność Rzecznika obejmuje wszystkie osoby fizyczne, korporacje prawa prywatnego, korporacje o charakterze majątkowym i inne osoby prawne. Na zbliżonych przesłankach oparta jest legitymacja RPD. Legitymacja skargowa organizacji społecznych doznaje kilku istotnych ograniczeń. Pierwsze wyznaczają przepisy, które określają zakres i przesłanki, na jakich organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym. Udział ten możliwy jest tylko w postępowaniach administracyjnych uregulowanych przepisami k.p.a. i ordynacji podatkowej, w których wydawane są zaskarżalne do sadu administracyjnego akty, jakimi są decyzje i postanowienia. Drugie ograniczenie wiąże się z przesłankami, na jakich organizacja społeczna może żądać wszczęcia albo dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Żądanie takie jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Trzecie ograniczenie ma charakter natury faktycznej. Skargę do sądu może złożyć tylko ta organizacja, która brała udział w postępowaniu administracyjnym. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś odrzucenie w postanowieniu. Nie dotyczy to sytuacji, kiedy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 p.s.a. czy też ustawach samorządowych i ustawy o woj. i adm. rząd., lub podmiot określony w przepisach szczególnych.

Rozdział 19 Przesłanki Dopuszczalności Wniosku O Wszczęcie Postępowania Art. 63. Jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek. W obecnym stanie prawnym są to następujące wnioski: 1)

o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia

27

2)

o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między samorządowymi kolegiami odwoławczymi

3)

o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

PPSA nie określa przesłanek dopuszczalności powyższych wniosków, nie mogą do nich znaleźć zastosowania przesłanki dopuszczalności skargi. Art. 64. § 1. Wniosek składa się bezpośrednio do sądu. § 2. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie żądania, jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów, a także spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych. § 3. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między organami jst oraz wniosek o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego stanowi pierwsze pismo procesowe w sprawie i powinno czynić zadość wymaganiom formalnym określonym w art. 46 §1 i 2 p.s.a., zawierać określenie żądania i jego uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów. Podstawową przesłanką dopuszczalności powyższych wniosków jest zaistnienie między określonymi organami sporu. Legitymację do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość określa art. 22 §3 k.p.a. W odniesieniu do wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość lub kompetencyjnego nie mogą znaleźć zastosowania wymogi określone w art. 52 i 53 p.s.a.

Rozdział 20 Pojęcie I Klasyfikacja Zasad Postępowania Sądowo-Administracyjnego Każde postępowanie przed organami państwa prowadzone jest według pewnych, ustalonych przez ustawodawcę, reguł. Reguły te tworzone są w celu uporządkowania relacji między organami państwa i adresatami ich działań. Równocześnie jednak wyznaczają one pewne standardy czynności podejmowanych przed organami państwa i gwarantują adresatom zachowanie tych samych standardów. Niektóre z nich mają znaczenie podstawowe dla konkretnego postępowania i wtedy mówimy o zasadach naczelnych. W ścisłym znaczeniu za zasady prawne uznajemy normy prawne uznane przez ustawodawcę za szczególnie ważne dla całego systemu prawnego lub jakiejś jego części. Niektóre zasady, właściwe określonym rodzajom postępowań przed organami państwa, zostały przez ustawodawcę wyrażone wprost w przepisach regulujących te postępowania, a inne można wyinterpretować z norm określających kształt poszczególnych instytucji procesowych. Zasady prawne mogą być zatem sformułowane wprost w tekście aktu normatywnego, częściej trzeba je jednak na podstawie tego tekstu dopiero odtwarzać. Szczególna rola zasad prawa w systemie prawa polega na tym, że: 1)

określają one kierunki działań prawodawczych;

2)

ukierunkowują proces wykładni prawa, gdyż podporządkowują proces wykładni pewnej podstawowej idei, która jest zawarta w stosowanej zasadzie;

3)

wskazują kierunki stosowania prawa, a zwłaszcza sposoby wypełniania luk prawnych w obrębie szczegółowych regulacji;

4)

wyznaczają sposoby i granice korzystania z praw przyznanych różnym podmiotom;

5)

wzmacniają pozycję procesową strony, gdyż dyrektywy z nich płynące pod adresem organu prowadzącego postępowanie są korzystne przede wszystkim dla stron.

Zasadami prawa w wąskim ujęciu będą tylko normy wypowiedziane wprost w przepisach lub dające się wyinterpretować za pomocą prostych reguł wykładni językowej. Postępowanie sądowo administracyjne prowadzone jest przed organami wymiaru sprawiedliwości i z tej przyczyny znajdują w nim zastosowanie naczelne zasady wymiaru sprawiedliwości wspólne dla całej władzy sądowniczej. Zasady te zostały przyjęte w Konstytucji RP i w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych. W ppsa zostały wyodrębnione takie przepisy ogólne, w których ustanowione są naczelne zasady procesowe zbliżone do obowiązujących w postępowaniu cywilnym. Naczelne zasady procesowe są ze sobą harmonijnie powiązane i wzajemnie się warunkują.

28

Rozdział 21 Zasady Wymiaru Sprawiedliwości 21.1. ZASADA SĄDOWEGO WYMIARU SP RAWIEDLIWOŚCI I PRAWO DO SĄDU; ROZWIĄZYWANIE SPORÓW KOMPETENCYJNYCH MIĘDZY ORGANAMI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ A SĄDAMI (POWSZECHNYMI I ADMINISTRACYJNYMI) ORAZ MIĘDZY TYMI SĄDAMI Z uwagi na uregulowania konwencyjne i konstytucyjne trzeba uznać za jedno z praw o charakterze fundamentalnym, zgodnym ze standardami międzynarodowymi. Art. 45 ust 1 Konstytucji nie określa dziedzin, do których odnosi się prawo do sądu, nie definiuje pojęcia „sprawa” i nie precyzuje przedmiotu sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd. Konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność pionu sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości sądów tworzących strukturę sadownictwa powszechnego i administracyjnego. Mimo dążenia do precyzyjnego rozgraniczenia kognicji sądów administracyjnych i sądów powszechnych, może dochodzić do sporów kompetencyjnych między tymi sądami. Zasada państwa prawa i związania władzy wykonawczej prawem wymaga, by organy administracyjne rozstrzygały indywidualne sprawy w drodze aktu administracyjnego tylko wtedy, gdy zezwala na to przepis prawa, ale nie wydaje się, by sądy powszechne w konkretnym przypadku były w stanie lepiej niż organ administracyjny lub sąd administracyjny stwierdzić, że taka podstawa istnieje. Z kolei zakres zadań wyznaczonych w Konstytucji RP sądom administracyjnym sprawia, że sądy te powinny rozpoznawać wyłącznie sprawy, które zostały wyraźnie zastrzeżone do ich właściwości, a domniemanie kompetencji wskazuje na to, że we wszystkich pozostałych sprawach właściwe są sądy powszechne. Z uwagi na brzmienie art. 177 i 184 Konstytucji RP należałoby przyjąć, że prawomocna wypowiedź sądu administracyjnego o ty, że konkretna sprawa nie należy do jego właściwości, może rodzić potrzebę oceny, czy jest to sprawa, w której przysługuje prawo do sądu, a w razie pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, osoba zainteresowana będzie musiała poszukiwać ochrony w postępowaniu przed sądem powszechnym. 21.2. ZASADA RZETELNEGO PROCESU Z „prawa do sprawiedliwego procesu sądowego” wynikają dla stron różnego rodzaju uprawnienia, a mianowicie: 1.

prawo dostępu do sądu;

2.

prawo do odpowiedniego ukształtowania postępowania przed sądem;

3.

prawo do wyroku

W zagwarantowaniu „dostępu do sądu” podmiotom zainteresowanym poszukiwaniem ochrony prawnej mieści się nie tylko obowiązek stworzenia struktury organizacyjnej sądownictwa i sformalizowanych procedur, według których ma przebiegać postępowanie sądowe, ale także zapewnienie efektywnego dostępu do sądu przez ograniczenie materialnych barier mogących utrudniać lub wręcz uniemożliwiać uzyskanie ochrony prawnej. Za gwarancję realizacji tego aspektu prawa do sądu uważa się instytucje procesowe, powodujące zwolnienie od kosztów postępowania tych podmiotów, których nie stać na ich pokrycie, a nadto instytucje pozwalające uzyskać fachową pomoc prawną przez osoby, których nie stac na zapewnienie sobie takiej pomocy we własnym zakresie. Prawo do odpowiedniego ukształtowania postępowania przed sądem obejmuje uprawnienie do rozpoznawania sprawy według takich reguł proceduralnych, które dostawane są do charakteru sprawy i występujących w niej problemów. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania proceduralne powinny być optymalne z punktu widzenia realizacji celu postępowania, a jednocześnie gwarantować możliwości wykonywania uprawnień procesowych przez strony. Na prawo do wyroku składa się uprawnienie do tego, by sprawa, w której istnieje droga postępowania przed sądami określonego typu, została rozstrzygnięta merytorycznie przez sąd. Tylko w razie zaistnienia okoliczności oznaczonych szczegółowo w przepisach proceduralnych, które czynią rozstrzygnięcie merytorycznie niedopuszczalnym, zbędnym lub bezprzedmiotowym, postępowanie w sprawie może być zakończony orzeczeniem o charakterze formalnych (np. postanowieniem o odrzuceniu skargi). 21.3. ZASADA NIE ZALEŻNOŚCI SĄDÓW I NIEZAWISŁOŚCI SĘ DZIOWSKIE J W Konstytucji sformułowana jako zasada sędziowskiego wymiaru sprawiedliwości (art. 178-181 konst.) Zasada ta jest podstawą działania władzy sadowniczej. Prawo do sądu ma być realizowane przez organy „ustanowione przez ustawę, właściwe, niezawisłe, bezstronne”. Zasada niezależności sądów jest konsekwencją zasady podziału władzy i wpisane w nią jest istnienie takich uprawnień, które maja równoważyć pozycję i funkcje każdej z władz względem innych. Niezależność sądów od władzy ustawodawczej nie jest ani zupełna, ani pełna.

29

Zasada niezawisłości sędziów zakłada, że w sprawowaniu swojego urzędu podlegają oni tylko Konstytucji RP oraz ustawom, co ma służyć bezstronnemu, czyli obiektywnemu, rozstrzyganiu spraw. Sens niezawisłości sędziowskiej sprowadza się do stworzenia sędziom takich warunków sprawowania urzędu, by byli oni wolni przy wykonywaniu zadań od wszelkich pozaprocesowych nacisków na ich decyzję podejmowane w postępowaniu. Czynniki gwarantujące: wysokie wymagania stawiane kandydatom do pełnienia tego urzędu, zarówno pod względem ich osobowości, doświadczenia życiowego i zasobu wiedzy, jak i nieusuwalność sędziów ze stanowiska, niedopuszczalność ich swobodnego przenoszenia na inne miejsce służbowe, wyłączenie z zakresu objętego nadzorem administracyjnym tych działań sędziów, które wiążą się z podejmowaniem rozstrzygnięć w konkretnych sprawach, i równocześnie określony system odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Gwarancje procesowe niezawisłości i bezstronności sędziów wiążą się ze stworzeniem w procedurze, według której rozpoznawane są sprawy sądowe, zasad i instytucji mających zapewnić realizację tej zasady. Są to zasady jawności postępowania, przy zachowaniu jednak tajności narad na orzeczeniami, swobodnej oceny dowodów oraz instytucja wyłączenia sędziego z mocy ustawy albo na wniosek strony czy jego samego. Niezawisłość sędziego podlega jednak pewnym ograniczeniom. Ograniczają go powszechnie przyjęte zasady wykładni prawa, prawotwórcze wyroki innych sądów oraz wykładnia przepisów dokonana przez sąd drugiej instancji, który po rozpoznaniu środka zaskarżenia od orzeczenia uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. 21.4. ZASADA INSTANCYJNOŚCI W zgodzie z art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W odniesieniu do postępowań sądowych Konstytucja RP w art. 176 ust 1 stanowi, że postępowanie to jest co najmniej dwuinstancyjne. Przepisowi temu przypisuje się charakter ustrojowy, dostrzegając w nim źródło skierowanego do ustawodawcy nakazu takiego ukształtowania ustroju sądów i procedury postępowania przed nimi, by zapewnić zainteresowanemu dostęp do sądu drugiej instancji. Szczegółowe kwestie dotyczące modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowego maja być uregulowane w ustawach. Postępowanie sądowo administracyjne wg założeń Konstytucji RP, zrealizowanych w Prawie o ustroju sądów administracyjnych i Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma charakter dwuinstancyjny. Od orzeczeń co do istoty sprawy, którą jest dokonanie oceny legalności działania organu administracji publicznej, przysługuje wszystkim stronom postępowania zwyczajny środek zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej. Jednakże od wyroku, w którym sąd uwzględnił sprzeciw od decyzji kasatoryjnej organu administracji publicznej, nie przysługuje żaden środek odwoławczy. 21.5. ZASAD JAWNOŚCI Zadeklarowana w art. 45 ust.1 Konstytucji RP i w art. 6 ust 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Z art. 10 p.s.a. wynika, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu sądowo administracyjnym odbywa się jawnie, chyba że przepis szczególnych stanowi inaczej. Zasada jawności postępowania sądowego oznacza, że zarówno wszystkie bądź większość czynności procesowych koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jak i samo ogłoszenie rozstrzygnięcia odbywają się niejako na oczach stron i ewentualnie także publiczności. Przepisy proceduralne dają podstawę do wyróżnienia jawności postępowania wobec jego uczestników oraz jawności ogólnej. Postępowanie sądowo administracyjne jest w pełni jawne dla jego uczestników, a ogólnie jawne jest tylko w odniesieniu do czynności dokonywanych na rozprawach i posiedzeniach jawnych. Ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od obowiązku publicznego ogłaszania orzeczeń kończących postępowanie w sprawie, a wydanych na rozprawie. Ta forma ogłaszania orzeczenia ma zastosowanie także wtedy, gdy sprawa rozpoznawana była przy zamkniętych drzwiach. Art. 96. § 1. Sąd z urzędu zarządza odbycie całego posiedzenia lub części przy drzwiach zamkniętych, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także gdy mogą być ujawnione okoliczności stanowiące informacje niejawne. § 2. Sąd na wniosek strony zarządza odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, jeżeli wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny. Postępowanie dotyczące tego wniosku odbywa się przy drzwiach zamkniętych. Postanowienie w tym przedmiocie sąd ogłasza publicznie. Art. 97. § 1. Podczas posiedzenia odbywającego się przy drzwiach zamkniętych mogą być obecni na sali: strony, ich przedstawiciele ustawowi i pełnomocnicy, prokurator oraz osoby zaufania po dwie z każdej strony. § 2. Ogłoszenie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie odbywa się publicznie. Zawsze niejawna jest narada sędziów poprzedzająca wydanie wyroku. Istotnym elementem jawności postępowania wobec stron jest prawo przeglądania akt sprawy i otrzymywania z nich odpisów, kopii lub wyciągów.

30

Rozdział 22 Zasady Postępowania Przed Sądami Administracyjnymi 22.1. ZASADA PRAWDY MATERIALNE J Zasada prawdy materialnej sprowadza się do założenia, że orzeczenie wydane w postępowaniu przed organem państwa, który ma zastosować normę prawną w konkretnym, przewidzianym nią stanie faktycznym, będzie odpowiadało rzeczywistemu stanowi rzeczy, do którego ustalenia zobligowany był organ prowadzący postępowanie. Tej zasadzi przeciwstawia się zasada prawdy formalnej. Realizacja zasady prawdy materialnej musi się łączyć z wprowadzeniem systemu gwarancji pozwalających na wykrycie prawdziwego stanu rzeczy, który ma się stać jedną z podstaw rozstrzygnięcia. Są to gwarancje prewencyjne i represyjne. Gwarancje prewencyjne wynikają z przepisów prawa procesowego. Realizacji tej zasady może służyć zagwarantowanie udziału prokuratora w postępowaniu, przyznanie sądowi uprawnień do prowadzenia z urzędu dochodzeń lub podejmowania także takich czynności dowodowych. Gwarancje represyjne wiążą się ze stworzeniem systemu przepisów pozwalających na usunięcie następstw wynikłych z niewyjaśnienia prawdy w poszczególnych wypadkach. System tych gwarancji tworzą przepisy o zwyczajnych i nadzwyczajnych środkach zaskarżenia orzeczeń . Sąd administracyjny jest ograniczony w czynieniu ustaleń o faktach i dochodzeniu do prawny obiektywnej w ten sposób, że jedynie weryfikuje działania organu administracji mające realizować zasadę prawny materialnej. Art. 133. § 1. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. § 2. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na nowo. § 3. Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Art. 134. § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. § 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. NSA w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną nie czyni ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy rozpoznawanej w postępowaniu sądowo administracyjnym, a jedynie kontroluje poprawność poczynienia takich ustaleń przez WSA. Uchybienie popełnione przy dokonywaniu ustaleń przez WSA wiążą się z takimi naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ustalenia faktyczne w szerszym niż oznaczony wyżej zakresie mogą być czynione w postępowaniu mediacyjnym. W postępowaniu przed sądem wolno powoływać się wyłącznie na ustalenia zawarte w protokole z przebiegu postępowania mediacyjnego, ale powoływanie się na oświadczenia składane w tym postępowaniu są bezskuteczne. 22.2. ZASADA KONTRADYKTORYJNOŚCI – OFICJALNOSCI Kontradyktoryjne jest takie postępowanie, w którym gromadzenie materiału procesowego uzależnione jest od aktywności stron, a sąd przy badaniu zasadności ich racji ogranicza się wyłącznie do faktów i dowodów, które przedstawiły. W procesie oficjalno-śledczym gromadzenie materiału procesowego należy do sądu, który jest obowiązany do podejmowania z urzędu odpowiednich działań potrzebnych do wyjaśnienia sprawy, niezależnie od inicjatywy dowodowej i aktywności stron. Zasada kontradyktoryjności zwana jest też zasadą skargowości, a ukształtowanie poszczególnych instytucji procesowych w sposób stanowiący realizację tej zasady pozostaje w ścisłym związku ze skargowym charakterem postępowania, czyli jego uruchomieniem wyłącznie z inicjatywy podmiotu poszukującego ochrony sądowej z uwagi na własny interes prawny. Inną kwestią jest nadanie postępowaniu postaci formalnej kontradyktoryjnej, czyli takiej, że ma ono zewnętrznie kształt sporu prowadzonego przez strony przed sądem. Postępowanie przed sądami administracyjnymi ma taką właśnie postać, wiąże się bowiem z prowadzeniem sporu o prawo przez podmioty reprezentujące różne interesy. Wniesienie skargi do sądu powoduje przekształcenie pozycji prawnej stron stosunku administracyjnoprawnego skonkretyzowanego indywidualnym aktem administracyjnym będącym przedmiotem zaskarżenia. Art. 106. § 1. Po wywołaniu sprawy rozprawa rozpoczyna się od sprawozdania sędziego, który zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi. § 2. Po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozosta-

31

łym stronom według ustalonej przez siebie kolejności. Znaczącym osłabieniem zasady kontradyktoryjności jest przyznanie szerokich uprawnień do działania prokuratorowi, RPO i RPD. Mogą oni wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę i korzystać ze zwyczajnych i nadzwyczajnych środków odwoławczych, jeśli według ich oceny wymaga tego – odpowiednio – ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela albo ochrona dziecka. Dla procesu kontradyktoryjnego charakterystyczne są tzw. ciężary procesowe, a w szczególności ciężar twierdzenia i ciężar dowodzenia. Są to powinności nałożone na strony postępowania. Nieuczynienie im zadość wywołuje dla strony, która zachowuje się biernie, negatywne konsekwencje procesowe. Wskazane wyżej obowiązki procesowe w niewielkim tylko stopniu dotyczą stron postępowanie, co potwierdza dominację zasady oficjalności. Dla postępowania sadowo administracyjnego ustawodawca nie stworzył odpowiednio art. 6 k.c., a wynik tego postępowania w zasadzie nie zależy od aktywności procesowej jego stron, a to ze względu na szeroko zakreślone granice oficjalnych działań sądu, zarówno gdy idzie o zakres rozpoznania sprawy, jak i zakres orzekania. Art. 134. § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. § 2. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Art. 135. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zasada skargowości znajduje szersze zastosowanie w postępowaniu ze skargi kasacyjnej, którą może być zaskarżone orzeczenie sadu administracyjnego pierwszej instancji. 22.3. ZASADA RÓWNOŚCI STRON Zasada równouprawnienia stron postępowania oznacza, że każda ze stron ma w procesie zagwarantowane jednakowe środki ochrony i jednakową możliwość ich wykorzystania poprzez podejmowanie odpowiednich czynności procesowych. Tradycyjnie traktowana jest jako jeden z aspektów zagwarantowanej w Konstytucji zasady równości obywateli wobec prawa. Z punktu widzenia realizacji zasady równości stron w płaszczyźnie prawa procesowego istotne są dwa założenia: 1)

równa dla stron i uczestników postępowania możność korzystania z przewidzianych przez prawo środków zaczepnych i obronnych;

2)

wysłuchanie obu stron, a w szczególności zapewnienie stronie przeciwnej możności złożenia wyjaśnień co do istoty sprawy, zanim dojdzie do wydania rozstrzygnięcia.

Realizacji tej zasady służy także nałożony na sąd obowiązek zadbania o to, by wszyscy zainteresowani rozstrzygnięciem wiedzieli o postępowaniu i mogli w nim brać udział. Istotna jest realna możliwość skorzystania przez strony i uczestników z przysługujących im praw i środków procesowych. Z tego punktu widzenia ważną role spełnia instytucja pouczeń. Spore znaczenie ma art. 239 p.s.a. – zwolnienie z mocy ustawy od obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz możliwość uzyskania przez stronę prawa pomocy, która obejmuje również takie zwolnienie. Po zakończeniu postępowania relacje między jego stronami wracają do takiego kształtu, jaki miały, zanim postępowanie to zostało wszczęte 22.4. ZASADA DYSPOZYCYJNOŚCI Przyznanie stronom postepowania sądowego uprawnienia do rozporządzania przedmiotem tego postępowania oraz do rozporządzania uprawnieniami procesowymi, jakie przysługują im na mocy przepisów procesowych. Rozporządzalność materialna to rozporządzanie przez strony procesu ich prawami lub roszczeniami dochodzonymi przed sądem. Rozporządzalność formalna to rozporządzanie przez nie czynnościami procesowymi i całym tokiem postępowania. Przeciwieństwem zasady dyspozycyjności jest zasada oficjalności. Zasada materialnej rozporządzalności ma w postępowaniu sądowo administracji ograniczony zakres zastosowania. Od woli skarżącego zależy w zasadzie wyłącznie to, czy postępowanie sądowoadministracyjne zostanie w ogóle wszczęte, natomiast na zakres ochrony, jaki zostanie skarżącemu udzielony w tym postępowaniu, ma on już ograniczony wpływ. Art. 60. Skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności.

32

Do czynności dyspozycyjnych organu administracji publicznej jako strony przeciwnej skarżącemu należy zaliczyć uznanie zasadności skargi czy jej uwzględnienie w całości w wyniku tzw. Samokontroli. Organ w tym przypadku powinien kierować się przeświadczeniem o tym, że naruszył prawo przy wydaniu zaskarżonego aktu, podejmowaniu czynności lub zaniechaniu działań, jakie winien był podjąć. Dyspozycyjność formalna przejawia się w czynnościach stron będących sposobem realizacji rozmaitych uprawnień procesowych lub wykorzystaniu przewidzianych w prawie procesowym wniosków o charakterze procesowym. Z uwagi na cel postępowania sądowo administracyjnego znacznemu ograniczeniu ulega też rozporządzalność formalna. Sąd nie jest bowiem związany wnioskami stron, gdzie idzie o odroczenie rozprawy, zawieszenie postępowania, a zatem tymi wszystkimi, których uwzględnianie mogłoby prowadzić do przedłużenia się postępowania. 22.5. ZASADA BEZPOŚREDNIOŚCI Takie unormowanie sposobu rozpoznania sprawy, a w szczególności sposobu prowadzenia postępowania dowodowego, by jego przeprowadzenie było możliwe bezpośrednio przed sądem orzekającym. Sąd, który ma podjąć rozstrzygnięcie w sprawie powinien mieć możliwość osobistego zetknięcia się i zapoznania z dostarczonym przez strony materiałem dowodowym i argumentacją przytaczaną przez nie dla wykazania zasadności ich twierdzeń. Ta zasad pozostaje w ścisłym związku z zasadą ustności. Związek między obiema tymi zasadami wyraża się w tym, ze zasada bezpośredniości może być zrealizowana tylko w takim postępowaniu, w którym strony mają możliwość ustnego zgładzania żądań, wniosków, składania oświadczeń przed sądem, a sąd orzekający prowadzi czynności w postępowaniu dowodowym w formie ustnej. W postępowaniu sądowo administracyjnym nie obowiązuje zasada ciągłości rozprawy, a zatem ta sama sprawa może być rozpoznawana na kilku rozprawach, z których następna jest kontynuacją poprzedniej. Każdą z takich rozpraw może prowadzić inny skład orzekający, a materiał doowodwy może być gromadzony częściami. Za pewnego rodzaju ograniczenia zasady bezpośredniości trzeba uznać uprawnienie sądu drugiej instancji do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej opartej na zarzucenie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 22.6. ZASADA USTNOŚCI I PISEMNOŚCI Dotyczą formy w jakiej mają być w postępowaniu sądowo administracyjnym dokonywane czynności procesowe, a przede wszystkim formy, w jakiej mają być przedstawiane sadowi twierdzenia o faktach, dowody, wnioski i zarzuty. Zasada ustności oznacza, że żądania i wnioski oraz materiał dowodowy na ich uzasadnienie mają być przedstawione sądowi ustnie i tylko tak ujawniony materiał może być podstawą orzekania. Zasada pisemności zakłada, że czynności procesowe mogą być skutecznie dokonane, względnie utrwalone, tylko na piśmie, a w razie niezachowania tej formy – nie wywołują one żadnych skutków w sferze prawa procesowego. Ani zasada ustności, ani zasada pisemności nie mogą być jednak w postępowaniu sądowo-administracyjnym urzeczywistnione w pełnym zakresie. Do ustawodawcy należy wskazanie, w jakim zakresie każda z tych zasad ma być realizowana, a przy wyborze rozwiązań ustawodawca kieruje się zwykle racjami celowościowymi i względami praktycznymi. W zdecydowanej większości czynności sądu w postępowaniu sądowo administracyjnym muszą być dokonywane w formie pisemnej. Nawet na rozprawie doniosłe znaczenie ma zasada pisemności. Zasada ustności nie obowiązuje w ogóle na posiedzeniach niejawnych, nawet wówczas, kiedy następuje na nich rozpoznanie sprawy co do meritum. Art. 100. § 2. Z posiedzenia niejawnego sporządza się notatkę urzędową, jeżeli nie wydano orzeczenia. Poza rozprawą strony mogą składać wnioski i oświadczenia w pismach procesowych spełniających wymagania oznaczone w art. 45 i n. We wszystkich przypadkach, gdy strona jest uprawniona do dokonania ustnie czynności, istnieje obowiązek jej utrwalenia w protokole. Zasada ustności w tym zakresie, w jakim jest dopuszczana, odnosi się tylko do czynności stron i uczestników postępowania. Czynności orzecznicze sądu oraz przewodniczącego muszą być dokonywane na piśmie. 22.7. ZASADA KONCENTRACJI MATERIAŁU DOWODOWEGO Art. 7. Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zasada ta ma związek z regułą rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe postępowanie sądowe godzi w dobro wymiaru sprawiedliwości, powoduje zwiększenie kosztów jego działania i podważa zaufanie obywateli do wymiaru sprawiedliwości. Zasada ta sprowadza się do nałożenia na sąd powinności przeciwdziałania stanowi przewlekłości postępowania i do rozstrzygnięcia sprawy już na pierwszym posiedzeniu, jeżeli jest to możliwe bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przeciwieństwem tej zasady jest prowadzenie postępowania w sposób formalnie podzielony.

33

Podstawowym warunkiem sprawnego przeprowadzenia postępowania jest właściwe przygotowanie rozprawy poprzez zebranie danych o okolicznościach spornych i bezspornych, zanim jeszcze dojdzie do jej wyznaczenia, oraz skupienie na rozprawie całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia. Wśród środków mających służyć skupieniu materiału procesowego i właściwemu przygotowaniu rozprawy należy wymienić zarządzenia, jakie przewodniczący lub inny sędzia ma obowiązek wydać, zanim dojdzie do wyznaczenia rozprawy. Pewnej dynamiki postępowaniu dodaje też instytucja terminów zastrzeżonych przez ustawodawcę zarówno dla stron postępowania dla oznaczenia czasu, w jakim powinny one dokonywać poszczególnych czynności procesowych, jak i dla sądu prowadzącego postępowanie.

DZIAŁ VI. PODMIOTY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO Rozdział 23 Organizacja I Skład Sądu Wyłączenie sędziego: Instytucja wyłączenia sędziego ma charakter procesowej gwarancji jego bezstronności w konkretnym postępowaniu. Wyłączenie sędziego może być uzasadnione dwiema grupami przyczyn:

1.

Przesłankami powodującymi wyłączenie sędziego z mocy ustawy:

Osoba pełniąca służbę sędziowską staje się nieodpowiednia do orzekania (iudex inhabilis) w sprawie, na tle której te przyczyny się ujawniły. Przesłanki wyłączenia sędziego z mocy ustawy wymienione są wyczerpująco w art. 18 p.s.a., a zatem nie można ich interpretować rozszerzająco. W zgodzie z tym przepisem sędzia jest wyłączony od orzekania w sprawach: 1) w których jest stroną lub pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki; 2) swojego małżonka, krewnych lub powinowatych w linii prostej, krewnych bocznych do czwartego stopnia i powinowatych bocznych do drugiego stopnia, a powody te trwają także po ustaniu małżeństwa; 3) osób związanych z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w których był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron; 5) w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą; 6) w których brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia, jak też w sprawach o ważność aktu prawnego z jego udziałem sporządzonego lub przez niego rozpoznanego oraz w sprawach, w których występował jako prokurator; 7) dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie; 8) w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej Od rozpoznania skargi o wznowienie postępowania wyłączony jest też sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą, a od rozpoznania skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego – sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą. Wyłączenie sędziego z uwagi na okoliczności wskazane w art. 18 p.s.a. nie wymaga wydania w przedmiocie wyłączenia jakiegokolwiek orzeczenia.

2.

Przesłankami uzasadniającymi wyłączenie sędziego na wniosek:

Przyczyny wyłączenia sędziego na wniosek strony lub na żądanie tego sędziego, którego dotyczą, nie są wymienione w ustawie w sposób wyczerpujący. Ustawodawca tylko ogólnie je scharakteryzował poprzez odwołanie się do stwierdzenia, że chodzi o okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywoływać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie (iudex suspectus). Wniosek o wyłączenie sędziego może zgłosić każda ze stron postępowania, a także prokurator lub organizacja społeczna. Wniosek może być zgłoszony na piśmie lub ustnie do protokołu, a jego adresatem ma być sąd, przed którym sprawa się toczy. Wniosek musi zawierać: 1) wskazanie sędziego, którego dotyczy; 2) podanie przyczyny uzasadniającej wyłączenie; 3) uprawdopodobnienie tej przyczyny wyłączenia poprzez wskazanie okoliczności, które czynią wniosek prawdopodobnym; 4) w razie zgłoszenia wniosku po zgłoszeniu zarzutów formalnych lub wdaniu się w spór – uprawdopodobnienie, że przyczyna wyłączenia powstała dopiero później lub stała się później znana składającemu wniosek.

34

Sędzia, co do którego wpłynął wniosek o wyłączenie, nie powinien podejmować czynności w sprawie do czasu rozpoznania wniosku. Wyjątkiem są tylko czynności niecierpiące zwłoki (np. rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu). Czynności podejmowane wbrew temu zakazowi nie powodują nieważności postępowania, lecz mają jedynie charakter uchybień procesowych, które mogą być uznane za wpływające na wynik sprawy, ale tylko wtedy, jeśli wniosek o wyłączenie zostanie uwzględniony. Zaistnienie przesłanek uzasadniających podejrzenie sędziego o stronniczość w przypadku niezgłoszenia wniosku o wyłączenie sędziego lub w przypadku oddalenia takiego wniosku przez sąd nie powoduje nieważności postępowania ani nie uzasadnia wznowienia postępowania. O wyłączeniu rozstrzyga ten sąd, przed którym sprawa się toczy, na posiedzeniu niejawnym i w składzie trzech sędziów. Wniosek rozpoznawany jest po złożeniu wyjaśnienia przez sędziego, co do podstaw wyłączenia go. Zaskarżalne zażaleniem, na podstawie art. 194 § 1 pkt 6 p.s.a., jest wyłącznie postanowienie WSA oddalające wniosek o wyłączenie sędziego. Przepisy o wyłączeniu sędziego mają zastosowanie odpowiednio do wyłączenia protokolanta, referendarza sądowego w odniesieniu do powierzonych mu czynności w postępowaniu mediacyjnym i innych czynności sędziowskich oraz prokuratora. Wniosek o wyłącznie prokuratora przekazuje się do rozpoznania odpowiedniemu prokuratorowi nadrzędnemu.

Rozdział 24 Właściwość Sądów W Sprawach Sądowoadministracyjnych Pojęcie i rodzaje właściwości Wyróżniamy: 1. właściwość rzeczową, 2. właściwość miejscową, 3. właściwość funkcjonalną. Ad.1. Przez właściwość rzeczową rozumie się zdolność sądu do rozstrzygania spraw określonego rodzaju, określonej kategorii. W postępowaniu sądowo-administracyjnym sądami pierwszej instancji są WSA. Do tych sądów należy rozpoznawanie wszystkich spraw sądowoadministracyjnych, z wyjątkiem spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość NSA (art. 13 § 1 p.s.a.). W drodze wyjątku niektóre tylko kategorie spraw należą do właściwości rzeczowej NSA, który rozpoznaje je jako sąd pierwszej instancji (art. 15 p.s.a.). W roli sądu pierwszej instancji NSA występuje w sprawach ze sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.s.a.). Do NSA należy też podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a nadto podejmowanie uchwał zawierających rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. Ad.2 Przepisy o właściwości miejscowej służą rozgraniczeniu kompetencji pomiędzy sądami tego samego rzędu ze względu na przypisany im zasięg terytorialny jurysdykcji. O tej właściwości można mówić tylko w odniesieniu do WSA. W przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ten rodzaj właściwości oznaczany jest przy uwzględnieniu jednolitego kryterium i ma charakter właściwości wyłącznej, ale jej naruszenie ma charakter jedynie zwykłego uchybienia procesowego. Zgodnie z art. 13 § 2 p.s.a. do rozpoznania sprawy właściwy jest WSA, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Właściwość miejscowa WSA została uregulowana w rozporządzeniu Prezydenta RP z 25.04.2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości. Te reguły wyznaczania właściwości miejscowej WSA mogą ulegać modyfikacji, a to ze względu na zawarte w art. 13 § 3 p.s.a. uprawnienie Prezydenta do przekazania któremuś z WSA ze względów celowościowych spraw określonego rodzaju należących do właściwości innego WSA. Do zmiany właściwości miejscowej WSA może dojść także wtedy, gdy po uchyleniu orzeczenia tego sądu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania okaże się, że sąd ten nie może rozpoznać sprawy w innym składzie. W takim przypadku NSA przekazuje sprawę do rozpoznania innemu WSA. Jeżeli z powodu przeszkody WSA nie może rozpoznać sprawy lub podjąć innej czynności (np. dlatego, że wszyscy sędziowie tego sądu zostali wyłączeni od rozpoznania sprawy), NSA wyznaczy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów inny WSA do rozpoznania sprawy lub podjęcia konkretnej czynności.

35

Ad.3 Właściwość funkcjonalna wynika z podziału funkcji i czynności procesowych w postępowaniu sądowo-administracyjnym między sądami różnych instancji lub też sądami równorzędnymi. Przepisy o tym rodzaju właściwości określają, który sąd jest powołany do rozpoznania sprawy w pierwszej instancji, a który do rozpoznania środków odwoławczych w tej sprawie, względnie do rozstrzygania o jakichś kwestiach wpadkowych w sprawie. Funkcje wojewódzkiego sądu administracyjnego sprowadzają się do: 1) rozpoznawania w pierwszej instancji spraw sądowoadministracyjnych w granicach ich właściwości miejscowej; 2) przyjmowania środków odwoławczych od wydanych przez nie orzeczeń (skarga kasacyjna, zażalenie) i kontroli zachowania warunków formalnych zaskarżenia; 3) rozpoznawania zażaleń na własne postanowienia w sytuacjach określonych w art. 195 § 2 p.s.a.; 4) rozpoznawania wniosków o przyznanie prawa pomocy. Funkcje NSA sprowadzają się do: 1) rozpoznawania w pierwszej instancji spraw należących do właściwości tego Sądu; 2) rozpoznawania środków odwoławczych od orzeczeń WSA; 3) orzekania o wyznaczeniu sądu, który rozpozna wniosek o wyłączenie sędziego, jeśli sąd, przed którym sprawa się toczy, nie może tego uczynić z powodu braku dostatecznej liczby sędziów; 4) rozstrzygania w powiększonym składzie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości; 5) rozpoznawania skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego Badanie właściwości i skutki niewłaściwości sądu Stosownie do art. 14 p.s.a. WSA właściwy w chwili wniesienia skargi pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten wyraża zasadę perpetuatio fori i dotyczy zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej. Zasada perpetuatio fori obowiązuje wyłącznie w odniesieniu do WSA, a to oznacza, że zmiana podstaw wyznaczenia właściwości NSA jako sądu pierwszej instancji w sprawie, choćby nastąpiła już po wniesieniu pisma wszczynającego postępowanie, spowoduje konieczność przekazania sprawy przez ten Sąd temu sądowi administracyjnemu, który stał się sądem właściwym. Sąd, do którego wpłynęła skarga bądź wniosek, jest zobowiązany z urzędu do zbadania swej właściwości w sprawie. Jeżeli do rozpoznania sprawy właściwy jest inny sąd administracyjny, sąd, który stwierdzi swą niewłaściwość, przekaże sprawę właściwemu sądowi administracyjnemu. Postanowienie w tym przedmiocie może zapaść na posiedzeniu niejawnym (art. 59 § 1 p.s.a.), ale może też być wydane na rozprawie, jeśli dopiero wtedy ujawni się brak właściwości sądu do rozpoznania sprawy. Czynności dokonane w sądzie niewłaściwym pozostają w mocy. Na mocy art. 194 § 1 pkt 1 p.s.a. zaskarżalne zażaleniem jest wyłącznie postanowienie WSA w przedmiocie przekazania sprawy innemu sądowi administracyjnemu. Zażalenie nie przysługuje zatem na postanowienia NSA w przedmiocie przekazania sprawy WSA. Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany postanowieniem o przekazaniu sprawy, z wyjątkiem jednak NSA, który władny jest odmiennie niż sąd przekazujący ocenić to, czy jest sądem właściwym w sprawie, i na powrót przekazać ją temu samemu lub innemu miejscowo właściwemu WSA (art. 59 § 2 p.s.a.). Naruszenie przepisów o właściwości w postępowaniu sądowo-administracyjnym wywołuje dwojakiego rodzaju skutki. Najpoważniejszym jest nieważność postępowania, która zachodzi tylko wtedy, gdy WSA orzekł w sprawie, w której właściwy jest NSA (art. 183 § 2 pkt 3 p.s.a.). Naruszenie przepisów o właściwości w ten sposób, że w sprawie należącej do właściwości WSA orzeknie NSA, oraz naruszenie właściwości miejscowej przez WSA mają charakter jedynie zwykłego uchybienia procesowego.

Rozdział 25 Referendarze Sądowi Zgodnie z art. 10 p.u.s.a. w sądach administracyjnych mogą być zatrudnieni starsi referendarze sądowi i referendarze sądowi. Referendarze mogą wykonywać tylko te czynności w postępowaniu sądowo-administracyjnym, które szczegółowo zostały wskazane w ustawie. Mogą oni: 1) orzekać o ustanowieniu kuratora dla strony niemającej zdolności procesowej i przedstawiciela ustawowego albo organu powołanego do jej reprezentowania, gdy inna strona podejmuje czynności niecierpiące zwłoki (art. 30 § 2 w zw. z art. 30 § 1 p.s.a.), oraz o ustanowieniu kuratora dla nieznanych z miejsca pobytu (art. 79 § 4 w zw. z art. 79 § 1 p.s.a.); 2) kontrolować, czy pismo składane w toku postępowania spełnia wymagania pisma procesowego, i podejmować czynności zmierzające do usunięcia jego braków (art. 49 § 4 w zw. z art. 49 § 1 p.s.a.); 3) występować do sądu spadku o ustanowienie kuratora spadku, gdy śmierć strony tamuje bieg postępowania (art. 128 § 2 p.s.a.); 4) stwierdzać prawomocność orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 169 § 2 p.s.a.); 5) pobierać opłatę kancelaryjną od czynności, od których jest należna (art. 234 § 4 w zw. z art. 234 § 1 p.s.a.); 6) podejmować czynności w zakresie przyznania prawa pomocy (art. 258 § 1 p.s.a.);

36

7)

zarządzać zwrot akt sprawy administracyjnej po uprawomocnieniu się orzeczenia zapadłego w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 286 § 1 p.s.a.).

Postanowienia i zarządzenia referendarza, o których mowa w art. 30 § 1, art. 49 § 2 i art. 234 § 2 p.s.a., są zaskarżalne sprzeciwem. Jest to środek prawny niedewolutywny, składa się go bowiem do tego WSA, w którym działa referendarz. Sprzeciwem zaskarżalne są też czynności referendarza co do rozstrzygania o prawie pomocy (art. 258 p.s.a.). Termin do wniesienia sprzeciwu wynosi siedem dni od doręczenia zarządzenia lub postanowienia referendarza. Odrzuceniu przez sąd podlega sprzeciw wniesiony po terminie oraz – w zakresie czynności referendarza odnoszących się do prawa pomocy (art. 259 § 1 i 2 p.s.a.) – sprzeciw wniesiony przez fachowego pełnomocnika, lecz bez uzasadnienia, a nadto sprzeciw, którego braki formalne nie zostały uzupełnione.

Rozdział 26 Pojęcie Stron I Uczestników Postępowania Postępowanie sądowoadministracyjne, w przeciwieństwie do postępowania administracyjnego, oparte jest na zasadzie dwustronności. Zgodnie z art. 32 p.s.a. w postępowaniu tym stronami są skarżący oraz organ administracji publicznej. Skarżącym może być podmiot określony w art. 50 p.s.a. 1 Drugą stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Oprócz stron w postępowaniu mogą brać udział również inne podmioty, którym ustawa daje prawo brania w nim udziału w charakterze uczestników na prawach strony. Na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stosując kryterium obligatoryjnego lub fakultatywnego ich udziału w postępowaniu – można wyróżnić dwie grupy uczestników na prawach strony. Zgodnie z art. 33 § 1 p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Ze sformułowania przepisu wynika, że udział takiego podmiotu w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest obligatoryjny. Jeżeli wynik postępowania sądowego nie dotyczy interesu prawnego osób, o których mowa w art. 33 § 1 i 1a p.s.a., a żądają one dopuszczenia do udziału w postępowaniu, sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie, na które przysługuje zażalenie. Fakultatywnie uczestnikiem postępowania sądowo-administracyjnego na prawach strony może być: 1) osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego; 2) organizacja społeczna w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności (art. 33 § 2 p.s.a.); 3) prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela (art. 8 § 1 p.s.a.); 4) Rzecznik Praw Dziecka, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw dziecka (art. 8 § 2 p.s.a.). To, czy wyżej wymienione podmioty staną się uczestnikami na prawach strony w postępowaniu, zależy od ich inicjatywy, muszą bowiem zgłosić stosowny wniosek, oraz od stanowiska sądu w przedmiocie spełnienia przesłanek dopuszczalności ich udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na prawach strony. Jedynie udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka w charakterze uczestnika na prawach strony nie podlega ocenie sądu i zależny jest wyłącznie od inicjatywy tych podmiotów. Zdolność sądowa w postępowaniu sądowo-administracyjnym Zdolność sądową można zdefiniować jako kwalifikację prawną podmiotów umożliwiającą im potencjalnie branie udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym w charakterze stronylub uczestnika. Posiadanie zdolności sądowej warunkuje zatem dopuszczalność skutecznego działania przez określony podmiot w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Zgodnie z art. 25 p.s.a. zdolność sądową mają: 1) osoby fizyczne; 2) osoby prawne; 3) organy administracji publicznej; 4) państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej; 5) organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej, działające we własnych sprawach, jak również w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób – w zakresie ich statutowej działalności; 6) inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Warunkową zdolność sądową ma również nasciturus, to jest dziecko poczęte, a jeszcze nienarodzone, pod warunkiem że urodzi się żywe (art. 927 § 2 k.c.). Zdolność sądowa osób fizycznych gaśnie wyłącznie w momencie ich śmierci. Nie ma na nią wpływu ograniczenie lub pozbawienie osoby fizycznej zdolności do czynności prawnych. Osoba fizyczna ubezwłasnowolniona całkowicie lub częściowo zachowuje pełną zdolność sądową.

37

Zgodnie z art. 33 k.c. osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną Zdolność sądowa została także przyznana – w wyniku zmiany art. 25 § 1 p.s.a. nowelą kwietniową do p.s.a. z 2015 r. – organom administracji publicznej. Jest to trafne rozwiązanie, gdyż podmioty te nie mają osobowości prawnej, a więc ich zdolność sądowa musi wynikać ze szczególnego unormowania ustawowego Zdolność sądową mają organizacje społeczne bez względu na to, czy mają osobowość prawną. W sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób organizacje społeczne mają zdolność sądową w zakresie ich statutowej działalności. W odniesieniu do innych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej określonych w art. 25 § 3 p.s.a. konieczność przyznania tym podmiotom zdolności sądowej wynika z zakresu rzeczowego właściwości sądów administracyjnych, określonego w art. 3 § 2 p.s.a. Ustawa przyznaje bowiem możliwość działania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony podmiotom, w stosunku do których organy administracji publicznej podejmują władcze działania, które mogą być zaskarżone do WSA. Zakres zdolności sądowej jest zawsze taki sam, bez względu na to, czy chodzi o osoby fizyczne, osoby prawne, organy administracji publicznej czy też inne podmioty niemające osobowości prawnej. Zdolność sądowa stanowi przesłankę procesową, której istnienie sąd bada z urzędu. Brak zdolności sądowej może mieć charakter braku usuwalnego lub nieusuwalnego. Jeżeli brak w zakresie zdolności sądowej da się konwalidować, sąd wyznaczy w tym celu odpowiedni termin. Sąd może również dopuścić tymczasowo do czynności osobę niemającą zdolności sądowej, z zastrzeżeniem że przed upływem wyznaczonego terminu brak ten będzie uzupełniony. Jeżeli brak w zakresie zdolności sądowej ma charakter nieusuwalny lub nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie, sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w jakim jest ono dotknięte brakami, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie (art. 31 p.s.a.). Brak zdolności sądowej powoduje: 1) odrzucenie skargi – jeśli jedna ze stron w chwili wniesienia skargi nie ma zdolności sądowej, a brak ten nie został uzupełniony (art. 58 § 1 pkt 5 i § 2 p.s.a.); 2) zawieszenie postępowania – w razie śmierci strony lub utraty przez nią zdolności sądowej w toku postępowania (art. 124 § 1 pkt 1 p.s.a.). Wyjątkiem jest sytuacja, gdy strona umiera, a przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego; 3) umorzenie postępowania – w razie śmierci strony w toku postępowania, gdy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, a nie zgłasza udziału w sprawie osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania (art. 161 § 1 pkt 2 p.s.a.), lub w razie śmierci strony po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny (art. 130 § 1 pkt 3 p.s.a.) oraz w razie braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową, a w każdym razie po upływie trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny (art. 130 § 1 pkt 2 p.s.a.); 4) nieważność postępowania – jeśli sąd prowadził postępowanie, mimo że jedna ze stron nie miała zdolności sądowej (art. 183 § 2 pkt 2 p.s.a.). Regulacja umożliwiająca umorzenie postępowania zawieszonego z uwagi na śmierć strony po upływie pięciu lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny (art. 130 § 1 pkt 3 p.s.a.) została wprowadzona nowelą kwietniową do p.s.a. z 2015 r.

Rozdział 27 Zdolność Procesowa W Postępowaniu Sądowo-Administracyjnym Zdolność procesowa jest to zdolność do podejmowania czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 26 § 1 p.s.a.). Zdolność procesową musi mieć każdy uczestnik postępowania oraz każda osoba, która chce podjąć jakąś czynność w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a więc również osoba podejmująca czynności w cudzym imieniu, np. przedstawiciel ustawowy czy pełnomocnik. Zdolność procesową mają wyłącznie podmioty posiadające zdolność sądową, zdolność sądowa zatem stanowi zawsze konieczną przesłankę dla zdolności procesowej, ale nie odwrotnie – zdolność sądowa nie musi się łączyć ze zdolnością procesową. Osoby niemające zdolności procesowej mogą być stronami lub uczestnikami postępowania, nie mogą tylko samodzielnie podejmować w nim czynności procesowych.

Rozdział 28 Zdolność Procesowa W Postępowanie Sądowo-Administracyjnym Zdolność procesową w postępowaniu sądowo-administracyjnym mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 p.s.a. (art. 26 § 1 p.s.a.). Przesłanką zdolności procesowej osób fizycznych jest zdolność do czynności prawnych. Osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie (art. 26 § 2 p.s.a.). Ograniczenie zdolności procesowej oznacza, że dana osoba może uczestniczyć we wszystkich czynnościach procesowych, ale tylko w tych postępowaniach, które wynikają z czynności prawnych, jakich może ona dokonywać samodzielnie. Osoba fizyczna mająca ograniczoną zdolność procesową może zatem działać

38

tylko w niektórych postępowaniach, i w nich posiada pełną zdolność procesową, natomiast w innych postępowaniach w ogóle zdolności procesowej nie posiada. Przesłanką zdolności procesowej podmiotów niebędących osobami fizycznymi jest zdolność sądowa. Podmioty te, jeśli mają zdolność sądową, są automatycznie wyposażone w zdolność procesową. Kategoria zdolności procesowej jest w tym przypadku jednolita i zawsze oznacza pełną zdolność procesową. Brak zdolności procesowej może dotyczyć wyłącznie osób fizycznych i może się łączyć z brakiem przedstawiciela ustawowego. W odniesieniu do pozostałych podmiotów mogących być stronami czy uczestnikami postępowania może natomiast wchodzić w grę brak organu powołanego do reprezentowania osoby prawnej lub organizacji społecznej, lub innej jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną. Zgodnie z art. 28 p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Braki w zakresie zdolności procesowej oraz w zakresie składu właściwych organów mogą mieć charakter braków usuwalnych lub nieusuwalnych. Jeśli braki powyższe dają się uzupełnić, sąd powinien wezwać do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Jeśli ustanowienie przedstawiciela ustawowego powinno nastąpić z urzędu (np. ustanowienie opiekuna dla małoletniego niepozostającego pod władzą rodzicielską), sąd zwraca się do właściwego sądu opiekuńczego o ustanowienie przedstawiciela ustawowego (art. 31 § 1 p.s.a.). Sąd może również dopuścić tymczasowo do czynności stronę niemającą zdolności procesowej, z zastrzeżeniem że przed upływem wyznaczonego terminu brak ten zostanie uzupełniony. Jeśli brak w zakresie zdolności procesowej jest brakiem nieusuwalnym lub nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie, sąd zniesie postępowanie w takim zakresie, w jakim było ono dotknięte powyższym brakiem, i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie (art. 31 § 2 i 3 p.s.a.). Zgodnie z art. 30 p.s.a. dla strony niemającej zdolności procesowej, która nie ma przedstawiciela ustawowego, jak również dla strony niemającej organu powołanego do jej reprezentowania sąd na wniosek strony przeciwnej ustanowi kuratora, jeżeli strona ta podejmuje przeciwko drugiej stronie czynność niecierpiącą zwłoki. Kurator ustanowiony w powyższym trybie jest kuratorem procesowym, mogącym działać wyłącznie w jednym, konkretnym postępowaniu, a w zasadzie we fragmencie tego postępowania, w którym strona przeciwna podejmuje czynność procesową niecierpiącą zwłoki. Kurator ma za zadanie chronić prawa strony, którą reprezentuje . Postanowienie o ustanowieniu kuratora może wydać także referendarz sądowy. Brak zdolności procesowej powoduje: 1) odrzucenie skargi – jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, a brak powyższy nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie (art. 58 § 1 pkt 5 i § 2 p.s.a.); 2) zawieszenie postępowania – w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, utraty przez niego zdolności procesowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela (art. 124 § 1 pkt 1 p.s.a.); 3) nieważność postępowania bez względu na to, czy brak występuje w całym postępowaniu, czy też dotyczy tylko jego fragmentu (art. 183 § 2 pkt 2 p.s.a.). Braki w składzie organów jednostki organizacyjnej uniemożliwiające jej działanie powodują: 1) odrzucenie skargi – jeśli jednostka organizacyjna jest stroną skarżącą, a braki powyższe nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie (art. 58 § 1 pkt 5 i § 2 p.s.a.); 2) zawieszenie postępowania – jeśli brak występuje u którejkolwiek strony postępowania (art. 124 § 1 pkt 2 p.s.a.); 3) nieważność postępowania bez względu na to, czy brak dotyczy całości, czy części postępowania (art. 183 § 2 pkt 2 p.s.a.).

Rozdział 29 Współuczestnictwo W Postępowaniu Sądowo-Administracyjnym Art. 32. W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Po stronie przeciwnej skarżącemu wystąpi zawsze jeden podmiot – organ administracji publicznej będący autorem kwestionowanego w skardze działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Legitymacja skargowa, czyli uprawnienie do wszczęcia postępowania sądowo administracyjnego i uzyskania w nim status skarżącego, przysługuje każdemu, kto ma interes prawny w uzyskaniu sądowej ochrony w związku z kwestionowanym działaniem, bezczynnością administracji lub przewlekłym prowadzeniem postępowania, a nadto prokuratorowi, RPO, RPD i organizacji społecznej w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ten sam akt, czynność, bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania może jednak zaskarżyć więcej niż jeden legitymowany podmiot. Będzie tak w sprawach: 1.

w których zaskarżenia dokona podmiot legitymowany formalnie oraz podmiot legitymowany materialnie

2.

wtedy, gdy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie aktu lub podjęcie czynności działało więcej podmiotów i każdemu z nich przysługuje własna materialna legitymacja

3.

wówczas, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność o charakterze aktu generalnego

39

Sytuacja opisana w art. 51 p.s.a. rodzi stan wielopodmiotowości po stronie skarżącej, a w relacjach między skarżącymi – współuczestnictwa procesowego. O jego wystąpieniu decyduje zatem wspólny dla wszystkich skarżących przedmiot zaskarżenia, ale nie musi po stronie skarżących istnieć wspólność zarzutów i wniosków skargi. Jest to uprawnienie tych osób, a nie obowiązek. Art. 51. Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ppsa mogą brać udział także inne podmioty, które ustawa uznanej za uczestników postępowania na prawach strony: 1)

uczestnicy z mocy prawa

2)

uczestnicy dopuszczenia do udziału w postępowaniu przez sąd

Art. 33. § 1. Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W postępowaniu sadowo-administracyjnym w odniesieniu do postępowań wszczętych na podstawie skarg na akty i czynności należy przyjąć, że i n bezczynność i przewlekłość, w sprawach załatwianych przez organy adm.pub., których strony są zawiadamiane o wszczęciu postępowania i wydanych w nim aktach lub podjętych czynnościach przez obwieszczenie lub w inny sposób publicznego ogłaszania, osoba, która brała udział w postępowaniu, lecz nie wniosła skargi, gdy wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, może uzyskać status uczestnika postępowania jedynie wówczas, gdy przed rozpoczęciem rozprawy zgłosi oświadczenie o przystąpieniu do postępowania. Gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, oświadczenie może być skutecznie złożone do czasu jego rozpoczęcia. Oświadczenie o przystąpieniu do postępowania złożone przez określoną osobę nie czyni jej jeszcze uczestnikiem postępowania. Ustawodawca przyznał sądom administracyjnym kompetencje do kontroli skuteczności tego rodzaju oświadczeń i oceny, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego osoby, która je złożyła. Art. 33 § 2. Udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Postanowienie sąd wydaje na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie.

Rozdział 30 Następstwo Procesowe I Inne Zmiany Podmiotowe W Postępowaniu W toku postępowania sądowo administracyjnego może dojść do przekształceń podmiotowych, czyli zmiany podmiotów występujących jako strony tego postępowania. Przekształcenia te mogą polegać na sukcesji, czyli następstwie procesowym, albo wynikać z innego rodzaju okoliczności. Następstwo procesowe polega na wstąpieniu do postępowania na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną (poprzednik procesowy), innego podmiotu (następcy prawnego). Wstąpienie następcy na miejsce poprzednika oznacza, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Udział następcy w postępowaniu jest kontynuacją udziału poprzednika i z tej przyczyny następcy dotyczą skutki prawne czynności procesowych już dokonanych i nie może on żądać powtórzenia tych czynności. Następstwo procesowe może wynikać z sukcesji ogólnej (np. śmierć) i sukcesji szczególnej (np. zbycie w toku procesu rzeczy lub prawa). Sukcesja procesowa w postępowaniu sądowo administracyjnym może mieć miejsce wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne podmioty. Może być jednak tak, ze materialne prawo administracyjne wprost wskazuje podmioty, na które mogą przejść konkretne prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretyzacji aktem administracyjnym, albo takie podmioty daje się ustalić na podstawie charakteru sprawy administracyjnej, w której wydano konkretny akt lub podjęto czynność. Art. 124. § 1. Sąd zawiesza postępowanie z urzędu: 1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3; 2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu; 4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości; 5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 6) w przypadku, o którym mowa w art. 56. Art. 128. § 1. Sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności:

40

1) w razie śmierci strony - od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku; 2) w razie utraty zdolności sądowej - od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego; 3) w razie braku przedstawiciela ustawowego - od dnia jego ustanowienia; 4) gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania - od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie. Jeśli postępowanie dotyczy praw i obowiązków, które są ściśle osobiste, wówczas z chwilą ustania zdolności sądowej podmiotu, któremu miałyby przysługiwać te prawa i obowiązki, postępowanie powinno podlegać umorzeniu, jako bezprzedmiotowe. Art. 124. § 3. Nie zawiesza się postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego.

Rozdział 31 Pełnomocnictwo Procesowe Art. 34. Strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Ustawa nie wprowadza przymusu adwokackiego. Wyjątki: 1.

Skarga kasacyjna (art. 175 p.s.a.)

2.

Zażalenia na postanowienie WSA o odrzuceniu skargi kasacyjnej (art. 194 §4 p.s.a.)

3.

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego

Art. 35. § 1. Pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również małżonek, rodzeństwo, wstępni lub zstępni strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. § 2. Pełnomocnikiem osoby prawnej lub przedsiębiorcy, w tym nieposiadającego osobowości prawnej, może być również pracownik tej jednostki albo jej organu nadrzędnego. Dotyczy to również państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. § 3. Osoba prawna lub zarząd spółki partnerskiej świadczący na podstawie odrębnych przepisów pomoc prawną przedsiębiorcy, osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej, mogą udzielić pełnomocnictwa procesowego - w imieniu podmiotu, któremu świadczą pomoc prawną - adwokatowi lub radcy prawnemu, jeżeli zostały do tego upoważnione przez ten podmiot. § 4. Pełnomocnikiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, może być także funkcjonariusz lub pracownik kierowanej przez ten organ jednostki organizacyjnej. § 5. W sprawach: 1) w których sąd przedstawił zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, 2) w których sąd przedstawił pytanie prawne Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej, 3) skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach - pełnomocnikiem organu może być także funkcjonariusz lub pracownik jednostki organizacyjnej kierowanej przez organ nadrzędny. § 6. Pełnomocnikiem Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej może być także funkcjonariusz lub pracownik urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Zakres pełnomocnictwa został uregulowany w art. 36 p.s.a. Art. 36. Pełnomocnictwo może być: 1) ogólne - do prowadzenia spraw przed sądami administracyjnymi; 2) do prowadzenia poszczególnych spraw; 3) do niektórych tylko czynności w postępowaniu. Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia niektórych spraw obejmuje z mocy prawa umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności, udzielenia dalszego pełnomocnictwa na zasadach określonych w odrębnych przepisach, a nadto – cofnięcia skargi w całości lub w części, jeśli tych czynności mocodawca w danym postępowaniu nie wyłączył, oraz odbioru kosztów postępowania. Strona może jednak szerzej oznaczyć zakres pełnomocnictwa, a ten szerszy zakres umocowania podlega ocenie według treści pełnomocnictwa i przepisów prawa cywilnego. Pełnomocnictwo powinno być udzielone w formie pisemnej albo przez oświadczenie złożone przed sądem, które to oświadczenie musi być odnotowane do protokołu. Pełnomocnik powinien złożyć dokument stwierdzający udzielenie mu umocowania lub jego uwierzytelniony odpis przy pierwszej czynności, jakiej dokonuje za stronę. Gdy nie jest to możliwe, sąd może dopuścić go tymczasowo do podjęcia naglącej czynności. Równocześnie sąd wyznacza termin, w ciągu którego osoba działająca bez pełnomocnictwa powinna je złożyć albo przedstawić zatwierdzenie swojej czynności przez stronę. Po bezskutecznym upływie tego terminu sąd pomija czynności zdziałane przez osobę nieposiadającą pełnomocnictwa. W przypadku dokonywania czynności procesowych, które powinny przybrać postać pisemną, należy dołączyć pełnomocnictwo, jeśli wnosi je pełnomocnik, który wcześniej pełnomocnictwa nie złożył.

41

Pełnomocnictw wywołuje skutki do momentu jego wypowiedzenia, z tym że wypowiedzenie pełnomocnictwa przez mocodawcę odnosi skutek prawny w stosunku do sądu od dnia zawiadomienia go o tym, a w stosunku do strony przeciwnej i pozostałych uczestników – od momentu, gdy ci zostali zawiadomieni o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez sąd. Art. 42. § 2. Adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, który wypowiedział pełnomocnictwo, jest obowiązany działać za stronę jeszcze przez dwa tygodnie, chyba że mocodawca zwolni go od tego obowiązku. Każdy inny pełnomocnik powinien, mimo wypowiedzenia, działać za mocodawcę przez ten sam czas, jeżeli jest to konieczne do uchronienia mocodawcy od niekorzystnych skutków prawnych. Pełnomocnictwo wygasa w razie śmierci Stroby albo utraty przez nią zdolności sądowej. W takim przypadku pełnomocnik działa do momentu zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 4 p.s.a. śmierć pełnomocnika procesowego strony może stanowić podstawę zawieszenia postępowania z urzędu, jeśli strona nie działa w sprawie osobiście.

Rozdział 32 Udział Prokuratora W Postępowaniu Sądowo-Administracyjnym Art. 2. Ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze Prokuratura wykonuje zadania w zakresie ścigania przestępstw oraz stoi na straży praworządności. Zadanie powyższe Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy i pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz podlegli im prokuratorzy wykonują m.in. przez: 1)

2) 3) 4)

Gromadzenie, przetwarzanie i analizowanie w systemach teleinformatycznych danych, w tym osobowych, pochodzących z prowadzonych lub nadzorowanych na podstawie ustawy postępowań oraz z udziału w postępowaniu sądowym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia lub innych postępowaniach przewidzianych przez ustawę, przekazywanie danych i wyników analiz właściwym organom, w tym organom innego państwa, jeżeli przewiduje to ustawa lub umowa międzynarodowa ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską; podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym; zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji; podejmowanie innych czynności określonych w ustawach.

Art. 5. Ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze Prokurator może uczestniczyć w każdym postępowaniu prowadzonym przez organy władzy i administracji publicznej, sądy i trybunały, chyba że ustawy stanowią inaczej. Art. 66. Ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze Prokurator wnosi środki odwoławcze i środki zaskarżenia od orzeczeń sądowych. Art. 67. Ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym, administracyjnym, w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach określają ustawy. Art. 70. Ustawy z dnia 28.01.2016 r. Prawo o prokuraturze Jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Swoje zadania w zakresie ochrony praworządności w postępowaniu sądowo administracyjnym prokurator realizuje również na podstawie art. 8 p.s.a., zgodnie z którym może on wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praworządności. W takim przypadku prokuratorowi przysługują prawa strony. Przesłanką działania prokuratora jest ochrona praworządności, która jednocześnie wyznacza kierunek działalności prokuratora w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Ocena, czy w konkretnym postępowaniu zachodzi potrzeba ochrony praworządności, pozostaje w uznaniu prokuratora, sąd nie może nie dopuścić prokuratora do udziału w postępowaniu czy też odmówić wszczęcia postępowania, jeśli ocena sądu w tym przedmiocie jest odmienna. Art. 8. p.s.a. § 1. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

42

Udział prokuratora w postępowaniu sądowo-administracyjnym może przejawiać się w dwóch formach: 1) prokurator może wszcząć postępowanie; 2) może wziąć udział w toczącym się już postępowaniu. Prokurator wszczyna postępowanie przez wniesienie skargi. Jest on uprawniony do wniesienia skargi w terminie sześciu miesięcy od doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach – w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które prokurator może wnieść w każdym czasie. Art. 52. p.s.a. § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Ustawa nie zna żadnych ograniczeń przedmiotowych prawa prokuratora do wniesienia skargi, co oznacza, że może on wnieść skargę w każdej sprawie podlegającej kognicji sądów administracyjnych. Prokurator może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, bez względu na jego stadium. Może on również własnym działaniem uruchomić kolejne stadium postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jak również zainicjować wpadkowe postępowanie międzyinstancyjne przez wniesienie zażalenia. Prokurator może również uruchomić postępowanie nadzwyczajne zmierzające do weryfikacji prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez wniesienie skargi do weryfikacji prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez wniesienie skargi o wznowienie postępowania. Przyczyny wznowienia postępowania, zarówno podstawy nieważności, jak i zwykłe przyczyny restytucyjne, stanowią przypadki naruszenia prawa. Stwierdzenie przez prokuratora zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wznowienia postępowania uzasadnia jego działanie w formie wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Sąd ma obowiązek traktować prokuratora na równi ze stronami postępowania. W szczególności należy doręczać mu pisma procesowe, zawiadomienia o terminach i posiedzeniach oraz orzeczenia sądowe. Art. 92. p.s.a § 1. Postępowanie przed sądem toczy się z udziałem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka, jeżeli wnieśli skargę albo gdy zgłosili swój udział w postępowaniu przed sądem. § 2. Nieobecność prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez sąd. Jeśli prokurator został prawidłowo powiadomiony o terminie rozprawy, jego nieobecność nie wstrzymuje rozpoznania rozprawy. Obowiązkowy jest udział prokuratora w posiedzeniach wyznaczonych w celu podjęcia uchwał, o których mowa w art. 15 § 1 pkt. 2 i 3 p.s.a. – obowiązują przy tym reguły wskazane w art. 265 p.s.a. Art. 15. § 1. Naczelny Sąd Administracyjny: 2)podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych; 3)podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej; Art. 265. W posiedzeniu całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego lub posiedzeniu Izby udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy jest obowiązkowy. W posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze udział prokurator Prokuratury Krajowej lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowany do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę do udziału w posiedzeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prokuratora nie obowiązuje przymus administracyjno-radcowski przy sporządzeniu skargi kasacyjnej. Jest natomiast związany terminem z art. 177 §1 p.s.a. Jeżeli orzeczenia nie doręcza się stronie, prokurator może w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi wystąpić o sporządzenia uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Art. 177. § 1. Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Prokurator podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym z tych samych przyczyn co sędzia. Wniosek o wyłączenie prokuratora od udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym przekazuje się odpowiedniemu prokuratorowi nadrzędnemu. Prokurator nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych.

43

Rozdział 33 Udział Rzecznika Praw Obywatelskich Oraz Rzecznika Praw Dziecka W Postępowaniu Sądowo-Administracyjnym Uprawnienie Rzecznika Praw Obywatelskich do występowania w postępowaniu sądowo-administracyjnym wynika z art.. 14 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich oraz art. 8 p.s.a. RPO może wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według jego oceny wymaga tego ochrona praw człowieka i obywatela. W takich przypadkach Rzecznikowi Praw Obywatelskich przysługują prawa strony. Art. 14. Ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Po zbadaniu sprawy Rzecznik może: 6)zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w tych postępowaniach - na prawach przysługujących prokuratorowi; Art. 8. p.s.a. § 1. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Rzecznik Praw Obywatelskich podejmuje działania zgodnie z zasadą subsydiarności, to jest wówczas, gdy osoba, której prawa zostały naruszone, wykorzystała uprzednio wszystkie dostępne środki ochrony prawnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka Rzecznik Praw Dziecka stoi na straży praw dziecka określonych w Konstytucji, Konwencji o prawach dziecka i innych przepisach, z poszanowaniem odpowiedzialności, praw i obowiązków rodziców. Na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy RPD może wnosić skargi do sądu administracyjnego, a także uczestniczyć w postępowaniu sądowoadministarcyjnym na prawach przysługujących prokuratorowi. Rzecznikowi Praw Dziecka w postępowaniu sądowo-administracyjnym przysługują prawa strony. Zgodnie z art. 50 i 53 §3 p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka są uprawnieni do wniesienia skargi w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które można wnieść w każdym czasie. Art. 50. § 1. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Art. 53. § 3. W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Na podstawie 173 § 2 p.s.a. Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka są uprawnieni do wniesienia skargi kasacyjnej na takich samych zasadach jak prokurator. RPO i RPD nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych.

Rozdział 34 Udział Organizacji Społecznej W Postępowaniu Sądowo-Administracyjnym Art. 9. p.s.a. Organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 9 p.s.a. organizacja społeczna, w zakresie swojej działalności statutowej, może brać udział w postępowaniu w przypadkach określonych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa nie określa jednak pojęcia organizacji społecznej ani nie odsyła w tym zakresie do innych uregulowań. Należy zatem przyjąć – stosownie do postanowień ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, że organizacją społeczną będzie w szczególności podmiot utworzony na podstawie przepisów powyższej ustawy. Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu z uwagi na własny interes i wówczas jest stroną postępowania lub uczestnikiem na prawach strony. Może również stać się uczestnikiem na prawach strony w sprawie dotyczącej interesów prawnych innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statusowej działalności.

44

Organizacja społeczna zgłasza swój udział w charakterze uczestnika, jednak zasadność zgłoszonego przez nią żądania podlega ocenie sądu, który może odmówić dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie. Na postanowienie w tym przedmiocie przysługuje zażalenie. Organizacja społeczna nie staje się uczestnikiem na prawach strony wyłącznie z własnej inicjatywy, zatem jej pozycja jest słabsza niż pozycja prokuratora, RPO czy RPD. Ponadto, organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, gdy brała udział w postępowaniu administracyjnym. Organizacja społeczna może wnieść skargę do WSA po wyczerpaniu dopuszczalnych środków zaskarżenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej rozstrzygnięcia w sprawie. Organizacja społeczna może wnosić środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministarcyjnym tylko wówczas, gdy jest stroną lub uczestnikiem na prawach strony. Organizacjom społecznym nie służy generalne zwolnienie od obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. Nie mają obowiązku uiszczania opłat sądowych jedynie organizacje użytku publicznego, działające na podstawie przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w sprawach własnych, z wyjątkiem spraw dotyczących prowadzonej przez te organizacje działalności gospodarczej, a także organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 marca 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w sprawach własnych dotyczących realizacji zleconego zadania publicznego. Art. 240. p.s.a. Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, zwolnić organizacje społeczne od obowiązku uiszczania wpisu w ich własnych sprawach, a także cofnąć to zwolnienie. Dotyczyć to powinno zwolnienia w sprawach prowadzonych w związku z działalnością naukową, oświatową, kulturalną, dobroczynną oraz pomocy i opieki społecznej.

DZIAŁ VII CZYNNOŚCI PROCESOWE Rozdział 35 Pojęcie I Rodzaje Czynności Procesowych 35.1. Char akterystyka czynności procesowych Każde postępowanie sądowe jest pewną całością składającą się z elementów, którymi są zdarzenia postępowania. Wśród zdarzeń mających wpływ na przebieg postępowania wyróżnić można czynności procesowe oraz inne zdarzenia (np. śmierć strony). W doktrynie poglądy na temat pojęcia czynności procesowej nie są jednolite. Według W. Siedleckiego czynność procesowa stanowi element, z którego składa się z proces, za pomocą którego proces powstaje, rozwija się i wywiera swe skutki. Czynnością procesową jest zatem taka formalna czynność podmiotu procesowego, która według ustawy procesowej może wywrzeć skutki prawne dla procesu, w związku z którym ta zostaje dokonana. W. Berutowicz określa jako czynności procesowe te element y działania podmiotów postępowania, które podejmowane są na postawie odpowiednich uprawnień bądź czynności w wykonaniu obowiązków procesowych i w formie uregulowanej przez prawo procesowe, dla wywołania określonych skutków prawno procesowych. Czynności procesowe są czynnościami prawnymi posiadającymi specjalne znamiona wynikające z ich charakteru. Mogą być one podejmowane przez podmioty postępowania, jakimi w postępowaniu sądowo-administracyjnym są sąd, strony i uczestnicy postępowania. Czynnością procesową jest zarówno czynność zapoczątkowująca postępowanie, jak i każda dalsza czynność podejmowana w toku procesu. Nie są czynnościami procesowymi działania osób trzecich. Najważniejszy i zarazem najprostszy podział czynności procesowych opiera się na kryterium podmiotu dokonującego danej czynności procesowej. Biorąc pod uwagę wskazane kryterium można wyróżnić czynności procesowe organów procesowych praz czynności procesowe stron i uczestników postępowania. Wśród czynności procesowych organów procesowych można wyodrębnić czynności procesowe przewodniczącego i czynności procesowe sądu. Czynności procesowe organów procesowych mogą mieć różny charakter, w szczególności: zabiegów procesowych (np. doręczenia), czynności badawczych (np. przeprowadzenie dowodów), czynności przygotowawczych i czynności decyzyjnych (zarządzenia, orzeczenia). Czynności przygotowawcze mają na celu przygotowanie materiału niezbędnego do wydania orzeczenia przez sąd, mogą być uchylane i zmieniane w razie potrzeby. Czynności decyzyjne mają w zasadzie charakter wiążący, mogą być uchylone lub zmienione z reguły przez sąd wyższej instancji. 35.2. Czynności procesowe przewodniczącego Czynności procesowe przewodniczącego są różnorodne i mają charakter czynności przygotowawczych, mających na celu przygotowane materiału potrzebnego do wydania orzeczenia przez sąd w sprawie, zabiegów procesowych oraz czynności decyzyjnych. W ramach czynności przygotowawczych przewodniczący w szczególności: zarządza dochodzenie w celu sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia, wzywa o uzupełnienie braków formalnych lub fiskalnych pisma, kieruje posiedzeniami i nadzoruje sporządzenie z nich protokołu.

45

W ramach czynności mających charakter zabiegów procesowych przewodniczący w szczególności wyznacza posiedzenia sądowe i zbiera głosy sędziów w czasie głosowania nad orzeczeniem. W ramach czynności decyzyjnych przewodniczący wydaje zarządzenia poza rozprawą. Art. 16. § 3. p.s.a Zarządzenia poza rozprawą wydaje przewodniczący. 35.3. Czynności procesowe sądu Przez czynności procesowe sądu należy rozumieć wszystkie czynności sądu wykonywane w toku postępowania, a przewidziane przez prawo. Czynność procesowa musi spełniać następujące wymogi: musi być dokonana przez sąd w formie przepisanej i musi być dokonana w stosunku do osób występujących w postępowaniu. Wśród czynności procesowych sądu wyróżnia się : 1) 2) 3) 4)

czynności kierujące postępowaniem; czynności, których celem jest zbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy; czynności kontrolujące akty dyspozycyjne stron; czynności kończące postępowanie w danej sprawie.

Czynności procesowe sądu muszą odpowiadać określonym w prawie procesowym wymogom co do składu sądu, formy czynności, czasu, itp. Braki w powyższym zakresie powodują wadliwość czynności, której uchylenie może nastąpić na skutek ponownej czynności sądu. Przedmiotem czynności kontrolnych sądu są określone czynności dyspozycyjne stron lub uczestników postępowania. 35.3. Czynności porocesowe stron i uczestników postęp owania Czynności procesowe stron i uczestników postępowania są przejawami wykonywania przez te podmioty ich uprawnień procesowych. Dokonywanie czynności procesowych stanowi ich uprawnienie; strony i uczestnicy procesowi nie mają prawnego obowiązku podejmowania działań zmierzających do realizacji ich uprawnień. Dla ważności i skuteczności czynności procesowych stron i uczestników procesu konieczne jest spełnienie warunku, że zostały podjęte przez osobę zdolną do powzięcia i przejawienia woli, działającą z pełną świadomością skutków procesowych swojego działania, a zatem mającą zdolność procesową. Czynności procesowe stron i uczestników postępowania można podzielić na oświadczenia woli, zmierzające do wywołania określonego skutku procesowego, oraz oświadczenia wiedzy, które mają na celu jedynie zakomunikowanie sądowi informacji o faktach. Ustawa nie przewiduje możliwości zaskarżania czynności procesowych stron i uczestników postępowania. Są to jednak czynności odwołalne. Odwołanie czynności procesowej następuje przez złożenie nowego oświadczenia, skuteczność odwołania, podobnie jak skuteczność jej dokonania, będzie podlegać ocenie sądu. Czynność procesowa powinna być dokonana w określonych przez ustawę formie i czasie. Czynność nieodpowiadająca ustawowym wymogom jest wadliwa. Skutkiem wadliwości może być nieistnienie czynności, jej nieważność lub bezskuteczność. Czynność niewykazująca istotnych cech czynności procesowej może być uznana za nieistniejącą. Czynność procesowa może być uznana za nieważną w przypadkach określonych w art. 58 § 1 pkt 1,4,5 i 6 p.s.a. Czynność procesowa może być też uznana za bezskuteczną, w szczególności w sytuacji uchybienia terminowi (art. 85 p.s.a.) Art. 58. § 1. Sąd odrzuca skargę: 1)jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 4)jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5)jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, 6)jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Art. 85 Czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna.

Rozdział 36 Pisma Procesowe Przez pisma procesowe w ścisłym tego słowa znaczeniu należy rozumieć pisma wnoszone przez strony do sądu bądź w celu wszczęcia postępowania, bądź w jego toku w związku ze sprawą. Pisma w postępowaniu sądowym (pisma stron) obejmują wnioski i oświadczenia stron. Art. 45. Pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron.

46

Każde pismo strony powinno spełniać wymogi formalne, a w szczególności powinno zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest kierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych lub pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika, lub – jeśli strona nie może się podpisać – podpis osoby przez nią upoważnionej, z wymienieniem przyczyny, dla której strona się nie podpisała, oraz wymienienie załączników. Zasadniczym elementem pisma procesowego jest osnowa wniosku lub oświadczenia. Pisma procesowe dzielą się na zwykłe i kwalifikowane. Pismo procesowe zwykłe nosi oznaczenie „pismo strony” cz też „pismo procesowe” i musi odpowiadać wyłącznie przedstawionym wyżej wymaganiom formalnym. Pisma kwalifikowane mają szczególne oznaczenia, a osnowa zawartych w nich wniosków i oświadczeń jest w sposób szczególny określona przez ustawę. Przykładem pism procesowych kwalifikowanych są w szczególności: skarga, sprzeciw od decyzji, skarga kasacyjna, zażalenie, wniosek o przyznanie prawa pomocy, skarga o wznowienie postępowania, skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Art. 57. § 1. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. 4) (uchylony) § 2. W przypadku, o którym mowa w art. 51, skargi mogą być wniesione w jednym piśmie. § 3. Jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg Art. 64b § 2. Sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Art. 176. § 1. Skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. § 2. Poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Art. 194 § 3. Zażalenie powinno czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, jak również zwięzłe uzasadnienie zażalenia. Art. 252. § 1. Wniosek o przyznanie prawa pomocy powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna, ponadto dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym. § 2. Wniosek składa się na urzędowym formularzu według ustalonego wzoru. Art. 279. Skarga o wznowienie postępowania powinna ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący lub referendarz sądowy wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa przewiduje inny rygor. Pismo poprawione lub uzupełnione w terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia, jeśli natomiast strona pisma w terminie nie uzupełniła lub nie poprawiła, przewodniczący lub referendarz sądowy zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania. Na to zarządzenie przysługuje stronie zażalenie. Pismo pozostawione bez rozpoznania nie wywołuje żadnych skutków, jakie ustawa wiąże z wniesieniem pisma procesowego. Odmiennie uregulowana jest kwestia usuwania braków pism stanowiących środki zaskarżenia. W przypadku nieuzupełnienia braków tego rodzaju kwalifikowanych pism procesowych skutkiem jest odrzucenie skargi, sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy, skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Art. 58. § 1. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel

47

ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. § 2. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony. § 3. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. § 4. Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy

Rozdział 37 Doręczenia Doręczenie pisma polega na zgodnym z przepisami umożliwieniu określonej osobie zapoznania się z treścią przeznaczonej dla niej korespondencji. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności doręczeń. Wyjątek od powyższej reguły przewiduje art. 66 § 1 p.s.a., który stanowi, że w toku sprawy adwokaci, radcy prawni, doradcy podatkowi i rzecznicy patentowi doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. Wyjątek ten nie dotyczy wniesienia skargi, skargi kasacyjnej, zażalenia, sprzeciwu, skargi o wznowienie postępowania i skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby lub organy, za pomocą telefaksu, poczty elektronicznej lub przez wręczenie adresatowi pisma bezpośrednio w sekretariacie sądu. Regułą jest dokonywanie doręczeń przez operatora pocztowego. Zasadą jest doręczanie pism bezpośrednio adresatowi do rąk własnych (tzw. Doręczenie właściwe). Adresatem jest podmiot, do którego sąd kieruje pismo. Dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania dopuszczalne są inne sposoby doręczeń. Doręczenia zastępczego dokonuje się dorosłemu domownikowi adresata, a gdyby go nie było – zarządcy domu lub dozorc, w przypadku gdy doręczający nie zastanie adresata w mieszkaniu. Warunkiem skuteczności doręczenia jest w takim przypadku brak sprzecznych interesów w sprawie między adresatem pisma a osobą odbierającą oraz podjęcie się przez odbierającego oddania pisma adresatowi. Doręczenie zastępcze możliwe jest tylko wówczas, gdy adresatem jest osoba fizyczna. Opiera się ono na domniemaniu, że dotarło do rąk adresata. Jeżeli doręczenia dokonuje się w miejscu pracy, można doręczyć pismo osobie upoważnionej do odbioru pism. W przypadku, gdy nie jest możliwe ani doręczenie właściwe , ani doręczenie zastępcze, pismo należy złożyć na okres 14 dni w placówce pocztowej w rozumieniu ustawy –Prawo pocztowe lub w urzędzie gminy, natomiast zawiadomienie o złożeniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszcza się w skrzynce na korespondencję, a gdy to nie jest możliwe – na drzwiach mieszkania adresata lub w miejscu wskazanym jako adres dla doręczeń. W przypadku niepodjęcia pisma w terminie siedmiodniowym pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru pisma w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej albo w urzędzie gminy. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego terminu. Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma, zwraca się je sądowi z adnotacją o odmowie przyjęcia i datą odmowy. Uznaje się wówczas, że pismo zostało doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Art. 78 p.s.a. Jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne pismo w postępowaniu sądowym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw, doręczenie może do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek osoby zainteresowanej przez sąd orzekający. Art. 80. Przepisy o doręczeniu stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, i ustanowieniu dla niej kuratora stosuje się również do jednostek organizacyjnych, które nie mają organów albo których organy są nieznane z siedziby. Zgodnie z art. 78 i 80 p.s.a możliwe jest ustanowienie kuratora. Doręczenie staje się skuteczne z chwilą doręczenia pisma kuratorowi., jednak sąd lub referendarz sądowy może uzależnić skuteczność doręczenia od upływu oznaczonego terminu od dnia wywieszenia obwieszczenia w budynku sądowym. Kurator procesowy (curator absentis) ma podejmować za nieobecną stronę czynności niezbędne do ochrony jej praw w całym okresie trwania postępowania. Art. 81. Gdy okaże się, że żądanie ustanowienia kuratora lub wywieszenia pisma nie było uzasadnione, sąd zarządzi doręczenie pisma w sposób właściwy, a w miarę potrzeby zniesie na wniosek strony zainteresowanej postępowanie przeprowadzone z udziałem kuratora lub po wywieszeniu pisma w budynku sądowym. Pierwszym obowiązkiem kuratora jest podjęcie starań o nawiązanie kontaktu z zastępowaną stroną. Równocześnie powinien on podejmować stosowne czynności procesowe, na danym etapie postępowania chroniące interesy strony, którą reprezentuje. Art. 65 § 1. Sąd dokonuje doręczeń przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113, 1250, 1823 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 1128), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione przez sąd osoby

48

lub organy albo za pomocą środków komunikacji elektronicznej, na warunkach określonych w art. 74a. > Art. 74a. § 1. Doręczenie pism przez sąd następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej, jeżeli strona spełniła jeden z następujących warunków: 1) wniosła pismo w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą sądu lub organu, za pośrednictwem którego składane jest pismo; 2) wystąpiła do sądu o takie doręczenie i wskazała sądowi adres elektroniczny; 3) wyraziła zgodę na doręczanie pism za pomocą tych środków i wskazała sądowi adres elektroniczny.

Rozdział 38 Terminy 38.1. Rodz aje terminów W postępowaniu sądowo-administracyjnym wyróżniamy terminy: 1) 2) 3)

ustawowe – przewidziane w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, np. termin do wniesienia skargi kasacyjnej czy zażalenia; sądowe – wyznaczone przez sąd lub przewodniczącego, np. termin do uiszczenia opłaty sądowej od pisma w przypadku określonym w art. 220 § 2 p.s.a.; instrukcyjne – zapewniające sprawność działania organów sądowych, n p. termin do sporządzenia uzasadnienia wyroku.

Terminy ustawowe są wyraźnie wskazane w ustawie, która wyznacza ich początek oraz długość. W określonej sytuacji ich bieg rozpoczyna się automatycznie. Bieg terminów ustawowych nie może ulec ani przedłużeniu, ani skróceniu. Definicję terminu sądowego zawiera art. 82 p.s.a. Art. 82. Bieg terminu wyznaczonego przez sąd lub przewodniczącego (termin sądowy) rozpoczyna się od ogłoszenia w tym przedmiocie postanowienia lub zarządzenia, a gdy ustawa przewiduje doręczenie z urzędu – od jego doręczenia. Termin sądowy może być z ważnej przyczyny przedłużony z urzędu lub na wniosek strony, a także skrócony. Przyczynę należy umieścić we wniosku strony, ponadto musi ona być ważna, tzn. taka, która w konkretnej sytuacji związanej zarówno z tokiem sprawy, jak i okolicznościami zewnętrznymi utrudnia lub uniemożliwia dokonanie określonej czynności w wyznaczonym terminie. Wniosek o przedłużenie terminu musi być złożony przed upływem terminu, który ma ulec zmianie. Wniosek złożony po upływie terminu mógłby ewentualnie zostać potraktowany jako wniosek o przywrócenie uchybionego terminu. Uchybienie terminu instrukcyjnego nie powoduje bezskuteczności czynności dokonanej przez sąd, jak również nie daje uprawnień procesowych stronom. Terminy w postępowaniu sądowo-administracyjnym oblicza się według przepisów prawa cywilnego, a zatem z uwzględnieniem art. 111-116 k.c., z zastrzeżeniem art. 83 § 3 p.s.a. Przy obliczaniu terminów należy zatem stosować następujące reguły: 1) Jeżeli termin oznaczony w dniach, jego koniec przypada z upływem ostatniego dnia, a zatem o północy. Nie wlicza się do niego dnia, w którym miało miejsce zdarzenie, od którego ma się liczyć bieg terminu; 2) Przy oznaczeniu terminu w tygodniach miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było –w ostatnim dniu tego miesiąca. 3) Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. 4) Równoznaczne z wniesieniem pisma do sądu jest oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Art. 111. k.c. § 1. Termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia. § 2. Jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Art. 112. Termin oznaczony w tygodniach, miesiącach lub latach kończy się z upływem dnia, który nazwą lub datą odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było – w ostatnim dniu tego miesiąca. Jednakże przy obliczaniu wieku osoby fizycznej termin upływa z początkiem ostatniego dnia. Art. 113. § 1. Jeżeli termin jest oznaczony na początek, środek lub koniec miesiąca, rozumie się przez to pierwszy, piętnasty lub ostatni dzień miesiąca. § 2. Termin półmiesięczny jest równy piętnastu dniom. Art. 114. Jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach lub latach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści, a rok za dni trzysta sześćdziesiąt pięć. Art. 115. Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin

49

upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą Art. 116. § 1. Jeżeli skutki czynności prawnej mają powstać w oznaczonym terminie, stosuje się odpowiednio przepisy o warunku zawieszającym. § 2. Jeżeli skutki czynności prawnej mają ustać w oznaczonym terminie, stosuje się odpowiednio przepisy o warunku rozwiązującym. Art. 83. § 1. Terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z zastrzeżeniem § 2. § 2. Jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. § 3. Oddanie pisma w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, albo polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. § 4. To samo dotyczy złożenia pisma przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej albo przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego lub aresztu śledczego oraz przez członka załogi polskiego statku morskiego u kapitana statku. § 5. Datą wniesienia pisma w formie dokumentu elektronicznego jest określona w urzędowym poświadczeniu odbioru data wprowadzenia pisma do systemu teleinformatycznego sądu lub właściwego organu. 38.2. Uchybienie i z asady przywracania terminu Uchybienie terminu zachodzi wówczas, gdy czynność nie została dokonana przez stronę lub uczestnika postępowania w ciągu oznaczonego dla tej czynności terminu ustawowego lub sądowego. Art. 85. Czynność w postępowaniu sądowym podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Bezskuteczność czynności w postępowaniu sądowym stanowi ogólny skutek uchybienia terminu, powstający automatycznie w wypadku każdego uchybienia procesowego. Uchybienie terminu może również spowodować skutek w postaci nałożenia przez sąd na stronę, która uchybiła terminowi, obowiązku zwrotów kosztów postępowania stronie przeciwnej. Art. 208. Niezależnie od wyników spraw, o których mowa w art. 200, art. 203, art. 204 i art. 207, sąd może włożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów – w całości lub w części – wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują również szczególne skutki uchybienia terminów: Art. 49. § 1. Jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Art. 178. Wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Art. 220 § 3. Skarga, skarga kasacyjna, zażalenie oraz skarga o wznowienie postępowania, od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlegają odrzuceniu przez sąd. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych wynikłych wskutek uchybienia terminu procesowego, gdy strona lub uczestnik postępowania nie ponoszą winy w uchybieniu. Przywrócenie uchybionego terminu prowadzi do stworzenia sytuacji, w której uchybiony termin dla dokonania określonej czynności w postępowaniu sądowym rozpoczyna swój bieg na nowo. Przywrócenie terminu należy do kompetencji sądu. Przywróceniu ulegają tylko terminy procesowe, natomiast nie podlegają przywróceniu terminy o charakterze materialnoprawnym oraz terminy przewidziane dla dokonania czynności sądowych. Przywrócenie terminu następuje na wniosek podmiotu, który uchybił terminowi. Art. 86. § 1. Jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Postanowienie o przywróceniu terminu albo odmowie jego przywrócenia może być wydane na posiedzeniu niejawnym. § 2. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, jeżeli uchybienie terminu nie powoduje dla strony ujemnych skutków w zakresie postępowania sądowego. § 3. Na postanowienie o przywróceniu terminu albo o odmowie jego przywrócenia przysługuje zażalenie. Warunkami skuteczności wniosku o przywrócenie uchybionego terminu są: 1) Brak winy w uchybieniu; 2) Powodowanie przez uchybienie terminu dla strony ujemnych skutków zakresie postępowania sądowego; 3) Złożenie wniosku o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu; 4) Równoczesne ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu dokonanie czynności uchybionej. Art. 89. Zgłoszenie wniosku o przywrócenie terminu nie wstrzymuje postępowania w sprawie ani wykonania orzeczenia. Sąd może jednak, stosownie do okoliczności, wstrzymać postępowanie lub wykonanie orzeczenia. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W razie uwzględnienia wniosku sąd może natychmiast przystąpić do rozpoznania sprawy

50

DZIAŁ VIII POSTĘPOWANIE PRZED SĄDEM PIERWSZEJ INSTANCJI Rozdział 39 Wniesienie Skargi (Sprzeciwu) Lub Wniosku 39.1. tryb i termin wnoszenia skargi (sprzeciwu) Zgodnie z art. 54 § 1 p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Art. 54. § 1. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Art. 53 § 4 p.s.a. wprowadza jednak istotne odstępstwo od powyższej zasady. Przepis ten postanawia, że termin do wniesienia skargi, o którym mowa w §1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim wypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi. Art. 53 § 4. Termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi Skargę wnosi się, co do zasady, w terminie 30 dni. Jedynie prokurator, Rzecznik Praw obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie 6 miesięcy. Art. 53. § 1. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a Art. 53 § 3. W sprawach wskazanych w § 1 i 2 prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a. Od zasady z art. 53 § 1 p.s.a. istnieją wyjątki zawarte w przepisach szczególnych, określających inne terminy wnoszenia skargi, oraz szczególny status skarg, których dotyczą postanowienia znowelizowanego nowelą kwietniową do k.p.a. z 2017 r. art. 53 § 2a p.s.a., a także skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania), który determinuje dopuszczalność jej składania bez ograniczeń czasowych: 1)

2)

3)

M.in. od decyzji o odwołaniu prezesa SKO zainteresowanemu służy prawo wniesienia skargi w terminie 14 dni ( art. 6 ust. 4 ustawy o s.k.o.). Również w takim terminie radzie gminy służy prawo wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołanie wójta (art. 24a ustawy o referendum lokalnym) Zgodnie z postanowieniami art. 53 § 2a p.s.a. w przypadku „innych aktów”, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi, skargę można wnieść w każdym razie. Do tej kategorii należy zaliczyć skargi na akty i czynności określone w przepisach art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 u.s.w. i art. 63 ust. 1 ustawy o woj. i adm. rząd. Oraz skargi organów nadzoru na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego; W odniesieniu do wszystkich kategorii skarg na bezczynność (przewlekłe prowadzenia postępowania) organów administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt. 8 i 9 p.s.a. nie znajdują zastosowania ograniczenia czasowe we wnoszeniu skargi, określone w art. 53 p.s.a Skargę na bezczynność (przewlekłe prowadzenia postępowania) można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.s.a.).

Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustaw szczegółowych w sposób zróżnicowany i nieprecyzyjny określają natomiast dzień, od którego rozpoczynają bieg powyższe terminy. Na podstawie ich analizy można ustalić: 1) 2)

3)

Regułę ogólną – w odniesieniu do rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych – stanowi, że początkową datą terminu będzie dzień następny po dniu, w którym skarżącemu zostało doręczone rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu; w odniesieniu do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.s.a., jeśli ustawa, na podstawie której został podjęty akt lub dokonana czynność, nie przewiduje środków zaskarżenia w Sprawie będącej przedmiotem skargo, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Początkową datą terminu będzie dzień następny po dniu, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W odniesieniu do prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka bieg terminu do wniesienia skargi (jako terminu liczonego w miesiącach) rozpoczyna się od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a

51

4)

w pozostałych przypadkach – od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Nie dotyczy to wnoszenia przez te podmioty skarg w sprawach, o których mowa w art. 53 § 2a. W związku z brakiem regulacji tej kwestii w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy przyjąć, że akty, które nie zostały doręczone skarżącemu mogą być zaskarżone w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł dowiedzieć się o podjęciu aktu uzasadniającego skarżenie.

Termin do wniesienia skargi jest terminem ustawowym, więc niedopuszczalne jest jego skrócenie lub przedłużenie przez sąd. Jest terminem procesowym, a więc w razie jego uchybienia dopuszczalne jest przywrócenie go skarżącemu. 39.2. Wymogi formalne skargi (sprzeciwu) Skarga, jako pierwsze pismo skarżącego w postępowaniu sądowym, powinna czynić zadość wymaganiom określonym w art. 46 § 1 i 2 p.s.a., a jeśli skarga wnoszona jest w formie dokumentu elektronicznego, ponadto wymaganiom określonym w art. §2a-2b tego przepisu. Skarga powinna zawierać: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8)

Oznaczenie, że wnoszone pismo stanowi skargę; Oznaczenie skarżącego, jego miejsca zamieszkania lub siedziby; Oznaczenie sądu, do którego jest skierowana skarga; Wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; Oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; Określenie naruszenia prawa bądź interesu prawnego. Skarżący obwiązany jest przytoczyć w skardze tzw. podstawy zaskarżenia, czyli przyczyny uzasadniające wniesienie skargi. Podpis osoby wnoszącej skargę, a w przypadku wniesienia jej przez pełnomocnika – jego podpis z załączeniem do skargi pełnomocnictwa lub jego uwierzytelnionego odpisu. Na skarżącym spoczywa również obowiązek dołączenia do skargi jej odpisu i odpisu załączników, jeżeli do skargi nie zostały dołączone załączniki w oryginale.

Art. 46. § 1. Każde pismo strony powinno zawierać: 1) oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; 2) oznaczenie rodzaju pisma; 3) osnowę wniosku lub oświadczenia; 4) podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; 5) wymienienie załączników. § 2. Gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku – adresu do doręczeń, lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pisma zaś dalsze – sygnaturę akt. § 2a. Gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub przez zastosowanie innych mechanizmów, o których mowa w art. 20a ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jeżeli takie mechanizmy zostały wprowadzone przez sąd administracyjny. § 2b. Zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. W skardze mogą zostać zawarte również inne wnioski skarżącego, np. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego czy o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. 39.3. Tryb i termin wnoszenia wniosków i ich w ymogi Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określa terminów do wnoszenia wniosków o wszczęcie tego postępowania. Jest to uzasadnione charakterem spraw, w których wnioski mają wszczynać postępowanie sądowoadministracyjne. Wnioski takie mogą być wnoszone dopóty, dopóki istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające wszczęcie takiego postępowania. Art. 64. § 1. Wniosek składa się bezpośrednio do sądu. (NSA) § 2. Wniosek powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać określenie żądania, jego podstawy i uzasadnienie oraz oznaczenie stron i organów, a także spełniać inne wymagania określone w przepisach szczególnych

Rozdział 40 Skutki Zaskarżenia 40.1. Wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego Pierwszym i podstawowym skutkiem procesowym wniesienia skargi jest uruchomienie postępowania przed sądem administracyjnym. Oznacza to, że z tą chwilą między skarżącym a organem, którego działanie lub bezczynność (przewlekłe prowadzenie po-

52

stępowania) została zaskarżona, został rozpoczęty spór o legalność zaskarżonego aktu lub czynności (bezczynności), który ma zostać rozstrzygnięty orzeczeniem sądu. Sąd od chwili wniesienia skargi jest gospodarzem postępowania, w którym organ administracji publicznej staje się stroną sporu o legalność podjętego przez siebie aktu lub dokonanej czynności czy też zarzucanej mu bezczynności. Wniesienie skargi rodzi określone prawa i obowiązki obu stron postępowania sądowo administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem organu, którego działanie lub bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) została zaskarżona, jest przekazanie sądowi skargi, kompletnych i uporządkowanych akt sprawy i odpowiedzi na skargę w terminie 30 dni od dnia otrzymania skargi. Organ może jednak, zamiast przekazania skargi skorzystać z nadzwyczajnych uprawnień autorewizyjnych przewidzianych w art. 54 § 3 p.s.a. Są to nowe uprawnienia i obowiązki procesowe tych podmiotów powstałe w związku z wniesioną skargą i służące realizacji nowego, już rozpoczętego postępowania przed sądem administracyjnym, w którym skarżący i organ administracji publicznej występują już w nowych rolach procesowych w postępowaniu ukształtowanym na zasadach kontradyktoryjności i równości. Wypływa stąd wniosek, że wniesienie skargi nie uruchamia jakiegoś swoistego postępowania administracyjnego „pozainstancyjnego”, natomiast z tą chwilą powstaje nowy stosunek procesowy łączący z jednej strony skarżącego i organ administracji publicznej , a z drugiej – każdy z tych podmiotów z sądem administracyjnym. Jest to równoznaczne z faktem wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Art. 52. § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Art. 52 § 2 p.s.a. zawiera legalną definicję środka zaskarżenia, którego wyczerpanie stanowi niezbędną przesłankę skutecznego wniesienia skargi. W wyniku noweli kwietniowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy utracił charakter środka zaskarżenia w rozumieniu Art. 52 § 2 p.s.a., przymiot ten został natomiast nadany ponagleniu. Zmieniony nowelą kwietniową art. 52 § 3 p.s.a. postanawia, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Przepis ten oznacza, że ustawodawca dopuszcza możliwość zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji wydanej w pierwszej instancji i jeszcze nieostatecznej w administracyjnym toku instancji – decyzji, od której stronie (stronom) przysługuje zwyczajny środek prawny, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Art. 52 § 3 p.s.a. pozostawia zatem stronom postępowania administracyjnego wybór drogi ochrony prawnej, przy czym zauważyć należy od razu, że w postępowaniu, w którym uczestniczy więcej niż jedna strona, każda z nich może dokonać odmiennego wyboru. Z dniem doręczenia decyzji administracyjnej stronom terminy do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi do sądu rozpoczynają się równolegle. Dopuszczenie w art. 52 § 3 p.s.a. możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych nieostatecznych w administracyjnym toku instancji może oczywiście w praktyce oznaczać, że w postępowaniu administracyjnym, w którym uczestniczy więcej niż jedna strona, jedna z nich (lub więcej) zaskarży decyzję do sądu administracyjnego, a inna strona złoży wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc powstanie faktyczny zbieg konkurencyjnych środków prawnych – zwyczajnego (art. 127 § 3 k.p.a.) oraz nadzwyczajnego (skarga do sądu administracyjnego). Dostrzegając takie niebezpieczeństwo, ustawodawca postanowił, iż jeżeli przed przekazaniem sądowi skargi jednej ze stron postępowania administracyjnego inna strona tego postępowania zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym niezwłocznie zawiadamia stronę wnoszącą skargę, i w takiej sytuacji nie znajdują zastosowania określone w art. 54 § 1 p.s.a. obowiązki organu, jak również organ ten nie skorzysta z przewidzianych w § 3 tego przepisu uprawnień. Jeżeli natomiast inna strona zwróciła się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy po przekazaniu sądowi skargi jednej ze stron, organ niezwłocznie zawiadamia o tym sąd. Sąd niezwłocznie przekazuje skargę wraz z aktami sprawy temu organowi i organu nie obciążają określone w art. 54 § 1 p.s.a. obowiązki, jak również organ ten nie skorzysta z przewidzianych w § 3 tego przepisu uprawnień. Ustawodawca w art. 54a p.s.a. przyjmuje zatem zasadę pierwszeństwa trybu administracyjnego, który przyjmuje postać mechanizmu quasi autokontrolnego. Organ administracji publicznej jest uprawniony do rozpoznania skargi do sądu administracyjnego jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następuje zatem normatywna konwersja skargi do sądu administracyjnego, środka prawnego o charakterze nadzwyczajnym, uruchamiającego sądowe postępowanie kontrolne, w środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. 40.2. Wstrzym anie w ykonania zaskarżonego aktu lub czynności Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego lub orzeczenia sądowego stanowi podstawowy skutek wniesienia zwyczajnego środka prawnego od nieostatecznego aktu administracyjnego lub nieprawomocnego orzeczenia sądowego. Z reguły skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru środka suspensywnego. Art. 61. § 1. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. § 2. W razie wniesienia skargi:

53

1) na decyzję lub postanowienie – organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania; 2) na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie aktu lub czynności w całości lub w części; 3) na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków oraz na akty terenowych organów administracji rządowej – właściwy organ może, z urzędu lub na wniosek skarżącego, wstrzymać wykonanie uchwały lub aktu w całości lub w części, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. § 3. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. § 4. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. § 5. Postanowienia, o których mowa w § 3 i 4, sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. § 6. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Wniesienie skargi nie pociąga za sobą zatem automatycznego skutku suspensywności. Wstrzymanie wykonania przez sąd zaskarżonego aktu lub czynności zależy od oceny sądu, czy istnieją przesłanki uzasadniające takie rozstrzygnięcie. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Nie kwalifikują się do wykonywania wszelkie akty odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Niejednolity charakter mają akty administracyjne deklaratoryjne. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych na podstawie art. 61 p.s.a. może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania. Po przekazaniu sądowi skargi, zgodnie z postanowieniami art. 61 § 3, sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części każdego zaskarżonego aktu lub czynności - jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Postanowienie wydane na podstawie art. 61 § 3 p.s.a. nie ma charakteru uznaniowego. Ustalenie przez sąd zaistnienia choćby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności powinno prowadzić do uwzględnienia wniosku. Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności ma mieć charakter tymczasowy. 40.3. Uprawnienia autokontrolne organu, którego działanie lub bezcz ynność (przewlekłe prowadzenie Postępowania) Zostały z askarżone 40.3.1. Charakter i z akres uprawnień Art. 54 § 3. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono do sądu, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości od dnia rozpoczęcia rozprawy. Nie może przy tym dojść do naruszenia praw skarżącej strony, skoro uwzględnienie skargi oznacza skorygowanie zaskarżonego działania lub bezczynności(przewlekłego prowadzenia postępowania) wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego i w całości powinno być zgodne z żądaniem zawartym w skardze. Zakresem obowiązywania art. 54 § 3. p.s.a. został objęty bardzo szeroki i zróżnicowany wachlarz prawnych form działania organów administracji publicznej. Zgodnie z poglądem SN, autokontrola zaskarżonej ostatecznej decyzji przez organ, który ją wydał, stanowi samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do

54

sądu. Z charakteru tego uprawnienia wynika, że nie należy go wiązać z przewidzianymi w dziale II, rozdziałach 12 i 13 k.p.a. środkami wewnątrzadministracyjnego nadzwyczajnego postępowania kontrolnego i dopatrywać się w tym przepisie normy odsyłającej do przewidzianych tam możliwości uchylenia, zmiany czy stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 54 § 3. p.s.a. stanowi zarówno samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ, którego decyzja została zaskarżona, jak i ewentualnej decyzji uchylającej lub zmieniającej własną zaskarżoną decyzję. Stanowi więc odstępstwo od sformułowanej w art.. 110 k.p.a. zasady związania organu wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Art. 54 § 3. p.s.a. ab inito nie określa przesłanek skorzystania z uprawnień zawartych w tym przepisie. Nie jest więc jasne, w oparciu o jakie kryteria może nastąpić „uwzględnienie skargi” przez organ. Zdecydowanie należy odrzucić możliwość weryfikacji na podstawie powyższego przepisu zaskarżonej decyzji wyłącznie z punktu widzenia kryteriów jej trafności, celowości i innych kryteriów pozaprawnych. Podstawowym warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 54 § 3. p.s.a. jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, a także wniosków. W sytuacji, gdy organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę prawną lub ocenę prawną naruszeń, nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 54 § 3. p.s.a., lecz powinien pozostawić skargę do rozpoznania sądowi. Możliwość i zakres badania zasadności skarżonej decyzji przez organ, który ją wydał, należy wiązać z postanowieniami art. 1 § 2 p.u.s.a. – należy przyjąć, że organ jest uprawniony i zobowiązany uczynić to w takim zakresie jak sąd, a więc wyłącznie „pod względem zgodności z prawem”. Dokonując autokontroli zaskarżonej decyzji, organ nie jest przy tym związany granicami skargi. Aby organ mógł uznać skargę za zasadną i aby mógł ją uwzględnić, musi stwierdzić obiektywny fakt naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji. Art. 54 § 3. p.s.a. nie określa prawnych form, w jakich ma nastąpić przewidziane w tym przepisie „uwzględnienie skargi w całości” w odniesieniu do wszystkich aktów i czynności zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Należy przyjąć, że rozstrzygnięcie takie w przypadku skargi na decyzję może zawierać: 1) 2) 3) 4)

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy; Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy; Uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości albo w części; Uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania dowodowego.

Nie jest możliwe wydanie na podstawie art. 54 § 3. p.s.a. decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Na podobnych zasadach, jak w odniesieniu do decyzji i postanowień, organy administracyjne powinny oceniać zasadność skarg w stosunku do pozostałych form działania zaskarżonych do WSA na podstawie art. 3 § 2 p.s.a. oraz w przypadku skarg na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) tych organów. Art. . 54 § 3. p.s.a. zezwala ma uwzględnienie skargi w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględnienie skargi nie zwalnia organu z obowiązku przekazania sądowi skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy. Organ nie jest natomiast zobowiązany do przekazywania sądowi odpowiedzi na skargę. 30.3.2. Charakter aktu lub czynności podjętej na podstawie art. 54 § 3 P.s.a. Art. 54 § 3. p.s.a. nie określa prawnego charakteru działania organu administracji publicznej podjętego w wyniku uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu. Wniesienie skargi spowodowało wszczęcie tego postępowania kontrolnego, o charakterze zewnętrznym w stosunku do administracji. Jednocześnie skarga z mocy art. 54 § 3. p.s.a. może stać się impulsem do skorygowania przez organ własnej, zaskarżonej decyzji i tym samym odciążenia sądu. Nie może to jednak prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji. Tym bardziej nie może to otwierać możliwości uruchomienia wewnątrzadministracyjnej drogi weryfikacji decyzji ostatecznych, ponieważ wybór drogi postępowania sądowo-administracyjnego poprzez wniesienie skargi do sądu możliwość taką wyeliminował. 40.4. Zbieg administr acyjnego postępowania Nadzwyczajnego i postępowania sądowo-adm inistracyjnego Istnieją dwa układy nadzwyczajnego postępowania kontrolnego: układ wewnętrzny w ramach administracji oraz układ zewnętrzny – przed sądem administracyjnym. Układ zewnętrzny zostaje uruchomiony przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego, przy czym na podstawie art. 54 § 3. p.s.a. w określonym wyżej zakresie i z określonymi skutkami nadzwyczajne uprawnienia weryfikacyjne zostały przyznane organowi, którego decyzja lub postanowienie zostały zaskarżone do sądu. Układ wewnątrz administracyjny jest realizowany dwiema drogami: przez organ, który wydał ostateczną decyzję, lub przez organ nadzorczy (na ogół wyższego stopnia). Układ ten może zostać uruchomiony w dwojaki sposób: z urzędu przez właściwy organ lub na wniosek strony (podmiotu na prawach strony) poprzez wniesienie nadzwyczajnego środka prawnego (środka zaskarżenia) innego niż skarga do sądu administracyjnego. Inaczej więc, niż w odniesieniu do decyzji nieostatecznych, których kontrola w administracyjnym toku

55

instancji została oparta na zasadzie wyłączności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jako jedynych zwyczajnych środków regulujących tok instancji, nadzwyczajne postępowanie kontrolne może przebiegać dwutorowo i zostać uruchomione poprzez jeden z wielu, w pewnym zakresie konkurencyjnych, nadzwyczajnych środków prawnych lub także z urzędu. Zestawienie nadzwyczajnych uprawnień weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych w ramach obu układów nadzwyczajnego postępowania kontrolnego (RYCINA STR. 313 wraz z omówieniem). 40.5. zasada wyłącz enia dwutorowości nadzwyczajnego postępow ania kontrolnego Sytuacje zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w ramach postępowania administracyjnego i kontroli sądowej uzasadniają potrzebę ustalenia reguł unikania i rozwiązywania tego zbiegu w celu wyeliminowania dwutorowości kontroli decyzji administracyjnych i postanowień. Przyjęcie zasady pierwszeństwa nadzwyczajnego postępowania wewnątrz administracyjnego oznaczałoby, że warunkiem uruchomienia drogi sądowej jest wyczerpanie nadzwyczajnych środków prawnych kierowanych do organów administracyjnych. Taka konstrukcja nie może zostać przyjęta w świetle obowiązujących przepisów k.p.a. i p.s.a. Alternatywę dla powyższej koncepcji stanowi zasada wyboru nadzwyczajnego środka prawnego. Jej przyjęcie oznacza, że wybór środka prawnego określonego typu powoduje skonsumowanie prawa do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania kontrolnego, a więc wyłączenie prawa do alternatywnych środków prawnych. Art. 189 k.p.a. Prokurator, który wniósł skargę na decyzję organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, nie może z tych samych przyczyn wnieść sprzeciwu. Art. 56. p.s.a. W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Na podstawie powyższych przepisów autor wykazuje sprzeczność i niekonsekwentność uregulowania. Art. 189 k.p.a. przyjmuje bowiem zasadę wyboru nadzwyczajnego środka prawnego, a art. 56 p.s.a. przyjmuje zasadę, iż toczące się nadzwyczajne postępowanie wewnątrz administracyjne stanowi przeszkodę w rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny.

Rozdział 41 Wstępny Etap Postępowania Sądowo-Administracyjnego Wniesienie skargi (lub sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.) do WSA uruchamia pierwszy, wstępny etap postępowania sądowo-administracyjnego. Przeprowadza je przewodniczący wydziału tego sądu. Celem tego etapu jest dokonanie wstępnej kontroli wymogów formalnych skargi jako pisma procesowego oraz ewentualne wezwanie strony skarżącej do uiszczenia wpisu od skargi. Czynności te mają na celu umożliwienie nadania skardze dalszego biegu. Stronę skarżącą wzywa się również do złożenia odpisów dokumentów, które wskazała w skardze jako dowody, a których nie załączyła do skargi. Sędzia sprawozdawca wydaje zarządzenia konieczne do sprawnego rozpoznania sprawy, zapoznaje się z wnioskami stron w toku postępowania, decyduje o przeprowadzeniu w sprawie postępowania mediacyjnego lub uproszczonego, sprawdza, czy zarządzenia są terminowo i należycie wykonane.

Rozdział 42 Posiedzenia Sądowe 42.1. Rodz aje posiedzeń sądowych Wyróżniamy dwa rodzaje posiedzeń sądowych: jawne i niejawne. Zasadą jest, że posiedzenia sądowe są jawne, a sąd rozpoznaje sprawy na rozprawie. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu niejawnym. Zasada jawności posiedzeń sądowych stanowi realizację konstytucyjnej gwarancji rozpoznawania spraw przed wszystkimi sądami jawnie, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Art. 90. § 1. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. § 2. Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Art. 95. § 1. Na posiedzenia jawne wstęp na salę sądową mają – poza stronami i osobami wezwanymi – tylko osoby pełnoletnie. Przewodniczący może zezwolić na obecność na posiedzeniu małoletnim. § 2. Na posiedzenia niejawne mają wstęp tylko osoby wezwane. Z przebiegu posiedzenia jawnego protokolant pod kierunkiem przewodniczącego spisuje protokół, który powinien zawierać: oznaczenie sądu, miejsca i daty posiedzenia, imiona i nazwiska sędziów, protokolanta, prokuratora, stron, jak również obecnych na posiedzeniu przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie sprawy i wzmiankę co do jawności, przebieg posiedzenia (wnioski i twierdzenia stron, wymienienie zarządzeń i orzeczeń wydanych na posiedzeniu oraz stwierdzenie, czy zostały ogłoszone) oraz czynności stron mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Protokół winien być podpisany przez przewodniczącego i protokolanta. Strony

56

mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednaj niż w terminie 30 dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia. Art. 103. Strony mogą żądać sprostowania lub uzupełnienia protokołu na następnym posiedzeniu, nie później jednak niż w terminie trzydziestu dni od dnia posiedzenia, z którego sporządzono protokół. Od zarządzenia przewodniczącego strony mogą odwołać się do sądu w terminie siedmiu dni od doręczenia im zarządzenia. Sąd ma możliwość wyłączenia z urzędu jawności całości lub części posiedzenia, jeżeli publiczne rozpoznanie sprawy zagraża moralności, bezpieczeństwu państwa lub porządkowi publicznemu, a także gdy mogą być ujawnione okoliczności stanowiące informacje niejawne. Na wniosek strony sąd zarządza odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych, jeżeli wymaga tego ochrona życia prywatnego strony lub inny ważny interes prywatny. Pomimo wyłączenia jawności posiedzenia ogłoszenie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie zawsze odbywa się publicznie. 42.2. zagadnienia rozpoznawane na posiedzeniach sądowych W świetle przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi możemy wyróżnić kilka kategorii okoliczności mogących decydować o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. W szczególności na posiedzeniu niejawnym sąd może: 1) 2) 3) 4)

Zbadać dopuszczalność skargi, skargi kasacyjnej (zażalenia) oraz skargi o wznowienie postępowania; W wyjątkowych przypadkach rozpoznać skargę, zażalenie oraz skargę kasacyjną merytorycznie; Rozpoznać wnioski skarżącego zgłoszone w toku postępowania, a dotyczące kwestii incydentalnych; Rozstrzygnąć z urzędu pewne kwestie incydentalne.

Na posiedzeniu jawnym następuje ogłoszenie wyroku, jeśli nie nastąpiło ono na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. Art. 139 § 2. Ogłoszenie wyroku następuje na posiedzeniu jawnym. Nieobecność stron nie wstrzymuje ogłoszenia. Jeżeli ogłoszenie było odroczone, może go dokonać jednoosobowo przewodniczący lub jeden z sędziów składu orzekającego. W pozostałych przypadkach, poza wyżej wymienionymi, sąd rozpoznaje sprawy na rozprawie.

Rozdział 43 Postępowanie Mediacyjne P.s.a. w art. 115-118 wprowadziło do polskiego postępowania sądowo-administracyjnego nową instytucję – postępowanie mediacyjne. Jej wprowadzenie miało na celu przyspieszenie postępowania przez zmniejszenie ogólnej liczby skarg, które sąd jest zobligowany rozpatrzyć merytorycznie. Profesor Woś wskazuje różnice w przedmiocie oceny tej konstrukcji prawnej. Zwolennicy wskazują, że poprzez wyjaśnienie stronom, czy w toku postępowania przed organem administracji publicznej doszło do naruszenia prawa, na czym ono polegało, jakie mogą być następstwa konkretnego uchybienia obowiązującym przepisom i wreszcie, jakie działania winny być podjęte przez organ administracji w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa, może dojść do cofnięcia skargi i w konsekwencji umorzenia postępowania sądowo administracyjnego. Zdaniem krytyków tak rozumiana istota i funkcja postępowania mediacyjnego uzasadnia w pełni negatywną ocenę instytucji mediacji w takiej formie, jaka została jej nadana przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W obecnym kształcie instytucja postępowania mediacyjnego, prowadzonego w toku postępowania sądowo-administracyjnego przez sędziego lub referendarza, a więc przez sąd administracyjny w rozumieniu funkcjonalnym - co pozostaje w sprzeczności z istotą sądownictwa administracyjnego, która wyklucza możliwość mediacji w kwestii zgodności z prawem (i to z normami bezwzględnie obowiązującymi, jakimi są normy prawa administracyjnego) aktu stosowania tego prawa przez organ administracji publicznej, a ponadto z określonymi w art. 184 Konstytucji RP oraz w art. 1 p.u.s.a. i art. 1 i 3 p.s.a. rolą i funkcjami sądu administracyjnego i postępowania sądowo-administracyjnego. Zgodnie z powyższymi normami sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do postanowień art. 1 § 2 p.u.s.a. Art. 1 § 2. p.s.u.a. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W innych jeszcze ocenach krytycznych podkreśla się, że w systemach prawnych, w których mediacja jest znana, jest ona na ogół składnikiem odpowiednich procedur administracyjnych albo powiązanym z nimi, tylko do pewnego stopnia sformalizowanym, sposobem „wypracowywania” rozstrzygnięcia, ponieważ ma ona zapobiegać powstawaniu sporów sądowych. Trzynastoletni okres funkcjonowania instytucji mediacji w polskim systemie postępowania sądowo-administracyjnego uzasadnia w pełni ocenę, że instytucja ta okazała się instytucją procesową bez większego znaczenia, która nie ma żadnego wpływu na funkcjonowanie zreformowanego sądownictwa administracyjnego. Nowelą kwietniową do k.p.a. z 2017 r. został usunięty tylko jeden, choć trzeba stwierdzić, że bardzo istotny mankament dotychczasowego modelu mediacji w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W obecnym kształcie, nadanym tą nowelą, postępowanie mediacyjne, mimo że jest prowadzone w toku postępowania sądowo-administracyjnego i w jego ramach, przestało być prowadzone przez sędziego lub referendarza, a więc przez sąd administracyjny w rozumieniu funkcjonalnym. Bez zmian pozostały natomiast inne przepisy

57

Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznaczające kształt konstrukcji prawnej mediacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W związku z powyższym instytucja mediacji wymaga bliższego oglądu i oceny zarówno z punktu widzenia możliwości jej oddziaływania na funkcjonowanie sądownictwa administracyjnego in genere, jak i merytorycznej poprawności. Art. 115. § 1. Na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa § 2. Postępowanie mediacyjne może być prowadzone mimo braku wniosku stron o przeprowadzenie takiego postępowania. Art. 116. § 1. Postępowanie mediacyjne prowadzi mediator wybrany przez strony. § 2. W przypadku postępowania mediacyjnego, o którym mowa w art. 115 § 2, jeżeli strony nie dokonały zgodnego wyboru mediatora, sąd, kierując sprawę do mediacji, wyznacza mediatora posiadającego odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju. Po skierowaniu sprawy do mediacji przewodniczący wydziału niezwłocznie przekazuje mediatorowi dane kontaktowe stron oraz ich pełnomocników, w szczególności numery telefonów i adresy poczty elektronicznej, jeżeli je posiada. § 3. Mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do prowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami art. 115–118 p.s.a. na wniosek skarżącego lub organu zgłoszony przed wyznaczeniem rozprawy albo z urzędu, mimo braku wniosku stron, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest „wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa” (art. 115 § 1 p.s.a.). Postępowanie mediacyjne prowadzi mediator wybrany przez strony. W przypadku postępowania mediacyjnego prowadzonego z urzędu, jeżeli strony nie dokonały zgodnego wyboru mediatora, sąd, kierując sprawę do mediacji, wyznacza mediatora mającego odpowiednią wiedzę i umiejętności w zakresie prowadzenia mediacji w sprawach danego rodzaju. Mediatorem może być osoba fizyczna, która posiada pełną zdolność do czynności prawnych i korzysta z pełni praw publicznych, w szczególności mediator wpisany na listę stałych mediatorów lub do wykazu instytucji i osób uprawnionych do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego, prowadzonych przez prezesa sądu okręgowego (art. 116 § 1–3 p.s.a.). Mediator powinien zachować bezstronność przy prowadzeniu mediacji i niezwłocznie ujawnić okoliczności, które mogłyby wzbudzić wątpliwość co do jego bezstronności. Mediator ma prawo do przeglądania akt sprawy i otrzymywania odpisów, kopii lub wyciągów z tych akt, chyba że strona w terminie tygodnia od dnia ogłoszenia lub doręczenia postanowienia kierującego strony do mediacji nie wyrazi zgody na przeglądanie przez mediatora akt sprawy (art. 116a–116b p.s.a.). Mediator ma prawo do wynagrodzenia i zwrotu wydatków związanych z przeprowadzeniem mediacji, chyba że wyraził zgodę na prowadzenie mediacji bez wynagrodzenia. Koszty wynagrodzenia i zwrotu wydatków pokrywają strony (art. 116d § 1 p.s.a.). Postępowanie mediacyjne nie jest jawne. Mediator, strony i inne osoby biorące udział w postępowaniu mediacyjnym są obowiązane zachować w tajemnicy fakty, o których dowiedziały się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że strony postanowią inaczej. Bezskuteczne jest powoływanie się w toku postępowania przed sądem na oświadczenia składane w postępowaniu mediacyjnym. Nie dotyczy to ustaleń zawartych w protokole z przebiegu postępowania mediacyjnego (art. 116c p.s.a.). Przebieg postępowania mediacyjnego nie został w art. 115–119 p.s.a. uregulowany. Ma ono wobec tego przebieg niesformalizowany. Należy go dostosować do charakteru sprawy administracyjnej. Jego istotę stanowi wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, rozstrzygniętej zaskarżonym aktem lub czynnością, oraz przedstawienie i wyjaśnienie znaczenia norm prawnych, które w takim stanie faktycznym znajdują zastosowanie. W toku postępowania mediacyjnego nie może być przeprowadzony uzupełniający dowód z dokumentu w zakresie określonym w art. 106 § 3 p.s.a. Z przebiegu posiedzenia mediacyjnego mediator sporządza protokół, w którym zamieszcza się w szczególności dokonane przez strony ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy (lub brak takich ustaleń). Charakter prawny ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, zawartych w protokole z przebiegu posiedzenia mediacyjnego, nie jest jasny. W istocie należy przyjąć, że stanowią one niewiążącą żadnej ze stron postępowania deklarację określonego zachowania się w toku postępowania sądowo-administracyjnego. Protokół podpisuje mediator oraz skarżący i organ administracyjny. Odpis protokołu jest niezwłocznie doręczany stronom oraz sądowi, przed którym toczy się postępowanie. Na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym organ uchyla lub zmienia zaskarżony akt albo wykonuje lub podejmuje inną czynność stosownie do okoliczności sprawy w zakresie swojej właściwości i kompetencji. Jeżeli strony nie dokonają ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy, podlega ona rozpoznaniu przez sąd (art. 117 p.s.a.). Na akt wydany na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania mediacyjnego można wnieść skargę do WSA w terminie 30 dni od dnia doręczenia aktu albo wykonania lub podjęcia czynności. Skargę sąd ten rozpoznaje łącznie ze skargą wniesioną w sprawie na akt lub czynność, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne. Jeżeli skarga na akt lub czynność wydane lub podjęte na podstawie ustaleń podjętych w toku postępowania mediacyjnego nie zostanie wniesiona albo skarga ta zostanie oddalona, sąd umarza postępowanie w sprawie, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne (art. 118 p.s.a.). Profesor poddaje ocenie przedstawioną powyżej regulacje podnosząc następujące kwestie: 1) nie jest jasne, jaki charakter prawny mają przewidziane w art. 117 § 1 p.s.a. uprawnienia organu do uchylenia lub zmiany własnego zaskarżonego aktu. Możliwe są dwie zgoła odmienne interpretacje tych upoważnień. Według pierwszej art. 117 § 1

58

p.s.a. zawiera jedynie normę odsyłającą do przewidzianych w dziale II, rozdziałach 12 i 13 k.p.a. środków wewnątrzadministracyjnego nadzwyczajnego postępowania kontrolnego i przewidzianych tam możliwości uchylenia lub zmiany decyzji. Według drugiej przepis art. 117 § 1 p.s.a. również nie zawiera żadnych nowych uprawnień autorewizyjnych organu administracyjnego, lecz jedynie normę odsyłającą do uprawnień autokontrolnych organu w ramach postępowania sądowo-administracyjnego, którymi organ dysponuje na podstawie art. 54 § 3 p.s.a. niezależnie od przepisów o postępowaniu mediacyjnym. Obie te interpretacje nie są pozbawione wad Wydaje się, że stosunkowo najmniej obciążone wadami jest ostatnie rozwiązanie, wskazujące na związek upoważnień przewidzianych w tym przepisie z etapem postępowania sądowo-administracyjnego, na którym mediacja jest dokonywana, a więc na analogię do uprawnień autokontrolnych organu administracyjnego, którymi organ ten dysponuje na podstawie art. 54 § 3 p.s.a.; 2) dwie bardzo poważne wątpliwości wiążą się z postanowieniami art. 118 p.s.a. I tak, zgodnie z § 1 tego przepisu skargę na akt wydany w wyniku ustaleń mediacyjnych sąd rozpoznaje „łącznie ze skargą wniesioną w sprawie na akt lub czynność, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne”. Co stanowi jednak przedmiot tej pierwotnej skargi (przedmiot zaskarżenia w rozumieniu art. 3 )? Wszak – stosownie do postanowień art. 117 § 1 p.s.a. – na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu mediacyjnym organ administracji publicznej uchylił lub zmienił zaskarżony akt rozstrzygający sprawę administracyjną. Na pytanie to nie można znaleźć sensownej odpowiedzi. Nie do przyjęcia jest bowiem pomysł, że zaskarżenie aktu podjętego w wyniku przeprowadzonej mediacji powoduje „zmartwychwstanie”, „odżycie”, przywrócenie mocy obowiązującej tego uchylonego lub zmienionego aktu . Taka konstrukcja wydaje się wprost nie do wyobrażenia. Ponieważ jednak nie jest możliwe postępowanie sądowoadministracyjne, którego celem jest przecież kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności (przedmiotu zaskarżenia), bez istnienia tego przedmiotu, należy przyjąć, że ustawodawca stworzył pewną fikcję prawną, a mianowicie przyjął – w związku z tak skonstruowanym postępowaniem mediacyjnym – że po skutecznym wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez sąd może przestać istnieć lub zostać zmodyfikowany przedmiot tej skargi i nie ma to wpływu na późniejsze postępowanie sądu; 3) druga wątpliwość związana z art. 118 p.s.a. wynika z faktu, że § 2 tego przepisu w sposób tylko częściowy reguluje zasady orzekania i możliwości orzecznicze sądu w przypadku powyższego zbiegu skarg na różne akty i czynności w jednym połączonym postępowaniu sądowo-administracyjnym. W związku z powyższym nie jest jasne, jakiego typu rozstrzygnięcia powinien podjąć sąd w odniesieniu do tych odmiennych przedmiotów zaskarżenia. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji gdy skarga na akt wydany w wyniku ustaleń mediacyjnych nie zostanie wniesiona oraz w sytuacji gdy sąd oddali skargę wniesioną na akt wydany w wyniku ustaleń mediacyjnych, „sąd umarza postępowanie w sprawie, w której przeprowadzono postępowanie mediacyjne”. Z tą ostatnią sytuacją wiążą się poważne wątpliwości. Wyrok WSA oddalający skargę nie jest prawomocny, ponieważ przysługuje od niego skarga kasacyjna do NSA (art. 168 § 1 i art. 173 § 1 p.s.a.). Zatem, dopóki nie stanie się prawomocny, dopóty nie wiąże nikogo (arg. a contrario z art. 170 p.s.a.) poza sądem, który go wydał (art. 144 p.s.a.). Czy zatem sąd administracyjny pierwszej instancji może orzekać o umorzeniu postępowania toczącego się w odniesieniu do innego przedmiotu zaskarżenia w takich okolicznościach i jakie będą losy postanowienia o umorzeniu postępowania, jeśli wyrok oddalający skargę zostanie przez NSA uchylony w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej? Na gruncie postanowień art. 118 § 2 p.s.a. na to pytanie nie można znaleźć odpowiedzi.

Rozdział 44 Postępowanie Uproszczone Model postępowania uproszczonego polega na rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Postępowanie to jest odstępstwem od zasady z art. 90 § 1 p.s.a- mówiącej, że sąd rozpoznaje sprawy na rozprawie. W związku z czym możemy mówić, że (art. 119-122 p.s.a –dotyczące postępowania uproszczonego są przepisami lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 90 p.s.a ) Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy; 3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania; 5) decyzja została wydana w postępowaniu uproszczonym, o którym mowa w dziale II w rozdziale 14 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

59

Należy nadmienić, że w przypadkach skarg, o których mowa w pkt 2,3 i 4 sąd nie jest ograniczony do ich rozpoznania i orzekania. Może uwzględnić skargę, jak i ją oddalić. O przeprowadzeniu postępowania uproszczonego decyduje przewodniczący wydziału orzeczniczego- zgodnie z § 32 ust. 2 reg. wew.urz. WSA. Przewodniczący wydziału jednoosobowo ocenia, czy w odniesieniu do decyzji i postanowień zachodzą przesłanki stwierdzenia ich nieważności lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w stosunku do wszystkich pozostałych aktów i czynności (bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania organów administracyjnych) ocenia, czy złożony wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznanie skargi co do jej istoty w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym następuje w formie wyroku. Art. 132 p.p.s.a- Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Niewątpliwie w postępowaniu sądowo-administracyjnym celowa i nieodzowna jest instytucja postępowań uproszczonych. Powinna ona jednak opierać się na innych założeniach niż przyjęte w ustawie-p.p.s.a. W postępowaniu tym również z urzędu mogłyby być rozpoznawane pewne kategorie skarg o mniejszym ciężarze gatunkowym lub wadze dla skarżącego lub mniej skomplikowanych od straony prawnej.

Rozdział 45 Postępowanie Ze Sprzeciwu Od Decyzji Z Art. 138 § 2 K.P.A W założeniu ustawodawcy wprowadzenie do postępowania sądowo-administracyjnego noweli kwietniowej k.p.a z 2017 r. zawierającej nowe rozwiązania procesowe miało przyspieszyć postępowanie administracyjne i ograniczyć wpływ skarg do sądów administracyjnych. Temu celowi ma służyć m.in. konstrukcja sprzeciwu od decyzji z art. 138 § 2 k.p.a . Według ustawodawcy uzasadnieniem wprowadzenia instytucji sprzeciwu było nadużywanie przez organy odwoławcze kompetencji kasatoryjnych w administracyjnym toku instancji. Zapewne ten wzgląd zdecydował, że ustawodawca zrezygnował z kolejnej nowelizacji kpa i ograniczenia przesłanek uzasadniających kompetencje kasatoryjne organu odwoławczego w toku instancji administracyjnych i uznał, że zdoła ograniczyć przejawy oportunizmu w działalności organów odwoławczych przez wprowadzenie odpowiednich rozwiązań procesowych w postepowaniu sądowo-administracyjnym, w którym kontroli sądowej poddane są również decyzje administracyjne kasatoryjne. Według prof. Wosia konstrukcja sprzeciwu i postępowania, które on ewkokuje jest nieudana i nie należy sądzić, by przyniosła oczekiwane przez ustawodawcę oczekiwane rezultaty. Charakter prawny sprzeciwu- Ostateczna decyzja administracyjna stanowi przedmiot weryfikacji w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi (art. 3 § 2 pkt 1 p.s.a) albo w postępowaniu w sprawie sprzeciwu. Ustawodawca nie modyfikując zakresu rzeczowego postepowania sądowo-administracyjnego, poddaje przebieg kontroli jednej kategorii ostatecznych decyzji szczególnemu reżimowi prawnemu. Sprzeciw jako środek kwestionowania decyzji organu odwoławczego przysługuje wyłącznie od tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a wprost lub przy zastosowaniu klauzuli subsydiarnego zastosowania w postępowaniach administracyjnych odrębnych. Tym samym poza zakresem postępowania ze sprzeciwu pozostają wszystkie decyzje wydane na zasadzie art. 233 § 2-3 Ordynacji podatkowej. W odniesieniu do tych decyzji strona ma prawo wniesienia skargi (art. 3 § 2 pkt 1 p.s.a), a postępowanie sądowoadministracyjne będzie prowadzone na zasadach ogólnych. Sprzeciw jest trzecim obok skargi i wniosku środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Sprzeciw podobnie jak skarga jest środkiem prawnym nadzwyczajnym o charakterze zewnętrznym. Nie można zapominać, że sprzeciw od decyzji z art. 138 § 2 k.p.a uruchamia wprawdzie postępowanie sądowe, ale szczególnego rodzaju. Zakres przedmiotowy jest ograniczony do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego. Ponadto sprzeciw już tylko z uwzględnieniem aspektu językowego ni jest skargą. Stąd też sprzeciw można zakwalifikować jako nowy, szczególny typ środka prawnego o charakterze nadzwyczajnym i zewnętrznym. Podstawowe odmienności postępowania ze sprzeciwu od decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. W świetle art. 1 w zw. Z art. 3 § 2a p.s.a postępowanie sądowe wywołane wniesieniem sprzeciwu traktowane jest przez ustawodawcę jako szczególne, ale wyłącznie w takim zakresie, w jakim ustawa explicite o tym stanowi. Pierwszą zasadniczą odrębność w przebiegu postępowania ze sprzeciwu stanowi tryb rozpoznawania sprawy, tj. co do zasady na posiedzeniu w składzie jednego sędziego. Ustawodawca dodatkowo zakreśla instrukcyjny 30-dniowy termin rozpoznania sprawy (art. 64d§ 1 p.s.a) oraz skargi kasacyjnej (art. 182a p.s.a). Nowela kwietniowa z 2017 r. implementuje do p.p.s.a tzw. Prawo pierwszeństwa, stanowiące istotny element szeregu przepisów szczególnych modyfikujących postępowanie przed sądami administracyjnymi. Należy zwrócić uwagę na dwie kwestie z tym związane. Po pierwsze, nie bez racji w literaturze poddane zostały krytyce rozwiązania uprzywilejowujące określone kategorie spraw, jako sprzeczne z zasadą równości w dostępie do sądu. Ustawowy nakaz rozpoznania środków prawnych od wybranych kategorii rozstrzygnięć organu administracji publicznej destabilizujące pracę sądu oraz skutkuje globalną przewlekłością postępowań. Po drugie moment początkowy zakreślonego przez ustawodawcę w art. 64d § 1 p.s.a terminu jest nieprawidłowy.

60

Art. 64d. § 1. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie trzydziestu dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. §2 .Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Postępowanie ze sprzeciwu dla realizacji zasady szybkości postępowania zostało zmodyfikowane również aspekcie podmiotowym. Zgodnie z art. 64b § 3 p.s.a w postępowaniu wszczętym sprzeciwem nie stosuje się postanowień art. 33 tej ustawy. Prawo partycypacji, a zatem również ochrony interesu prawnego ograniczone zostało do stron (skarżącego oraz organu, który wydał decyzje z art. 138 § 2 k.p.a) Postępowanie wywołane wniesieniem sprzeciwu może zostać zakończone orzeczeniem merytorycznym lub nie merytorycznym. Merytoryczna wypowiedź sądu przyjmuje postać wyroku, w którym to sformułowany zostanie zwrot stosunkowy o zgodności decyzji kasacyjnej z procesowymi przesłankami jej podjęcia (art. 64e p.s.a). Zgodnie z art. 151a § 1 p.s.a sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzje w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Stwierdzenie nieistnienia przesłanek podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a obliguje sąd do zastosowania sankcji wadliwości w postaci uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Alternatywną formą zakończenia postepowania ze sprzeciwu jest wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania (art. 161 p.s.a), względnie odrzucenie sprzeciwu (art. 58 p.s.a) Nowela kwietniowa do k.p.a z 2017 wprowadza również specyficzne formy dyscyplinowania organów administracyjnych przez sąd administracyjny. Po pierwsze w art. 64c § 6 p.s.a ustawodawca przewiduje fakultatywny środek dyscyplinowania organu, który nie przekazał w ustawowym terminie akt sprawy wraz ze sprzeciwem do sądu. Środek ten stosowany jest na wniosek skarżącego. Po drugie nowela kwietniowa do k.p.a z 2017 r. wprowadza środek dyscyplinowania organu o charakterze obligatorynym w postaci rozpoznania sprawy ,, na podstawie nadesłanego przez skarżącego odpisu sprzeciwu” Przesłanką dla takiej formy rozpoznania sprawy jest uprzednia nieskuteczność zastosowania środków o charakterze fakultatywnych, tj. grzywny. Po trzecie ustawodawca przewiduje możliwość wymierzenia przez sąd grzywny organowi ( z urzędu lub na wniosek skarżącego) w wyroku uwzględniającym sprzeciw. Przepis (art. 151a § 1 zd. 2 p.s.a) przewiduje kompetencje do wymierzania dolegliwości finansowej za akt stosowania prawa, co z systemowego punktu widzenia jest nieakceptowalne. Postępowanie ze sprzeciwu nie realizuje także w pełni standardu dwuinstancyjności postępowania sądowego. Został zawężonyi to w sposób istotny- zakres wyroków WSA zaskarżalnych skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 151a § 3 p.s.a od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy. Natomiast od wyroku oddalającego sprzeciw przysługuje skarga kasacyjna na zasadach ogólnych. Art.151a. § 1. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. § 2. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. § 3. Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie. Sprzeciw jako środek prawny kwestionowania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a miał służyć usprawnieniu postępowaniu sądowego. Zakres odstępstw od zasad ogólnych postępowania sądowo-administracyjnego jest z systemowego punktu widzenia nieakceptowany. Jak się wydaje, zakładany cel usprawnienia i przyspieszenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego ustawodawca mógł osiągnąć poprzez odpowiednie dostosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowo administracyjne uproszczone przy niezmienionym modelu administracyjnego toku instancji.

Rozdział 46 Rozprawa Rozprawa stanowi posiedzenie jawne, wyznaczone w celu rozpoznania sprawy. Zasadą jest, że – poza przypadkami umorzenia postępowania sądowego przed rozprawą na posiedzeniu niejawnym (art. 161 § 1 i 2 p.s.a) oraz skierowania skargi do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym-dla rozpoznania skargi wyznacza rozprawę (art. 90 § 1 p.s.a) Sąd może jednak wyznaczyć rozprawę także wtedy, gdy przepis szczególny zezwala na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym (art. 90 § 2 p.s.a) Rozprawę wyznacza przewodniczący wydziału lub sędzia sprawozdawca ,ilekroć wymaga tego stan sprawy. (art. 91 § 1 p.s.a i § 26 ust. 3 reg. wew. Urz. WSA). Zgodnie z art. 91 p.s.a strony powinny być zawiadomione o miejscu, czasie oraz celu rozprawy na piśmie lub-w przypadku odroczenia rozprawy- przez ogłoszenie podczas posiedzenia. Stronie nieobecnej na rozprawie należy zawszę doręczyć zawiadomienie o kolejnym terminie rozprawy. Zawiadomienie powinno być stronie doręczone co najmniej na siedem dni przed rozprawą. W przypadkach pilnych termin ten może zostać skrócony do trzech dni.

61

Strony powinny być prawidłowo zawiadomione o terminie rozprawy, a rozprawa podelga odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności (art. 109 p.s.a) Rozprawa ulega ponadto odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. (art. 110 p.s.a) W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada koncentracji materiału procesowego. Rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odraczania (§48 reg.wew. urz. WSA) i sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć rozprawę tylko z ważnej przyczyny (art. 99 p.s.a) W celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy sąd może zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście lub przez pełnomocnika. Przed rozprawą powinna się odbyć narada wstępna składu w celu omówienia występujących w sprawie zagadnień (§40 reg. wew.urz. WSA). Przebieg Rozprawy : 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Wywołanie sprawy; Sprawdzenie obecności stron; Sprawozdanie sędziego sprawozdawcy; Wypowiedzi stron; Zamknięcie rozprawy; Wydanie orzeczenia

Etapami, które mogą wystąpić, lecz nie muszą są: postępowanie dowodowe (ograniczone do dowodów z dokumentów i faktów notoryjnych) i roztrząsanie jego wyników. Wywołanie sprawy ma na celu powiadomienie stron o przystąpieniu do rozpoznania ich sprawy. Bezpośrednio po nim następuje sprawdzenie obecności. Na tym etapie rozprawy może dojść do jej odroczenia, jeżeli zachodzą ww. okoliczności a art. 109 p.s.a. Nieobecność stron lub ich pełnomocników należycie powiadomionych o terminie rozprawy nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Po wywołaniu sprawy i sprawdzeniu obecności osób zawiadomionych lub wezwanych na rozprawę sędzia sprawozdawca zwięźle przedstawia na podstawie akt stan sprawy ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów skargi (art. 106 § 1 p.s.a) Następnie strony zgłaszają ustnie swe żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia, przy czym mogą wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Pierwszy zabiera głos skarżący, potem organ, natomiast dalszą kolejność zabierania głosu ustala przewodniczący. Każda ze stron powinna zabierać głos tylko raz, chyba że przewodniczący uzna dalszą wypowiedź strony za potrzebną. Przewodniczący może odebrać głos tylko raz, chyba że przewodniczący uzna dalszą wypowiedź strony za potrzebną. Przewodniczący może odebrać głos, gdy przemawiający go nadużywa, jak również uchylić pytanie, jeżeli uzna je za niewłaściwe lub zbyteczne. W przypadku gdy strona lub jej pełnomocnik są nieobecni na rozprawie, przewodniczący lub wyznaczony przez niego sędzia sprawozdawca przedstawia ich wnioski, twierdzenia i dowody znajdujące się w aktach sprawy. Jeżeli sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, przewodniczący zamyka rozprawę. Zamknięcie rozprawy jest dopuszczalne również w przypadku, gdy ma być prowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stroną, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Sąd może zamkniętą rozprawę otworzyć na now, a powinien ją otworzyć, jeśli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Ostatnim etapem rozprawy jest wydanie wyroku. Etap ten zasadniczo powinien nastąpić na posiedzeniu na którym zamknięto rozprawę, jednakże w sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do 14 dni. W takiej sytuacji sąd powinien wyznaczyć termin ogłoszenia wyroku i ogłosić go niezwłocznie po zamknięciu rozprawy. Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów, na której mogą być obecni wyłącznie członkowie składu orzekającego oraz protokolant, chyba że przewodniczący uzna jego obecność za zbędną. Przebieg narady i głosowania jest tajny ,a zwolnienie od obowiązku zachowania tajemnicy nie jest dopuszczalne. Wyjątek od powyższej reguły stanowi sytuacja, gdy zgłoszono zdanie odrębne, a jeśli członek składu orzekającego, który zgłosił zdanie odrębne, wyrazi na to zgodę także jego nazwisko. W trakcie narady nad wyrokiem odbywa się dyskusja, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku.

Rozdział 47 Zawieszenie I Umorzenie Postępowania Przyczyny zawieszenia postępowania mają różnorodny charakter. W nauce rozróżnia się zwieszenie postępowania w ścisłym znaczeniu, które następuje z przyczyn zależnych od woli stron- na skutek zgodnego wniosku stron o zawieszenie postępowania lub z powodu bezczynności stron. Podczas zawieszenia postępowania trwa nadal stan zawiłości sprawy, ale tok postepowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu. Zgodnie z art. 127 § 3 p.s.a sąd nie podejmuje w tym czasie żadnych czynności z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Czynnośći podejmowane przez strony, a niedotyczące tycg podmiotów wywołują skutki dopiero od dnia podjęcia postępowania. Z chwilą zawieszenia postępowania nie biegną żadne terminy. Zaczynają biec

62

od początku dopiero od dnia podjęcia postępowania. Terminy sądowe należy w miarę potrzeby wyznaczyć na nowo. Jednakże w przypadku zawieszenia postepowania na zgodny wniosek stron lub na skutek niemożności nadania sprawie dalszego biegu zawieszenie wstrzymuje tylko bieg terminów sądowych, które biegną dalej dopiero od dnia postępowania (art. 127 § 1 i 2 p.s.a) Zawieszenie postępowania w ścisłym znaczeniu następuje z powodu zaistnienia czasowych przeszkód uniemożliwiających prowadzenie w sposób prawidłowy postępowania (obligatoryjne zawieszenie postępowania) lub z uwagi na względy celowości (fakultatywne zawieszenie postępowania). Obligatoryjne zawieszenie postępowania może nastąpić z mocy prawa lub na mocy postanowienia sądu . Zgodnie z art. 123 p.s.a postępowanie ulega zawieszeniu z mocy prawa w razie zaprzestania czynności przez sąd na skutek siły wyższej. Zawieszenie postępowania z tej przyczyny nie wymaga wydania przez sąd postanowienia. Następuje ono z chwilą zaprzestania przez sąd działalności orzeczniczej, co zwykle związane jest z faktyczną niemożnością wydania postanowienia. Przez pojęcie siły wyższej należy rozumieć w szczególności takie zdarzenia jak wojna, katastrofa ,klęska żywiołowa. Obligatoryjne zawieszenie postępowania na mocy postanowienia sądu następuje w przypadku zaistnienia przyczyny uniemożliwiającej prawidłowe kontynuowanie postępowania. Art. 124. §1. Sąd zawiesza postępowanie z urzędu: 1) w razie śmierci strony lub jej przedstawiciela ustawowego, utraty przez nich zdolności procesowej, utraty przez stronę zdolności sądowej lub utraty przez przedstawiciela ustawowego charakteru takiego przedstawiciela, z zastrzeżeniem § 3; 2) jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 3) jeżeli strona lub jej przedstawiciel ustawowy znajduje się w miejscowości pozbawionej wskutek nadzwyczajnych wydarzeń komunikacji z siedzibą sądu; 4) jeżeli w stosunku do strony zostało wszczęte postępowanie upadłościowe, a sprawa dotyczy przedmiotu wchodzącego w skład masy upadłości; 5) w razie przedstawienia przez sąd w tym postępowaniu pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu albo Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Fakultatywne zawieszenie postępowania w ścisłym znaczeniu może nastąpić na skutek decyzji sądu podejmowanej z urzędu, gdy sąd uzna to za wskazane z uwagi na związek sprawy z innym toczącym się postępowaniem sądowym lub pozasądowym, oraz w przypadku, gdy w toku postępowania pojawią się pewne przeszkody formalne. Art. 125. § 1.Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: 1) jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej; 2) jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie wdrodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej; 3) jeżeli na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie dalszego biegu; 4) w razie śmierci pełnomocnika, chyba że strona działa przed sądem osobiście.§2.Jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, ajego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, winnych przypadkach może zwrócić się do właściwego organu. Terminu spoczywanie postępowania używa się na określenie sytuacji, gdy zawieszenie postępowania spowodowane jest zgodnym wnioskiem stron oraz w razie ich bezczynności. Zgodnie z art. 126 p.s.a sąd może zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. Zawieszenie postępowania z powodu bezczynności stron następuje w przypadku, gdy na skutek braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie biegu (art. 125 § 1 pkt 3 p.s.a). Również w tym przypadku zawieszenie postępowania uzależnione jest od uznania sądu. Podjęcie zawieszonego postępowania może nastąpić : 1. 2. 3.

Z mocy prawa; Z urzędu; Na wniosek stron.

Z mocy prawa podjęcie postępowania następuje w przypadku, gdy ustaną przyczyny zaprzestania przez sąd wykonywania czynności określone w art. 123 p.s.a. Sąd powinien wówczas niezwłocznie podjąć czynności zmierzające do kontynuowania postępowania. Sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, a w szczególności (art. 128 p.s.a) :

63

1. 2. 3. 4.

W razie śmierci strony- od dnia zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego albo od dnia ustanowienia we właściwej drodze kuratora spadku; W razie utraty zdolności sądowej- od dnia ustalenia ogólnego następcy prawnego; W razie braku przedstawiciela ustawowego- od dnia jego ustanowienia; Gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; w tym przypadku sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności podjąć dalsze postępowanie.

W razie zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron sąd powinien podjąć postępowanie na wniosek którejkolwiek z nich, nie wcześniej niż po upływie trzech miesięcy od zawieszenia postępowania (art. 129 p.s.a) W odróżnieniu od pozostałych przypadków zawieszenia postępowania podjęcie z urzędu postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron nie jest możliwe. Postępowanie zawieszone z tej przyczyny nie może być podjęte przed upływem trzech miesięcy od zawieszenia postępowania, nawet jeśli strony złożą zgodny wniosek o jego podjęcie. Wniosek taki wywoła skutek dopiero z chwilą upływu terminu trzymiesięcznego. Przesłanki i skutki umorzenia postępowania : Umorzenie postępowania powoduje jego zastój ostateczny i trwały z powodu zaistnienia zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie celu postępowania. Umorzenie postępowania powoduje jego formalne zakończenie. Wśród przyczyn umorzenia postępowania można wyróżnić dwie grupy : 1. 2.

Umorzenie postępowania będące skutkiem bezczynności stron; Umorzenie postępowania na skutek zajścia zdarzeń, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym.

Do pierwszej grupy zalicza się przypadki umorzenia postępowania zawieszonego na zgodny wniosek stron (art. 126 p.s.a) oraz gdy z powodu braku lub wskazania złego adresu skarżącego lub niewykonania przez skarżącego innych zarządzeń nie można nadać sprawie biegu. (art. 125 § 1 pkt 3 p.s.a) W powyższych sytuacjach sąd umarza postepowanie, jeśli wniosek o jego podjęcie nie został zgłoszony w ciągu trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu (art. 130 § 1 pkt 1 p.s.a) Termin trzyletni jest liczony od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Nie ma znaczenia, czy postanowienie to to było zaskarżalne ani kiedy się uprawomocniło. Zgłoszenie wniosku o podjęcie postępowania po upływie terminu jest bezskuteczne i nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny, stwierdza bowiem jedynie fakt że z upływem trzech lat od daty zawieszenia postępowanie uległo umorzeniu. W pozostałych przypadkach umorzenie postępowania jest spowodowane zdarzeniami, które zaszły w toku postępowania, a które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Zgodnie z art. 161 § 1 p.s.a sąd jest zobligowany do wydania postanowienia o umorzeniu postępowania w następujących przypadkach : 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Na zasadzie art. 130 § 1 pkt 2 p.s.a sąd ma obowiązek umorzyć postępowanie w razie stwierdzenia braku następcy prawnego strony, która utraciła zdolnośc sądową , a w każdym razie po upływie trzech lat od daty postanowienia o zawieszeniu postepowania z tej przyczyny. Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 3 p.s.a sąd umarza zawieszone postępowanie w razie śmierci strony po upływie pięciu lat od dnia postanowienia o zawieszeniu postępowania z tej przyczyny. Umorzenie postępowania w pierwszej instancji oznacza zawsze umorzenie postępowania sądowo-administracyjnego w całości. Postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania może zapaść zarówno na rozprawie, jak i posiedzeniu niejawnym (art. 131 i 161 § 2 p.s.a) Na postanowienie WSA w przedmiocie umorzenia postępowania służy zażalenie.

Rozdział 48 Postępowanie Dowodowe Pojęcie dowodu nie zostało zdefiniowane w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W literaturze postępowania cywilnego możemy znaleźć definicje pojęcia dowodu. Zdaniem K. Piaseckiego dowodem jest wszystko to, co ma oddziaływać na przekonanie składu orzekającego i skłonić go w racjonalny, dający się obiektywnie skontrolować sposób do logicznej i zgodnej z rzeczywistym stanem rzeczy rekonstrukcji faktów, które stanowić będą elementy stanu faktycznego rozstrzygnięcia Nie wszystkie fakty w postępowaniu sądowo-administracyjnym wymagają prowadzenia dowodów. Zgodnie z art. 106 §4 p.s.a fakty powszechnie znane (fakty notoryczne) sąd bierze pod uwagę nawet bez powoływania się na nie strony. Postępowanie dowodowe przed sądami administracyjnymi może być prowadzone w bardzo ograniczonym zakresie. Artykuł 106 § 3 p.s.a stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art.106 §5 p.s.a).

64

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia dokumentu, Kodeks postępowania cywilnego również nie zawiera takiej definicji. Dokumentem w szerokim znaczeniu jest każdy przedmiot, w którym zawarta jest jakaś myśl, przejaw ludzkiej działalności. Z przepisów kodeksu postępowania cywilnego o dowodzie z dokumentu wynika, że dokumentem jest dokument pisemny, a zatem uzewnętrznienie pewnej myśli lub wiadomości przez pismo. Dokumenty w ścisłym tego słowa znaczeniu można dzielić na urzędowe i prywatne. Powyższe rozróżnienie opiera się wprawdzie na kryterium wystawcy dokumentu, ale ma równocześnie istotne znaczenie dla oznaczenia mocy dokumentu. Sąd dopuszcza dowód z dokumentu z urzędu lub na wniosek stron. Dopuszczenie dowodu powinno nastąpić w drodze postanowienia dowodowego, które powinno zawierać dokładnie ustaloną tezę dowodową, to znaczy precyzyjnie określać, jakie okoliczności winny zostać stwierdzone w oparciu o dopuszczony dowód, oznaczenie środka dowodowego oraz stosownie do okoliczności oznaczenie sędziego lub sądu, który ma dowód przeprowadzić, oraz terminu i miejsca jego przeprowadzenia (art. 236 k.p.c) Na postanowienie to nie służy zażalenie. Może być ono uchylone lub zmienione wskutek zmiany okoliczności sprawy (art. 165 p.s.a) Postępowanie dowodowe może być przeprowadzone pomimo nieobecności stron lub ich pełnomocników (prawidłowo zawiadomionych) na rozprawie (art. 107 p.s.a) Strona może podnosić zarzuty zarówno przeciwko zgodności z prawdą, jak i autentyczności dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Strona, która w złej wierze lub lekkomyślnie podniosła zarzut nieprawdziwości dokumentu lub niezgodności z prawdą oświadczenia dokumentu urzędowego, podlega karze grzywny (art. 255 k.p.c) Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego sąd dokonuje oceny wiarygodności i mocy dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału (art. 233 k.p.c) W postępowaniu sądowoadministracyjnym znajduje zatem zastosowanie zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta pozwala na dokonanie oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów w oparciu o własne przekonanie, z tym iż sąd powinien ujawnić sposób rozumowania, który doprowadził go do uznania prawdziwości określonego twierdzenia lub do odmowy danemu środkowi dowodowemu wiarygodności lub mocy dowodowej.

Rozdział 49 Wszczęcie I Przebieg Postępowania Przed Sądem Ii Instancji Postępowanie przed sądem II instancji jest wszczynane przez wniesienie środków odwoławczych – skargi kasacyjnej lub zażalenia. Jeżeli nie ma przepisów szczególnych do postępowania przed NSA stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przez WSA (art. 196 p.s.a.). Postępowanie przed NSA ulega zawieszeniu jedynie w przypadkach określonych w art. 123-125 p.s.a. oraz na zgodny wniosek stron (art. 192 p.s.a.). W postępowaniu przed NSA nie znajduje zatem zastosowania art. 56 p.s.a. Ustawa p.s.a. nie przewiduje szczególnych skutków umorzenia postępowania przed NSA. Jeżeli NSA wydaje postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania, w braku odmiennych uregulowań, umorzeniu podlega całe postępowanie. NSA rozpoznaje zażalenia na posiedzeniu niejawnym, a skargę kasacyjną zasadniczo rozpoznaje na rozprawie, chyba że przepis szczególny pozwala na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. Art. 182 p.s.a. § 1. NSA może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia WSA kończącego postępowanie w sprawie. § 2. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. § 2a. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku WSA oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. [art. 151a § 2 p.s.a.] § 3. Na posiedzeniu niejawnym NSA orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów CIEKAWOSTKA Pierwotny art. 182 p.s.a. został zmieniony nowelą kwietniową do p.s.a. z 2015 r. oraz do k.p.a. z 2017 r. Zmiany miały na celu poszerzenie zakresu rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Obecnie rozpoznanie skargi kasacyjnej od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie może nastąpić na posiedzeniu niejawnym bez względu na charakter podstaw kasacyjnych (kiedyś było to możliwe tylko, gdy skarga kasacyjna była oparta na podstawie art. 174 pkt 2 p.s.a., a strona wnosząca skargę zrzekła się rozporawy i inne strony nie zażądały jej przeprowadzenia). Ponieważ brak szczególnych uregulowań dot. postępowania przed NSA, rozprawa przebiega według reguł określonych dla postępowania przed sądem I instancji.

65

DZIAŁ IX MECHANIZM ROZPOZNANIA SKARGI PRZEZ SĄD ADMININISTRACYJNY Rozdział 50 Mechanizm Postępowania Sądowo-Administracyjnego Istotą i celem postępowania prowadzonego przez sąd admin. jest sformułowanie przez ten sąd zwrotu stosunkowego, czyli wypowiedzi kwalifikującej określone zachowanie organu admin. publicznej (zaskarżony akt lub czynność) jako zgodne lub niezgodne z określoną normą prawną. „Norma odniesienia”, ze względu na którą dokonuje się kwalifikacji zachowania stwierdza, że w warunkach faktycznych przewidzianych w danej normie powinno nastąpić określony zachowanie. Ze wzglęgu na treść norm można wyróżnić dwa rodzaje zachowań: 1)

2)

„zwykłe” – dla stwierdzenia jego zaistnienia wystarczy porównanie wyrażonego w języku prawnym zachowania z normą odniesienia; na tej podstawie można sformułować zwrot stosunkowy o zgodności zachowania zwykłego z norma odniesienia, PRZYKŁAD: stwierdzić zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu. „zachowania kompetencyjne” – dla sformułowania zwrotu stosunkowego nie wystarczy porównanie norm odniesienia z zaobserwowanym zachowaniem, gdyż zachowania te muszą spełniać szereg warunków określonych w innych normach – „normach dopełnienia”. Dlatego dla kwalifikacji zachowania kompetencyjnego potrzebne jest uwzględnienie norm dopełnienia; PRZYKŁAD: stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga analizy całego systemu prawa admin. materialnego i procesowego w celu ustalenia, czy istniała podstawa prawna do wydania decyzji, itp.

Proces badania niezgodności zachowań z normą prawną znajduje zastosowanie do ukazania procesu kontroli legalności decyzji admin. przez sąd admin. W tym procesie mamy do czynienia z zachowaniami – zaskarżonymi decyzjami organów admin. Wypowiedzenie przez sąd admin. zwrotu stosunkowego o zgodności/niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem nie może nastąpić wyłączeni na podstawie stwierdzenia jej zgodności z normą odniesienia. NROMA ODNIESIENIA jest zawarta w art. 1 § 2 p.u.s.a. (kryterium oceny: „pod względem zgodności z prawem”), oraz w art. 145 p.s.a., określających postacie nizgodności decyzji admin. z prawem i uzasadniających sformułowanie przez sąd zwrotu stosunkowego stwierdzającego niezgodność decyzji z prawem. Norma odniesienia, wyznaczająca przesłanki i formy oraz charakter sprawowanej przez ten sąd kontroli decyzji, jest stała i niezmienna i stanowi stały punkt odniesienia tej kontroli. Art. 145 § 1 i 2 p.s.a. określają postacie niezgodności decyzji z prawem (przepisy te zajmują szczególne miejsce w określaniu przesłanek). Spełniają podwójną rolę. W odniesieniu do sądu, wraz z postanowieniami art. 1 § 2 p.u.s.a., mają podstawowe znaczenie w określeniu normy odniesienia (na ich podstawie można wskazać wszystkie przesłanki). W odniesieniu do organów admin. publicznej, określają min. reguły powinnego zachowania, dot. treści i procedury podejmowania decyzji, które powinny być przez nie bezwzględnie przestrzegane. Norma odniesienia, określona w art. 1 § 2p.u.s.a. i art. 145 § 1-2 p.s.a. nie może stanowić wystarczającej i samodzielnej przesłanki formułowania zwrotów stosunkowych przez sąd. Każdorazowo należy sięgnąć do normy dopełnienia, czyli przepisów prawa materialnego (głównie admin.). Przepisy te określają upoważnienie do podejmowania decyzji oraz determinują treść stosunku prawnego, zespół przepisów postęp. admin. normującego jego przebieg. Mamy do czynienia z rozległością regulacji prawnych stanowiących źródło określenia treści normy dopełnienia. Regulacja materialnoprawna będzie różna w zależności od rodzaju sprawy admin. rozstrzyganej w weryfikowanej decyzji. Istnieje pewien zespół przepisów procesowych, które bez wyjątku będą stosowane w każdej sprawie: zasady ogólne postęp. admin., przepisy dot. postępowania wyjaśniającego, przepisy dot. decyzji admin. Wiele przepisów m.in. k.p.a. odsyła wprost lub pośrednio do przepisów szczególnych, czyli do przepisów określających treść norm dopełnienia. Co oznacza, że zespół przepisów określających treść normy dopełnienia może być innym w każdej konkretnej sprawie admin.

Rozdział 51 Zakres Kontroli/Rozpoznania (Kognicji)/Orzekania Sądu Administracyjnego Zakres rozpoznania sądu admin. (ramy, w których dopuszczalna jest jego kognicja) – to objęty rozpoznaniem tego sądu wycinek obiektywnej rzeczywistości, na postawie której organ admin. dokonał w zaskarżonym rozstrzygnięciu konkretyzacji materialnej normy prawa admin., oraz materiał procesowy zebrany w toku postępowania w sprawie zakończonej wydaniem rozstrzygnięcia. Rozpoznanie sprawy – to zespół czynności sądu zmierzających do poznania tego wycinka obiektywnej rzeczywistości, na który składa się materiał procesowy zebrany w postęp. przed organami admin. i rozstrzygnięcia tych organów oraz czasem elementy w stosunku do tego materiału procesowego nowe, niewchodzące w jego zakres w toku postęp. admin. Podstawowym elementem kształtującym zakres kognicji sądu jest zakres kontroli. Zakres ten wyznaczają podstawy zaskarżenia działań i bezczynności organów administracyjnych oraz okoliczności , które mimo nie podniesienia ich przez skarżącego sąd musi wziąć pod

66

uwagę z urzędu. Te czynniki przesądzają o kierunku przez ten sąd dokonywanej kontroli. Nie zawsze zakresy kontroli i kognicji sądu admin. muszą być określone identycznie. Z kontrolą mamy do czynienia, gdy sąd jedynie bada prawidłowość tego, co było przedmiotem rozważań i ustaleń organu admin. prowadzącego postępowanie. Z kognicją – jeżeli działalność sądu nie musi ograniczać się do badania „zaszłości”, które miały miejsce w postęp. admin., i samego zaskarżonego rozstrzygnięcia, wówczas będziemy mieli do czynienia z kognicją sądu niezawierającą cech kontroli, lecz elementy samodzielnego, „pierwotnego” niejako rozstrzygnięcia. Orzekanie – przeobrażanie rezultatów kontroli lub rezultatów rozpoznania (kognicji) w ostateczną formę zawierającą sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności/niezgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Orzekanie jest procesem tworzenia orzeczenia tego sądu, które będzie zawierać taki zwrot stosunkowy. Pierwszorzędne znaczenie w określeniu jego zakresu ma więc norma odniesienia, podczas gdy w procesie rozpoznania sąd dokonuje przede wszystkim ustalenia samej normy dopełnienia oraz weryfikuje zachowania organów admin. z punktu widzenia zgodności z powinnościami wynikającymi dla nich z tej normy.

Rozdział 52 Elementy Kształtujące Zakres Rozpoznania Skargi Przedmiotem rozpoznania sądu admin. jest, co do zasady, zaskarżone rozstrzygnięcie i postępowanie, w którym zostało ono wydane. Niekoniecznie i nie zawsze przedmiotem rozpoznania w konkretnej sprawie musi być cały wycinek rzeczywistości wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i postępowania. Konstrukcje zakresu rozpoznania sądu admin. w konkretnym systemie prawnym mogą być bardzo różne. Mogą oscylować między dwoma krańcowymi typami unormowań. W pierwszym modelu unormowania rozpoznanie sądu obejmuje jedynie te części rozstrzygnięcia i odpowiadające im fragmenty postęp., które zostały objęte zaskarżeniem. Sąd jest związany wnioskami stron w aspekcie merytorycznym (co do zakresu orzekania) i procesowym (co do sposobu orzekania). Z reguły sąd jest też związany kierunkiem kontroli wskazanym przez skarżącego w podstawach zaskarżenia przytoczonych w skardze. Taki sposób określenia zakresu kontroli sądowoadmin. Decydujące znaczenie przyznaje woli skarżącego, stanowi wyraz przyjęcia zasady rozporządzalności przez stronę losami rozstrzygnięcia. Według drugiego typu unormowania rozpoznanie sądu obejmuje zawsze całość zaskarżonego rozstrzygnięcia i postępowania poprzedzającego jego wydanie. Z chwilą nastąpienia zaskarżenia, sąd rozpoznaje sprawę bez żadnych ograniczeń wywołanych ewentualnymi wnioskami stron. Ten typ unormowania został przyjęty w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami admin. Nowela kwietniowa wprowadziła 2 wyjątki od tego modelowego rozwiązania: 1) 2)

Art. 57a p.s.a. – sądowa kontrola administracji w odniesieniu do skarg na interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach Sprzeciwy od decyzji wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Rozdział 53 Rola Podstaw Zaskarżenia W Określeniu Granic Rozpoznania Skargi Znaczenie, jakie podstawy zaskarżenia mają w zakreśleniu granic rozpoznania skargi przez sąd admin., jest zróżnicowane w zależności od przyjętego modelu związania tymi podstawami przez sąd admin. 1. Najwyraźniej przedstawia się oddziaływanie tej funkcji podstaw zaskarżenia w systemie opartym na zasadzie pełnego związania nimi przez sąd. W tym systemie:     

Sąd nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia, sąd musi skoncentrować się wyłącznie na weryfikacji zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze; Podstawy zaskarżenia (ustawowo określone przyczyny zaskarżenia) determinują zakres działalności kontrolnej sądu (zawsze w sposób generalny); Wady orzeczenia niemieszczące się w zakresie ustawowych podstaw zaskarżenia nie mogą ani stanowić podstawy skargi w konkretnym przypadku, ani też zostać wzięte pod uwagę przez sąd; Ustawowe podstawy zaskarżenia wyznaczają maksymalny zakres rozpoznania skargi przez sąd admin., poza który sąd ten nie może nigdy wykroczyć.

Model oparty na zasadzie pełnego związania sądu podstawami zaskarżenia wprowadziła nowela kwietniowa do p.s.a. z 2015 r. w odniesieniu do skarg na interpretacje indywidualne przepisów prawa podatkowego. Dodano art. 57a. Sformułowane szeroko w tym przepisie ustawowe podstawy zaskarżenia, które mogą stanowić podstawy skargi w konkretnym przypadku, nie powinny w sposób zasadniczy ograniczać granic rozpoznania skargi na indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego przez sąd admin. Jest to wyjątek od powszechnego modelu, na jakim oparta jest sądowa kontrola działalności admin. publicznej w Polsce.

67

2. System niezwiązania sądu podstawami zaskarżenia został przyjęty w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami admin. w odniesieniu do wszystkich skarg poza skargami na interpretacje indywidualne przepisów prawa podatkowego i sprzeciwami od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Prawo o ustroju sądów admin. w art. 1 ogólnie stanowi, że sądy admin. sprawują sądową kontrolę działalności admin. pod względem zgodności z prawem. Art. 57 § 1 pkt 3 p.s.a. nakazuje określenie w skardze zarzucanego „naruszenia prawa lub interesu prawnego” – nie zawiera szczegółowego określenia podstaw skargi. Art. 1. p.u.s.a. § 1. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. § 2. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W systemie opartym na zasadzie niezwiązania sądu granicami skargi, rola sformułowanych przez skarżącego zarzutów w skardze jest ograniczona do subiektywnego uzasadnienia żądania obalenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dla sądu ma on tylko walor niewiążącej informacji o wadliwości rozstrzygnięcia. Art. 1 § 2 p.u.s.a. określa w sposób bardzo szeroki przesłankę zaskarżania (podstawę zaskarżenia) aktów i czynności (bezczynności) organów admin. publicznej do sądu - „pod względem zgodności z prawem”. Zgodność z prawem zatem spełnia w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. Z kolei w art. 134 § 1 p.s.a. postanawia: Art. 134. § 1. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd może i powinien wyjść poza granice skargi wyznaczone przez zawarte w skardze konkretne podstawy zaskarżenia, nie przekraczając jednocześnie granic rozpoznania określonych w art. 1 § 2 p.u.s.a. Konstrukcja taka wyznacza szeroki zakres kognicji sądu admin.

Rozdział 54 Granice Przedmiotowe Rozpoznania Skargi Bardzo istotne znaczenie z punktu widzenia wyznaczenia przedmiotowych granic rozpoznania skargi przez sąd admin. i granic jego orzekania ma drugi element normy prawnej zawartej w art. 134 § 1 p.s.a.: „Sąd rozstrzyga (…) nie będąc (…)związany (…) wnioskami skargi …” Postanowienia te regulują kwestię związania sądu wnioskami skarżącego zawartymi w skardze. Mimo iż przepisy (art. 57 § 1p.s.a. oraz art. 46§ 1 pkt3 p.s.a.) prze przewidują jako obowiązkowego takiego formalnego elementu skargi, sformułowanie wniosków przez skarżącego jest celowe. Ułatwia sądowi ustalenie zakresu zaskarżonego aktu lub czynności oraz ukierunkowują działalność kontrolną sądu. Wniosek skarżącego składa się z dwu części i zawiera dwa aspekty. WNIOSEK

PIERWSZA CZĘŚĆ

DRUGA CZĘŚĆ

Dana część POWINNA ZAWIERAĆ-

„wniosek o stwierdzenie nieważności lub uchylenie aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności w całości lub w określonej części”

-odpowiednio do kasacyjnych uprawnień i możliwości orzekania sądu admin. określonych w art. 145-150 p.s.a. CZEGO DOTYCZY

Dotyczy bytu zaskarżonego aktu lub czynności. Dotyczy sposobu orzekania przez sąd, określa „jak” sąd ma orzec (projektuje wyrok sądu i pozostaje w ścisłym związku z normą odniesienia)

Wyznacza zakres kwestionowanego rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie lub czynności , czyli wyznacza zasięg żądania pozbawienia ich mocy wiążącej w czasie.

CHARAKTER danej części WNIOSKU

KASATORYJNY (uwzględnienie wniosku powoduje, że zostanie stwierdzona nieważność zaskarżonego aktu lub zostanie on uchylony albo zostanie stwierdzona bezskuteczność czynności – uogólniając – zostaną one pozbawione mocy wiążącej w czasie)

ASPEKT

PROCEDURALNY

MERYTORYCZNY

Pierwszy aspekt wniosku można nazwać WNIOSKIEM CO DO

Drugi aspekt wniosku- WNIOSEK CO DO

68

SPOSOBU POZBAWIENIA MOCY WIĄŻĄCEJ W CZASIE zaskarżonego aktu lub czynności. NOWELIZACJA (nowela kwietniowa do p.s.a. 2015r.)

ZASIĘGU czy też WNIOSEK CO DO ZAKRESU ZASKARŻENIA

Nowy art. 145a § 1  skarżący w skardze na decyzję lub postanowienie, w przypadku wad z art. 145 § 1pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.s.a., obok wskazanego wyżej wniosku o charakterze kasatoryjnym może sformułować wniosek, by sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie decyzji/postanowienia i wskazał sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia. Ten dodatkowy wniosek nie jest jednak dopuszczalny, jeśli normy prawne pozostawiają rozstrzygnięcie uznaniu organu.

Wniosek skarżącego, mimo iż stanowi organiczną jedność, wiąże się z dwoma oddzielnymi etapami postępowania sądowoadministracyjnego. WNIOSEK CO DO ZAKRESU ZASKARŻENIA wiążę się z problematyką granic rozpoznania (kognicji) sądu. Natomiast WNIOSEK CO DO SPOSOBU POZBAWIENIA MOCY WIĄŻĄCEJ W CZASIE zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy orzekania (wyrokowania) przez sąd. Znaczenie, jakie dla zakreślenia granic rozpoznania sądu ma wniosek wyznaczający zakres zaskarżenia: W systemie pełnego związania sądu odwoławczego granicami środka odwoławczego (np.: w postępowaniu odwoławczym przed NSA ze skargi kasacyjnej lub zażalenia), skarżący swoim wnioskiem zakreśla sądowi odwoławczemu granice rozpoznania sprawy. Granice te zostają wyznaczone co do kierunku kontroli (zawartymi w środku odwoławczym podstawami zaskarżenia) oraz co do zakresu kontroli (wnioskiem skarżącego dot. zakresu zaskarżenia). W tym systemie treść sądowego rozstrzygnięcia o żądaniach stron, zawarta w sentencji wyroku I instancji, jest granicą, poza którą zaskarżenie orzeczenia sądowego nie może wykraczać, a rozpoznanie sądu wyższej instancji nie może wykraczać poza granice zaskarżonej części orzeczenia. Innymi słowy, skarżący wnioskiem co do zakresu zaskarżenia określa rozmiary dewolutywnego i suspensywnego skutku swojego środka odwoławczego. W systemie ograniczonego tylko związania lub też niezwiązania sądu odwoławczego granicami środka odwoławczego niezależnie od treści wniosku zaskarżony jest cały wyrok. Sąd wyższej instancji powinien rozpoznać sprawę w pełnym zakresie, czyli w takich granicach przedmiotowych i podmiotowych, w jakich rozstrzygnął ją sąd I instancji. Wniosek skarżącego ma znaczenie tylko informacyjne. Częściowe zaskarżenie stanowi zawsze zaskarżenie pełne i całościowe. Skarżący formułuje we swniosku jedynie sugestie co do zakresu wzruszenia zaskarżonego wyroku, a więc pośrednio co do zakresu rozpoznania przez sąd sprawy. Art. 134 p.s.a. - Zasady rozstrzygania w sprawie § 1.Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie. Zawarta w art. 134 § 1 p.s.a. zasada niezwiązania sądu admin. (WSA) granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Sformułowanie, że sąd admin. „nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi”, nie oznacza tylko zezwolenia i uprawnienia tego sądu do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz również jego obowiązek. Powyższa zasada nie ulega zmianie w odniesieniu do skarg na indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego w związku z dodanym nowelą kwietniową do p.s.a. z 2015r. art. 57a lex specialis – zasadą pełnego związania sądu powołanymi zarzutami skargi. Art. 57a p.s.a. Skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie Skarga na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd administracyjny jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 57a nie wyłącza ogólnej zasady , zgodnie z którą niezwiązanie WSA granicami skargi oznacza, iż granice zaskarżenia nie pokrywają się z granicami rozpoznania tego sądu. Te ostatnie będą zawsze szersze od zakresu zaskarżenia. Granice rozpoznania sądu admin. są szersze od granic zaskarżenia w dwu płaszczyznach: „wszerz” i „w głąb”: 1) „Wszerz” Niezwiązanie granicami skargi należy rozumieć jako dopuszczalność wykroczenia przez sąd poza zakres zaskarżenia wynikający z merytorycznego aspektu wniosku skarżącego, ale w ramach sprawy administracyjnej. rozstrzygniętej zaskarżonym aktem lub czynnością. Sprawę admin. zaś stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa admin. możliwość konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w określonym stanie faktycznym. W tym znaczeniu sprawa admin. jest sprawą stosunku prawnego i dopiero akt lub czynność załatwiająca sprawę konkretyzuje stosunek prawny. Sąd admin. niezwiązany granicami skargi nie może przekroczyć tych „granic” sprawy admin. Tak więc granice rozpoznania sądu admin. zostają wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej.

69

Normy prawa administracyjnego materialnego, wymagające indywidualnego ustalenia w każdej „sprawie”, wyznaczają nieprzekraczalne granice tożsamości sprawy admin. 2) „W głąb”, czyli głębokość zakresu kontroli sprawowanej przez sąd Granice rozpoznania sądu – zgodnie z zasadą niezwiązania go granicami skargi – będą szersze od zakresu zaskarżenia aktu lub czynności również i w tej płaszczyźnie. Zakresem rozpoznania sądu objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie admin., niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania admin. zostały wydane, zawsze jednak i tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego dana sprawę admin. Oznacza to, że sąd, rozpatrując np. skargę na ostateczną decyzję, ma obowiązek objąć zakresem swojego badania również decyzję wydaną przez organ I instancji, a rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną we wznowieniowym postępowaniu lub postępowaniu „nadzorczym”, może poddać badaniu decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym (choćby byłaby to decyzja ostateczna, wydana bez wyczerpania toku instancji). Granice rozpoznania skargi wyznacza stosunek admin., który stanowi istotę sprawy admin. Rozpoznaniem tym powinny być objęte wszystkie decyzje dot. tej samej sprawy, czyli dot. konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego, wydane w ramach jednego/ różnych postępowań.

Rozdział 55 Granice Podmiotowe Rozpoznania Skargi W związku z możliwą wielopodmiotowością postępowania sądowo-administracyjnego (współuczestnictwem procesowym) po stronie skarżącego oraz wprowadzoną w art. 33 § 1, 1a i 2 p.s.a. konstrukcją uczestnictwa w tym postępowaniu wyłania się istotne zagadnienie, w jakim zakresie sąd może objąć zakresem rozpoznania rozstrzygnięcia podjęte w odniesieniu do osób, które nie wniosły skarg, ale mają w sprawie zakończonej zaskarżonym aktem lub czynnością interes prawny. W postępowaniu administracyjnym możemy mieć do czynienia z sytuacją, kiedy w postępowaniu występuje 1 podmiot – strona (art. 28 k.p.a.), jak i z taką sytuacją, kiedy w postępowaniu uczestniczy kilka podmiotów - stron tego postępowania. Decydujący o legitymacji procesowej "interes prawny" z art. 28 k.p.a. jest oparty na prawie materialnym, w którym musi istnieć norma przewidująca w określonej sprawie możliwość wydania decyzji w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. O tym, kto i przy spełnieniu jakich przesłanek posiada legitymacje do uruchomienia postępowania administracyjnego lub uczestniczenia w nim jako strona, przesądzają te same normy prawa materialnego, które wyznaczają "sprawę administracyjną". Niezależnie od liczby podmiotów występujących w postępowaniu administracyjnym jako strony decyzja zawiera rozstrzygnięcie o treści stosunku materialnoprawnego, jaki zostaje skonkretyzowany między każdą ze stron z osobna a organem administracyjnym. Sytuacje, w których w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż 1 strona, określa się mianem wielości stron lub współuczestnictwa. 1)

2)

Współuczestnictwo formalne – polega na uczestniczeniu w 1 postępowaniu 2 lub więcej stron, z których każda jest podmiotem osobnej sprawy, połączonej z innymi sprawami w 1 postępowaniu w celu wspólnego ich rozpoznania i ewentualnego rozstrzygnięcia. Przedmiotem postępowania są jednakowe sprawy, a łączność między stronami w połączonych sprawach jest formalna, podyktowana względami ekonomii procesowej Współuczestnictwo konkurencyjne - między stronami nie ma więzi materialnoprawnych, łączą je jednakowe żądania procesowe. Są to sprawy, które mają 1 przedmiot postępowania i 2 lub więcej podmioty konkurujące o niego. Pozytywne rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji w stosunku do 1 podmiotu uniemożliwia zaspokojenie żądań wszystkich pozostałych. Np. pozwolenia wodnoprawne, o które ubiega się kilka podmiotów.

Zaskarżenie do sądu decyzji przez 1 ze współuczestników "konkurencyjnych" nosi charakter częściowego zaskarżenia decyzji w płaszczyźnie podmiotowej i WSA powinien objąć podmiotowym zakresem rozpoznania niezaskarżone części decyzji w takim obszarze, w jakim uzna to za niezbędne dla rozpatrzenia skargi. Będzie to zależeć od tego, w jakim zakresie żądanie skarżącego konkuruje z rozstrzygnięciem zawartym w części decyzji dotyczącej podmiotów, które decyzji nie zaskarżyły. 3)

4)

Współuczestnictwo, w którym interesy poszczególnych stron są sporne – potencjalna możliwość udzielenia uprawnienia stronie postępowania, składającej w tym celu wniosek, powoduje, że pozostałe strony żądają zapewnienia im udziału w postępowaniu w celu "wyrażenia sprzeciwu" lub domagają się należytej ochrony swego interesu. Przydzielenie określonego uprawnienia wnioskodawcy wiąże się z oddziaływaniem na sferę prawną pozostałych stron, które może przejawiać się w zniesieniu lub ograniczeniu ich uprawnień lub nałożeniu na nich obowiązków. W takich przypadkach mamy do czynienia z 1 sprawą, która zostaje rozstrzygnięta 1 decyzją, i każdy z podmiotów pozostających w takim faktycznym sporze może decyzje zaskarżyć. Sąd obejmuje zakresem rozpoznania całość sprawy w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym, niezależnie od tego, która za stron tego sporu decyzję zaskarżyła, czy też uczynił to inny podmiot w ramach "faktycznego sporu". Współuczestnictwo materialne – kiedy między 2 lub więcej podmiotami istnieją więzi wewnętrznej współzależności i materialnego związku między interesami prawnymi i/lub obowiązkami poszczególnych podmiotów. W określonym stanie faktycznym decyzja załatwiająca sprawę może być jedna - orzekająca o wspólnych prawach i obowiązkach stron. Jednocześnie ona zawiera tyle indywidualnych rozstrzygnąć, ile podmiotów zaangażowanych jest w danej sprawie. a. Współuczestnictwo materialne "typowe"("właściwe") - więź między 2 lub więcej stronami wyprowadzana jest z istnienia tej samej podstawy prawnej i stanu faktycznego. Uprawnienia/obowiązki współuczestników nie są wspólne,

70

b.

ale pomiędzy interesami prawnymi podmiotów istnieją więzy wewnętrznej zależności i materialnego związku. Prowadzone są one w 1 sprawie i wymagają rozstrzygnięcia 1 decyzją. Współuczestnictwo materialne "łączne" - 2 podmioty (lub więcej) łącznie stanowią stronę legitymowaną w postępowaniu. Uprawnienie lub obowiązek przyznawane jest wspólnie 2 lub więcej podmiotom. W zasadzie nie należy mówić o 2 lub więcej stronach, lecz o 1 wielopodmiotowej stronie.

Zaskarżenie decyzji przez 1 ze współuczestników ma charakter zaskarżenia częściowego w aspekcie przedmiotowym i podmiotowym. Jednak ze względu na zasadę niezwiązania sądu granicami skargi (art. 134 § 1 p.s.a.) sąd jest uprawniony objąć podmiotowym zakresem rozpoznania także niezaskarżone części decyzji 5)

Współuczestnictwo materialne kwalifikowane – powstaje w sprawach zbiorowych, ze swojej istoty zakładających uczestnictwo wielu podmiotów, których praw i obowiązków dotyczyć ma wspólne i niepodzielnie decyzja załatwiająca taką sprawę. Występuje w sprawach z zakresu budownictwa i ochrony środowiska, np. sprawy o pozwolenie na budowę linii energetycznej przebiegającej przez wiele nieruchomości i ustalenie strefy ochronnej dla tej linii.

Cechą charakterystyczną współuczestnictwa we wszystkich tych sprawach jest to, że z istoty sprawy wynika, iż poszczególni uczestnicy pozostają w jednakowym związku z przedmiotem postępowania. Jej rozstrzygnięcie musi obejmować wszystkich współuczestników i być identyczne w stosunku do nich, i dotyczyć będzie niepodzielnie wszystkich. 6)

Współuczestnictwo jednolite – w obrębie jednolitego rozstrzygnięcia możemy jednak mieć cząstkowe rozstrzygnięcia w zakresie determinowanym indywidualnymi uprawnieniami i obowiązkami stron.

Identyczność związku łączącego każdego z uczestników postępowania z przedmiotem rozpatrywanej sprawy powoduje, że czynności procesowe każdego z nich, a w szczególności zaskarżenie decyzji przez 1 z nich, powinno znaleźć rozstrzygnięcie na tle zasady niezwiązania sądu granicami skargi. odmiennie niż w tych innych typach współuczestnictwa sąd dla rozstrzygnięcia skargi będzie musiał objąć swoim rozpoznaniem wszystkich współuczestników jednolitych, a więc całą sprawę w aspekcie podmiotowym. Art. 171. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia W postępowaniu sądowo-administracyjnym spór nie toczy się między stronami spornego stosunku prawnego, lecz dotyczy sprawy zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Skarżącym może być podmiot nieposiadający kwalifikacji materialnoprawnej w sprawie, a w postępowaniu mogą też uczestniczyć podmioty na prawach strony. Decydujące znaczenie w wyznaczeniu zakresu związania wyrokiem sądu, orzekającego w wyniku skargi wniesionej przez jednego ze współuczestników jednolitych, ma precyzyjne określenie przedmiotowych granic sprawy; w tych granicach będzie on wiązał wszystkich współuczestników jednolitych danej sprawy.

Rozdział 56 Nowe Faktz I Dowodz W Postp. Admin. Zakres rozpoznania sądu admin. kontrolującego zaskarżone rozstrzygnięcie może być kształtowany również z punktu widzenia podstaw tego rozpoznania, tj. materiału faktycznego i dowodowego, który ma stanowić bazę dla działalności kontrolnej sądu. Decydujące znaczenie w tym zakresie ma ustalenie, czy podstawę rozpoznania skargi przez sąd kontrolujący zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi stan faktyczny ustalony przez organ admin., który wydał to rozstrzygnięcie, czy też stan ten może być w określonym zakresie uzupełniony lub zmodyfikowany w procesie kontroli, a jeśli tak, to za pomocą jakich środków dowodowych. Zagadnienie dopuszczalności wykorzystania w postęp. sądowoadmin. faktów i dowodów, które nie zostały objęte zakresem zaskarżonego rozstrzygnięcia, tylko częściowo zostało uregulowane w art. 133 § 1 i art. 106 § 3-5 p.s.a. Art. 106 § 5 Do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Należy rozważyć czy i w jakich ramach rozwiązania z k.p.c. stosowane w tym zakresie są zgodne z funkcją, strukturą i charakterem postępowania sądowoadmin. i mogą zostać wykorzystane w tym postęp. W procesie cywilnym dopuszczalność wykorzystania w postęp. odwoławczym faktów i dowodów, które nie wchodziły w zakres kognicji sądu niższej instancji, rozważane jest w ramach instytucji tzw. nowości. Ze względów ekonomii procesowej dopuszcza się i zezwala sądowi wyższej instancji na uwzględnienie subiektywnego stanu wiedzy strony o stanie faktycznym sprawy oraz na uwzględnienie obiektywnych zmian, które zaszły w stanie faktycznym. Strona, powołując się na nowe fakty i dowody jako podstawę apelacji, ma obowiązek wykazać, iż nie mogła ich przytoczyć w I instancji, co podlega kontroli sądu II instancji. Na problem „nowości” w postęp. sądowoadmin. nie można - per analogiam do postęp. cywilnego – patrzeć jako na problem zakresu dopuszczalności wprowadzenia nowych faktów i dowodów. Nowych w stosunku do materiału procesowego zebranego w postęp. admin. zakończonym wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W postępowaniu sądowoadmin. problem nowości w tym znaczeniu nie istnieje. Przedmiotem tego postęp. jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji (zastosowania) norm prawa materialnego (głównie admin.) w określonej sytuacji faktycznej. Zadaniem sądu admin. jest ocena, czy zebrany w postęp. admin. materiał procesowy jest pełny, czy został prawidłowo zebra-

71

ny i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia determinanty faktycznej decyzji. Problemem przed jakim staje sąd, nie jest ustalenie dopuszczalności wprowadzenia nowości do postępowania, ponieważ sąd ten nie może rozważać sprawy innej (zarówno w płaszczyźnie faktycznej, jaki i prawnej) niż rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Zadaniem sądu jest wyłącznie ustalenie, czy materiał procesowy zebrany w postępowaniu admin. odpowiada wymaganiom stawianym przez przepisy prawne. Jeżeli ustalenie to dla organów admin. negatywnie, sąd będzie uprawniony i obowiązany do obalenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wskazania w jakim zakresie np. materiał dowodowy nie jest adekwatny i winien zostać uzupełniony. „Nowości” w rozumieniu art. 381 k.p.c. nie mogą poszerzyć zakresu rozpoznania sądu admin. w tym znaczeniu, że mogłyby zmienić podłoże faktyczne skonkretyzowanego w rozstrzygnięciu stosunku prawnego. Oczywiście skarżący zarówno w skardze, jak i w postęp. przed sądem może podnieść i zarzucić niepełność ustalonego stanu faktycznego, nieprawidłowości w zbieraniu materiału dowodowego czy błędności dokonanych ustaleń faktycznych przez organy admin, ale wszystko to ma na celu ułatwienie i ukierunkowanie działalności kontrolnej sądu admin., a nie „poszerzenie” sprawy rozpatrywanej przez ten sąd. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd admin. uzupełniającego postępowania dowodowego i w konsekwencji – dokonywania przez ten sąd ustaleń faktycznych: Art. 133 p.s.a. - Przesłanki i podstawa wydania wyroku § 1.Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 skarga do sądu administracyjnego, § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Sąd orzeka na podstawie „akt sprawy” organu admin. publicznej, którego działanie lub zaniechanie zostały zaskarżone do sądu. Oznacza to, ze podstawą orzekania WSA jest cały materiał dowodowy i faktyczny sprawy zgromadzony przez organy admin. publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością. W postępowaniu przed WSA dopuszczalne jest: Art. 106 p.s.a. § 3. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. § 4. Fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Jeżeli powyższe przesłanki nie zachodzą, sąd powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić. Postanowienie z art. 106 § 3 p.s.a. (jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości”) należy rozumieć w ten sposób, że postępowanie dowodowe przed WSA i – w konsekwencji – dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania sądowoadmin. i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. WSA nie powinien przeprowadzać środków dowodowych i dokonywać ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżonym aktem lub czynnością.

DZIAŁ X MECHANIZM ORZEKANIA PRZEZ SĄD ADMINISTRACYJNY Rozdział 57 Pojęcie Orzekania I Czynniki Determinujące Jego Zakres Istotą „orzekania” przez sąd admin. jest dokonywanie przez ten sąd oceny zasadności skierowanej do niego skargi, ze wszystkimi konsekwencjami wynikającymi z przyjęcia zasady niezwiązania jej granicami. Ocena taka zawiera ustosunkowanie się sądu do proceduralnego aspektu wniosku skarżącego, czyli propozycji pozbawienia mocy wiążącej w czasie zaskarżonego aktu lub czynności. Podjęcie przez WSA takiego rozstrzygnięcia, stanowiącego istotę orzekania, jest dokonywane na drodze przeobrażenia rezultatów rozpoznania skargi w decyzję sądu zawierającą zwrot stosunkowy o zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Orzekanie stanowi więc proces tworzenia orzeczenia sądu zawierającego taki zwrot stosunkowy, a zakres tego orzekania wyznacza treść orzeczenia będącego zewnętrznym wyrazem orzekania, jego formą. Przyjęcie założenia, że orzekanie stanowi tworzenie, podejmowanie rozstrzygnięcia przez sąd w oparciu o wyniki przeprowadzonego postęp., oznacza, że pierwszorzędne znaczenie w określeniu jego zakresu ma zakres rozpoznania skargi, czyli zakres kognicji WSA. Sąd nie może orzekać w zakresie szerszym, niż mógłby rozpoznać skargę. Zakres rozpoznania (tj. wycinek obiektywnej rzeczywistości, który został objęty badaniem w toku postęp. sądowoadmin. poprzedzającego tworzenie orzeczenia), wyznacza maksymalne granice, w których orzekanie przez WSA może mieć miejsce. W tym obszarze orzekanie sądu jest zdeterminowane uregulowaniem innych czynników wiążących się z etapem tworzenia orzeczenia przez sąd. Szczególne znaczenie należy przypisać określeniu normy odniesienia oraz zakresu związania (lub jego braku) sądu wnioskami skarżącego co do sposobu pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności.

72

Kształt norm odniesienia (określony w przepisach prawa)wyznacza zakres możliwości orzeczniczych sądu, a w szczególności przesądza o tym, czy sąd może orzekać wyłącznie w przedmiocie losów zaskarżonego aktu lub czynności (system kasacyjny), czy też możliwe jest orzekanie sądu co do istoty sprawy admin. (system reformatoryjny). W zależności od wyboru przez ustawodawcę kasacyjnego lub merytorycznego systemu orzekania przez sąd odpowiednio będą się kształtować zasady dotyczące przedmiotu orzekania, momentu miarodajnego dla oceny przez sąd stanu faktycznego i prawnego sprawy przy wydawaniu orzeczenia oraz dopuszczalności w tym postęp. reformationis in peius. Model orzekania przez WSA został określony w przepisach art. 145-150 oraz art. 135 p.s.a. O zakresie dopuszczalności reformationis in peius w fazie orzekania przez sąd przesądza art. 134 p.s.a.

Rozdział 58 Przedmiotowe Granice I Podstawowe Zasady Orzekania Wsa Zasada niezwiązania sądu granicami skargi w zakresie merytorycznego elementu wniosku skarżącego (zakresu zaskarżenia), determinująca granice rozpoznania skargi przez WSA, dot. również fazy orzekania przez sąd. Sąd, kontrolując prawidłowość konkretyzacji materialnej normy prawa admin. w całości jej merytorycznych i proceduralnych aspektów, musi mieć możliwość sformułowania zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności kontrolowanego przedmiotu w takim samym zakresie. Przedmiot orzekania WSA odpowiada w tej płaszczyźnie zakresowi rozpoznania przez niego skargi. Zasada niezwiązania w tej płaszczyźnie sądu granicami skargi kształtuje więc zarówno granice rozpoznania skargi przez WSA, jak i – pośrednio – granice jego orzekania. Postanowienia art. 145 § 1 pkt 1-2 p.s.a. zezwalające WSA na uchylenie (stwierdzenie nieważności) zaskarżonej decyzji (postanowienia) „w całości lub w części” i art. 147 § 1 p.s.a. zezwalające na stwierdzenie nieważności uchwały organu jst oraz aktu prawa miejscowego „w całości lub w części” stanowią normatywny przejaw zasady, że sąd orzeka negatywnie o losach tych aktów w takim zakresie, w jakim są one wadliwe, a nie w takim, w jakim zostały zaskarżone. Jest to więc uszczegółowienie zasady niezwiązania sądu granicami skargi z art. 134 § 1 p.s.a. dla etapu formułowania przez niego orzeczenia. Rozstrzygnięcie kwestii „głębokości” upoważnień do orzekania sądu admin. winno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania admin. publicznej, sprawowanej przez ten sąd w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. W świetle podstawowego celu tej kontroli, należy przyjąć, że obowiązkiem sądu jest – poprzez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu admin. publicznej niezgodne z prawem. Art. 135 p.s.a. - Stosowanie przez sąd środków w celu usunięcia naruszeń Sąd stosuje przewidziane ustawą środki [wydanie stosownego orzeczenia]w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozwiązanie przyjęte w art. 135 p.s.a. odpowiada powyższym wymogom i w sposób prawidłowy wyznacza przedmiotowy zakres orzekania WSA. WSA uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.s.a. nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, lecz również co od decyzji wydanej przez organ I instancji, jeżeli jest ona obarczona wadami przewidzianymi w tym przepisie. Co więcej, rozpatrując skargę na decyzję wydaną w postęp. w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji (art. 154,155 i 161 k.p.a.), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postęp. i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.s.a., zakresem orzekania winien objąć decyzje wydane w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej sprawie admin., w której toczyło się postępowanie pierwotne. i stanowią jedynie jego powtórzenie czy przedłużenie. Oddalając skargę jako niezasługującą na uwzględnienie, WSA orzeka, że wszystkie decyzje wydane w sprawie (zarówno w zwykłym toku instancji, jak i nadzwyczajnych postępowaniach kontrolnych) są zgodne z prawem i nie istnieją w stosunku do nich podstawy do zastosowania art. 145 § 1 p.s.a. w zakresie orzekania, wynikającym z art. 135 p.s.a. Podstawowe znaczenie dla określenia zasad orzekania sądu admin. ma ustalenie momentu decydującego dla oceny stanu sprawy przy wydawaniu przez WSA orzeczenia. P.s.a. nie zawiera przepisu, który by wyraźnie i bezpośrednio ustanawiał regułę, jaką winien kierować się WSA w swoim orzekaniu, niemniej należy przyjąć, że regułą taka wynika przede wszystkim z zakresu i konstrukcji kompetencji WSA. W świetle postanowień art. 1 § 2 p. u.s.a. są one następujące: WSA rozpatruje skargi na akty lub czynności (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania) organów admin. publicznej i orzeka o ich zgodności z prawem. Dokonanie takiej oceny, poprzedzające sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem, jest możliwe tylko na gruncie stanu faktycznego, który istniał w chwili podjęcia danego aktu lub czynności i stanowił ich podstawę faktyczną. Sąd admin. nie jest uprawniony do rozpatrywania w zw. z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu lub podjęciu zaskarżonej czynności. Jego funkcje są odmienne od celów i zadań organu odwoławczego, który w postęp. II instancji ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia in merito sprawy admin. Co do zasady, sąd admin. nie rozstrzyga sprawy admin. in merito. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organy admin. publicznej. Kontroli takiej można zaś dokonać wyłącznie w oparciu o stan faktyczny istniejący w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności.

73

Wyrok WSA dokonujący oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności wiąże w sprawie, która stanowiła przedmiot postęp. admin. i została rozstrzygnięta w zaskarżonym akcie lub czynności, i nie może wykroczyć swoim związaniem poza dopuszczalny zakres rozpoznania i orzekania przez sąd. Wyrok WSA nie zamyka organowi admin. i stronie możliwości wszczęcia postęp. admin., ale w nowej już sprawie admin., której podłożem faktycznym rozstrzygnięcia będzie nowy stan faktyczny. Jeżeli zajdzie taka potrzeba, WSA w uzasadnieniu swojego wyroku powinien wyjaśnić, jaki stan faktyczny sprawy stanowił dla niego podstawę orzekania o zgodności aktu lub czynności z prawem, i może wyrazić swój pogląd co do znaczenia zmian, jakie zaszły w obiektywnej rzeczywistości po wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności. Od strony formalnej nie można mówić o związaniu organu admin. oceną prawną wyroku WSA w tym zakresie, nie jest to bowiem ocena prawna w sprawie będącej przedmiotem orzekania przez WSA, która by wiązała na podstawie art. 135 p.s.a. Identycznie powinien zostać rozstrzygnięty problem określenia momentu miarodajnego dla sądu przy ocenie stanu prawnego sprawy. Kontrolny charakter postępowania sądowoadmin. i kasacyjny – co do zasady – model orzekania przez WSA wymagają przyjęcia jako zasady, ze sąd, dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, bierze za punkt odniesienia przy formułowaniu normy dopełnienia, w stosunku do której kontrola ta jest dokonywana, stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia czynności, a nie w dniu orzekania.

DZIAŁ X MECHANIZM ORZEKANIA PRZEZ SĄD ADMINISTRACYJNY Rozdział 59 Niezwiązanie Sądu Wnioskami Skarżącego Co Do Sposobu Pozbawienia Mocy Wiążącej Zaskarżonego Aktu Lub Czynności Nawet w systemach hołdujących ku zasadzie związania sądu granicami środka zaskarżenia należy odróżnić wyraźnie zakres związania proceduralnym aspektem aktu ( a więc wnioskiem co do sposobu pozbawienia mocy wiążącej orzeczenia) od zakresu związania w jego merytorycznej części- chodzi tu o odróżnienie granic rozpoznania od granic orzekania. De lege lata należy przyjąć, iż sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Art. 145-150 p.s.a. określają w jakich okolicznościach może nastąpić uwzględnienie poszczególnych kategorii skarg i jakie formy może przybrać orzeczenie WSA. . Stosowanie tych przepisów następuje z urzędu, jest obowiązkiem sądu administracyjnego, ponieważ sąd ten – jak każdy sąd – ma obowiązek wydania prawidłowego orzeczenia, niezależnie od woli strony wyrażonej we wnioskach zawartych w skardze. Nie do przyjęcia byłoby oddalenie skargi, gdy sąd stwierdził istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji, a skarżący żądał „jedynie” uchylenia decyzji. W aspekcie proceduralnym sąd, uwzględniając skargę”, „uchyla [...]” określony akt (art. 145 § 1 pkt 1. , art. 146 § 1, art. 148 p.s.a.), „stwierdza nieważność” (art. 145 § 1 pkt 2, art. 147 § 1 p.s.a.), „stwierdza bezskuteczność czynności” (art. 146 § 1 p.s.a.) czy też podejmuje jeszcze inne rozstrzygnięcie, oraz postanowienia art. 151 p.s.a., że „w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części”. Zasada braku związania została wyrażona w art. 134§1 p.s.a. sąd ten nie jest związany granicami skarg, z wyjątkiem skarg na indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego, co oznacza, że skarga zostaje uwzględniona, jeśli tylko WSA, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, wyda któryś z typów wyroków, które określone są w art. 145-150 p.s.a. Przepisy te nakazują wydać właściwe rozstrzygnięcie, niezależnie od treści skargi. Żądanie skarżącego musi być traktowane wyłącznie jako niewiążący dla sądu wniosek projektujący jedynie jego orzeczenie. Jedyne ograniczenie zawiera art. 134 § 2 p.s.a. – niedopuszczalność wydania przez sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Ale ograniczenie to nie obowiązuje jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważność zaskarżonego aktu lub czynności. Wyłomem co do braku związania sądu stanowią sytuacje, gdy przedmiotem skargi są indywidualne interpretacje przepisów podatkowych i opinie zabezpieczające oraz odmowy ich wydania. Dodany nowelą kwietniową art. 57a jest oparty na zasadzie pełnego związania sądu podstawami zaskarżenia. Skarga taka może być oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania normy prawa materialnego – sąd w takim przypadku jest związany powołaną podstawą, zatem nie jest uprawniony do poszukiwania innych wad zarówno materialnych jak i procesowych. Zgodnie z art. 146 § 1 p.s.a. rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w związku z zaaprobowaniem skargi będzie rozstrzygnięcie uchylające.

Rozdział 60 Zakaz Reformationis In Peius W Postępowaniu Sądowo-Administracyjnym Zakaz reformationis in peius jest typową instytucją związaną z orzekaniem organu instancji odwoławczej w postępowaniach przed organami państwa – zarówno administracyjnymi jak i w postępowaniach przed sądami. W zakresie postępowań sądowych doktryna i praktyka w pełni akceptuje istniejący po stronie sądu odwoławczego ( zarówno w postępowaniu karnym jak i cywilnym ) zakaz zmiany

74

rozstrzygnięcia zawartego w wyroku sądu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującej się strony, jednak tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy orzeczenie skarżone jest wyłącznie na korzyść. Z pogorszeniem będziemy mogli mieć do czynienia w sytuacji złożenia skargi przez obie strony procesowe, których sprzeczność interesów wynika z istoty stosunku sporności. Celem zatem zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia jej zdaniem nieprawidłowego lub niesłusznego, zrezygnowałaby z zaskarżenia w obie przed reformacją rozstrzygnięcia w sposób pogarszający jego sytuację. Po stronie sądu odwoławczego doprowadza to do swoistego ograniczenia uprawnień w orzekaniu, granica kierunku orzekania wyznaczona skargą jest nieprzekraczalna. O ile w postępowaniu przed sądami powszechnymi obowiązywanie tego zakazu nie budzi wątpliwości powstaje pytanie jak ma się to do postępowania administracyjnego. Literatura przedmiotu wskazuje, iż zakaz ten nie odpowiada istocie postępowania administracyjnego i toku instancji. Celem jego jest zastosowanie materialnej normy w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy. Wnosząc odwołanie następuje przeniesienie kompetencji do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej – pełnego i merytorycznego, które to pozowała na ponowne zastosowanie normy materialnoprawnej. Stan faktyczny, który stanowi przedmiot rozstrzygnięcia ustalony jest zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, która to powinna być zgodna z prawem. Wniesienie odwołania stanowi wyraz niezadowolenia skarżącego. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje więc w swej kompromisowej wersji art. 139 k.p.a., który stanowi iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. W zakresie postępowania sądowo-administracyjnego obowiązywanie tego zakazu budzi kontrowersje. Z jednej strony przemawiają za jego obowiązywaniem te same okoliczności, które wpływają na potrzebę jego wprowadzenia w postępowaniach przed sądami powszechnymi – powstrzymanie się od zaskarżanie niekorzystnego aktu lub czynności w przekonaniu, że ostateczne rozstrzygnięcie będzie jeszcze mniej korzystne. Z drugiej strony zakaz reformationis in peius przeczy istocie kasatoryjnego orzekania przez sądy administracyjne. Przede wszystkim stanowi ograniczenie zasady niezwiązania sądu granicami skargi. Ponad to zakaz ten ogranicza możliwości orzecznicze określone w art. 145- 150 p.s.a. Oznacza on, że mimo stwierdzenia wystąpienia wad, które taki wyrok uzasadniają sąd nie może uwzględnić skargi i wydać określonego w przepisach art. 145-150 p.s.a. rozstrzygnięcia. Należy również zwrócić uwagę na to czy w postępowaniu ponownym uwzględniającym skargę wyroku sądu administracyjnego, nadal obowiązuje konieczność uwzględnienia zakazu zmiany na niekorzyść. Sąd administracyjny de lege lata nie ma kompetencji merytorycznych do orzekania w sprawie administracyjnej- nie może zatem programować treści przyszłych rozstrzygnięć administracyjnych, na dodatek podejmowanych na podstawie nowego stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w czasie ponownego orzekania przez organ administracyjny – już po uwzględnieniu skargi przez sąd administracyjny. Trudno będzie ocenić, czy skarga nastąpiła na korzyść czy też niekorzyść skarżącego nie jest możliwe, kiedy nastąpiło uwzględnienie skargi ze względu na stwierdzenie przez sąd naruszenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu lub czynności przepisów prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zatem ocenić, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie może być mowy o orzeczeniu niekorzystnym w znaczeniu „niekorzyści materialnej”, rozumianej jako uszczerbek w materialnoprawnej sytuacji skarżącego. Sąd nie może sam swoim orzeczeniem pogorszyć sytuacji materialnoprawnej skarżącego. W rzeczywistości niekorzyść ta może być spowodowana takim sformułowaniem przez sąd administracyjny oceny prawnej w wyroku uwzględniającym skargę, które zdeterminowałby wydanie w przyszłości aktu pogarszającego ( art. 153 p.s.a.) W związku z tym zakaz reformationis in peius oznacza jego dopuszczenie w tym postępowaniu w tym sensie, że w zakresie niezbędnym dla ochrony skarżącego przed możliwością uzyskania w wyniku mniej korzystnego. W art. 134 § 2 p.s.a. należy uznać, że zakres, w którym sąd administracyjny jest związany zakazem orzekania na niekorzyść strony skarżącej – sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza, że można w pełni odnieść jedynie do postępowania w skargach na decyzje administracyjne i postanowienia. Natomiast zakaz reformationis in peius w kształcie nadanym mu w art. 134 § 2 p.s.a.: – jest bezprzedmiotowy w odniesieniu do skarg na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) przez organy administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.s.a.); – nie znajdzie w ogóle zastosowania w stosunku do wyroków uwzględniających skargi na akty organów gmin, powiatów i województw oraz związków gmin i związków powiatów oraz skargi na akty prawa miejscowego organów administracji rządowej na obszarze województw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.s.a., ponieważ uwzględniając skargi na te akty – zgodnie z możliwościami orzeczniczymi przewidzianymi w art. 147 § 1 p.s.a. – sąd może wyłącznie stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu; – obejmuje bez wyjątku wszystkie wyroki uwzględniające skargi na akty nadzoru (art. 3 § 2 pkt 7 p.s.a.), ponieważ sąd administracyjny, uwzględniając skargę na taki akt, może wyłącznie go uchylić (art. 148 p.s.a.); –

obejmuje bez wyjątku wszystkie wyroki uwzględniające skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.s.a., ponieważ sąd, uwzględniając taką skargę, może uchylić albo stwierdzić bezskuteczność czynności (art. 146 § 1 p.s.a.), nigdy zaś nie może stwierdzić jej nieważności.

75

DZIAŁ XI ORZECZENIA SĄDOWE Rozdział 61 Zagadnienia Ogólne 61.1. Czynności procesowe sądu o ch arakterz e orzecznicz ym i ich rodz aje Czynności orzecznicze są najważniejszymi podejmowanymi przez sąd w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Są one zróżnicowane i mogą dotyczyć samego toku postępowania ( np. Postanowienie o zawieszeniu czy też podjęciu zawieszonego postępowania albo przedsięwzięcia w nim poszczególnych czynności procesowych np. Przeprowadzenia dowodu z dokumentu) albo pewnych kwestii wpadkowych np. rozpatrzenie wniosku o wyłączenie sędziego czy też przyznania stronie prawa pomocy, które wymagają rozstrzygnięcia, bądź też istoty sprawy rozstrzyganej w tym postępowaniu. Dwie pierwsze grypy swoimi skutkami nie wybiegają poza ramy pozstępowania w którym zostały wydane. Inna jest jednak istota rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. W rozstrzygnięciu takim sąd orzeka o przedmiocie procesu a więc jest to istota wypełnienia funkcji jaką pełni organ sprawujący wymiar sprawiedliwości. Orzeczenia można podzielić na : a) wyroki b) postanowienia c) zarządzenia. Wyroki są najważniejszą czynnością, jego wydanie stanowi summę poprzedzającego go postępowania sądu, które przygotowuje do jego wydania. Rozstrzyga on sprawę sądowo-administracyjnym co do istoty ( art. 132 p.s.a.) Zasadniczo wyrok odróżnia od pozostałych orzeczeń to, że jest wydany w imieniu RP, może zapaść wyłącznie po przeprowadzeniu rozprawy ( wyjątek stanowi wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi art.133 § 1 p.s.a.), tylko wyrok stanowi formę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i skutkuje powagą rzeczy osądzonej. Kiedy P.S.A. nie wymaga wydania wyroku, sąd wydaje orzeczenie w formie postanowienia, zatem dotyczy to kwestii niedotyczącej istoty sprawy, a więc kwestii o charakterze proceduralnym. Charakter orzeczenia nie wynika z formy, którą nadał mu sąd, decyduje o tym treść rozstrzygnięć. Zatem nawet jeśli in concreto sąd rozstrzygnięciu nadałby formę postanowienia, a byłoby ono pod względem treści wyrokiem, stronie przysługiwałby środek odwoławczy właściwy dla formy wyroku Różnice pomiędzy wyrokiem i postanowieniami zachodzą również w kwestii np. Doręczania i uzasadniania tych orzeczeń. Zasadniczo wyróżniamy na podstawie kryterium skutku dwa rodzaje postanowień: 1) kończące postępowanie w sprawie oraz 2) niekończące postępowania w sprawie A.D.1. Tego rodzaju postanowienia to te, których uprawomocnienie zamyka w sposób trwały drogę do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez sąd danej instancji, a sąd w chwili jego wydania jest zwolniony z obowiązku dalszego rozpoznania sprawy. Postanowienia te mają zawsze treść negatywną np. odrzucenie, oddalenie, umorzenie. Podstawą ich wydania jest stwierdzenie przez sąd wystąpienia jednej z okoliczności uniemożliwiających kontynuowanie głównego postępowania, choćby chodziło o rozpoznanie sprawy w zakresie niektórych tylko żądań lub też poszczególnych stron postępowania. Postanowienia kończące postępowanie w sprawie może wydać Postanowienia te sąd wydaje zazwyczaj wówczas, gdy orzeka o całości postępowania, a nie zachodzą przesłanki do wydania wyroku. Postanowienia te zamykają drogę do wydania wyroku w danej instancji. Należy do nich zaliczyć przede wszystkim: – postanowienie o odrzuceniu skargi do sądu administracyjnego; –

postanowienie o umorzeniu postępowania sądowo-administracyjnego zarówno WSA jak i NSA.

Postanowienia kończące postępowanie w sprawie może dotyczyć także części postępowania np. w związku ze skutecznym cofnięciem tylko niektórych skarg.

76

Inną kategorię stanowią te, które należy zaliczyć do postanowień kończących postępowanie, ale nie zamykających drogi do uzyskania wyroku np. – postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej (art. 178 i 189 p.s.a.); -postanowienie o umorzeniu postępowania ze skargi - postanowienie o odrzuceniu zażalenia na postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej postanowienie odrzucające skargę o wznowienie postępowania (art. 280 §1 -postanowienie o umorzeniu postępowania wszczętego na skutek skargi o wznowienie postępowania

kasacyjnej; przez WSA; p.s.a.);

Postanowienia te nie mogą być zmieniane i uchylane przez sąd, który je wydał – wiążą go w całości, a możliwość tę posiada wyłącznie sąd wyższej instancji. Od tej zasady art. 195 § 2 p.s.a. wprowadza wyjątek - jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, WSA, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt NSA, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Postanowienia WSA kończące postępowanie w sprawie z wyłączeniem przypadków o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 p.s.a., są zaskarżalne w drodze skargi kasacyjnej ( art. 173 § 1 p.s.a.). A.D.2 Postanowienia niekończące postępowania wydawane są w toku postępowania głównego w związku z jego prowadzeniem lub biegiem np. zawieszenie postępowania, jak również w odniesieniu do kwestii wpadkowej np. rozstrzygnięcie przez sąd odwołania od zarządzeń przewodniczącego czy kwestii ubocznych np. wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Można do nich zaliczyć: – postanowienia wyliczone w art. 194 § 1 pkt 1 , 2 , 4–6 i 9–10 p.s.a.; – postanowienia dowodowe (art. 236 k.p.c. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.s.a.); – postanowienia wydawane w zakresie kierownictwa rozprawą i postępowaniem Sąd który je wydał nie jest związany ich treścią w tym sensie, że w razie zmiany okoliczności sprawy mogą być uchylane i zmieniane, nawet jeśli były zaskarżone, a nawet prawomocne ( art.165 p.s.a.). Zarządzenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym wydaje przewodniczący składu orzekającego oraz sędzia sprawozdawca. P.S.A. nie reguluje szczegółowo tych zarządzeń ani trybu ich wydawania, wynikają one z przepisów szczególnych. Możliwość taką przewidują również przepisy regulaminu wewnętrznego urzędowania WSA ( np. (np. dla sędziego sprawozdawcy § 37 ust. 1 i dla przewodniczącego składu orzekającego § 41). Dotyczą one samego toku postępowania i są wydawane zarówno jeszcze przed rozprawą np. Zarządzenia konieczne sędziego sprawozdawcy do sprawnego rozpoznania sprawy, jak i w jej toku. Od zarządzeń przewodniczącego wydanych w toku rozprawy strony mogą się odwołać do czasu zamknięcia rozprawy, do sądu orzekającego. Na podstawie art. 49§2 p.s.a. istnieje możliwość zażalenia na zarządzenie przewodniczącego o pozostawieniu bez rozpoznania pisma, które nie zostało uzupełnione lub poprawione mimo wezwania w terminie 7 dni. Co do pozostałych zarządzeń, na które nie przysługuje zażalenie, mogą one być zaskarżane wnosząc środek odwoławczy. 61.2. Wyrokowanie Wyrok mogą wydać jedynie sędziowie, przed którymi odbyła się rozprawa ( art. 136 p.s.a.) wynika to z zasady bezpośredniości. Naruszenie jej powoduje nieważność postępowania sądowo-administracyjnego ( art. 183 § 2 pkt 4 p.s.a.) Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie. Zwolnienie od zachowania tajemnicy jest niedopuszczalne. Narada powinna odbyć się bezpośrednio po zamknięciu rozprawy. Obejmuje ona dyskusję, głosowanie i spisanie sentencji wyroku. Polega na wymianie zdań w przedmiocie rozstrzygnięć. Głosowanie odbywa się w ten sposób, że przewodniczący zbiera głosy sędziów, poczynając od najmłodszego stażem na stanowisku sędziego sądu administracyjnego, sam zaś głosuje ostatni. Sprawozdawca, jeżeli jest wyznaczony, głosuje pierwszy. Wyrok zapada większością głosów. Sędzia, który przy głosowaniu nie zgodził się z większością, może przy podpisywaniu sentencji zgłosić zdanie odrębne i obowiązany jest uzasadnić je na piśmie przed podpisaniem uzasadnienia. Zdanie odrębne może dotyczyć także samego uzasadnienia. Sentencję wyroku podpisuje cały skład sądu (art. 137 p.s.a.). Ogłoszenie wyroku powinno nastąpić na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę. Jednakże w sprawie zawiłej sąd może odroczyć ogłoszenie wyroku na czas do 14 dni. Termin ten może być przedłużony tylko raz i co najwyżej o siedem dni. Postanowienie w tym przedmiocie powinno wyznaczać termin ogłoszenia wyroku. Nieobecność stron nie tamuje jego ogłoszenia. Jeżeli nastąpiło odroczenie, może go dokonać jednoosobowo przewodniczący lub jeden z sędziów składu orzekającego. Ogłoszenie dokonuje się przez odczytanie sentencji podczas, której wszyscy obecni z wyjątkiem sądu stoją. Po ogłoszeniu następuje ustne podanie powodów rozstrzygnięcia przez przewodniczącego albo sędziego sprawozdawcę, można jednak zaniechać jeśli rozprawa odbywała się przy zamkniętych drzwiach. Odpis sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia nie sporządza się z urzędu. Wy-

77

rok na posiedzeniu niejawnym podlega niezwłocznie upublicznieniu – udostępnia się go w sekretariacie sądu przez okres 14 dni ( art. 139 p.s.a.) Stronie działającej bez pełnomocnika wykwalifikowanego przewodniczący udziela wskazówek co do sposobu i terminów wniesienia środa odwoławczego, jeśli jest obecna przy ogłoszeniu. Sąd doręczając odpis sentencji wydanego na posiedzeniu niejawnym wyroku stronie działającej bez pełnomocnika wykwalifikowanego tj. Adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego poucza ją o terminie i sposobie wniesienia środa odwoławczego. ( art. 140 p.s.a.) Elementy wyroku to sentencja - na którą składa się część wstępna ( komparycja) oraz rozstrzygnięcia o żądaniach stron ( tzw. Formuły sentencji) - i uzasadnienie. Treść części wstępnej wyroku określa szczegółowo art. 138 p.s.a. Obejmuje ona: 1) sygnaturę akt sprawy (por. § 23 zarządzenia nr 14 Prezesa NSA z 6.08.2015 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych); 2) zwrot, że wyrok jest wydawany w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji RP i § 54 reg.wew.urz.WSA); 3) oznaczenie sądu przez podanie jego pełnej nazwy i siedziby; 4) wskazanie składu orzekającego w sprawie przez przytoczenie imion i nazwisk sędziów, protokolanta oraz prokuratora, jeżeli brał udział w sprawie; 5) określenie daty i miejsca rozpoznania sprawy; 6) określenie daty i miejsca wydania wyroku; 7) oznaczenie skarżącego przez dokładne wskazanie jego imienia i nazwiska lub nazwy osoby prawnej, lub innego podmiotu mającego zdolność sądowoadministracyjną. Artykuł 138 p.s.a. nie wymaga natomiast wskazywania w wyroku expressis verbis strony przeciwnej. Przepis ten nie wymaga również wskazywania w wyroku uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 33 § 1 i 2 p.s.a. Nie ma wreszcie potrzeby wskazywania w sentencji wyroku, że w postępowaniu brał udział Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka, jeśli oczywiście – stosownie do postanowień art. 8 – nie wnosili oni skargi w sprawie; 8) oznaczenie przedmiotu zaskarżenia. Oznaczenie to następuje przez wskazanie aktu lub czynności będącej przedmiotem skargi lub też wskazanie, że skarga dotyczy bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) określonego organu administracji publicznej. Po części formalnej następuje rozstrzygnięcie – uwzględniające skargę ( sprzeciw) art. 145-150 i 151a p.s.a., bądź nieuwzględniające skargi (sprzeciwu) wyrok oddalający ( 151 p.s.a.) lub sprzeciw ( art. 151a § 2 p.s.a.) Wyrok może również zawierać postanowienie o kosztach postępowania art. 200 p.s.a. Sentencję wyroku kończą podpisy – p.s.a. nie przewiduje możliwości braku któregokolwiek z podpisów – w odróżnieniu do uzasadnienia wyroku. P.S.A. zrywa z zasadą obligatoryjnego sporządzenia uzasadnienia- zgodnie z art. 141 § 1 p.s.a., sąd I instancji sporządza uzasadnienie wyroku z urzędu w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Również NSA obligatoryjnie – w terminie 30 dni- uzasadnia swoje wyroki i postanowienia ( art. 193 p.s.a.) W sprawach, w których skargę oddalono – art. 141 § 2 p.s.a. postanawia, że uzasadnienie wyroku sporządza się wyłącznie na wniosek strony zgłoszony w terminie siedmiu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo doręczenia odpisu sentencji wyroku. Sporządza się je w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia wniosku, które to w sprawie zawiłej może ulec przedłużeniu na czas oznaczony przez prezesa sądu nie dłużej niż 30 dni. Odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku następuje postanowieniem wydanym na posiedzeniu niejawnym. ( art. 141 § 2a i 3 p.s.a.) De lege lata uzasadnieniu z urzędu przez WSA podlega tylko wyrok uwzględniający skargę. Znaczenie procesowe uzasadnienia uwidacznia się w tym, że: – ma ono dać rękojmię, że sąd dołoży należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; – ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne;

78

– ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku 16 . Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli ma być ponownie rozpatrzona sprawa przez organ ponadto wskazania co do dalszego postępowania. Podczas narady i głosowania może być obecny jedynie protokolant, chyba że przewodniczący uzna jego obecność za zbędną (§50 reg.wew.urz.WSA). Zgłoszenie zdania odrębnego podaje się do wiadomości, a jeżeli członek składu orzekającego wyrazi na to zgodę również jego nazwisko. ( art. 137§3 p.s.a.) 61.3. Wydawanie postanow ień Postanowienia rozstrzygają kwestie dotyczące samego postępowania oraz wszelkie kwestie wpadkowe powstałe w toku. Forum właściwym jest zarówno rozprawa jak i posiedzenie niejawne, a także po przeprowadzeniu rozprawy. Zasadą jest zasadą (art. 90 § 1 p.s.a.), że – jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej – posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie, sąd może wydać postanowienie na posiedzeniu niejawnym tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi (np. postanowienie o zawieszeniu czy umorzeniu postępowania). Zgodnie jednak z art. 90 § 2 p.s.a. sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Postanowienia mogą być wydawane oddzielnie lub zamieszczane w wyroku, co nie powoduje utraty ich odrębności. W odniesieniu do formy i treści należy stosować mutatis mutnadis przepisy o wyroku, jeśli P.S.A. nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 162 p.s.a. rozstrzygnięcia w niekończących postępowanie postanowieniach wydanych na posiedzeniach jawnych wpisuje się do protokołu, jeśli nie przysługuje na nie zażalenie. Jeżeli wydawane jest na posiedzeniu niejawnym wiąże w chwili podpisania wraz z uzasadnieniem- jeżeli nie uzasadnia się od chwili podpisania sentencji ( art. 164 p.s.a.) Wydane na posiedzeniu jawnym i na nim ogłoszone wiążą od chwili ogłoszenia. Doręczanie postanowień wydanych na posiedzeniu jawnym a wiec ogłoszonych są uzasadniane i doręczane stronom, zaś te z posiedzeń niejawnych sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia to doręczenie następuje z uzasadnieniem wraz z pouczeniem o dopuszczalności terminie i sposobie zaskarżenia jeśli w sprawie nie działa pełnomocnik wykwalifikowany. Zarówno w odniesieniu do postanowień wydanych na rozprawie i posiedzeniach niejawnych uzasadnienia należy sporządzać w terminie 7 dni od wydania.

Rozdział 62 Rodzaje Wyroków Sądu Administracyjnego Stadium orzekania przez sąd określają art. 145-151a p.s.a. Zawierają one ten element normy odniesienia, który określa możliwości orzecznicze sądu (przesłanki, formę i treść, jaką powinno przybrać orzeczenie sądu po rozpoznaniu skargi in merito). W tych przepisach została wyrażona generalna koncepcja działalności kontrolnej sądu administracyjnego. Uprawnienia zostały ograniczone, co do zasady, do orzekania o charakterze kasacyjnym. Sąd ten nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego- zmieniającego zaskarżony akt lub czynność, choćby ze względu na charakter stwierdzonych wad (np. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy) lub na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego istniały warunki do wydania takiego merytorycznego rozstrzygnięcia. W modelu postępowania sądowo-administracyjnego powstaje wzorzec, koncepcja niewadliwego rozstrzygnięcia, do którego sąd przyrównuje zaskarżony akt lub czynność, a więc wizja przyszłego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym tkwi istota każdej działalności kontrolnej. O zasadności skargi sąd orzeka w formie wyroku. Stwierdzając w zaskarżonym akcie lub czynności naruszenie prawa, sąd orzeka o skutkach prawnych tego naruszenia. Następuje to w wyroku uwzględniającym skargę (sprzeciw). Ich treść i forma są ściśle powiązane z katalogiem skarg określonych w art. 3 § 2 i 2a p.s.a. oraz (stosownie do §3 tego przepisu) w przepisach szczególnych i wymagają wyodrębnienia poszczególnych kategorii takich wyroków stosownie do przedmiotu skarg przewidzianych w tym katalogu. Stwierdzenie przez sąd, że zaskarżony akt lub czynność są zgodne z prawem, powoduje nieuwzględnienie skargi (sprzeciwu). Następuje to w wyroku oddalającym skargę (art. 151 p.s.a.) lub sprzeciw (art. 151a § 2 p.s.a.). Zakres możliwości orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie prawidłowości kontrolowanych decyzji organów administracji publicznej nie jest w pełni wyznaczony przez kryterium zgodności z prawem i ostatecznie zamyka się w katalogu pewnych typów wadliwości (należy uznać to spostrzeżenie za trafne, zestawiając art. 1 p.u.s.a. i art. 145 p.s.a.)

79

Art. 145 § 1 p.s.a. określa rodzaje wyroków uwzględniających skargę. Uwzględnienie skargi w odniesieniu do tych aktów następuje przez: 1) uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części; 2) stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części; 3) stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ad 1) Art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a. - decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a). Chodzi o naruszenie nie tylko norm z zakresu prawa administracyjnego materialnego, lecz także z zakresu innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien był zastosować przy wydaniu decyzji lub postanowienia. Naruszenie prawa może mieć dwojaką postać: I. Może polegać na błędnej wykładni prawa:  gdy organ administracyjny błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie,  organ niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. II. Może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa (subsumcji). Ma to miejsce w przypadku, gdy organ administracyjny prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy. 

Uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje dwóch ograniczeń: 1) Może to nastąpić tylko wówczas, jeżeli to naruszenie „miało wpływ na wynik sprawy”. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy pomiędzy treścią ukształtowanego w decyzji lub postanowieniu stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. 2) Jednak w pojęciu „naruszenie prawa materialnego” nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za „rażące” w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. Granice między tymi dwiema wadami są płynne i wymagają ustalenia w każdym indywidualnym przypadku. 

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. (lit. b). Sąd jest obowiązany uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania, chyba że zachodzą okoliczności przewidziane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a.



inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy(lit.c). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji i postanowienia mieści się brak należytej staranności w prowadzeniu sprawy przez organ administracji publicznej, wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.

Regułą jest, że uchylenie decyzji następuje wówczas, gdy naruszono kilka przepisów procesowych. Najczęściej chodzi o naruszenie przepisów art.. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Te przepisy pozostają ze sobą w ścisłym związku. Skoro organ administracyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a., to nie wykazał należnej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 k.p.a., i w tej sytuacji nie mógł zawrzeć w decyzji uzasadnienia odpowiadającego wymaganiom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Ad 2) Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli ustali, ze są one dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli ustali zaistnienie wady powodującej ich nieważność, nie badając wpływu tej wady na treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Art. 145 § 3 oraz art. 145a p.s.a. kreują uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego wykraczające poza czysto kasatoryjny model działalności kontrolnej sądu administracyjnego i zawierają elementy merytorycznego orzekania w sprawie administracyjnej, w której zaskarżono decyzję lub postanowienie. Wprowadzone możliwości takiego orzekania są ograniczone, a przesłanki, przy spełnieniu których może to nastąpić, nakazują traktować te możliwości jako wyjątkowe. Jako najdalej idące uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego należy ocenić przewidzianą w art.. 145 § 3 p.s.a. możliwość uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części w przypadkach, o których mowa w art.. 145 §1 pkt 1 i 2 p.s.a., i umorzenia postępowania administracyjnego, jeśli sąd stwierdzi, że istniały podstawy do jego umorzenia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne jurysdykcyjne z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części.

80

Bezprzedmiotowość postępowania ma charakter pierwotny, jeżeli sprawa administracyjna od początku nie istniała, a charakter następczy, jeżeli któryś z elementów konstytutywnych sprawy odpadł w toku czynności jurysdykcyjnych. Mimo iż art. 145 § 3 p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, należy przyjąć, że sąd administracyjny również może umorzyć postępowanie administracyjne w całości lub w części, jeśli tylko w części było od początku lub stało się później bezprzedmiotowe. Orzekając o umorzeniu postępowania administracyjnego, sąd administracyjny powinien kierować się ogólnymi zasadami orzekania. W świetle postanowień art. 1 § 2 p.u.s.a., dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia), poprzedzające sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności lub niezgodności przedmiotu kontroli z prawem, jest możliwe tylko na gruncie stanu faktycznego, który istniał w chwili ich podjęcia i stanowił ich podstawę faktyczną. Sąd nie jest uprawniony do rozpatrywania okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia). Inny charakter mają uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego przewidziane w art. 145a § 1. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, o którym mowa w art.. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Wprowadzone w powyższym przepisie możliwości orzekania są ograniczone a przesłanki należy traktować jako wyjątkowe. Na konstrukcję prawną tej możliwości orzekania przez WSA składają się następujące elementy: 

może mieć ona miejsce tylko w wyroku uwzględniającym skargę na decyzję (postanowienie) i uchylającym ją z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.s.a, a więc kiedy sąd stwierdził w toku dokonanej kontroli, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub stwierdzającym jej nieważność w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest dopuszczalne skorzystanie z możliwości orzeczniczych przewidzianych w art. 145a § 1 p.s.a., jeśli uchylona decyzja administracyjna obok wad o charakterze materialnoprawnym obarczona jest wadami określonymi w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c p.s.a;



„jest to uzasadnione okolicznościami sprawy”. To sformułowanie należy interpretować w dwu płaszczyznach:  uwarunkowania faktyczne, fakty sprawy zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym prawidłowo i sąd w procesie kontroli zaskarżonej decyzji ocenił, że może ona stanowić podstawę do podjęcia decyzji stosowania prawa - wiążącego dla adresata sformułowania praw i obowiązków.  powinno być stosowane w przypadkach niewykonywania wyroków sadów administracyjnych przez organy administracji publicznej, przejawiających się w przewlekłym prowadzeniu postępowania po wyroku uchylającym zaskarżoną decyzję lub niestosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu sądu, które wiążą w sprawie organy;



„sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia”. Oznacza to, że rozstrzygnięcie o żądaniach stron wyroku uwzględniającego skargę na decyzję (postanowienie), zawarte w jego sentencji musi obligatoryjnie( obok innych wskazanych w art.. 138 p.s.a.) zawierać dwa elementy: 1)

2)

rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji (postanowienie) w całości lub części i ewentualnie innych decyzji (postanowień), które sąd uchylił w ramach możliwości orzekania przewidzianych w art. 135 p.s.a., względnie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji (postanowienie) w całości lub części i ewentualnie innych decyzji(postanowień), których nieważność sąd stwierdził w ramach możliwości orzekania przewidzianych w art. 135 p.p.s.a. oraz zobowiązanie właściwego organu do wydania decyzji lub postanowienia wraz z określeniem terminu, w którym powinno to nastąpić;



wskazanie „sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia”. Rozstrzygnięcie podjęte na podstawie art. 145a § 1 p.s.a. nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani nie może zastępować takiej decyzji.



przewidziane w art. 145a § 1 p.s.a. uprawnienie orzecznicze nie może znaleźć zastosowania, jeżeli „rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu”.

Taki sposób wyznaczenia granic kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego, a ściślej - ich ograniczenia, budzi wątpliwości. Przede wszystkim należy zauważyć, że ten element normy z art. 145a § 1 p.s.a. nie może być interpretowany literalnie, jako nawiązanie do uznania organów administracji publicznej w realizacji ich ustawowych kompetencji. Normy kompetencyjne określają z jakich form działania organ może skorzystać, i ich ogół wyznacza zakres, w jakim organ może korzystać z różnych prawnych form działania. Muszą być stosowane rygorystycznie i zasadą generalną jest obowiązek przestrzegania przez wszystkie organy administracyjne zakresu swojej kompetencji.

81

Przewidziane w art. 145a § 1 p.s.a. zawężenie kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego należy natomiast wiązać z inną kategorią norm prawa administracyjnego, kategorią centralna w systemie tych norm, normami materialnymi. Ich adresatami są zarówno podmioty znajdujące się poza systemem organizacyjnym administracji publicznej, jak i organy administracyjne upoważnione i zobowiązane do posłużenia się określoną prawną formą działania, określoną w normie kompetencyjnej. W związku z takim punktem odniesienia normy zawartej w art. 145a § 1 p.s.a. pojawiają się następne istotne wątpliwości, jakie rodzi wykładnia sformułowania „chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu”. Ustawodawca odwołuje się do pojęcia uznania administracyjnego jako kryterium, którego istnienie lub nieistnienie sąd musi rozważyć każdorazowo przy podejmowaniu wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.s.a., ponieważ w każdym takim wyroku sąd jest uprawniony i zarazem zobowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145a § 1 p.s.a. Nie da się precyzyjnie zdefiniować uznania administracyjnego, ponieważ nie sposób zebrać w jednej definicji wszystkich sytuacji normatywnych, w których organy administracyjne wyposażone są w luzy decyzyjne. Można przyjąć, że z uznaniem mamy do czynienia na etapie wiążącego ustalania następstw prawnych stosowanej normy prawnej. Również niektóre zwroty językowe i formuły są traktowane przez doktrynę i orzecznictwo jako upoważnienie do uznania. Najczęściej spotyka się sformułowanie typu „organ może”, które zazwyczaj oznacza dopuszczenie możliwości wyboru alternatywnego rozstrzygnięcia. Znacznie rzadziej występują inne formy upoważnień do uznania i te mogą budzić w praktyce największe wątpliwości z punktu widzenia możliwości orzeczniczych sądu administracyjnego, przewidzianych w art. 145a § 1 p.s.a. Ad 3) Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 p.s.a. sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w KPA lub w innych przepisach. W przypadku ustalenia przez sąd, że postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja (postanowienie), było dotknięte wadami określonymi w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. i jednoczesnego stwierdzenia przez sąd istnienia przesłanek negatywnych uchylenia decyzji określonych w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a., sąd ogranicza się do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia). Podobnie, mimo stwierdzenia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., sąd nie stwierdza nieważności decyzji, jeżeli zachodzi jedna z przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności(upływ określonego czasu od wydania zaskarżonej decyzji albo wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych), lecz ogranicza się do stwierdzenia niezgodności z prawem takiej decyzji. Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji stanowi szczególny typ orzeczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Niezmiernie rzadko będą występowały przypadki, gdy nie może nastąpić uchylenie przez ten sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. ze względu na upływ 5 lub 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia. Po upływie terminów określonych w tych przepisach nie jest możliwe wzruszenie ostatecznej decyzji. Tymczasem skargę do WSA wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji(art. 53 § 1 p.s.a.), a w przypadku RPO, RPD i prokuratora - w terminie 6 miesięcy od tego dnia (art. 53 § 3 p.s.a.). Oznacza to, że w praktyce w postępowaniu przed sądem administracyjnym stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji może mieć miejsce w razie stwierdzenia przez ten sąd wady decyzji powodującej jej nieważność w świetle art. 156 § 1 k.p.a. oraz w przypadku, kiedy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) i nie otrzymała w ogóle decyzji lub też otrzymała ją (albo dowiedziała się o niej) znacznie później i w związku z tym upłynęły terminy z art. 146 § 1 k.p.a. Orzeczenie stwierdzające niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji to szczególny, odrębny typ orzeczenia sądu administracyjnego. Z orzeczeniami wydanymi w związku z uwzględnieniem skargi łączy je to, że zostaje ono wydane po przeprowadzeniu przez sąd kontroli legalności decyzji, w trakcie której stwierdzona została wadliwość uzasadniająca pozbawienie decyzji mocy obowiązującej. Od tych orzeczeń różni je fakt, że zaskarżona decyzja pozostaje w mocy i będzie wiązać nadal. Skarżący nie osiągnął celu zaskarżenia, skarga okazała się nieskuteczna. Sytuacja podobna jak przy oddaleniu skargi. Kontrola zgodności decyzji z prawem powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad, co ma wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej WSA. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Obowiązek badania z urzędu decyzji administracyjnej w aspekcie występowania przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. powinien wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie. Jeżeli wynik takiej kontroli wykaże, że zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, sąd zobligowany jest stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji (lub wydanie jej z naruszeniem prawa). Wówczas nie bada już, czy decyzja zawiera inne wady, niemieszczące się w katalogu przyczyn stwierdzenia jej nieważności. Dopiero uprzednie wykluczenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uprawnia sąd do dalszej kontroli decyzji w zakresie, którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.s.a.. Taka kolejność czynności badawczej sądu wynika zarówno ze skutków, jakie niesie stwierdzenie nieważności decyzji, jak i pośrednio z art. 134 § 2 p.s.a., zgodnie z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (zniesienie zakazu reformationis in peius).

82

W następnej kolejności WSA powinien przeprowadzić kontrolę zachowania przepisów o postępowaniu administracyjnym. W szczególności ważne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, a w szczególności czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, które powinno powodować uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.s.a. Kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. Uwzględniając skargi na decyzje i postanowienia wydane w postępowaniach nieuregulowanych przepisami KPA (postępowaniach wyłączonych) i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub w postępowaniach, w których przepisy KPA znajdują tylko częściowe zastosowanie jako lex specialis (postępowania odrębne), WSA stosuje postanowienia art. 145 § 1 p.s.a. z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowaniem w którym zaskarżona decyzja lub postanowienie zostały wydane(art. 145 § 2 p.s.a.). W związku z wprowadzeniem nowego środka zaskarżenia - sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138§2 k.p.a., w art. 151a § 1 p.s.a. ustawodawca przewidział formę i przesłanki wyroku uwzględniającego taki sprzeciw. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.s.a. Formę wyroku uwzględniającego skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.s.a., określa art. 146 § 1 i 2 p.s.a. Oba te przepisy stanowią samodzielne i niezależne od siebie podstawy wyroków uwzględniających skargi z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.s.a. Art. 146 § 1 p.s.a. dotyczy skargi na akt lub czynność organu administracji publicznej konkretyzującą przepisy prawne w formie innej niż decyzja lub postanowienie (np. na akt rejestracji lub czynność materialno - techniczną zameldowania albo na interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie). Uwzględniając skargę na taki akt lub czynność albo interpretację (opinię zabezpieczającą lub odmowę jej wydania), sąd na podstawie art. 146 § 1 p.s.a. uchyla zaskarżony akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Uwzględnienie skargi w odniesieniu do tych aktów, czynności i interpretacji podatkowych następuje przy odpowiednim zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a., który określa wady uzasadniające uchylenie decyzji (postanowień). Art. 146 § 2 p.s.a. (nowe brzmienie) - w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Intencją ustawodawcy było wyłączenie możliwości orzekania w stosunku do indywidualnych interpretacji podatkowych. Zgodnie z art. 149 § 1 p.s.a. WSA, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 i 9 p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1) lub; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) Wyznaczony przez sąd termin będzie terminem dodatkowym w stosunku do terminu, w jakim sprawa powinna być załatwiona i nie może ulec przedłużeniu w trybie art. 37 § 2 k.p.a. powinien być to termin realny. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracyjny, wyznaczony przez sąd, liczy się od dnia doręczenia akt sprawy administracyjnej temu organowi (art.286§2 p.s.a.); 3) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3) 4) jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§1a). Takie rozstrzygnięcie umożliwi dochodzenie odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. 5) w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sad może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§1b); 6) w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154§6 p.s.a.(§2). Art. 147 § 1 p.s.a. określa formę wyroku uwzględniającego skargi przewidziane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.s.a. Stanowi on, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jest to uregulowanie wadliwe z kilku względów;  p.s.a. w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie używa pojęcia „uchwała” tylko ogólnego pojęcia „akt”;  łącznie zostały ujęte kategorie skarg o bardzo zróżnicowanym przedmiocie;

83



regulacja zawarta w art. 147 § 1 p.s.a. nie jest zupełna. Zarówno same przesłanki uwzględnienia skargi przez sąd jak i negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i aktów organów administracji rządowej oraz formy orzeczeń sądu w odniesieniu do takich przypadków, zostały zawarte w przepisach rozdz. 10 u.s.g., rozdz. 8 u.s.p., rozdz. 7 u.s.w. oraz w art. 63 i 64 ustawy o woj. i adm. Rządowej. Art. 147 § 1 p.s.a. w porównaniu z tymi regulacjami jest niepełny, nie określa wszystkich postaci naruszeń prawa uzasadniających wydanie wyroków uwzględniających skargi przewidziane w powyższych ustawach.

Uwzględnienie skargi na akt organu gminy, powiatu, województwa oraz związku gmin i związku powiatów następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części (art. 147 § 1 p.s.a.). Wyrok stwierdzający nieważność ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki ex tunc - przedmiotowy akt nie wywołał skutków prawnych od dnia jego wydania. Przesłanki nieważności aktów organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin i związków powiatów nie pokrywają się z przyczynami nieważności decyzji i postanowień z art. 156 § 1 k.p.a. Należy przyjąć, że każde „istotne naruszenie prawa” aktem tych organów oznacza ich nieważność. Sąd, podobnie jak organ nadzoru, w przypadku stwierdzenia „nieistotnych” wad takiego aktu(mimo braku takiego postanowienia w art. 147 p.s.a.) na podstawie przepisów dot. tych organów, wydaje wyrok uwzględniający skargę, w którym wskazuje, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Wyrok taki nie pozbawia mocy obowiązującej zaskarżonego aktu. Trafny jest pogląd, który do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i materialnego. NSA - orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała taka pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. „Nieistotne naruszenie prawa”- pojęcie nieostre, zarówno wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały jak i oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe. Trzecią formę wyroku uwzględniającego skargę przewidują przepisy art. 94 ust. 2 u.s.g., art. 82 ust. 2 u.s.p i art. 83 ust. 2 u.s.w. Zgodnie z tymi przepisami, mimo stwierdzenia istotnych wad w zaskarżonym akcie, nie stwierdza się jego nieważności po upływie 1 roku od daty jego podjęcia, chyba że właściwy organ uchybił obowiązkowi przedłożenia aktu organowi nadzorczemu w ciągu 7 dni od daty jego podjęcia. W takim przypadku sąd orzeka o niezgodności aktu z prawem i akt taki traci moc prawną z dniem orzeczenia o jego niezgodności z prawem.

Rozdział 63 Sprostowanie, Uzupełnienie I Wykładnia Orzeczeń 63.1. Sprostowanie Sprostowanie, uzupełnienie i wykładnia orzeczenia są konstrukcjami procesowymi, które mają na celu naprawienie jego wadliwości. Jednocześnie nie mogą prowadzić do zmiany lub uchylenia tego orzeczenia, co jest dopuszczalne tylko w drodze zaskarżenia środkiem odwoławczym. Przedmiot sprostowania – każdy wyrok lub postanowienie, bez względu na jego zaskarżalność czy prawomocność, a konkretnie niedokładności, błędy pisarskie i inne oczywiste pomyłki popełnione przez sąd (nie przez strony!) ujawnione w orzeczeniu (np. w sentencji, w uzasadnieniu).  złożenie wniosku o sprostowanie nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego! Art. 159 [Wpływ na bieg terminu do zaskarżenia] Wniosek o sprostowanie, uzupełnienie lub wykładnię wyroku nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Oczywistość pomyłki wyraża się w tym, że jest ona natychmiast rozpoznawalna i wynika jednoznacznie z treści orzeczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do zmiany zawartego w nim rozstrzygnięcia! (nie podlegają więc sprostowaniu pominięcie rozstrzygnięcia w kwestii kosztów postępowania czy mylne zastosowanie przepisu prawnego). Sprostowanie może nastąpić:    

na wniosek każdej ze stron postępowania na wniosek uczestników na prawach strony z urzędu wniosek może być złożony w każdym czasie

Sprostowania dokonuje sąd, który wydał wyrok. Nie musi to być jednak sąd w tym samym składzie. O sprostowaniu sąd może postanowić na posiedzeniu niejawnym.

84

Jeśli sprawa toczy się przed NSA  sąd może z urzędu sprostować wyrok I instancji, ale tylko wówczas, jeżeli oddala skargę kasacyjną (w tej sytuacji NSA może dokonać tego również w odniesieniu do niezaskarżonej części wyroku). O sprostowaniu umieszcza się wzmiankę na oryginale wyroku, a także na udzielonych stronom odpisach (na ich żądanie). Postanowienie o sprostowaniu rozciąga swoje skutki od chwili wydania sprostowanego orzeczenia. Postanowienie w przedmiocie sprostowania (dokonujące sprostowania jak i odmawiające sprostowania) podlega zaskarżeniu w formie zażalenia. Stosownie do art. 163 p.s.a. jest ono uzasadniane z urzędu i doręczane wraz z uzasadnieniem stronom. Art. 163 [Uzasadnienie postanowienia] § 1. Postanowienia ogłoszone na rozprawie sąd uzasadnia, gdy podlegają one zaskarżeniu i doręcza stronom.§ 2. Postanowienia wydane na posiedzeniu niejawnym sąd doręcza z urzędu stronom. Gdy stronie przysługuje środek zaskarżenia, postanowienie należy doręczyć z uzasadnieniem. Doręczając postanowienie należy pouczyć stronę występującą w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego. § 3. Uzasadnienie, o którym mowa w § 1 i 2, należy sporządzić w terminie siedmiu dni od dnia wydania postanowienia. 63.2. Uzupełnienie uzupełnienie orzeczenia może nastąpić:  

na wniosek strony na wniosek uczestnika na prawach strony

Wniosek o uzupełnienie może zostać zgłoszony, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi (np. kiedy sąd pominął w wyroku niektóre czynności objęte skargą albo orzekł tylko co do części rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie).  Nie można natomiast żądać uzupełnienia wyroku z tym uzasadnieniem, że sąd – stosownie do postanowień 135 p.s.a. – nie objął zakresem orzekania wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga (np. nie można żądać uzupełnienia wyroku ze skargi na decyzję zmieniającą ostateczną decyzję na postawie art. 155 k.p.a. o rozstrzygnięcie dotyczące tej ostatecznej decyzji). Podobnie nie jest dopuszczalny wniosek o uzupełnienie wyroku dotyczącego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego o rozstrzygnięcie dotyczące decyzji wydanej w I instancji. Art. 135 [Stosowanie środków usuwających naruszenie prawa] Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wniosek o uzupełnienie może zostać również zgłoszony, jeśli sąd nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według ustawy powinien był zamieścić z urzędu.  wniosek taki nie może natomiast dotyczyć uzupełnienia wyroku o rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania, w odniesieniu do każdego wyroku sądu administracyjnego, jeśli taki wniosek nie został zgłoszony, bądź jeśli sąd zawarł w orzeczeniu rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, jednak w mniejszym rozmiarze, niż żądała strona. Wniosek o uzupełnienia można złożyć w ciągu 14 dni od doręczenia wyroku z urzędu, a gdy wyroku nie doręcza się stronie, od dnia ogłoszenia. Zgłoszenie przez stronę wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, co w rezultacie może prowadzić do doręczenia jej wyroku z uzasadnieniem, nie ma wpływu na sposób obliczania biegu terminu do zgłoszenia wniosku o uzasadnienie wyroku! Zgłoszenie wniosku o uzupełnienie wyroku nie wpływa na bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego i jest niezależne od możności złożenia środka odwoławczego od orzeczenia objętego takim wnioskiem. Wniosek złożony po upływie terminu ulega odrzuceniu. Sąd może wydać takie postanowienie na posiedzeniu niejawnym. Na postanowienie o odrzuceniu wniosku o uzupełnienie wyroku przysługuje zażalenie. Sąd rozpoznaje wniosek o uzupełnienie wyroku na rozprawie. Na posiedzeniu niejawnym wniosek taki może być rozpoznany tylko wówczas, gdy dotyczy uzupełnienia wyroku co do kosztów. Formę wyroku ma jedynie orzeczenie sądu uzupełniające wyrok i rozstrzygające o zasadności skargi merytorycznie (uwzględnienie lub oddalenie skargi w uzupełnianym zakresie). Odmowa uwzględnienia wniosku przybiera postać postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Formę postanowienia ma także uzupełnienie wyroku wówczas, gdy dotyczy wyłącznie orzeczenia w zakresie kosztów postępowania. Wyrok uzupełniający jest wyrokiem samoistnym i stosuje się do niego przepisy ogólne o wyrokach. Podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych (zaskarżeniu podlega także postanowienie uzupełniające w sprawie kosztów postępowania).

85

Dopuszczalne jest również uzupełnienie orzeczenia NSA. NSA nie może uzupełnić orzeczenia WSA, ponieważ o uzupełnieniu orzeka ten sąd, który wydał orzeczenie. 63.3. Wykładnia Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści (najlepiej w tym samym składzie, jednak nie jest to wymóg). Sąd dokonuje wykładni autentycznej. Przedmiot wykładni – każde orzeczenie sądu (zatem wyrok wydany zarówno w pierwszej instancji jak i w postępowaniu odwoławczym) oraz każde postanowienie sądu pierwszej instancji i NSA niezależnie od jego przedmiotu (kończące postępowanie w danej instancji, postanowienia incydentalne). Przedmiotem może być zarówno sentencja wyroku, jak i wyjątkowo – jego uzasadnienie. Wykładnia orzeczenia, które nie podlega uzasadnieniu, jest niedopuszczalna! Wykładni orzeczenia NSA dokonuje ten sąd także wówczas, kiedy w rezultacie uwzględnienia środka odwoławczego sprawa jest ponownie rozpatrywana przez WSA. Potrzeba wykładni zachodzi wówczas, kiedy treść jest sformułowana w sposób niejasny, a wykładnia ma na celu wyjaśnienie wątpliwości, jakie mogą powstać przy wykonywaniu wyroku bądź też co do innych skutków orzeczenia (np. zakresu powagi rzeczy osądzonej). Wykładni można dokonać:    

na wniosek strony na wniosek uczestnika postępowania sądowo-administracyjnego na prawach strony z urzędu We wniosku należy określić wątpliwości co do treści orzeczenia, jakie mają zostać usunięte w drodze wykładni. Wniosek może być złożony w każdym czasie.

Wykładnia nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia bądź uzupełnienia rozstrzygnięcia, ani nie może opierać się na zmianie faktycznych i prawnych okoliczności sprawy. Wykładnia dokonywana jest zawsze w formie postanowienia. Postanowienie uwzględniające jak i odmawiające dokonanie wykładni podlega zaskarżeniu zażaleniem (a więc jest uzasadniane z urzędu). Sąd może wydać postanowienie na posiedzeniu niejawnym. Zgłoszenie wniosku o wykładnię nie wpływa na bieg terminu do złożenia środka odwoławczego i jest niezależne od możności złożenia środka zaskarżenia od orzeczenia objętego takim wnioskiem. (złożenie wniosku nie może uzasadniać wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania). Nie jest dopuszczalne łączenie wniosku o wykładnię wyroku jak i wniosku o uzupełnienie wyroku ze środkiem odwoławczym. (można połączyć jedynie skargę kasacyjną z wnioskiem o sprostowanie wyroku).

ROZDZIAŁ 64 UPRAWNIENIA SYGNALIZACYJNE I DYSCYPLINUJĄCE SĄDU WOBEC ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Obok uprawnień orzeczniczych i w związku z nimi ppsa przewiduje uprawnienia sądu administracyjnego mające dwojaki cel: 1) informowanie organów administracji publicznej o nieprawidłowościach w ich funkcjonowaniu, które – w ocenie sądu – stanowią przyczyny skarg na ich działalność (uprawnienia sygnalizacyjne ); 2) wymuszenie wykonania przez konkretny organ administracji publicznej wyroku sądowego, a to w związku z częstym nie wykonywaniem albo niewłaściwym lub opieszałym wykonywaniem tych wyroków przez te organy (uprawnienia dyscyplinujące i represyjne; Należy stwierdzić, że przesłanki uzasadniające wystąpienie sygnalizacyjne, z art.155 §1 p.s.a., zostały ukształtowane szeroko. Pojęcie „istotne naruszenie prawa” nie może być łączone z konstrukcją przesłanek uwzględnienia skargi, określonych w art. 145 § 1 i 2 p.s.a.

86

Art. 154. § 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. § 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. § 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. § 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. § 7. Uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Art. 155. § 1. W razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. § 2. Organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie 30 dni sąd o zajętym stanowisku. § 3. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie wydaje się na posiedzeniu niejawnym. Należy przez to rozumieć wszelkie takie naruszenia przepisów prawa, które – choć nie mogą np. stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji – wskazują na nieprawidłowe rozumienie lub stosowanie albo wręcz lekceważenie przepisów, np. załatwianie sprawy z poważnym przekroczeniem terminów jej załatwienia, określonych w art. 35 k.p.a. Z kolei przez okoliczności mające wpływ na powstanie naruszenia prawa należy rozumieć wszelkie okoliczności faktyczne, które powodują nieprawidłowe stosowanie prawa przez organy administracyjne, jak np. wadliwa struktura organizacyjna organu admin., nieprawidłowa org. pracy urzędów organów administracyjnych czy brak należytych umiejętności zawodowych pracowników tych urzędów. Wreszcie nie wykonywanie orzeczeń sądu – w związku z postanowieniami art. 154 p.s.a. – może stanowić przedmiot wystąpienia sygnalizacyjnego tylko wówczas, gdy właściwy podmiot nie skorzystał z uprawnień przewidzianych w tych przepisach. Formą info. o powyższych uchybieniach jest postanowienie składu orzekającego w sprawie, skierowane do organu, którego działanie lub brak działania (np. niewykonanie wyroku sądu) uzasadnia to postanowienie, lub do organu sprawującego nadzór nad tym organem. Ustalenia i wnioski zawarte w postanowieniu nie wiążą formalnie ich adresata. Zobowiązują go jednak do ich rozpatrzenia i powiadomienia sądu w terminie 30 dni o zajętym stanowisku (art. 155 § 2 p.s.a.). W razie niezastosowania się organu do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może – postanowieniem na posiedzeniu niejawnym – orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.s.a. Taką samą możliwość przewiduje art. 112 p.s.a., zgodnie z którym w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu lub zarządzenia przewodniczącego podjętych w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy sąd może (również z urzędu) orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.s.a. Postanowienie takie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Od obu tych postanowień o ukaraniu grzywną służy zażalenie (art. 194 § 1 pkt 10 p.s.a.). Stosownie do postanowień § 19 ust. 1 pkt 8 reg.wew.urz.WSA postanowienia sygnalizacyjne składu orzekającego właściwemu organowi przekazuje prezes (wiceprezes) sądu albo przewodniczący wydziału. Dalej idące uprawnienia przewidują przepisy art. 154 oraz art. 145a § 2 i 3 p.s.a., jeśli organ administracji publicznej nie wykonał orzeczenia sądu administracyjnego lub nie zawiadomił sądu o wykonaniu wyroku wydanego na podstawie art. 145a § 1 p.s.a. W dodanym nowelą kwietniową do p.s.a. z 2015 r. art. 145a § 3 została wprowadzona możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu polegającą na niewykonaniu przez niego wyroku sądu administracyjnego, w którym sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia) w związku ze stwierdzeniem w pozbawionej bytu prawnego decyzji (postanowieniu) wad z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.s.a. W nowym stanie prawnym skarga z art. 154 p.s.a. ma dużo węższy zakres i nie jest dopuszczalna w większości przypadków bezczynności organów administracji publicznej w post. prowadzonym po wyroku uwzględniającym skargę. W szczególności po „zwykłym” wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność decyzji (postanowienia), kiedy sąd w swoim wyroku nie znalazł podstaw do zastosowania art.145a § 1 p.s.a.

87

Wprowadzone tym przepisem możliwości orzekania są ograniczone, a przesłanki, przy spełnieniu których może to nastąpić, nakazują traktować te możliwości jako wyjątkowe. Ponadto wyłączona została możliwość wniesienia skargi z art. 154 p.s.a., kiedy właściwy org. po wydaniu przez sąd prawomocnego wyroku uwzględniającego na podstawie art. 145 § 2, art. 146–148 lub art. 150 p.s.a. skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 §2 pkt1–7 p.s.a. I uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym post. prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu w terminach w prawie określonych Zgodnie z art. 154 § 1 p.s.a. („strona”) skargę może wnieść jedna ze stron postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 32 p.s.a.- tylko skarżący. Trudno sobie bowiem wyobrazić, by skargę na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego przez organ administracji publicznej wnosił ten organ. W związku z postanowieniami art. 33 p.s.a. uprawnienie takie przysługuje również każdemu z uczestników postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu tego przepisu. Z niewykonaniem wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany prawomocnym wyrokiem sądu, uwzględniającym na podstawie art. 149 p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie post. w przypadkach określonych w art.3 §2 pkt1–4 p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym wart.3 §2 pkt4a p.s.a. oraz na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie określonym w art.3 §2 pkt 9 p.s.a., do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, obowiązku tego nie wykonał. W świetle zawartego w art. 154 § 1 p.s.a. sformułowania: „strona [...] może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny” należy przyjąć, że wszczęte przez jej wniesienie post. przed sądem administracyjnym nie stanowi kontynuacji post. w sprawie, w której został wydany „nieskuteczny” wyrok tego sądu. Przesłanką uwzględnienia skargi określonej w tym przepisie jest stwierdzenie przez WSA niewykonania jego wyroku (albo wyroku NSA) przez organ administracji publicznej, a nie kontrola zgodności z prawem jakiegoś konkretnego aktu lub czynności tego organu. W tym więc zakresie skarga ta różni się od wszystkich pozostałych skarg przewidzianych w art. 3 §2 p.s.a. i w przepisach szczególnych. Również żądanie skarżącego jest odmienne niż we wszystkich innych typach skarg. Skarżący żąda od sądu administracyjnego wymierzenia wyrokiem grzywny w związku z nie wykonywaniem wyroku tego sądu. Należy jednak przyjąć, że uprawnienie z art. 154 p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) przewidzianej w art.3 §2 pkt8 i 9 p.s.a. Skarga z art. 154 §1 p.s.a. może być wniesiona „po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy”. Przepis ten nie określa charakteru prawnego ani trybu wnoszenia takiego wezwania. Należy więc przyjąć, że wezwanie, o którym mowa w tym przepisie, stanowi przesłankę dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto, której niedochowanie przez skarżącego powoduje odrzucenie skargi bez możliwości jej konwalidacji. Do wezwania tego znajdują per analogiam zastosowanie art. 52 §4 p.s.a. należy przyjąć, że wezwanie takie na podstawie art.154 §1 p.s.a. można wnieść w każdym czasie, aż do czasu wykonania przez organ administracyjny wyroku sądu administracyjnego. Art. 53 p.s.a nie znajduje zastosowania. Skargę wnosi się zgodnie z ogólnymi regułami określonymi w art.54 §1 p.s.a., a więc za pośrednictwem organu, którego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny jest przedmiotem skargi. Wysokość grzywny może być niższa od wysokości maksymalnej określonej w art.154 §6 p.s.a. Sąd winien przy jej ustalaniu brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia organu co do przyczyn niewykonania wyroku sądu, a także, czy po jej wniesieniu, a przed rozpoznaniem przez sąd, wyrok sądu został wykonany. Orzeczenie sądu o ukaraniu grzywną podlega wykonaniu w drodze egzekucji sądowej (art. 758 in. k.p.c.), z tym że orzeczenie to podlega wykonaniu bez opatrywania go klauzulą wykonalności. Zgodnie z art.154 §7 p.s.a., uwzględniając skargę, sąd może (obok grzywny) przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 §6 p.s.a. Nie jest jasne, jaki charakter prawny ma ta ewentualna „suma pieniężna” w kontekście roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art.154 §4 i5 p.s.a. Przyznanie to może również nastąpić z urzędu. Zgodnie z art. 154 §2p.s.a.: „Sąd, w przypadku, o którym mowa w §1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego”. Sformułowanie „może ponadto orzec” oznacza, że orzeczenie sądu o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku może być wydane tylko wówczas, jeżeli organowi administracyjnemu została wymierzona grzywna na podstawie art.154 §1 p.s.a.

88

Konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art.154 §2 p.s.a. oznacza, że orzeczenie przewidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi z art. 3 §2 pkt 4 p.s.a., kiedy sąd – stosownie do postanowień art. 146 §2 p.s.a. – w wyroku, który nie został wykonany, uznał uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa albo kiedy sąd w wyroku wydanym na podstawie art. 149 p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt4 p.s.a. W pozostałym zakresie właściwości sądu administracyjnego, a więc w odniesieniu do zdecydowanej większości skarg wnoszonych do tego sądu, uprawnienia orzecznicze tego sądu oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach skarżącego, co przewiduje art. 154 §2 p.s.a. W takim modelu nie jest możliwe jakiekolwiek orzekanie przez sąd o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązków. Uczynić to może jedynie org. admin. w wydanej przez siebie decyzji, stosownie do obowiązku wynikającego z wyroku wydanego z uwzględnieniem art. 145a § 1 p.s.a. lub z oceny prawnej zawartej w innym niewykonanym wyroku sądu. Zgodnie z art. 154 § 3 p.s.a. sąd, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku tego sądu, bierze pod uwagę stan istniejący w czasie jej wnoszenia i ewentualne wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy dokonane z uchybieniem terminu po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez sąd, nie ma wpływu na ocenę jej zasadności . Ustawą z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w art. 154 § 2 p.s.a. dodane zostało zd. 2: „Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa”. Ustawa ta w art. 1, określa zasady odp. majątkowej funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów, które – zgodnie z art.417 k.c. – ponoszą odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej działaniami lub zaniechaniami prowadzącymi do rażącego naruszenia prawa, oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpowiedzialności. Funkcjonariusz publiczny ponosi odp. majątkową w razie łącznego zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 tej ustawy, tj. w przypadku, 1. gdy podmiot odpowiedzialny za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa, które zostało spowodowane jego zawinionym działaniem lub zaniechaniem wypłacił odszkodowanie na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego lub na mocy ugody, 2. oraz fakt rażącego naruszenia prawa przez funkcjonariusza został stwierdzony zgodnie z art. 6 ne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie [...] art.154 §2 ustawy ppsa.

pkt. 8 jest to „prawomoc-

Niezależnie od przewidzianego w art.154 §1 p.s.a. uprawnienia do złożenia skargi na niewykonanie wyroku sądu – zgodnie z art. 154 §4 p.s.a. – osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w KC. Uprawnienie to służy więc nie tylko skarżącemu i uczestnikom postępowania sądowoadministracyjnego, lecz także każdemu podmiotowi, który twierdzi, że niewykonanie wyroku sądu administracyjnego spowodowało uszczerbek w przysługujących mu prawach majątkowych. Ponadto należy przyjąć, że roszczenie to nie jest związane z koniecznością złożenia przez określony podmiot skargi z art.154 §1 p.s.a. to samoistne roszczenie, które ma spełniać zarówno funkcje dyscyplinujące i represyjne wobec org. admin. publicznej. (Np. roszczenie takie może przysługiwać podmiotowi, który nie składał skargi z art.101 ust.1 u.s.g. na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu admin. publicznej, w związku z tym nie był stroną i nie brał udziału w post. sądowoadministracyjnym uruchomionym skargą złożoną przez inny podmiot na taką uchwałę lub zarządzenie, ale twierdzi, że poniósł szkodę w wyniku niewykonania przez organ gminy wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę lub zarządzenie tego organu.) Należy przyjąć, że odp. odszkodowawcza z tytułu niewykonania wyroku sądowego stanowi rodzaj odp. cywilnoprawnej obligacyjnej, a roszczenie odszkodowawcze z tego tytułu stanowi sprawę mającą za przedmiot stosunek prawny o charakterze cywilnym. Podstawę prawną roszczenia o odszkodowanie z tytułu niewykonania wyroku sądowego stanowią postanowienia art.417 §1 i2 oraz art.4171 §3 k.c. Artykuł 417 §1 i 2 k.c. formułuje generalną zasadę odp. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej i należy ocenić, że do tych właśnie postanowień nawiązuje art.154 §4 p.s.a. Oznacza to jednak, że istnieje niespójność między postanowieniami art.154 §5 p.s.a. I przepisami art.417 §1 i2 oraz art.4171 §3 k.c. W myśl powyższych przepisów Kc odpowiedzialność za taką szkodę ponosi Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, lub inna osoba prawna wykonująca władzę publiczną z mocy prawa, jeżeli zaś wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej zlecono, na podstawie porozumienia, jednostce samorządu terytorialnego albo innej osobie prawnej, solidarną odpowiedzialność za wyrządzoną szkodę ponosi ich wykonawca oraz zlecająca je jednostka samorządu terytorialnego albo Skarb Państwa. Natomiast art.154 §5 p.s.a. ustala, że odszkodowanie za szkodę powstałą wskutek niewykonania wyroku sądowego przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Zarówno w oparciu o reguły wykładni lex posterior derogat legi priori, jak i w związku z art.154 §4 p.s.a., - roszczenie o odszkodowanie „służy [...] na zasadach określonych w kc”, należy przyjąć, że odpowiedzialność za szkodę, o której mowa w art. 154 § 4 p.s.a., ciąży na podmiotach określonych w art.417 §1 i2 k.c.

89

W świetle postanowień art.154 §5 p.s.a. I art. 4171 §3 k.c. należy przyjąć, że tryb dochodzenia odszkodowania jest następujący: roszczenie winno być zgłoszone do organu, który nie wykonał wyroku sądowego. Jeżeli organ ten w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego z żądaniem ustalenia odszkodowania. Należy natomiast przyjąć, że podmiot występujący z żądaniem o odszkodowanie nie musi przed wystąpieniem z takim żądaniem uzyskać stwierdzenia „we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania [...] decyzji”, czego wymaga art.4171 §3 k.c. Wymóg ten bowiem nie jest w świetle postanowień art.4171 §3 k.c. („chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej”) bezwzględny i jako przepis szczególny należy potraktować postanowienia art. 154 §5p.s.a., który nie wymaga, by przed złożeniem pozwu do sądu podmiot poszkodowany bezczynnością org. admin. publicznej (przewlekłym prowadzeniem przez niego postępowania) uzyskiwał potwierdzenie tego faktu „we właściwym postępowaniu”. Takim właściwym postępowaniem bowiem byłaby skarga na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) złożona do sądu administracyjnego w trybie art.3 §2 pkt 8 lub 9 p.s.a. Przyjęcie takiej konstrukcji wypaczałoby całkowicie sens, cel i funkcje (dyscyplinujące i represyjne) instytucji z art.154 §4 i 5 p.s.a. oraz roszczeń odszkodowawczych z art.417 in. k.c. Identycznie należy przyjąć dla sytuacji, kiedy organ, który nie wykonał wyroku sądowego, wprawdzie w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie wypłacił odszkodowanie, ale w wysokości niesatysfakcjonującej podmiot, który twierdzi, że niewykonanie wyroku sądu administracyjnego spowodowało uszczerbek w przysługujących mu prawach majątkowych. Wprawdzie art.154 §5 p.s.a. – zapewne przez przeoczenie (por. takie uregulowanie w art.31 ust.5 ustawy o NSA z 1995r.) – nie wspomina o takiej sytuacji. Należy to jednak ocenić jako niewątpliwą lukę techniczną w prawie, która wymaga usunięcia w drodze analogiae legis – postanowień art.154 §5 p.s.a. I art. 4171 §3 k.c. interpretowanych identycznie jak w przypadku, kiedy organ administracji publicznej w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania. Tak więc uprawniony podmiot niezadowolony z wypłaconego odszkodowania może wnieść powództwo do sądu powszechnego z żądaniem ustalenia wyższego odszkodowania i nie musi – identycznie jak w przypadku, kiedy organ w ogóle nie wypłacił mu odszkodowania – uzyskać stwierdzenia „we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania [...] decyzji”, czego wymaga art.4171 §3 k.c. Przepisy art.145a §2 i3 p.s.a. przewidują dla sądu i dla „stron” nowe uprawnienia w przypadku, jeśli organ admin. publicznej nie zawiadomił sądu o wykonaniu wyroku wydanego na podstawie art.145a §1 p.s.a. lub nie wykonał orzeczenia sądu admin. wydanego na tej podstawie. Przepis art.145a §2 p.s.a. wyposaża sąd w uprawnienie o charakterze represyjnym, które ma zapobiegać nie wykonywaniu wyroków wydanych na podstawie art.145a §1. Zgodnie z art.145a §2 p.s.a. O wydaniu decyzji lub postanowienia, o których mowa w §1 tego przepisu, właściwy organ zawiadamia sąd w terminie 7 dni od dnia ich wydania. W przypadku niezawiadomienia sądu może on orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 §6 p.s.a. Postanowienie w tej sprawie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Odmienny charakter zawiera unormowanie z art.145a §3 p.s.a. dodanego nowelą kwietniową z 2015r. W przepisie tym została wprowadzona możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu polegającą na niewykonaniu przez niego wyroku sądu administracyjnego wydanego z uwzględnieniem postanowień art.145a §1 p.s.a., a więc wyroku, w którym sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie decyzji (postanowienia) w związku ze stwierdzeniem w pozbawionej tym wyrokiem bytu prawnego decyzji (postanowieniu) wad z art.145 §1 pkt1 lit.a lub pkt2 p.s.a. Jest to więc przepis konstytuujący – podobnie jak art.154 §1 p.s.a. – nową kategorię skarg, nieprzewidzianą w katalogu skarg z art.3 §2 p.s.a., i jako taki współkształtuje zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (przedmiot tego postępowania). Konstrukcja skargi z art.145a §3 p.s.a. jest zbliżona w istotnych elementach do skargi z art. 154 §1 p.s.a.i różni się od tej ostatniej następującymi elementami: 1. odmienne są przedmioty skarg, skarżący wnoszący skargę z art.154 §1 p.s.a. żąda od sądu wymierzenia org. admin. grzywny w związku z nie wykonywaniem wyroku tego sądu. Sformułowanie z art.154 §2 p.s.a., że: „Sąd, w przypadku, o którym mowa w §1 , może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego”, oznacza, że orzeczenie sądu o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku może być wydane tylko wówczas, jeżeli organowi administracyjnemu została wymierzona grzywna na podstawie art.154 §1 p.s.a. Tymczasem przedmiotem skargi z art.145a §3 p.s.a. jest żądanie wydania orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku w związku z niewydaniem przez organ w terminie decyzji (postanowienia), do czego organ był zobowiązany wyrokiem sądu wydanym na podstawie art.145a §1 p.s.a.; 2. skarga z art.154 §1 p.s.a. może być wniesiona „po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy”.

90

Skarżący wnoszący skargę z art.145a §3 p.s.a. nie musi wykazać się spełnieniem tej przesłanki dopuszczalności skargi sensu stricto , której niezachowanie prowadzi do odrzucenia skargi; 3. podczas gdy w przypadku skargi z art.154 §1 p.s.a. orzeczenie sądu o wymierzeniu grzywny stanowi istotę orzeczenia uwzględniającego skargę i jest oczywiste, że bez takiego wniosku zawartego w skardze nie byłoby możliwe nadanie jej dalszego biegu; w przypadku skargi z art.145a §3 p.s.a., której przedmiot jest odmienny (jest nim żądanie wydania przez sąd orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku), sąd, stwierdzając zasadność skargi, może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art. 154 §6 p.s.a. Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny nie musi nastąpić mimo uwzględnienia skargi; 4. uwzględniając skargę z art.154 §1 p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 §6 p.s.a. Ponieważ wymierzenie grzywny stanowi niezbędny element wyroku uwzględniającego skargę z art.154 §1 p.s.a., oznacza to, że przyznanie skarżącemu „sumy pieniężnej” stanowi fakultatywny element wyroku uwzględniającego skargę z art.154 §1 p.s.a. Tymczasem sąd, uwzględniając skargę z art.145a §1 p.s.a., może ponadto z urzędu albo na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę w wysokości określonej w art.154 §6 p.s.a. lub przyznać od org. na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 §6 p.s.a. Sąd nie może więc wymierzyć org. grzywny i przyznać od org. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Grzywna będzie stanowić jedno ze źródeł dochodu państwa, a przyznana skarżącemu „suma pieniężna” to rekompensata za działanie, a ściślej: za bezczynność organu administracji publicznej nie wykonującego wyroku sądowego. Dodany nowelą kwietniową z 2017r. przepis art.151a §1 p.s.a. wprowadził dla sądu nowe uprawnienie, które ma spełniać zarówno funkcje dyscyplinujące org. admin. publicznej, jak i represyjne. Konstrukcja tego uprawnienia jest jednak zupełnie odmienna od dotychczasowych. Uprawnienia przewidziane w art. 154 §1 p.s.a. przysługują sądowi, jeśli organ admin. publicznej nie wykonał orzeczenia sądu admin. uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie post., a na podstawie art.145a §2 i3 p.s.a., jeśli organ nie zawiadomił sądu o wykonaniu wyroku wydanego na podstawie art.145a §1 p.s.a. W obu tych przypadkach podstawową przesłanką zastosowania przez sąd środków dyscyplinujących i represyjnych jest nierespektowanie przez organ administracyjny określonych w ustawie obowiązków wynikających z wcześniejszego orzeczenia sądu administracyjnego, obowiązków określonego działania. Mają więc przede wszystkim przyczyniać się do respektowania i wykonywania wyroków sądu administracyjnego. Konstrukcja prawna uprawnień przewidzianych w art.151a §1 p.s.a. jest odmienna - sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, „jeżeli stwierdzi naruszenie art.138 §2” k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 §6 p.s.a. Tak więc to nie niewykonywanie wcześniejszego wyroku sądu administracyjnego lub niezawiadomienie sądu o wykonaniu wyroku wydanego na podstawie art.145a §1 p.s.a. będzie stanowić przesłankę do skorzystania z uprawnień przewidzianych w art.151a §1 p.s.a., lecz sam fakt uwzględnienia przez sąd sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości w związku ze stwierdzeniem naruszenia przez organ postanowień art.138 §2 k.p.a. Jest to więc niezwykle drastyczny i radykalny środek dyscyplinujący i represyjny, niespotykany w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza bowiem uprawnienie do nakładania przez sąd (zarówno z urzędu, jak i na wniosek) na organ administracyjny grzywny za wady popełnione w stosowaniu prawa w postępowaniu administracyjnym, i to nawet takie wady, które uzasadniają „tylko” uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu „zwykłego”, a nie kwalifikowanego, np.rażącego, naruszenia prawa.

DZIAŁ XII ZASKARŻANIE ORZECZEŃ SĄDOWYCH Rozdział 65 Ogólne Uwagi O Środkach Zaskarżenia W najszerszym rozumieniu pojęcie środków zaskarżenia oznacza wszelkie sposoby dla uzyskania uchylenia lub zmiany orzeczenia sądu. W nauce prawa procesowego cywilnego tradycyjnie przyjmuje się podział środków na: 1. 2.

Zwyczajne - przysługują od orzeczeń jeszcze nieprawomocnych, a więc w toku instancji (skarga kasacyjna i zażalenie). Nadzwyczajne - przysługują od orzeczeń już prawomocnych. Ich głównym celem jest nie tyle kontrola zaskarżonego orzeczenia, ile spowodowanie ponownego rozpoznania sprawy już prawomocnie zakończonej przed sądem, który wydał zaskarżone orzeczenia (skarga o wznowienie postępowania i skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego).

Na gruncie Kodeksu postępowania cywilnego zwyczajne środki zaskarżenia dzieli się na: 1.

Środki odwoławcze (sensu stricto) - kontroli orzeczenia dokonuje sąd hierarchicznie wyższego rzędu - sąd odwoławczy.

Ma 2 cele: cel bezpośredni, polegający na dążeniu do uzyskania orzeczenia sądu odwoławczego obalającego zaskarżone orzeczenie sądu niższej instancji, oraz cel pośredni, który może polegać na uzyskaniu nowego orzeczenia merytorycznego na podstawie mate-

91

riału procesowego zebranego przed sądem niższej instancji lub na uzyskaniu nowego orzeczenia merytorycznego na podstawie materiału procesowego poszerzonego o pewne fakty i dowody. Środki odwoławcze są środkami przysługującymi od określonych czynności decyzyjnych organów sądowych, mających postać orzeczeń lub zarządzeń, wywołującymi skutek suspensywny, który polega na wstrzymaniu uprawomocnienia się tychże czynności, oraz skutek dewolutywny, polegający na przeniesieniu sprawy do sądu wyższej instancji. 2.

Inne środki zaskarżenia (środki odwoławcze sensu largo) - nie mają charakteru dewolutywnego, kontrola orzeczenia dokonywana jest przez sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie.

Do tej grupy zaliczyć należy skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ma charakter nadzwyczajny, gdyż przysługuje wyłącznie od orzeczeń prawomocnych, a uzyskanie przez orzeczenie tego atrybutu musi się wiązać z ograniczeniem możliwości jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Celem tej skargi nie jest obalenie wydanego orzeczenia, lecz uzyskanie przez stronę prejudykatu pozwalającego wykazać niezgodność z prawem orzeczenia sądu administracyjnego na potrzeby postępowania odszkodowawczego. Środki odwoławcze można podzielić w oparciu o kryterium wyniku, jaki osiąga się przez uwzględnienie wniesionego środka odwoławczego, oraz charakteru postępowania wywołanego jego wniesieniem: 1.

Środki o charakterze apelacyjnym – apelacja polega na merytorycznym rozpoznaniu sprawy przez sąd II instancji na skutek skargi strony i w granicach tej skargi

Apelacja pełna - na sądzie II instancji ciąży obowiązek całkowitego ponowienia sprawy. Element kontrolny jest drugorzędny, a czasem wręcz zanika. Apelacja niepełna - przewiduje ograniczenia dopuszczalności powoływania w postępowaniu apelacyjnym nowych faktów lub dowodów. Ograniczenia mogą mieć różny zakres, jednak nie dotyczą faktów i dowodów, które w I instancji nie mogły zostać przedstawione. W postępowaniu apelacyjnym kontrola zaskarżonego orzeczenia przeprowadza się w aspekcie merytorycznym i prawnym, przy czym sąd odwoławczy może czynić własne ustalenia faktyczne na podstawie materiału zgromadzonego przez sąd I instancji, a także na podstawie materiału zgromadzonego w toku postępowania przed sądem odwoławczym. Środek zaskarżenia o charakterze apelacyjnym zmierza przede wszystkim do zmiany zaskarżonego orzeczenia lub zastąpienia go nowym orzeczeniem. Wyjątkowo dojdzie do uchylenia orzeczenia sądu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. 2.

3.

Środki o charakterze rewizyjnym – system rewizji najczęściej jest związany z zasadą dwuinstancyjności. Sąd II instancji jest jednocześnie instancją merytoryczną i kontrolną, jednakże z zaakcentowaniem tej ostatniej roli. Kontrola sądu obejmuje zasadniczo błędy dotyczące elementów prawnych orzeczenia, ale pośród podstaw zaskarżenia mogą mieścić się też pewne błędy dotyczące elementów faktycznych orzeczenia, dotyczące fazy postępowania sądu niższej instancji poprzedzającej bezpośrednio wydanie orzeczenia, polegające na sprzeczności wydanego orzeczenia z materiałem procesowym znajdującym się w aktach. Środki o charakterze kasacyjnym –system kasacji przyjmowany jest jako środek odwoławczy od orzeczenia sądu II instancji w systemie trójinstancyjnym. W klasycznym systemie kasacyjnym wyłącznym zadaniem sądu III instancji jest dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia w aspekcie prawidłowego zastosowania i wykładni przepisów prawnych oraz form postępowania, z całkowitym pominięciem aspektu merytorycznego.

Istota czystej kasacji polega na rozdziale fazy uchylenia orzeczenia (fazą kasacyjną), od fazy substytucji w jego miejsce nowego orzeczenia (fazą odesłania) przez inny sąd niż ten, przed którym odbywa się faza pierwsza. Sąd, któremu sprawę odesłano, ma zupełną swobodę przy wydawaniu nowego orzeczenia.

Rozdział 66 Skarga Kasacyjna 66.1 Char akter i przesłanki dopuszcz alności Art.73. § 1. Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna w p.s.a. jest środkiem odwoławczym. Służy od wydanego przez WSA wyroku (z wyłączeniem wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji, o którym mowa w art. 64a p.s.a.) lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3. Jest to środek względnie dewolutywny (wyjątek od zasady dewolutywności został określony w art. 179a p.s.a.), suspensywny (jej wniesienie powoduje wstrzymanie uprawomocnienia orzeczenia), zwyczajny. Skarga kasacyjna nie jest oparta na teoretycznym modelu czystej kasacji. Sąd, któremu sprawę odesłano, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia

92

Art. 190. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Problematykę dopuszczalności kasacji należy rozpatrywać w kilku podstawowych aspektach: 1) 2) 3) 4) 5) 6)

Istnienia przedmiotu zaskarżenia kasacyjnego; Ustawowej dopuszczalności z uwagi na rodzaj orzeczenia; Zachowania przepisanej prawem formy; Zachowania terminu do wniesienia kasacji; Dochowania wymogu przymusu adwokacko-radcowskiego; Złożenia przez osobę legitymowaną.

66.2.Przedmiot zaskarż enia Skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez WSA wyroku (z wyłączeniem wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji, o którym mowa w art. 64a p.s.a.) lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3. Odnosi sią zatem do orzeczeń nieprawomocnych, wydanych w I instancji przez WSA. Dotyczy wszystkich orzeczeń WSA, chyba że przepisy szczególne wykluczają dopuszczalność tego środka zaskarżenia. Skarga przysługuje jedynie od orzeczeń sądu I instancji istniejącego w znaczeniu faktycznym i prawnym. Nie można wnieść skargi, jeśli zachodzi brak orzeczenia sądowego w ogóle lub sąd nie wydał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, odnośnie do którego strona wnosi środek zaskarżenia. Orzeczenie prawnie nie istnieje, jeśli brak jednego z jego konstytutywnych elementów wskazanych w ustawie procesowej (sententia non existens), np. orzeczenie nie zostało ogłoszone mimo nałożonego przez ustawę obowiązku jego ogłoszenia. Skarga kasacyjna przysługuje od wyroku uwzględniającego i oddalającego skargę. Przysługuje także od wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji (art. 151a § 2 p.s.a.). Nie przysługuje od wyroku uwzględniającego sprzeciw od decyzji, to jest wyroku uchylającego w całości decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 3 p.s.a. od powyższego wyroku nie przysługuje środek odwoławczy. Skarga kasacyjna nie przysługuje od orzeczeń wydanych przez NSA. Skarga przysługuje od wyroków WSA wydanych w postępowaniu toczącym się na skutek skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem. Zaskarżeniu podlegają wyroki sądu I instancji, w których: 1) oddalono skargę o wznowienie postępowania 2) uwzględniono skargę o wznowienie postępowania i zmieniono zaskarżone orzeczenie albo je uchylono i skargę odrzucono lub postępowanie umorzono. Postanowienia zaskarżalne skargą kasacyjną powinny "kończyć postępowanie w sprawie", w tym znaczeniu, że kontynuowanie postępowania po ich wydaniu nie jest już możliwe czy też wydanie wyroku rozstrzygającego kwestię legalności zaskarżonego aktu lub czynności stało się niedopuszczalne lub zbędne. Są to postanowienia zamykające drogę do wydania wyroku, dotyczące całości sprawy, będące ostatnim orzeczeniem w postępowaniu. Postanowieniami kończącymi postępowanie są w szczególności: 1) 2) 3)

postanowienie o umorzeniu postępowania, postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej Postanowienie o odrzuceniu skargi lub skargi o wznowienie postępowania

Na 1) i 2) postanowienia przysługuje zażalenie na podstawie art. 194 § 1 pkt 1b i 7 p.s.a. Skarga kasacyjna zatem nie jest dopuszczalna. Zażalenie, a nie skargą kasacyjną, są zaskarżalne postanowienia o odrzuceniu skargi w przypadkach, określonych w art. 58 § 1 pkt 2-4 oraz art. 220 § 3 p.s.a.:    

Skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.s.a.) Nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi (art. 58 § 1 pkt 3 p.s.a.) Sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona (art. 58 §1 pkt 4 p.s.a.) Od skargi pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis (art.220 §3 p.s.a)

Zaskarżeniu skargą kasacyjną podlegają postanowienia o odrzuceniu skargi, gdy:  

 

sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a.) jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy, albo w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie (art. 58 § 1 pkt 5 p.s.a.) interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a p.s.a.) innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 p.s.a.), np. nie został spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia lub skierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

93

66.3 Wym agania formalne Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym sformalizowanym. Najistotniejszymi wymogami formalnymi skargi są: Art. 176. § 1. Skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Te elementy skargi wyznaczają granice zaskarżenia orzeczenia sądu I instancji oraz granice, w jakich NSA może przeprowadzić kontrolę zaskarżonego orzeczenia. W skardze nie wystarczy przytoczenie przepisu ustawy stanowiącej podstawę skargi kasacyjnej. Konieczne jest sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało. Ma to w założeniu wpływać na ograniczenie liczby składanych skarg. Nadto skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Skarga kasacyjna – jako pismo w postępowaniu sądowym - powinna zawierać: 1) 2) 3) 4) 5) 6)

Oznaczenie NSA jako sądu, do którego jest kierowana; Wskazanie imion i nazwisk lub nazw stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników; Oznaczenie pisma jako skargi kasacyjnej; Podpis strony lub jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika; Dołączenie odpisów skargi kasacyjnej i odpisów załączników dla doręczenia ich stronom, a jeśli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych; Dołączenie pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu, jeżeli skargę kasacyjną wnosi pełnomocnik, który uprzednio nie złożył tych dokumentów przed sądem.

Jak wynika z art.49 i 178 p.s.a., braki formalne skargi kasacyjnej mogą być uzupełnione w terminie 7 dni liczonym od daty doręczenia wezwania o ich uzupełnienie. Art. 177a. Jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Brak skargi polegający na nieprzytoczeniu podstaw kasacyjnych i ich nieuzasadnieniu jest brakiem nieusuwalnym, prowadzi do odrzucenia skargi kasacyjnej. Art. 175. § 1. Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2–3. Przepis ten ma na celu spowodowanie działań profesjonalnych w postpowaniu kasacyjnym. Z uwagi na konstrukcję podstaw kasacyjnych sporządzenie skargi wymaga fachowej wiedzy prawniczej. Przymus adwokacko-radcowski powoduje istotny wzrost kosztów procesu, co stanowi pewną barierę dla pieniaczy. W ustawie przewidziano wszak instytucję szeroko ujętego "prawa pomocy" obejmującą zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 244 § 1 p.s.a.) Art. 175 § 2. Przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2a. Przepisu § 1 nie stosuje się także wtedy, gdy stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a także wówczas, gdy czynności w postępowaniu za organy administracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej lub Skarb Państwa podejmowane są przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej. § 3. Skarga kasacyjna może być sporządzona przez: 1) doradcę podatkowego – w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obowiązkami; 2) rzecznika patentowego – w sprawach własności przemysłowej. Od skargi kasacyjnej przy jej wniesieniu należy uiścić wpis. Jeżeli została wniesiona bez uiszczenia wymaganej opłaty, przewodniczący wzywa wnoszącego o uiszczenia opłaty w terminie 7 dni lub jeżeli skargę wniosła osoba zamieszkała lub mająca siedzibę za granicą, która nie ma w kraju przedstawiciela, w terminie nie krótszym niż 2 miesiące, pod rygorem odrzucenia skargi kasacyjnej. 66.4 Podstawy zaskarżenia W doktrynie postępowania cywilnego w zakresie błędów przyjmuje się taki podział: 

Błędy postępowania (errores in procedendo) - powstają w postępowaniu poprzedzającym wydanie orzeczenia w związku z działalnością sądu sprzeczną z przepisami o postępowaniu

94



Błędy orzeczenia/rozumowania (errores in iudicando) - występują w sferze rozumowania sądu przy wydaniu orzeczenia. Wyróżnia się: błędy dotyczące elementów faktycznych orzeczenia (errorres facti) oraz błędy dotyczące elementów prawnych orzeczenia (errores iuris)

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach (art. 174 p.s.a.): 1) 2)

naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ad 1) Błąd stanowiący podstawę skargi kasacyjnej musi zawsze dotyczyć sfery prawnej orzeczenia (error iuris in iudicando). Błędna wykładnia może wyrazić się w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa lub w zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie polega na tym, że sąd podciąga ustalony stan faktyczny pod niewłaściwy przepis (błąd w subsumpcji). Ta podstawa została skonstruowana nieprawidłowo przez ustawodawcę. Normy prawa materialnego stosuje organ administracyjny, a nie sąd. Rolą sądu administracyjnego jest kontrola stosowania norm prawa materialnego przez organ. Nie mogą, co do zasady, zastępować organów administracji i wydawać końcowych rozstrzygnięć. Podstawa skargi kasacyjnej powinna zatem odwoływać się do naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub ocenę przez organ administracji publicznej. Sformułowanie "niewłaściwe zastosowanie" należy rozumieć jako błąd sądu administracyjnego I instancji polegający na nieprawidłowej ocenie zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. (Odmienny pogląd w orzecznictwie NSA; więcej w podręczniku na stronie 480) Ad 2) Naruszenie prawa procesowego może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Skarga oparta na powyższej podstawie zostanie uwzględniona wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Przepisami postępowania, których naruszenie stanowi podstawę kasacji, są w szczególności przepisy określające błędy postępowania powodujące jego nieważność: Art. 183. § 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. § 2. Nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Powstała wątpliwość, jakie przepisy proceduralne mogą być skutecznie powoływane w ramach tej podstawy skargi kasacyjnej - dotyczące wyłącznie postępowania sądowo-administracyjnego czy również administracyjnego. Poglądy doktryny i orzecznictwa są rozbieżne. W doktrynie przeważa stanowisko, że podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Istotą postępowania ze skargi kasacyjnej jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku sądu I instancji. Nie mogą stanowić podstawy skargi zarzuty naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji prowadzące postępowanie administracyjne w sprawie. Zarzut naruszenia prawa procesowego może się odnosić bezpośrednio jedynie do postępowania przed sądem administracyjnym I instancji. Omawianą podstawę skargi kasacyjnej stanowi w szczególności:       

Naruszenie przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.s.a.: sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym; Nieuwzględnienia przez skład orzekający stanowiska zajętego przez NSA w uchwałach podjętych na podstawie art. 264 p.s.a. bez wdrożenia trybu przewidzianego w art. 269 § 1 p.s.a.; Naruszenie art. 19 p.s.a., jeśli wniosek o wyłączenia sędziego okaże się uzasadniony; Uchybienia popełnione w postanowieniach, na które nie przysługuje zażalenie, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Naruszenie podstawowych zasad postępowania sądowo-administracyjnego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Wydanie rozstrzygnięcia niezupełnego, to jest nieobejmującego całości rozpoznanej przez sąd sprawy; Naruszenie art. 90 § 2 p.s.a. przez zbyt późne doręczenie stronie lub jej pełnomocnikowi zawiadomienia o rozprawie;

95



  

Zaniechanie udzielenia stronie występującej bez pełnomocnika w osobie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego – w razie uzasadnionej potrzeby - niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań (art. 6 p.s.a.); Niedopuszczenie tymczasowo do podjęcia naglącej czynności osoby niemogącej przedstawić pełnomocnictwa (art. 44 § 1 p.s.a.); Pozostawienie pisma strony bez rozpoznania bez uprzedniego wezwania do jego uzupełnienia lub poprawienia (art. 49 § 1 p.s.a.); Nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w, gdy było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie groziło spowodowaniem nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.s.a.).

Przyjęte w p.s.a. rozwiązanie w zakresie określenia podstaw skargi kasacyjnej nie uwzględnia istoty i specyficznych cech postępowania sądowo-administracyjnego. Podstawy skargi kasacyjnej nie uwzględniają możliwości powołania się na naruszenie norm prawa ustrojowego, co należy ocenić negatywnie. 66.5 Przebieg postępow ania prowadz onego na skutek złożenia skargi kasacyjnej (przed sądem I i II instancji) Legitymacja do wniesienia skargi kasacyjnej: Art. 173 § 2. Skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem - pośredni tryb wnoszenia skargi (art. 177 p.s.a.). Ten termin wiąże również prokuratora, RPO i RPD. Jeżeli jednak orzeczenia nie doręcza się stronie prokurator, RPO i RPD mogą w terminie 30 dni od dnia wydania orzeczenia wystąpić o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia i wnieść skargę kasacyjną w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczyna bieg w dacie doręczenia legitymowanemu podmiotowi odpisu wyroku z uzasadnieniem. Gdy brak podstaw do sporządzenia i doręczenia uzasadnienia wyroku, termin do wniesienia skargi kasacyjnej nie rozpocznie się, a tym samym złożoną skargę kasacyjną należałoby uznać za niedopuszczalną. Art. 177 § 3. W razie ustanowienia w ramach prawa pomocy adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego po wydaniu orzeczenia, na wniosek złożony przez stronę, której doręcza się odpis orzeczenia z uzasadnieniem sporządzonym z urzędu, albo przez stronę, która zgłosiła wniosek o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, termin do wniesienia skargi kasacyjnej biegnie od dnia zawiadomienia pełnomocnika o jego wyznaczeniu, jednak nie wcześniej niż od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. § 4. Jeżeli pełnomocnik wyznaczony na podstawie art. 253 § 2 nie stwierdza podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, składa w sądzie, w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, sporządzoną przez siebie opinię w tym przedmiocie wraz z odpisem dla strony, dla której został ustanowiony. Sąd doręcza odpis opinii stronie. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Strona ma wówczas możliwość ustanowienia pełnomocnika z wyboru, jeśli mimo opinii zamierza wnieść skargę. Sąd administracyjny ma obowiązek zbadać, czy opinia o braku podstaw do wniesienia skargi została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności. W takim przypadku sąd zawiadamia o tym właściwą okręgową radę adwokacką, radę okręgowej izby radców prawnych, Krajową Radę Doradców Podatkowych lub Krajową Radę Rzeczników Patentowych, która wyznacza innego pełnomocnika. Termin do wniesienia skargi biegnie od dnia zawiadomienia kolejnego pełnomocnika o jego wyznaczeniu. Art. 177 § 6. W przypadku odmowy przyznania prawa pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego na wniosek, o którym mowa w § 3, bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej nie może rozpocząć się wcześniej niż od dnia doręczenia stronie postanowienia, a jeżeli strona wniesie środek zaskarżenia na to postanowienie – wcześniej niż od dnia doręczenia postanowienia kończącego postępowanie w tym przedmiocie. Postępowanie zainicjowane wniesieniem skargi toczy się w 2 etapach: 1.

Postępowanie wstępne (przygotowawcze) - skarga podlega badaniu przed WSA.

WSA odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Art. 177a. Jeżeli skarga kasacyjna nie spełnia wymagań przewidzianych w art. 176, innych niż przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, przewodniczący wzywa stronę do usunięcia braków w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi. Jeżeli skarga nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia lub została wniesiona z naruszeniem art. 175 p.s.a., WSA powinien ją odrzucić bez wzywania do usunięcia braków. Odpis skargi należy doręczyć stronie, która nie wniosła skargi kasacyjnej. Strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do WSA odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie 14 dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, WSA niezwłocznie przedstawi skargę wraz z odpowiedzią i aktami sprawy NSA. Termin ten nie podlega przywróceniu.

96

WSA umorzy na posiedzeniu niejawnym postępowanie kasacyjne, jeżeli strona skutecznie cofnęła skargę kasacyjną przed jej przedstawieniem wraz z aktami sprawy NSA. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 178a p.s.a.). Art. 179a. Jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. - autokontrola przez sąd I instancji orzeczenia. 2. Zasadnicze postępowanie - toczy się przed NSA. NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie 3 sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. NSA może rozpoznać skargę na posiedzeniu niejawnym w składzie 1 sędziego w dwóch przypadkach: a. b.

Gdy wydaje postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, jeśli zachodzą przesłanki do jej odrzucenia przez WSA, lub gdy zwraca skargę WSA w celu usunięcia dostrzeżonych braków (art. 180 p.s.a.); Gdy skarga została wniesiona od postanowienia WSA kończącego postępowanie w sprawie (art. 182 § 1 p.s.a.)

NSA rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. NSA rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od wyroku WSA oddalającego sprzeciw od decyzji, o którym mowa w art. 64a p.s.a., w terminie 30 dni od dnia jej wpływu (art. 182a p.s.a.). Art. 183. § 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zasadę związania NSA granicami skargi kasacyjnej przyjęto zarówno na etapie rozpoznawania sprawy, jak i orzekania (art. 186 p.s.a.). To oznacza, że NSA jest związany wnioskiem skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia. NSA nie może poddać kontroli niezaskarżonej części orzeczenia sądu I instancji. Zasada ta oznacza również pełne związanie tego sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. NSA nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych – poza wskazanymi w skardze – wad zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji. Przyjęcie w p.s.a. tej zasady oraz konsekwencje, jakie ona za sobą pociąga, uzasadniają wniosek, że mimo przeprowadzenia postępowania odwoławczego przed NSA i oddalenia przez ten sąd skargi kasacyjnej może pozostać w obrocie prawnym i uzyskać prawomocność wyrok sądu I instancji wadliwy w części lub nawet w całości. Taka sytuacja nie da się pogodzić z podstawowymi funkcjami i celami postępowania sądowo-administracyjnego i konstytucyjną zasadą praworządności. W zakresie, w którym p.s.a. nie przewiduje szczególnych uregulowań, do postępowania przed NSA znajdują zastosowanie odpowiednio przepisy postępowania przed WSA. Oznacza to, że w postępowaniu przed NSA jest dopuszczalne prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez przeprowadzenie dowodów z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania (art. 106 § p.s.a.). 66.6 Orzeczenia wydaw ane w postępowaniu kasacyjnym Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA może wydać następujące orzeczenia: 1. 2. 3. 4. 5.

Oddalające skargę kasacyjną - jeżeli skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.s.a.); Uchylające zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie – w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej (art. 185 § 1 p.s.a.); Uchylające zaskarżone orzeczenie i orzekające co do istoty sprawy sądowoadministracyjnej - jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.s.a.) - orzeczenie reformatoryjne; Uchylające zaskarżone orzeczenie i odrzucające skargę - jeśli skarga ulegała odrzuceniu przed WSA (art. 189 p.s.a.); Uchylające zaskarżone orzeczenie i umarzające postępowanie - jeśli istniały podstawy do umorzenia postępowania przed WSA (art. 189 p.s.a.).

Orzeczenia opisane w 1,3,4 i 5 kończą postępowanie, orzeczenie opisane w 2 powoduje uruchomienie kolejnego toku instancji w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Proces ten może powtarzać się kilkakrotnie. Rozpoznając skargę od wyroku, NSA wydaje wyrok, a rozpoznając skargę od postanowienia – wydaje postanowienie. Art. 193. Jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym, że NSA uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie 30 dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

97

Rozdział 67 Zażalenie Na postanowienia WSA, jak również na zarządzenia przewodniczącego przysługuje zażalenie do NSA w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest: 1) 2) 3) 4)

przekazanie sprawy innemu sądowi administracyjnemu; odrzucenie skargi w przypadkach, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4 oraz art. 220 § 3; umorzenie postępowania; wstrzymanie lub odmowa wstrzymania wykonania decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, o których mowa w art. 61; 5) odmowa sporządzenia uzasadnienia wyroku; 6) sprostowanie lub wykładnia orzeczenia albo ich odmowa; 7) odrzucenie wniosku o uzupełnienie wyroku albo odmowa jego uwzględnienia; 8) oddalenie wniosku o wyłączenie sędziego; 9) odrzucenie skargi kasacyjnej; 10) odrzucenie zażalenia; 11) zwrot kosztów postępowania, jeżeli strona nie wnosi skargi kasacyjnej; 12) ukaranie grzywną. Na podstawie innych przepisów p.s.a. zażalenie przysługuje na postanowienia w przedmiocie: 1)

odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosły skargi, lecz żądają dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym, które nie dotyczy ich interesu prawnego (art. 33 § 1b p.s.a.); 2) odmowy dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika osoby, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, oraz organizacji społecznej (art. 33 § 2 p.s.a.); 3) Przywrócenia lub odmowy przywrócenia terminu do dokonania czynności w postępowaniu sądowym oraz odrzucenia wniosku o przywrócenia terminu (art. 86 § i art. 88 p.s.a.); 4) Zawieszenia i odmowy podjęcia postępowania (art. 131 zd. 2 p.s.a.); 5) Wymierzenia organowi grzywny w razie uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, o którym mowa w art. 64a p.s.a. (art. 151a § 3 p.s.a.); 6) Umorzenia postępowania zażaleniowego (art. 195 § 3 p.s.a.); 7) Kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy (art. 227 p.s.a.); 8) Czynności w ramach instytucji prawa pomocy, przy czym zażalenie na postanowienie o przyznaniu, cofnięciu, odmowie przyznania prawa pomocy albo umorzeniu postępowania przysługuje tylko wnioskodawcy (art. 252 § 3 p.s.a.); 9) Wstrzymania wykonania orzeczenia w przypadku wniesienia skargi o wznowienie postępowania (art 284 p.s.a.) 10) Odtworzenia zaginionych akt lub stwierdzenia, że odtworzenie akt jest niemożliwe (art. 297 p.s.a.); 11) Podjęcia dalszego postępowania w przypadku zaginięcia akt w jakim stanie, w jakim jest to możliwe przy uwzględnieniu akt pozostałych i odtworzonych (art. 298 p.s.a.) Zażalenie przysługuje na zarządzenia przewodniczącego w przedmiocie: 1) 2) 3)

Pozostawienia pisma, którego braków strona nie uzupełniła, bez rozpoznania (art. 49 § 2 p.s.a.) Pozostawienia wniosku o przyznanie prawa pomocy bez rozpoznania (art. 258 § 4 p.s.a.) Kosztów sądowych, jeżeli strona nie składa środka odwoławczego co do istoty sprawy (art. 227 p.s.a.)

Zażalenie stanowi środek odwoławczy sensu stricto, ma charakter dewolutywny. Co do zasady ma charakter niesuspensywny, jednakże WSA może wstrzymać jego wykonanie (art. 196 p.s.a.). Termin do wniesienia 7 dni, licząc od daty doręczenia postanowienia podlegającego zaskarżeniu. Ustawa przewiduje pośredni tryb wnoszenia zażalenia. Zażalenie jest pismem procesowym, które powinno czynić zadość wymogom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, a także zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie oraz zwięzłe uzasadnienie. W sprawach majątkowych powinna być określona wartość przedmiotu zaskarżenia, co pozwoli ustalić opłatę od zażalenia. Ustawa nie wymaga wskazania podstaw zaskarżenia. 2 etapy postępowania zażaleniowego: 1)

WSA dokonuje kontroli zażalenia pod kątem dopuszczalności, zachowania wymogów formalnych i dochowania terminu do wniesienia zażalenia. Jeśli zostało wniesione po upływie terminu, jest z innych przyczyn niedopuszczalne lub strona nie uzupełniła braków zażalenia w wyznaczonym terminie, WSA odrzuca zażalenie na posiedzeniu niejawnym.

Jeśli zażalenie nadaje się do rozpoznania, WSA powinien rozważyć czy można dokonać samokontroli. Art. 195 § 2. Jeżeli zażalenie zarzuca nieważność postępowania lub jest oczywiście uzasadnione, WSA, który wydał zaskarżone postanowienie, może na posiedzeniu niejawnym, nie przesyłając akt NSA, uchylić zaskarżone postanowienie i w miarę potrzeby sprawę rozpoznać na nowo. Od ponownie wydanego postanowienia przysługują środki odwoławcze na zasadach ogólnych

98

Jeżeli postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe przed przedstawieniem zażalenia wraz z aktami sprawy NSA, WSA na posiedzeniu niejawnym umarza to postępowanie. Na postanowienie przysługuje zażalenie. WSA powinien doręczyć odpis zażalenia pozostałym stronom, a po dołączeniu dowodów doręczeń przedstawić akta sprawy wraz z zażaleniem NSA. Pozostałe strony mogą wnieść odpowiedź na zażalenie wprost do NSA w terminie 7 dni od doręczenia zażalenia. 2)

Toczy się przed NSA.

Art. 197. § 1. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. § 2. Do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2. - oznacza, że w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sąd może ją rozpoznać w niezmienionym składzie.

Rozdział 68 Wznowienie Postępowania Zgodnie z art. 168 § 1 p.s.a. orzeczenie sądu staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje od niego środek odwoławczy. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.s.a.). Skarga o wznowienie postępowania zmierza do korekty wadliwego orzeczenia w konkretnej sprawie. Jest to środek uruchamiany w zasadzie wyłącznie na wniosek stron, mający służyć zabezpieczeniu ich indywidualnych interesów. Skarga o wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową w tym znaczeniu, że przysługuje od ściśle określonych orzeczeń i na wąsko określonych podstawach, zgodnie z zasadą legalności. Jest to uzasadnione w szczególności z uwagi na konieczność zapewnienia stabilności orzeczeń. Skarga o wznowienie postępowania jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, gdyż zgodnie z art. 284 p.s.a. jej wniesienie nie tamuje wykonania zaskarżonego orzeczenia. W razie uprawdopodobnienia, że zgłaszającemu wniosek grozi niepowetowana szkoda, sąd może na posiedzeniu niejawnym wstrzymać wykonanie orzeczenia w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Skarga o wznowienie postępowania jest środkiem obalania prawomocnych orzeczeń w wyjątkowych, ściśle określonych wypadkach, o odrębnych i właściwych sobie cechach. Wniesienie tego środka powoduje uruchomienie dwufazowego postępowania, mającego na celu zbadanie jego dopuszczalności, a następnie – w razie pozytywnego zakończenia pierwszego etapu – zbadanie jego zasadności. Ogólne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania są następujące: 1) musi istnieć orzeczenie sądu, od którego została wniesiona skarga o wznowienie postępowania; 2) orzeczenie to musi być prawomocne; 3) orzeczenie musi kończyć postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 270 p.s.a. w przypadkach przewidzianych w dziale VII p.s.a. można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Można żądać wznowienia postępowania zarówno w przypadku, gdy zakończyło się ono orzeczeniem WSA, jak i orzeczeniem NSA. Dopuszczalne jest wznowienie postępowania zakończonego zarówno wyrokiem, jak i postanowieniem. Co do zasady nie jest natomiast dopuszczalne dalsze wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania (art. 285 § 1 p.s.a.) 1 . Wyjątek od zasady niedopuszczalności ponownego wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania został przewidziany w art. 285 § 2 p.s.a., zgodnie z którym wznowienie takiego postępowania jest dopuszczalne, jeżeli skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie wznowienia określonej w art. 272 § 1 i 3 p.s.a. Jeżeli zatem skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą, wynikającej z wyroku TK albo rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, jest ona dopuszczalna niezależnie od tego, czy uprzednio w tej samej sprawie sąd administracyjny wydał orzeczenie w wyniku rozpoznania wcześniejszej skargi o wznowienie postępowania Osobami legitymowanymi do wniesienia skargi o wznowienie postępowania są strony lub uczestnicy postępowania oraz inne podmioty uprawnione do żądania wszczęcia postępowania – w granicach określonych przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawy skargi o wznowienie postępowania zostały wyliczone taksatywnie. Można je podzielić na trzy grupy: 1) przyczyny nieważności (art. 271 p.s.a.); Wznowienie postępowania z powodu nieważności oznacza, że jeśli zaistniała przyczyna nieważności, to orzeczenie sądu będzie uchylone tylko z tego powodu, choćby nieważność pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Artykuł 271 p.s.a. wymienia zatem tzw. bezwzględne przyczyny wznowienia postępowania 2) właściwe przyczyny restytucyjne (art. 273 p.s.a.); Istnienie tych przyczyn uzasadnia uchylenie lub zmianę prawomocnego orzeczenia tylko wówczas, gdy zostanie stwierdzony związek przyczynowy zachodzący między nimi a treścią orzeczenia 3) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie której zostało wydane orzeczenie oraz rozstrzygnięcie organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską (art. 272 p.s.a.).

99

Nieważność jako podstawa wznowienia zachodzi tylko wtedy, gdy: 1) w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia (art. 271 pkt 1 p.s.a.); Uczestnictwo w składzie sądu osoby nieuprawnionej oznacza przykładowo: uczestnictwo osoby niepełniącej funkcji sędziego, uczestnictwo w składzie orzekającym sędziego z innego sądu, poza przypadkami przewidzianymi ustawowo. Przypadki wyłączenia sędziego z mocy ustawy wymienia enumeratywnie art. 18 p.s.a. 2) strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możliwości działania, chyba że przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe (art. 271 pkt 2 p.s.a.). Zdolność sądowa i procesowa została ustawowo zdefiniowana w art. 25 i 26 p.s.a. Zasady reprezentacji określają art. 27, 28 i 30 p.s.a. Sporne jest, czy jest możliwe pozbawienie strony możności działania bez naruszenia prawa. Należy podzielić pogląd, iż konieczne jest wykazanie, że zachodzi związek przyczynowy. W ostatnim przypadku przedmiotem rozpoznania przez sąd jest nie tylko zaskarżone orzeczenie, lecz także, z urzędu, inne prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy. Sąd może zatem w ramach instytucji wznowienia postępowania uchylić jedno (dowolne) orzeczenie spośród orzeczeń dotyczących tej samej sprawy, utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenia, bądź uchylić wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzec co do istoty sprawy albo przekazać sprawę właściwemu WSA do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie (art. 282 § 3 p.s.a.) Skarga o wznowienie postępowania powinna odpowiadać wymogom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wskazywać podstawę wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia (art. 279 p.s.a.). Ustawa nie przewiduje przy sporządzeniu skargi o wznowienie postępowania przymusu adwokackoradcowskiego, jeśli postępowanie ze skargi o wznowienie postępowania toczy się przed WSA. Natomiast w przypadku, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest NSA, odpowiednie zastosowanie znajduje art. 175 p.s.a., wprowadzający przymus adwokackoradcowski przy sporządzeniu skargi o wznowienie postępowania. Skarga o wznowienie postępowania zapoczątkowuje postępowanie, które nie jest dalszym ciągiem prawomocnie zakończonego postępowania, lecz nowym postępowaniem, odmiennie uregulowanym. Właściwość sądu do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania ma charakter właściwości wyłącznej (należy ją zawsze ustalać na podstawie art. 275 p.s.a. z pominięciem przepisów o właściwości WSA i właściwości NSA) i zależy od podstawy skargi o wznowienie. Do wznowienia postępowania z przyczyn nieważności właściwy jest sąd który wydał zaskarżone orzeczenie, a jeżeli zaskarżono orzeczenia sądów obu instancji, właściwy jest NSA. Do wznowienia na innej podstawie właściwy jest sąd, który ostatnio orzekał w sprawie. Termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania również zależy od podstawy wznowienia. Zasadniczo, zgodnie z art. 277 p.s.a., skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym, liczonym od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji – od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. Jednakże w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia TK. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia TK orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu (art. 272 § 2 p.s.a.). Natomiast w sytuacji, gdy potrzeba wznowienia postępowania wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską, skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego (art. 272 § 3 p.s.a.). Powyższe terminy są terminami procesowymi zawitymi. Zgodnie z art. 278 p.s.a. nie można żądać wznowienia postępowania po upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana. Powyższy termin pięcioletni jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu. Pierwszą czynnością sądu jest wstępne badanie skargi o wznowienie postępowania na posiedzeniu niejawnym pod względem formalnym. Sąd bada, czy skarga o wznowienie postępowania jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia (art. 280 § 1 p.s.a.). Na żądanie sądu zgłaszający skargę o wznowienie postępowania obowiązany jest uprawdopodobnić okoliczności stwierdzające zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia. Uprawdopodobnienie okoliczności stwierdzających zachowanie terminu lub dopuszczalność wznowienia odbywa się poza rozprawą. Braki formalne skargi o wznowienie postępowania mogą zostać uzupełnione w trybie art. 49, natomiast braki fiskalne – w trybie art. 220 p.s.a. Efektem wstępnego badania skargi o wznowienie postępowania jest albo odrzucenie skargi (jeśli brak ustawowej podstawy wznowienia, termin do wniesienia skargi nie został zachowany lub strona nie uiściła w wyznaczonym terminie wpisu od skargi o wznowienie postępowania), albo wyznaczenie rozprawy. Jeśli nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi na posiedzeniu niejawnym, sąd wyznaczy rozprawę, na której rozstrzygnie przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia postępowania i odrzuci skargę o wznowienie, jeśli stwierdzi brak ustawowej podstawy wznowienia postępowania lub niezachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie, lub wyda postanowienie o dopuszczalności wznowienia. W postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi o wznowienie postępowania możemy zatem wyróżnić trzy etapy: 1) badanie wymagań formalnych skargi o wznowienie postępowania i dopuszczalności wznowienia na posiedzeniu niejawnym;

100

2) badanie dopuszczalności wznowienia na rozprawie; 3) rozpoznanie sprawy na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, które obejmuje badanie prawdziwości podstawy wznowienia przytoczonej w skardze o wznowienie postępowania oraz właściwe rozpoznanie sprawy. Sąd ma jednak możliwość po rozważeniu stanu sprawy połączenia badania dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Wówczas postępowanie wywołane wniesieniem skargi o wznowienie postępowania będzie przebiegać w dwóch etapach: 1) badanie wymagań formalnych skargi o wznowienie postępowania i dopuszczalności wznowienia na posiedzeniu niejawnym; 2) rozpoznanie sprawy na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, które obejmuje badanie dopuszczalności wznowienia, badanie prawdziwości przytoczonej w skardze o wznowienie postępowania podstawy wznowienia oraz właściwe rozpoznanie sprawy. Zasadą jest, że podstawa wznowienia postępowania powołana w skardze o wznowienie nie może być następnie zmieniona. Nie można jednak wykluczyć dopuszczalności powołania w trakcie postępowania nowej podstawy wznowienia obok podstawy dotychczas powoływanej, jeśli osoba wnosząca skargę o wznowienie postępowania ma jeszcze otwarty termin do jej powołania. Sąd nie może brać z urzędu pod uwagę podstawy niewskazanej w skardze o wznowienie postępowania, jednak może stronie zwrócić uwagę na potrzebę jej powołania, na zasadzie określonej w art. 6 p.s.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd może: 1) oddalić skargę o wznowienie postępowania; 2) uwzględnić skargę o wznowienie postępowania, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie; 3) uwzględnić skargę o wznowienie postępowania i uchylić zaskarżone orzeczenie, i skargę odrzucić lub umorzyć postępowanie. W przypadku gdy podstawą skargi o wznowienie postępowania było istnienie dwóch prawomocnych orzeczeń dotyczących tej samej sprawy, sąd może: 1) uchylić jedno z orzeczeń, utrzymując w mocy inne prawomocne orzeczenie; 2) uchylić wszystkie prawomocne orzeczenia dotyczące tej samej sprawy i orzec co do istoty sprawy lub przekazać sprawę właściwemu WSA do rozpoznania i rozstrzygnięcia o tej sprawie. Nie podlega zaskarżeniu postanowienie o dopuszczalności wznowienia oraz postanowienie o połączeniu badania dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy. Od orzeczeń merytorycznych oddalających skargę o wznowienie postępowania oraz uwzględniających skargę o wznowienie i zmieniających zaskarżone orzeczenie można wnieść skargę kasacyjną na ogólnych zasadach. Natomiast od postanowień o umorzeniu postępowania w sprawie oraz o umorzeniu postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi o wznowienie postępowania przysługuje zażalenie, z uwagi na brzmienie art. 194 § 1 pkt 1b p.s.a.

Rozdział 69 Stwierdzenie Niezgodności Z Prawem Prawomocnego Orzeczenia Przepisy o postępowaniu prowadzącym do uzyskania przez stronę orzeczenia stwierdzającego niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia mają na celu stworzenie warunków do realizacji: 1. 2.

art. 77 ust. 1 Konstytucji RP – prawa do naprawienia szkody wyrządzonej działaniem władzy publicznej 417-4172, 421 k.c. – jeśli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia, to jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jego niezgodności z prawem. Funkcje takiego prejudykatu mogą pełnić:  orzeczenie wydane w postępowaniu o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego  orzeczenie wydane w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej (zażalenia), jeśli szkoda miałaby wyniknąć z orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Orzeczenia NSA traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi  orzeczenie wydane w wyniku rozpoznania skargi o wznowienie postępowania

Postępowanie o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest wszczynane na podstawie skargi. Charakter skargi:   

nie jest jednoznaczny i łatwy do określenia nadzwyczajny środek zaskarżenia jej wniesienie i uwzględnienie nie zmierza do uzyskania obalenia lub zmiany prawomocnego orzeczenia, lecz do uzyskania potwierdzenia jego niezgodności z prawem w celu stworzenia warunków do ubiegania się o naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej

101

 

 

ze skargi może korzystać strona dla ochrony własnego prawa, a jej przedmiotem są orzeczenia wydawane w postępowaniu sądowym prawomocność zaskarżanych orzeczeń stoi na przeszkodzie ich wyeliminowaniu z porządku prawnego, ale nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia potwierdzającego niezgodność z prawem i pozwalającego na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych (pozostałe środki zaskarżenia realizują dalej idące funkcje, np. uchylenie czy zmiana orzeczenia) jest prejudykatem dla sprawy o odszkodowanie stwierdza jedynie niezgodność z prawem orzeczenia, przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa trzeba wykazać na zasadach ogólnych

Autonomiczna, obostrzona definicja niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (bezprawności) – bezprawność orzeczenia uzasadniająca uwzględnienie skargi musi mieć charakter wyjątkowy, a skarga może odnieść zamierzony skutek tylko wówczas, gdy zarzucane w niej naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany, elementarny. Niezgodność orzeczenia z prawem, uzasadniająca odpowiedzialność odszkodowawczą państwa musi polegać na oczywistej obrazie prawa (którą nie będzie np. wybór jednej z możliwych interpretacji prawa, choćby ta później okazała się nieprawidłowa). Orzeczenie niezgodne z prawem: 

jest niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami oraz z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć  zostało wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej  niezgodność z prawem musi więc mieć charakter kwalifikowany, elementarny i oczywisty Przedmiot zaskarżenia – każde prawomocne orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego (nie musi to być orzeczenie kończące postępowanie w sprawie!). Skarga przysługuje, gdy zostaną spełnione kumulatywnie następujące przesłanki: 1) 2)

przez wydanie orzeczenia została stronie wyrządzona szkoda zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie były i nie są możliwe (art. 285a par. 1)

Art. 285a [Podstawa wniesienia skargi] § 1. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdy przez jego wydanie została stronie wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. § 2. Skarga, o której mowa w § 1, przysługuje również w wyjątkowych przypadkach od prawomocnego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych. § 3. Od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. § 4. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia podlega opłacie stałej. Stosownie do w/w przepisu skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysługuje również wyjątkowo od prawomocnego orzeczenia WSA, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych. W takim jednak wypadku niezgodność z prawem musi wynikać z naruszenia:  podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, jeżeli nie istnieją przesłanki uzasadniające wystąpienie przez stronę ze skargą o wznowienie postępowania Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wykorzystanie dostępnych stronie środków zaskarżenia orzeczenia. Każdy wyrok i postanowienie WSA są zaskarżalne skargą kasacyjną, a niektóre inne postanowienia- zażaleniem. Jeśli strona skorzysta z tych środków zaskarżenia to prawomocnym orzeczeniem, przez którego wydanie mogła jej być wyrządzona szkoda, stanie się orzeczenie NSA wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia. Strona, która nie skorzysta z przysługującego jej w danej sytuacji środka prawnego, może wnieść skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia, którego nie zaskarżyła dostępnym jej środkiem wyłącznie na podstawie §2 w/w przepisu. Co do zasady, skarga nie przysługuje od orzeczeń NSA, chyba że zostanie oparta na zarzucie, że niezgodność z prawem orzeczenia sądu wynika z rażącego naruszenia norm UE! Muszą być wtedy spełnione także pozostałe przesłanki (wydanie orzeczenia spowodowało szkodę skarżącego oraz wykluczona jest możliwość uzyskania zmiany tego orzeczenia w drodze skargi o wznowienie postępowania).

102

Postępowanie ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest postępowaniem ściśle odszkodowawczym, jego celem jest jedynie uzyskanie prejudykatu pozwalającego na dochodzenie odszkodowania. Jednak na tym etapie istnienie szkody jak i jej związku z wydanym orzeczeniem musi być uprawdopodobnione. Legitymacja do wniesienia skargi: strona postępowania sądowo-administracyjnego, która twierdzi, że wskutek wydania niezgodnego z prawem orzeczenia poniosła szkodę  od tego samego orzeczenia strona może wnieść tylko jedną skargę!  Prokurator Generalny  Rzecznik Praw Obywatelskich 

W postępowaniu wywołanym skargą biorą udział jedynie strony postępowania, w którym wydano zaskarżone orzeczenie. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia można oprzeć wyłącznie na podstawach wskazanych w 285d p.s.a., którymi są: 1) naruszenie prawa materialnego, jeśli wydanie orzeczenia dotkniętego tą wadą wyrządziło stronie szkodę 2) naruszenie przepisów postępowania, jeśli wydanie orzeczenia dotkniętego tą wadą wyrządziło stronie szkodę  nie mogą to być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów! Podstawą skargi może być tylko takie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, które spowodowało niezgodność orzeczenia z prawem, nie zaś naruszenie jakichkolwiek przepisów niezależnie od ich znaczenia i wpływu na wydane orzeczenie. Wymagania formalne skargi: 1) 2) 3) 4) 5)

oznaczenie orzeczenia, do którego skarga jest wniesiona oraz oznaczenie, czy jest zaskarżane w całości czy w części przytoczenie jej podstaw oraz ich uzasadnienie (wskazanie w jaki sposób zaskarżone skargą orzeczenie sądu narusza prawo materialne lub procesowe oraz jaką szkodę dla skarżącego spowodowało wydanie tego orzeczenia) wskazanie przepisu prawa, z którym orzeczenie jest niezgodne uprawdopodobnienie, że wydanie orzeczenia wyrządziło skarżącemu szkodę wykazanie, że wzruszenie orzeczenia w drodze innych środków prawnych nie było i nie jest możliwe, a jeśli skargę wniesiono od orzeczenia WSA bez wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia, przytoczenie okoliczności świadczących o tym, że występuje wyjątkowy przypadek uzasadniający wniesienie skargi (wyczerpujące przeanalizowanie sytuacji procesowej skarżącego w celu wykazania, że nie jest on w stanie uzyskać uchylenia bądź zmiany orzeczenia na drodze skargi o wznowienie postępowania)

Skarga powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony. Dołącza się odpisy dla doręczenia ich stronom i uczestnikom postępowania, a także dwa odpisy przeznaczone do akt NSA. Skarga musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego! Skargę wnosi się w terminie dwóch lat od uprawomocnienia się orzeczenia. Na gruncie prawa materialnego uchybienie terminowi oznacza niemożność skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, na gruncie prawa procesowego niedochowanie terminu powoduje odrzucenie skargi. Skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie. Jeśli skarżący nie zachował warunków formalnych skargi lub nie dołączył właściwej liczby jej odpisów, przewodniczący wzywa do poprawienia lub uzupełnienia skargi. Sąd postanowieniem odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę, jeśli: 1) nie została od niej uiszczona opłata 2) skarga została wniesiona przez osobę, która nie ma zdolności postulacyjnej 3) strona nie uzupełniła w terminie braków pisma procesowego, do których usunięcia została wezwana  odrzucenie skargi z innych przyczyn jest zastrzeżone do wyłącznej kompetencji NSA! Po doręczeniu skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stronie przeciwnej, a gdy skargę wniósł Prokurator Generalny lub RPO – obydwu stronom, WSA przedstawia niezwłocznie akta sprawy NSA. NSA odrzuca na posiedzeniu niejawnym skargę, jeżeli: 1) 2) 3) 4)

5)

ulegała ona odrzuceniu przez sąd niższej instancji została wniesiona po upływie terminu nie spełnia wymagań określonych w art. 285e§1 p.s.a. zmiana zaskarżonego orzeczenia w drodze innych środków prawnych była lub jest możliwa albo jeżeli nie istnieją wskazane w art. 285a §2 p.s.a. podstawy uzasadniające wniesienie skargi od orzeczenia WSA, od którego strona nie wniosła zwyczajnych środków zaskarżenia skarga jest z innych przyczyn niedopuszczalna

103

Zakres rozpoznania przez NSA skargi jest wyznaczony granicami zaskarżenia oraz granicami podstaw skargi. Skarga podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, chyba że ważne względy przemawiają za wyznaczeniem rozprawy. NSA rozpoznaje sprawę w składzie 3 sędziów. Sędzia, który brał udział w wydaniu orzeczenia objętego skargą, jest wyłączony od orzekania w postępowaniu co do tej skargi. Do postępowania stosuje się w zakresie nieuregulowanym przepisy o skardze kasacyjnej. NSA wypowiada się o zasadności skargi w formie wyroku. NSA oddala skargę w razie braku podstawy do stwierdzenia, że zaskarżone orzeczenie jest niezgodne z prawem. Uwzględnienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie prowadzi do jego zmiany lub uchylenia, lecz jedynie do stwierdzenia jego niezgodności z prawem w zakresie wyznaczonym zaskarżeniem. Wyjątkowo, jeśli NSA stwierdzi, że sprawa ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądów w chwili orzekania, to – stwierdzając niezgodność orzeczenia z prawem – unieważnia zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie sądu I instancji i odrzuca skargę.

DZIAŁ XIII UNIEWAŻNIENIE PRAWOMOCNEGO ORZECZENIA SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Rozdział 70 Środek Nadzoru Judykacyjnego Z Art. 172 P.S.A. Zgodnie z art. 172 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny unieważnia prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w sprawie, która ze względu na osobę lub przedmiot nie podlegała orzecznictwu sądu administracyjnego w chwili orzekania, i odrzuca skargę, jeżeli orzeczenie to nie może być wzruszone w trybie przewidzianym w ustawie. Podobne uprawnienia dla SN przewiduje art. 64 ustawy o SN. Najpewniej na tych przepisach wzorował się ustawodawca, wprowadzając do postępowania sądowoadministracyjnego środek uregulowany w art. 172 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Konstytucji RP nie został uznany za organ nadzoru judykacyjnego nad WSA. W art. 184 Konstytucji RP mowa jest wyłącznie o tym, że NSA oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawach, kontrolę działalności administracji publicznej. Kompetencja do wykonywania nadzoru nad działalnością WSA w zakresie orzekania została przyznana NSA w art. 3 § 1 p.u.s.a. Wśród środków nadzoru judykacyjnego, które może stosować NSA w odniesieniu do orzeczeń WSA, w przepisie tym przykładowo zostało wymienione jedynie rozpoznawanie środków odwoławczych od orzeczeń tych sądów i podejmowanie uchwał wyjaśniających zagadnienia prawne budzące wątpliwości w sprawach rozpoznawanych przez te sądy. Uregulowanie zawarte w art. 172 p.s.a. rozwija ten katalog środków nadzoru, ale zarazem – w kontekście wymienionych wyżej przepisów konstytucyjnych – powstają wątpliwości co do jego zgodności z ustawą zasadniczą. Środek prawny uregulowany w tym przepisie ma charakter środka uruchamiającego nadzór judykacyjny NSA nad działaniem WSA, ale jest także środkiem służącym samokontroli orzeczeń wydanych przez NSA. Postępowanie uregulowane w art. 172 p.s.a. nosi cechy oficjalności i stanowi jedyny wyjątek od zasady skargowości, gdy idzie o możliwość wszczęcia postępowania prowadzącego do wzruszania prawomocnych orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne. Może ono zostać uruchomione w sposób niezależny od woli podmiotów, których kwestionowane rozstrzygnięcie dotyczy. Konstrukcja instytucji uregulowanej w art. 172 p.s.a. jest zbliżona charakterem, sposobem inicjowania i prowadzenia postępowania oraz zakresem orzekania do konstrukcji rewizji nadzwyczajnej, która – jako nadzwyczajny środek zaskarżania prawomocnych orzeczeń – była stosowana w postępowaniu sądowo-administracyjnym do daty wejścia w życie przepisów o dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczalność prowadzenia postępowania o unieważnienie orzeczenia sądu administracyjnego na podstawie art. 172 p.s.a. jest ograniczona następującymi przesłankami: 1) rodzajem zarzucanego sądowi naruszenia prawa, które ma się sprowadzać do wydania orzeczenia w sytuacji, gdy sprawa z uwagi na jej przedmiot lub osobę nie podlegała orzecznictwu sądów administracyjnych; 2) ustaniem możliwości skorzystania z innych znanych ustawie środków wzruszenia orzeczenia. Sytuacja, w której sprawa z uwagi na jej przedmiot lub osobę nie podlegała orzecznictwu sądów administracyjnych, uzasadnia odrzucenie skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a. Jest to bowiem przesłanka nieważności postępowania wynikająca ze stanu niedopuszczalności drogisądowej przed sądami administracyjnymi (art. 183 § 2 pkt 1 p.s.a.). Trzeba zauważyć, że skoro w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 172 p.s.a. równocześnie z unieważnieniem orzeczenia sądu administracyjnego ma zapaść orzeczenie o odrzuceniu skargi w całości lub części, to sąd mający wydać to orzeczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 172 p.s.a. musi brać pod uwagę przepisy wyłączające dopuszczalność odrzucenia skargi, a taki charakter ma uregulowanie z art. 58 § 4 p.s.a. W konsekwencji wątpliwość tę trzeba rozstrzygnąć w ten sposób, że niemożliwe jest zastosowanie trybu unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego i odrzucenie skargi dopóty, dopóki istnieje orzeczenie sądu powszechnego, z którego wynika, że w ocenie tego sądu brak w sprawie drogi postępowania przed sądem powszechnym (postanowienie o odrzuceniu pozwu lub wniosku), choćby w istocie sprawa rozstrzygnięta przez sąd administracyjny nie podlegała rozpoznaniu na drodze sądowoadministracyjnej.

104

Rozdział 71 Postępowanie W Sprawie Unieważnienia Orzeczenia Sądu Administracyjnego Postępowanie zmierzające do unieważnienia orzeczenia sądu administracyjnegow trybie art. 172 p.s.a.może być zainicjowanewyłącznie przez Prezesa NSA. Przyznanie Prezesowi NSA w regulacji proceduralnej uprawnienia do uruchamiania trybu postępowania zmierzającego do unieważnienia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego z uwagi na stwierdzenie braku drogi postępowania przed tym sądem znacząco rozszerza jego kompetencje oznaczone w przepisach ustrojowych. Prezes NSA może powziąć wiadomość o okolicznościach uzasadniających zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 172 p.s.a. przy okazji wykonywania czynności powierzonych mu przepisami ustrojowymi, ale także w związku z realizowaniem kompetencji przewidzianych dla niego w przepisach procesowych. Wniosek Prezesa NSA powinien czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pism w postępowaniu sądowym (art. 45–49 p.s.a.), zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, wniosek o jego unieważnienie w całości lub w części, a nadto wskazanie i uzasadnienie przesłanek unieważnienia orzeczenia w trybie art. 172 p.s.a. Wniosek ma być złożony bezpośrednio do NSA, przy czym wykorzystanie uprawnienia do jego złożenia nie jest ograniczone żadnym terminem, a zatem może nastąpić w dowolnym czasie. Po złożeniu wniosku przewodniczący wydziału w Izbie, do której wniosek wpłynął, podejmuje czynności oznaczone w art. 62 p.s.a.: zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby innych dowodów, wyznacza skład sędziowski oraz termin rozprawy, o której zawiadamia strony wraz z przesłaniem im odpisów wniosku. Strony mają prawo brać udział w rozprawie, na której NSA rozpoznaje wniosek o unieważnienie orzeczenia sądu administracyjnego. Mają też prawo składania pism procesowych w tej sprawie, zawierających ich wnioski i zarzuty. Do rozpoznania wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznaniu skargi kasacyjnej (art. 172 zd. 3 p.s.a.). NSA jest związany granicami wniosku i nie może z urzędu wziąć pod uwagę jakichkolwiek innych przesłanek nieważności postępowania ponad te, które zostały wskazane we wniosku Prezesa NSA. Jeśli wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw, NSA oddala go na podstawie art. 184 w zw. z art. 172 zd. 3 p.s.a. Uwzględnienie wniosku może polegać wyłącznie na unieważnieniu w całości lub części będącego przedmiotem zaskarżenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi w całości lub w części (art. 172 zd. 1 p.s.a.).

DZIAŁ XIV DZIAŁALNOŚĆ UCHWAŁODAWCZA NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Rozdział 72 Uchwały Wyjaśniające Przepisy Prawne Jednym z podstawowych zadań NSA, określonych w art. 15 § 1 p.s.a., jest – obok działalności orzeczniczej – zapewnienie jednolitości orzecznictwa w sprawach sądowoadministracyjnych. Podstawową formą realizacji powyższego zadania jest podejmowanie uchwał mających na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (art. 15 § 1 pkt 2 p.s.a.) – uchwał abstrakcyjnych. Zgodnie z postanowieniami art. 264 § 2 p.s.a. uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 2 p.s.a., NSA podejmuje na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego, Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Dziecka. Podmioty te mogą wystąpić z wnioskiem o podjęcie uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a więc wówczas, gdy sądy te orzekające w konkretnych sprawach wydają różne rozstrzygnięcia w oparciu o te same przepisy prawne albo nawet takie same rozstrzygnięcia, ale oparte na odmiennej wykładni tych samych przepisów. Przedmiotem wniosku nie mogą więc być wątpliwości prawne, które pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej i w rezultacie uchwały podjęte w tym trybie powinny mieć charakter generalny, oderwany od realiów konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej. Sformułowanie „w orzecznictwie sądów administracyjnych” oznacza ponadto, że chodzić może zarówno o rozbieżności występujące w orzecznictwie WSA, w orzecznictwie NSA, jak i o rozbieżności między orzecznictwem NSA i WSA. Nie może być natomiast podstawą do wystąpienia z wnioskiem rozbieżność występująca w orzecznictwie organów administracji publicznej. Kompleksowej interpretacji przesłanek niezbędnych do wystąpienia z wnioskiem o podjęcie uchwały w trybie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.s.a. dokonał NSA w postanowieniu składu siedmiu sędziów z 3.03.2014 r. 1 Spełniony powinien zostać zespół trzech przesłanek: – przede wszystkim konieczne jest wystąpienie przesłanki materialnej abstrakcyjnych pytań prawnych, polegającej na zaistnieniu obiektywnej rozbieżności orzecznictwa sądów administracyjnych; – uchwała abstrakcyjna może zostać wydana jedynie na kanwie takich spraw, w których wykładnia (prawidłowa lub nieprawidłowa) była niezbędna do ich rozstrzygnięcia. Za przepisy wywołujące rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych powinny zostać zaś uznane tylko te, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sądu lub przyjęcia ustaleń mających wpływ na treść orzeczenia; – warunkiem skutecznego wniesienia pytania prawnego jest wykazanie, że budzące wątpliwości przepisy są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

105

W odniesieniu do uchwał zarówno o charakterze abstrakcyjnym, jak i konkretnym przyczyną odmowy podjęcia uchwały mogą być wyłącznie przyczyny natury merytorycznej. Zgodnie z art. 264 § 1 p.s.a. uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 p.s.a. NSA podejmuje w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie. O tym, w jakim składzie będzie rozpatrywany wniosek o podjęcie uchwały, decyduje Prezes NSA (art. 264 § 3 p.s.a.) W posiedzeniu całego składu NSA lub w posiedzeniu Izby obowiązkowy jest udział Prokuratora Generalnego lub jego zastępcy. W posiedzeniu składu siedmiu sędziów bierze udział prokurator Prokuratury Krajowej lub prokurator innej jednostki organizacyjnej prokuratury, delegowany do wykonywania czynności w Prokuraturze Krajowej i wyznaczony przez Prokuratora Generalnego lub jego zastępcę do udziału w posiedzeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 265 p.s.a.). Do podjęcia uchwały przez pełny skład NSA lub przez pełny skład Izby wymagana jest obecność co najmniej dwóch trzecich sędziów każdej z Izb. Uchwały podejmowane są w głosowaniu jawnym zwykłą większością głosów (art. 266 p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny może – w formie postanowienia – odmówić podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości (art. 267 p.s.a.). Wyjaśnienie przepisów prawnych (wykładnia prawa) zawarte w uchwale NSA podjętej na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.s.a. nie posiada mocy bezpośrednio wiążącej w żadnej sprawie sądowoadministracyjnej, ponieważ nie pozostaje w bezpośrednim związku z żadnym toczącym się postępowaniem sądowo-administracyjnym. Ich – pośrednia, niemniej jednak bardzo istotna moc wiążąca w stosunku do sądów administracyjnych, organów administracji publicznej i skarżących oraz innych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego wynika jednak z postanowień art. 269 p.s.a., który określa tryb postępowania, jaki powinien uruchomić skład orzekający sądu administracyjnego rozpoznający sprawę, jeśli nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA. I tak, zgodnie z art. 269 § 1 p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego 3 rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W takich przypadkach skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład NSA ponownie podejmuje uchwałę (art. 269 § 2 p.s.a.); Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości odmowy podjęcia uchwały. Dodatkowo, jeżeli skład jednej Izby NSA wyjaśniający zagadnienie prawne nie podziela stanowiska zajętego w uchwale innej Izby, przedstawia to zagadnienie do rozstrzygnięcia pełnemu składowi NSA (art. 269 § 3 p.s.a.). Instytucja abstrakcyjnych, formalnie niewiążących uchwał NSA wyjaśniających przepisy prawne stanowi istotne odstępstwo od konstytucyjnej zasady podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP) Powinna zatem być traktowana przez organy uprawnione do jej uruchomienia jako instytucja wyjątkowa, a przepisy określające możliwości jej zastosowania powinny być stosowane w sposób rygorystyczny. Formalnie niewiążące uchwały NSA wiążą pośrednio również strony (skarżącego i organ administracji publicznej) i uczestników postępowania sądowo-administracyjnego na prawach strony. Uchwały takie mają charakter „precedensów faktycznych” , które wprawdzie nie wiążą formalnie, ale ich moc wyraża się w tym, że powołanie się na nie w środku odwoławczym od orzeczenia WSA może prowadzić do jego uwzględnienia z wyżej wskazanych przyczyn.

Rozdział 73 Uchwały Rozstrzygające Zagadnienia Prawne W Konkretnej Sprawie Jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, skład orzekający NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Określenie „zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości” oznacza, że za takie można uznać tylko rzeczywiste wątpliwości prawne, które dotyczą kwestii prawnych o zasadniczym znaczeniu w sprawie, w której powstały. Wątpliwości te muszą mieć charakter obiektywny. Wątpliwość ta może pojawić się zarówno na tle przepisów prawa materialnego, jak i przepisów proceduralnych. Instytucji przewidzianej w art. 187 p.s.a. nie można wykorzystywać do wyjaśniania wątpliwości prawnych dotyczących zgodności ustaw z Konstytucją RP lub aktów normatywnych niższej rangi (rozporządzeń) z ustawami i Konstytucją RP. Instytucja wyjaśniania wątpliwości prawnych ma charakter wyjątkowy. Skład orzekający NSA nie może formułować zagadnienia prawnego, które nie ma ścisłego związku ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Skład orzekający NSA powinien wskazać, w świetle jakich okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy określone przepisy prawne stanowią źródło wątpliwości, i wykazać, dlaczego ich wyjaśnienie jest konieczne w rozpatrywanej sprawie. Za wątpliwość prawną nie może być uznana kwestia: 1)jakie przepisy prawne znajdują zastosowanie w sprawie 2)nie może również dotyczyć sposobu kwalifikacji prawnej ustalonego w sprawie stanu faktycznego albo sposobu konkretyzacji dyspozycji normy prawnej do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Wniosek: *może wystąpić tylko skład rozpatrujący skargę kasacyjną lub zażalenie i wniosek taki wymaga uzasadnienia *sąd, występując z takim wnioskiem, powinien odroczyć rozprawę *wniosek o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego rozstrzyga skład siedmiu sędziów NSA. Skład siedmiu sędziów NSA może – w

106

formie postanowienia – przekazać zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia pełnemu składowi Izby, a Izba – pełnemu składowi NSA. Skład siedmiu sędziów NSA może przejąć sprawę do rozpoznania. Skład ten może wreszcie– w formie postanowienia – odmówić podjęcia uchwały, zwłaszcza gdy nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia wątpliwości. NSA uchwałą objąć może tylko te kwestie, które zostały mu przekazane do rozstrzygnięcia postanowieniem składu rozpatrującego skargę kasacyjną lub zażalenie, i tylko w granicach wyznaczonych tym postanowieniem. Wyjście poza te granice oznaczałoby niedopuszczalną działalność uchwałodawczą podejmowaną z urzędu. Związanie to ma charakter bezwzględny. Jednocześnie określone w art. 269 p.s.a. zasady zachowania się sądów uzasadniają pogląd, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, jak to stanowi art. 187 p.s.a.

DZIAŁ XV FUNKCJE I ODDZIAŁYWANIE ORZECZEŃ SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH Rozdział 74 Prawomocność, Wykonalność I Skuteczność Orzeczeń Sądu Administracyjnego Prawomocność orzeczeń sądowych i jej funkcje Zgodnie z postanowieniami art. 168 § 1 p.s.a. orzeczenie sądu administracyjnego staje się prawomocne, jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy. Środki odwoławcze

skarga kasacyjna

zażalenie.

Sytuacja braku środka odwoławczego będzie miała miejsce wówczas, kiedy: 1)od danego orzeczenia nie jest w ogóle przewidziany środek odwoławczy . Dotyczy to wszystkich orzeczeń NSA i niektórych postanowień WSA niezaskarżalnych w drodze skargi kasacyjnej bądź w drodze zażalenia w zakresie określonym w art. 194 § 1 p.s.a. i na mocy szczegółowych postanowień tej ustawy (np. art. 33 § 2 p.s.a.); orzeczenie staje się prawomocne z chwilą jego wydania. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w związku z postanowieniami art. 191 p.s.a., zgodnie z którym NSA na wniosek strony zawarty w skardze kasacyjnej rozpoznaje również te postanowienia WSA, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Oznacza to, że w odniesieniu do postanowień WSA niezaskarżalnych w drodze zażalenia należałoby mówić o ich warunkowej czy ograniczonej prawomocności 2) gdy środek odwoławczy od danego orzeczenia nie został wniesiony w terminie określonym w ustawie – wówczas orzeczenie staje się prawomocne z chwilą upływu terminu do jego wniesienia; 3) gdy została zaskarżona tylko część orzeczenia WSA – wówczas staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem terminu do wniesienia środka odwoławczego, chyba że NSA może z urzędu rozpoznać sprawę także w części niezaskarżonej (art. 168 § 3 p.s.a.) 4) gdy wniesiony od danego orzeczenia środek odwoławczy nie doprowadził do wzruszenia tego orzeczenia, ponieważ NSA oddalił skargę kasacyjną lub zażalenie – w takim przypadku zaskarżone orzeczenie staje się prawomocne z chwilą negatywnego rozstrzygnięcia NSA w odniesieniu do wniesionego środka odwoławczego. Jeżeli NSA uchylił tylko część zaskarżonego orzeczenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.s.a.), sąd ten nie może już rozpoznać sprawy sądowoadministracyjnej w pełnym zakresie, lecz tylko w takim, w jakim sprawa ta została mu przekazana do ponownego rozpoznania; 5) w razie umorzenia postępowania odwoławczego w wyniku cofnięcia środka odwoławczego albo w przypadkach określonych w art. 130 p.s.a.- wówczas orzeczenie sądu pierwszej instncji staję się prawoocnez chwilą uprawomocnienia się

107

postanowienia NSA o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tradycyjnie w nauce procesu cywilnego wyróżnia się prawomocność : a)formalną- przez prawomocność formalną rozumie się niemożność zmiany rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądowym za pomocą zwykłych środków odwoławczych, czyli niezaskarżalność orzeczenia w toku instancji. b) materialną-rozumie się skutki prawne rozstrzygnięcia ze względu na treść zawartą w orzeczeniu sądowym. Prawomocność orzeczenia sądowego (podobnie zresztą jak prawomocność decyzji administracyjnej), ujmowaną jako pojęcie jedno i niepodzielne, należy rozumieć jako atrybut utrwalający skonkretyzowane w tym orzeczeniu stosunki prawne i powodujący ich moc wiążącą w czasie niezbędną do wywoływania określonych w nim skutków w obrocie prawnym. Zarazem należy przyjąć, że to właśnie moc wiążąca w czasie skonkretyzowanego orzeczeniem sądowym stosunku prawnego powoduje i stanowi istotę prawomocności orzeczenia sądowego. W odniesieniu do orzeczenia sądu administracyjnego, cechą uzasadniającą jego prawomocność jest dokonana w orzeczeniu sądu administracyjnego ocena zgodności z prawem skontrolowanego przez ten sąd aktu lub czynności. Ocena taka musi bowiem korzystać z atrybutu wiązania w czasie, który właśnie zapewnia jej konstrukcja prawomocności orzeczeń sądu. Należy w zakresie skutków prawomocności dostrzegać ich kompleksowy, zarówno pozytywny, jak i negatywny, charakter. Jedynie względy praktycznej użyteczności pozwalają wyodrębnić w ramach jednolitych skutków mocy wiążącej w czasie orzeczenia sądu: 1)skutek pozytywny statuujący związanie stron postępowania sądowo-administracyjnego, sądu administracyjnego, innych sądów, organów państwowych oraz pozostałych organów administracji publicznej stanem prawnym utworzonym prawomocnym orzeczeniem . 2)skutek negatywny powodujący niemożność modyfikacji orzeczenia w postępowaniu sądowo-administracyjnym . Skutek negatywny mogą wywierać tylko orzeczenia sądowe rozstrzygające co do istoty sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a tylko wyroki. Powaga rzeczy osądzonej wyroku stanowi negatywną przesłankę dopuszczalności zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym sensu stricto. Zasada ta znajduje realizację w postanowieniach art. 58 § 1 pkt 4 p.s.a., zgodnie z którym sąd jest zobowiązany odrzucić skargę, jeżeli sprawa objęta skargą została już prawomocnie osądzona. Ponadto powaga rzeczy osądzonej oznacza przeszkodę, której wystąpienie tamuje dalszy bieg tego postępowania i uniemożliwia wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie, oraz niemożność modyfikacji orzeczenia sądu w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania sądowo-administracyjnego. Powaga rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku ma granice: *przedmiotowe - prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia * podmiotowe -prawomocny wyrok sądu administracyjnego tworzy stan powagi rzeczy osądzonej nie tylko między stronami postępowania w którym został wydany, ale tworzy go erga omnes, a więc również w odniesieniu do wszystkich ewentualnych skarżących

Rozdział 74 Prawomocność, Wykonalność I Skuteczność Orzeczeń Sądu Administracyjnego Wykonaniu podlegają te rozstrzygnięcia zawarte w orzeczeniach sądu administracyjnego (wyrokach, postanowieniach, zarządzeniach), które nakładają na strony postępowania obowiązek uiszczenia opłaty sądowej, zwrotu kosztów sądowych czy wreszcie – stosownie do postanowień art. 228 p.s.a. – grzywny orzeczone w postępowaniu przed tym sądem. Natomiast innego zagadnienia dotyczą postanowienia art. 286 p.s.a. Zgodnie z tym przepisem po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracyjnemu, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. Termin do załatwienia sprawy przez ten organ określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis ten odnosi się do wszystkich orzeczeń sądu – niezależnie od ich treści, a więc i takich, w stosunku do których nie może być w ogóle mowy o ich wykonywaniu (przede wszystkim wyroków oddalających skargę), i w § 1 precyzuje sposób postępowania tego sądu z aktami postępowania administracyjnego, a w § 2 określa, od kiedy liczy się termin do załatwienia sprawy przez organ administracji ustalony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd.

108

Skuteczność orzeczeń sądowych: Jako konstrukcję procesową właściwą do ukazania i analizy skutków prawomocnego orzeczenia przyjmuje się najczęściej konstrukcję skuteczności orzeczenia sądowego rozumianą jako ta jego właściwość (cecha), która wyraża się w zdolności orzeczenia do wywoływania (powodowania) skutków prawnych poza postępowaniem sądowo-administracyjnym, które nie mieszczą się bezpośrednio w zakresie jego wykonalności i nie wynikają z negatywnych skutków prawomocności . Oddziaływanie tego orzeczenia nie ogranicza się jednak jedynie do postępowania, które już się toczyło. Ma ono zakres szerszy i obejmuje związanie organów administracji publicznej i sądu w przypadku ponownego orzekania w sprawie. Zarówno skuteczność, jak i wypływające z niej skutki są ściśle, organicznie związane z orzeczeniem sądu administracyjnego. W szczególności główny, bezpośredni skutek tego orzeczenia jest determinowany treścią zawartego w nim rozstrzygnięcia i stanowi wyraz urzeczywistnionej w nim normy odniesienia, która stanowi jego podstawę. Natomiast skutki uboczne i pośrednie orzeczenia pozostają w związku z treścią normy prawnej, która przewiduje wystąpienie określonego skutku. W związku z powyższym należy przyjąć, że każde orzeczenie sądu administracyjnego posiada indywidualną skuteczność. Jej zakres jest zależny w szczególności od tego, czy i jakie rozstrzygnięcie w odniesieniu do dalszych losów zaskarżonego aktu lub czynności zawiera orzeczenie sądu. W rozstrzygnięciu tym zawiera się podstawowa funkcja orzeczeń sądów administracyjnych. Zakres i forma realizacji tej funkcji w poszczególnym typie orzeczenia sądu determinować będzie rodzaj i zakres jego skuteczności.

Rozdział 75 Funkcje Orzeczeń Sądów Administracyjnych Funkcja orzeczenia sądu administracyjnego wyczerpuje się w stwierdzeniu, czy zaskarżony akt lub czynność ma istnieć i obowiązywać nadal, czy też ma ulec skasowaniu. Orzeczenie sądu spełniające swoją funkcję może być – w relacji do losów zaskarżonego aktu lub czynności negatywne lub pozytywne : 1. 2.

Orzeczenie negatywne zawarte jest w wyroku uwzględniającym skargę, zawierającym rozstrzygnięcie o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności aktu albo stwierdzeniu bezskuteczności czynności, Orzeczenie pozytywne w relacji do losów zaskarżonego aktu lub czynności zawiera rozstrzygnięcie, którego rezultatem jest utrzymanie w mocy aktu lub czynności. Stanowi ono konsekwencje nieuwzględnienie wniosków skarżącego oraz niestwierdzenia innych przyczyn określonych w art. 145 i następne.

Orzeczenie sądu nie spełnia swojej zasadniczej funkcji w przypadku, gdy nie zawiera rozstrzygnięcia w odniesieniu do losów zaskarżonego aktu lub czynności ani w bezpośredni (uchylenie, stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie bezskuteczności), ani pośredni (oddalenie skargi, stwierdzenie niezgodności z prawem) sposób. Z taką sytuacja mamy do czynienia wtedy, gdy orzeczenie to dotyczy jedynie kwestii proceduralnych, związanych ze stwierdzeniem przez sąd niedopuszcalności zaskarżenia danego aktu lub czynności i odrzuceniem skargi albo gdy w toku postępowania sądowo administracyjnego zaistnieją okoliczności uzasadniające jego umorzenie. Rezultatem orzeczenia sądu w obu tych przypadkach jest pozostanie w mocy zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie stanowi ono efektu działalności kontrolnej sądu, lecz jest pośrednim, niejako ubocznym skutkiem orzeczenia sądu.

Rozdział 76 Oddziaływanie Orzeczenia Sądu Na Zakończone Postępowanie Przed Organem Administracji Publicznej Oddziaływanie orzeczenia sądu to jest zależne od tego, czy rozstrzygnięcie sądu w stosunku do losu zaskarżonego aktu lub czynności jest negatywne, pozytywne, czy też rozstrzygnięcia takiego nie zawiera. Najwyraźniej przejawia się to oddziaływanie, gdy wyrok uwzględnia skargę. Orzeczenie to ma charakter konstytutywny. Mimo to moment początkowy skuteczności takiego orzeczenia nie pokrywa się z momentem nabycia przez nie skuteczności. Późniejsze orzeczenie sądu pozbawia mocy obowiązującej akt lub czynność wcześniej podjętą – działa więc w tym zakresie ex tunc . Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oddziaływanie orzeczeń uwzględniających skargę przejawia się również w odniesieniu do dalszego toku postępowania adm. Za skutecznością ex tunc mamy także do czynienia w odo niesianiu do wyroku oddalającego skargę. Orzeczenie to ma charakter deklaratywny i jego skutkiem pośrednim jest utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu lub czynności, jako zgodnych z prawem. Takie ustalenie zawarte w orzeczeniu sądu nadaje szczególną kwalifikację temu działaniu organu administracji publicznej. W odniesieniu do orzeczeń (postanowień) o odrzuceniu skargi i umorzeniu postępowania sądowego mamy do czynienia ze skutecznością orzeczeń niesięgających przed moment wydania tego orzeczenia, czyli ze skutecznością ex nunc, choć w przypadku umorzenia

109

mamy do czynienia z orzeczeniem konstytutywnym, a w przypadku odrzucenia – z orzeczeniem deklaratywnym. Orzeczenia te nie wywierają żadnego oddziaływania na zakończone postępowanie administracyjne ani też na akty i czynności wydane w tym postępowaniu.

Rozdział 77 Związanie orzeczeniem sądu w ponownym postępowaniu w sprawie Oddziaływanie orzeczenia sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej ma podstawowe znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 153 ppsa „Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie”. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Zasięgiem jego oddziaływania objęte zostaje przyszłe – ewentualne – postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie sądu oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest podporządkować się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia. W wyroki NSA z 2014 roku sąd ten stwierdził że zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku SA dot. każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postęp. adm., w którym zapadło zaskarżone roztrzygnięci3, jak również wszystkie przyszłe postepowania adm. i sądowymi. dotyczące danej sprawy administracyjnej. Art. 153 ppsa zawiera postanowienie o wiążącym charakterze „wskazań co do dalszego postępowania” jest drugi – obok oceny prawnej – element wiążącego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły, immanentny związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, a wskazania – określają sposób ich postępowania w przyszłości. Nowelą kwietniowa z 2015 roku art. 153 został uzupełniony na podobieństwo kpc o zastrzeżenie, że dokonana przez SA ocena prawna nie ma mocy wiążącej w przypadku, gdy po kek wrażeniu nastąpiła zmiana przepisów prawa. Oddziaływanie wyroku sądu na ponowne postępowanie administracyjne w sprawie nie oznacza, że przebieg tego postepowania ma szczególny charakter. Jest to postępowanie obejmujące całość sprawy.

Rozdział 78 Prawomocność Zaskarżonego Aktu (Czynności) Jako Efekt Oddziaływania Wyroku Sądu Oddalającego Skargę Stworzenie ustawą o NSA z 1980 r. możliwości zaskarżania do tego Sądu ostatecznych decyzji administracyjnych uczyniło aktualnym problem zasadności i celowości dokonywania w ramach decyzji administracyjnych rozróżnienia decyzji ostatecznych i prawomocnych. Art. 16 § 3. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne Wprowadzona przez ustawodawcę w art. 16 § 3 k.p.a. konstrukcja prawomocności decyzji musi być oceniona z każdego z punktów widzenia jako nieprzemyślana i niewnosząca niczego istotnego do systemu konstrukcji procesowych postępowania jurysdykcyjnego. Przede wszystkim należy zauważyć sprzeczność między intencjami (zamiarami) ustawodawcy a ich realizacją. Konstrukcja prawomocności decyzji administracyjnych powinna być oparta na zupełnie odmiennych założeniach niż przyjęte w dodanym nowelą kwietniową z 2017 r. art. 16 § 3 k.p.a. Prawomocność powinna być rozumiana jako cecha przysługująca wyłącznie decyzjom i postanowieniom wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego i przez ten sąd utrzymane w mocy jako zgodne z prawem w rezultacie wydania przez ten sąd wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 p.s.a. Prawomocność jest więc szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, którą uzyskuje ona w efekcie utrzymania jej w mocy przez sąd administracyjny, jako zgodnej z prawem w zakresie, w jakim sąd ten dokonuje tej kontroli. Takich kwalifikacji nie uzyskują żadne inne decyzje. Art. 151.W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części

110

Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny jest specyficznym skutkiem jednego tylko z typów wyroków tego sądu – wyroku oddalającego skargę. Jest jego skutkiem deklaratoryjnym, działającym ex nunc. Na podobnych przesłankach, jak w odniesieniu do decyzji (i postanowień), opiera się konstrukcja prawomocności pozostałych aktów i czynności zaskarżalnych do sądu na podstawie postanowień art. 3 § 2 pkt 4–7 i § 3 p.s.a. Wynikający z wyroku sądu przymiot prawomocności decyzji w powyższym zakresie determinuje również skutki prawomocności decyzji utrzymanych w mocy. Obowiązywać powinny w stosunku do nich surowsze reguły pozbawiania ich mocy wiążącej w czasie niż w stosunku do pozostałych decyzji ostatecznych. Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd zamyka natomiast organom administracyjnym i podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego możliwość skorzystania z uprawnień do pozbawienia mocy wiążącej w czasie decyzji wadliwych, ale w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Konstrukcja prawomocności doznaje zasadniczego ograniczenia w związku z przyjętym przez ustawodawcę w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi modelem środków odwoławczych od orzeczeń sądu administracyjnego pierwszej instancji, w tym w szczególności środka odwoławczego przysługującego od wyroków tego sądu. Mimo przeprowadzonego postępowania odwoławczego przed NSA i oddalenia przez ten Sąd skargi kasacyjnej może pozostać w obrocie prawnym i uzyskać przymiot prawomocności wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji wadliwy w części (jeśli w tej części nie został do NSA zaskarżony) lub nawet w całości (jeśli powołane w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia nie zostały przez ten Sąd uwzględnione). Takiej sytuacji nie da się pogodzić z podstawowymi funkcjami i celami postępowania sądowoadministracyjnego oraz konstytucyjną zasadą praworządności. Oznacza bowiem, że mimo przeprowadzenia dwuinstancyjnego postępowania sądowo-administracyjnego nie została w tym postępowaniu w sposób prawidłowy przeprowadzona kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności.

DZIAŁ XVI KOSZTY POSTĘPOWANIA Rozdział 79 Pojęcie I Rodzaje Kosztów Postępowania Koszty postępowania – nakłady finansowe potrzebne do przeprowadzenia postępowania sądowo-administracyjnego. Na te koszty składają się zarówno ogólne koszty utrzymania organów wymiaru sprawiedliwości, jak i koszty szczegółowe, związane z dokonywaniem czynności procesowych w konkretnej sprawie, wśród nich wyróżniamy: 1. koszty sądowe, 2. koszty działania pełnomocnika, 3. koszty działania strony. Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe (wpisy i opłaty kancelaryjne) oraz zwrot wydatków. Wpis jest opłatą pobieraną od wielu pism procesowych, może on być: 1. stosunkowy – obliczony wg obowiązujących stawek od wartości przedmiotu sprawy, 2. stały – oznaczony ryczałtową sumą pieniężną. Wpis nie może być niższy niż 100 zł, wpis stosunkowy nie może być wyższy niż 4% wartości przedmiotu zaskarżenia i nie może przekraczać 100 tys. zł, a wpis stały nie może być wyższy niż 10 tys. zł, powinien natomiast być zróżnicowany w zależności od rodzaju i charakteru sprawy. Opłata kancelaryjna – jest pobierana za stwierdzenie prawomocności oraz wydanie odpisów, zaświadczeń, wyciągów i innych dokumentów na podstawie akt, z wyjątkiem odpisu orzeczenia z uzasadnieniem podlegającego doręczeniu z urzędu, jak również za odpisy, wyciągi, kopie i wydruki oraz zaświadczenia i inne dokumenty wydawane na podstawie zbiorów gromadzonych i prowadzonych w sądzie poza aktami sprawy. Wydatki – zaliczamy do nich w szczególności należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym. Koszty związane z działaniem pełnomocnika są różne, w zależności od tego, czy pełnomocnikiem jest adwokat lub radca prawny, czy też inna osoba. Koszty związane z działaniem pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym to jego wynagrodzenie, nie wyższe jednak niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie.

111

Rozdział 80 Zwolnienie od kosztów sądowych PPSA wyróżnia dwa rodzaje zwolnień od kosztów sądowych: 1. zwolnienie z mocy ustawy, 2. zwolnienie przyznane przez sąd. Możemy wyróżnić: 1. podmiotowe zwolnienie od kosztów sądowych, 2. przedmiotowe zwolnienie od kosztów sądowych . Bez względu na przedmiot sprawy nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych prokurator, RPO, RPD, kurator strony wyznaczony przez sąd orzekający lub przez sąd opiekuńczy dla danej sprawy oraz strona, której przyznane zostało prawo do pomocy( w zakresie określonym w prawomocnym postanowieniu o przyznaniu tego prawa. Nie mają obowiązku uiszczania kosztów sądowych strony skarżące działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej, 2) w sprawach dotyczących statusu bezrobotnego, zasiłków oraz innych należności i uprawnień przysługujących osobie bezrobotnej, 3) w sprawach dotyczących chorób zawodowych, świadczeń leczniczych oraz świadczeń rehabilitacyjnych, 4) w sprawach ze stosunku pracy i stosunków służbowych, 5) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, 6) w sprawach z zakresu powszechnego obowiązku obrony, 7) w sprawach udzielania cudzoziemcom obrony, 8) w sprawach dot. Dodatków mieszkaniowych. Prawo pomocy ma szerszy zakres, niż zwolnienie od kosztów sądowych. Obejmuje ono zarówno zwolnienie od kosztów sądowych, jak i ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego, może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. Przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej następuje: 1. 2.

w zakresie całkowitym – gdy osoba wykaże, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania, w zakresie częściowym – gdy wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny.

Wzór wniosku o przyznanie prawa pomocy osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej może nastąpić w zakresie całkowitym lub częściowym. Zasadność wniosku powinna być rozpatrywana w 2 aspektach. Z uwzględnieniem wysokości obciążeń finansowych, jak i możliwości finansowych. Na stronie ciąży obowiązek złożenia wniosku o przyznanie prawa pomocy na urzędowym formularzu. Wniosek powinien zawierać oświadczenie strony obejmujące dokładne dane o stanie majątkowym i dochodach, a jeżeli wniosek składa osoba fizyczna, ponadto dokładne dane o stanie rodzinnym oraz oświadczenie strony o niezatrudnieniu lub niepozostawaniu w innym stosunku prawnym z adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym. Postępowanie o przyznanie prawa pomocy jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania sądowo-administracyjnego.

Rozdział 81 Zasady Odpowiedzialności Za Koszty Postępowania W postępowaniu sądowo-administracyjnym – co do zasady – strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. Od tej zasady są jednak wyjątki. W ramach powyższych wyjątków możemy mówić o zasadzie rezultatu, zawinienia, słuszności i stosunkowego rozdzielenia kosztów. Zasada rezultatu =odpowiedzialności za wynik postępowania obowiązkiem zwrotu kosztów na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sąd obciąża stronę przegrywającą sprawę. W przypadku uwzględnienia kosztów skargi kasacyjnej stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania od organu - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę, zaś od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zasada zawinienia stanowi wyjątek od zasady rezultatu, niezależnie od wyniku sprawy sąd może nałożyć na stronę obowiązek zwrotu kosztów wywołanych jej niesumiennym lub oczywiście niewłaściwym postępowaniem.

112

Zasada słuszności znajduje zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części, ocena należy do sądu. Nie wolno stosować wykładni rozszerzający, ze względu n wyjątkowy charakter Zasada stosunkowego rozdziału kosztów jest uzupełnieniem zasady rezultatu . Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Strona chcąc uzyskać wyrzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, powinna złożyć stosowny wniosek o przyznanie należnych kosztów najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Nie ma to zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu.

113