AFO - TCU 2011 - Aula 03

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES

Aula 3 ORÇAMENTO PÚBLICO

Olá amigos! Como é bom estar aqui! 1. INTRODUÇÃO

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Em um processo de planejamento e orçamento integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios orçamentários sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração Pública Federal estabeleceu o orçamento-programa anual como um instrumento de planejamento, a ideia de discriminar a despesa pública por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante familiar a todos nós que atuamos nessa área.

Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do exercício de 2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à abordagem crítica da experiência acumulada nessa área, deu ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a orçamentação.

O Decreto 2.829/1998 estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da União; a Portaria 117/1998, substituída, posteriormente, pela Portaria 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções da Lei 4.320/1964 e revogou a Portaria 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação Funcional – Programática); e a Portaria 51/1998 instituiu o recadastramento dos projetos e atividades constantes do orçamento da União.

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Parte da introdução baseada no artigo de CORE, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de planejamento e orçamento. In: GIACOMONI, J.; PAGNUSSAT, J. L. Planejamento e orçamento governamental. Brasília: ENAP, 2006. v. 2.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria 42/1999 assumiram uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional recém-instalada.

A Constituição Federal de 1988, cumprindo a tradição das anteriores, ocupouse profusamente de matéria orçamentária, chegando até a definir instrumentos de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. A atual Constituição optou por um modelo fortemente centralizado, a partir da constatação de que havia uma excessiva fragmentação orçamentária, inclusive com importantes programações e despesas inteiramente (previdência social, por exemplo) fora da lei orçamentária, sem a observância, portanto, do princípio da universalidade.

Nesse sentido, a Constituição de 1988, em seu art. 165, na seção denominada “Dos Orçamentos”, introduziu o que se pode chamar de um processo integrado de alocação de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e orçamento, mediante a definição de três instrumentos. Para relembrar: I – Plano Plurianual (PPA), que estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada. II – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. III – Lei Orçamentária Anual (LOA), compreendendo o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

De acordo com Fernando Abrúcio e Maria Rita Loureiro, o orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. Portanto, nas decisões orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática como representação e accountability estão presentes. A Constituição de 1988 trouxe inegável

avanço

na

estrutura

institucional

que

organiza

o

processo

orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo.

2. HISTÓRICO DO ORÇAMENTO

2.1 Origens

Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 12: “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES em seu montante”.

Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce com exceções! Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual! O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os créditos extraordinários, os quais são destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Neste tipo de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente após a abertura do crédito.

No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Para o estudante relacionar com outras matérias, esse posicionamento vem ao encontro do conceito de “mão invisível” de Adam Smith, para descrever que numa economia de mercado a interação dos indivíduos resulta numa determinada ordem, sem a necessidade de intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econômico do Orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle.

Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de administração.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Caiu na prova: 1) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico.

Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de administração. Resposta: Certa

2.2 Orçamento nas Constituições brasileiras

Vamos falar agora resumidamente do Orçamento em nossas Constituições: A Constituição Imperial de 1824 foi a pioneira nas exigências para elaboração de orçamentos formais. A competência da proposta era do Executivo e da aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e senadores). Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento tornouse privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados. Na Constituição outorgada de 1934, no governo de Getúlio Vargas, o orçamento passa a ter destaque, com capítulo próprio. Ao Presidente da República cabia a elaboração da proposta orçamentária e, ao Legislativo, a votação. Assim, havia participação conjunta dos poderes, já que a Constituição não trazia limitações ao poder de emendas do Legislativo. Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo. Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo. www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Na Constituição de 1967 do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de emendas. E chegamos à nossa Constituição atual de 1988. A competência para a elaboração do Orçamento é do Executivo e, ao Legislativo, cabe a votação e a proposição de emendas. Têm-se ainda novidades como a LDO e o PPA.

Caiu na prova: 2) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) No período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro foi completamente reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a recuperação do orçamento fiscal, que expressava a totalidade das receitas e das despesas públicas.

No período do regime militar (1964-1984), o Poder Legislativo foi enfraquecido. Na Constituição de 1967, o Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de emendas. Relembro que até a década de 1980 o que havia era um convívio simultâneo com três orçamentos distintos: o orçamento fiscal, o orçamento monetário e o orçamento das estatais. Não ocorria nenhuma consolidação entre eles. O orçamento fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo, porém enfraquecido, pois o déficit público e os subsídios mais importantes estavam no orçamento monetário. Resposta: Errada

3. ASPECTOS DO ORÇAMENTO Político: tem a característica do grupo partidário que detém a maioria, consoante a escolha dos cidadãos. O parlamento autoriza a despesa pública, levando em consideração as necessidades coletivas. Parte da ideia de que os recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas, logo são definidas prioridades.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Econômico: busca racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com foco nos melhores resultados para a Sociedade. É ainda um instrumento de atuação do Estado na Economia, por meio do aumento ou diminuição do gasto público. Jurídico: o processo orçamentário é regido por normas legais que compõem o ordenamento jurídico brasileiro. Financeiro: caracterizado pelo fluxo monetário na execução, por meio de entrada de receitas e saída de despesas. Técnico: relacionado à observância de técnicas e classificações claras, coerentes, racionais e metódicas.

4. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

Antes de tratarmos da natureza jurídica do orçamento, vamos entender uma importante diferença entre lei em sentido formal e lei em sentido material. Lei em sentido formal representa todo o ato normativo emanado de um órgão com competência legislativa, sendo o conteúdo irrelevante. Todos os Poderes possuem a função legislativa. Por exemplo, o Executivo possui também a função legislativa, apesar de não ser a principal, o que fica claro quando o art. 84 da CF/1988 enumera as competências privativas do Presidente da República,

dispondo

no

inciso

III que

compete

privativamente

ao

Presidente iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. Ele exerce a função legislativa por meio de Medidas Provisórias, Decretos Autônomos, Leis Delegadas, Leis Orçamentárias, etc. Assim, a Lei Orçamentária é uma lei formal. Já lei em sentido material corresponde a todo o ato normativo, emanado por órgão do Estado, mesmo que não incumbido da função legislativa. O importante agora é o conteúdo, que define qualquer conjunto de normas dotadas de abstração e generalidade, ou seja, com aplicação a um número indeterminado de situações futuras.

Desta forma, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são simultaneamente formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais, mas não em sentido material. São estas as denominadas leis de efeitos www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES concretos (ou leis individuais), pois seu conteúdo assemelha-se a atos administrativos individuais ou concretos. Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento é uma lei formal, pois apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. O orçamento não modifica as leis financeiras e tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. O orçamento é uma condição, um pré-requisito para que a despesa seja realizada (ato-condição), já que a arrecadação de receitas e a realização de despesas, na maioria das vezes, decorrem de leis ou contratos anteriores (atos-regra). Assim, judicialmente, não se pode exigir que determinada despesa prevista no orçamento seja realizada. O orçamento é concreto, por exemplo, quando diz que com R$ 20 milhões pré-determinados o Governo poderá construir a Universidade Luso-afro-brasileira (UNILAB) no Ceará. Logo, é apenas uma lei formal, por isso é chamada de lei de efeitos concretos.

As características da lei orçamentária são as seguintes: •

Lei formal: a lei orçamentária não obriga o administrador público a realizar determinada despesa, apenas autoriza os gastos. Falta coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. É considerada uma lei de efeitos concretos.

•

Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano.

•

Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e os créditos suplementares e especiais são leis ordinárias. Não se exige quorum qualificado para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria simples.

•

Lei especial: possui processo legislativo diferenciado, como vimos ao estudar o ciclo orçamentário. Possui iniciativa do Executivo e trata de matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas.

A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e entidades que integram a administração pública.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Caiu na prova: 3) (CESPE - Analista Ambiental - Administração e Planejamento – MMA - 2008) O Ministério do Meio Ambiente pode consignar, em seu orçamento, dotação específica, a título de ajuda financeira, a empresas privadas com projetos de conservação do meio ambiente, com base no caráter de lei especial de que se reveste o orçamento público.

O caráter especial da lei orçamentária está relacionado ao processo legislativo diferenciado e não à consignação de dotação a empresas privadas. Resposta: Errada

Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de natureza impositiva e de natureza autorizativa: •

Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente cumprido.

•

Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem a discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade do que deve ou não ser executado. O STF entende que em nosso país o orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada uma despesa na LOA não gera o direito de exigência de sua realização por via judicial.

Caiu na prova: 4) (CESPE - Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde-2008) As superestimativas de receita na proposta orçamentária somente são possíveis porque a lei orçamentária anual tem o caráter autorizativo.

O intuito de superestimar a receita da LOA é para aumentar também a despesa, acomodando interesses políticos, já que pelo princípio do equilíbrio, os valores totais de receitas e despesas devem ser iguais. As superestimativas www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES de receita em uma proposta orçamentária somente são possíveis porque a LOA tem o caráter autorizativo, ou seja, não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas. Caso a LOA tivesse caráter impositivo, todas as despesas deveriam ser necessariamente executadas, logo não seria possível criar receitas fictícias que não se efetivariam para cobrir as despesas. Resposta: Certa

5. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados, utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado. A classificação cobrada em concursos é a de Richard Musgrave, a qual se tornou clássica. Ele propôs uma classificação denominada de funções fiscais. Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de ação do Estado na economia, o próprio autor as considera também como as próprias funções do Orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.

Função alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios. Investimentos na infraestrutura econômica são fundamentais para o desenvolvimento,

porém

são necessários

altos

valores

com

retornos

demorados que muitas vezes desestimulam a iniciativa do setor privado nessa área. Quanto aos bens públicos e meritórios, suas demandas possuem características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema de mercado. Bens públicos são aqueles usufruídos pela população em geral e de uma forma indivisível, independentemente de o particular querer ou não usufruir desse bem. Já os bens meritórios excluem a parcela da população que www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES não dispõe de recursos para o pagamento. Assim, podem ser explorados pelo setor privado, no entanto podem e devem também ser produzidos pelo Estado, em virtude de sua importância para a sociedade, como a educação e a saúde.

Função distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. Os instrumentos mais usados para o ajustamento são os sistemas de tributos e as transferências. Cita-se como exemplo de medida distributiva o imposto de renda progressivo, realocando as receitas para programas de alimentação, transporte e moradia populares. Outro exemplo é a concessão de subsídios aos bens de consumo popular, financiados por tributos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de rendas mais altas.

Caiu na prova: 5) (CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) A intervenção do Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.

A intervenção do Estado na economia, justificada pela função alocativa, tem por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios. Resposta: Errada

Função

estabilizadora:

visa

a

manter

a

estabilidade

econômica,

diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos. O campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la.

Caiu na prova: 6) (CESPE - AFCE - TCU - 2008) A teoria de finanças públicas consagra ao Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva, e estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda.

A função alocativa visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor privado. Assim, a função alocativa deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda. Resposta: Errada

6. TIPOS DE ORÇAMENTO

Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil vivenciou os três tipos: •

Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891.

•

Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. •

Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a atual Constituição Federal de 1988.

7. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

7.1 Considerações iniciais

Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do Orçamento Público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da moderna administração pública, com uma concepção de orçamento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para atingir objetivos e metas programadas.

Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou por outros autores também de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies por ser mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e misto.

7.2 Orçamento tradicional ou clássico

A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre objetivos e metas. Predomina o incrementalismo. É uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo. Portanto, somente um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.

Caiu na prova: 7) (CESPE - ACE - TCE/TO - 2008) Orçamento programa é o orçamento clássico, confeccionado com base no orçamento do ano anterior e acrescido da projeção de inflação.

O orçamento clássico é o tradicional e é esta espécie de orçamento que adota o incrementalismo, baseando-se no orçamento anterior acrescido da inflação projetada. Resposta: Errada

7.3 Orçamento de desempenho ou por realizações

O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um instrumento central de planejamento das ações do governo vinculado à peça orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação entre planejamento e orçamento.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 7.4 Orçamento de base zero ou por estratégia

O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.

O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos.

Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. São confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente das dotações em suas atividades. Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do Orçamento-Programa.

Caiu na prova: 8) (CESPE - Analista Ambiental - Administração e Planejamento - MMA - 2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos.

Na abordagem do orçamento de base-zero, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. São confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os níveis avaliem melhor a aplicação eficiente das dotações em suas atividades. Resposta: Certa

7.5 Orçamento-programa

O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou ao atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. Assim, o orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados.

O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Em termos de estruturação o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de realização dos programas. Essa concepção inicial foi modificada a partir dos PPAs 2000/2003 e 2004/2007, elaborados com nível de detalhamento de ação.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a quantificação de metas, com a consequente formalização de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da organização. É a espécie de orçamento utilizada no Brasil.

A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Portanto, o orçamento-programa procura levar os decisores públicos a uma escolha racional, que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a programas e projetos de maior necessidade.

A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém a capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, há dificuldades para a medição, em termos quantitativos.

Atenção: o orçamento tradicional quase sempre aparece em contraponto a outro tipo de orçamento, normalmente o orçamento-programa. No memento há um quadro comparativo Orçamento Tradicional X Orçamento-programa.

Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento como apoio ao orçamento-programa. A elaboração do orçamento de algumas ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando sobre o valor do orçamento desta ação no ano anterior a inflação do período.

Caiu na prova: 9) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se pretende realizar.

O orçamento tradicional é que valoriza o que se adquire, ou seja, o objeto do gasto. Já o orçamento programa privilegia o objetivo do gasto, ou seja, o que se pretende realizar. Resposta: Errada

7.6 Orçamento participativo

O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e Sociedade. O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não estagnação. Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são diferentes

de

acordo

com

o

tamanho

dos

municípios,

principais

implementadores do processo. Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos grupos sociais desfavorecidos. Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso no orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo Executivo no processo tradicional. Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de audiências

públicas

durante

os

processos

de

elaboração

das

leis

orçamentárias. No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis orçamentárias é privativa do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é obrigado a seguir as sugestões da população, no entanto deve ouvi-las.

Caiu na prova: 10) (CESPE - AFCE - TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação

ao

chamado

orçamento

participativo,

destacam-se

a

pouca

legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.

No orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão compartilhada

com a

comunidade, ao contrário da

decisão

monopolizada pelo Executivo no processo tradicional. Ainda, não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Resposta: Errada

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES MAIS QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES DO CESPE

11) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Para os críticos da concepção do orçamento integrado ao planejamento, gera-se forte tendência à perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua.

O orçamento integrado ao planejamento evita o incrementalismo. No orçamento tradicional, desvinculado do planejamento, é que se gera forte tendência à perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua. Resposta: Errada

12) (CESPE – Procurador Federal – AGU – 2010) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.

O orçamento participativo visa à participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do Executivo no processo orçamentário. A iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária permanece com o Poder Executivo. Resposta: Errada

13) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Congresso Nacional, competência que foi compartilhada com o Poder Executivo somente na Constituição de 1934. Resposta: Errada

14) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) As transferências, da mesma forma que os tributos, são mecanismos utilizados pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o objetivo de transferirem recursos da iniciativa privada para o setor público.

Os tributos transferem recursos da iniciativa privada para o setor público. No entanto, as transferências são mecanismos utilizados pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o objetivo de transferirem recursos do setor público para os mais necessitados do setor privado. Resposta: Errada

15) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) A utilização da política orçamentária para os propósitos de estabilização econômica implica promover ajustes no nível da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a ocorrência de déficits ou superávits.

O mecanismo básico da estabilização é a atuação sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por determinado preço e em determinado período. A função estabilizadora age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la. Resposta: Certa

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 16) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Após a Segunda Guerra Mundial, os déficits públicos excessivamente altos e a crise econômica mundial levaram à assinatura do Acordo de Bretton Woods e à criação do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). É correto afirmar que, nessas circunstâncias, a maior preocupação dos formuladores de políticas públicas devia ser com a função alocativa dos governos.

Em situações de crise econômica, a maior preocupação dos formuladores de políticas públicas deveria ser com a função estabilizadora dos governos. O campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico. Resposta: Errada

17) (CESPE – Técnico Administrativo – ANTAQ – 2009) O orçamento de desempenho, também identificado como orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que serão executados durante o exercício financeiro.

O orçamento de desempenho se caracteriza pela apresentação de dois quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. No entanto, o orçamento identificado como moderno é o orçamento-programa. Resposta: Errada

(CESPE - Analista Judiciário – Administração - TRE/BA - 2010) Um dos objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a comunicação com o público externo. Para tanto, o plano de atuação institucional do Tribunal estabeleceu como objetivo: “Aprimorar a comunicação com o público externo, com linguagem clara e acessível, disponibilizando, com transparência, informações sobre o papel, as ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES processual, os atos judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de desempenho operacional”. Internet: (com adaptações). Tendo como referência o texto acima, julgue o item seguinte acerca de planejamento e transparência de informações orçamentárias. 18) O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.

O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. Permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA. Resposta: Certa

19) (CESPE – AFCE – TCU – 2009) Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos.

A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores intangíveis, em complemento aos físicos. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, há dificuldades para a medição, em termos quantitativos. Resposta: Certa

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 20) (CESPE – Analista – INSS – 2008) A tradicional classificação da despesa pública por elementos é um critério embasado no objeto do dispêndio. Com a adoção do orçamento-programa, a ênfase em sua concepção é transferida dos meios para os fins, priorizando-se a classificação funcional e a estrutura programática.

A classificação da despesa pública por elementos é um critério embasado no objeto do dispêndio, característico do orçamento tradicional, que enfatizava os meios. A partir do orçamento-programa, a ênfase é nos fins, priorizando-se a classificação funcional e a estrutura programática. Resposta: Certa

21) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.

Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, porém a participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações não substitui o Poder Legislativo. Resposta: Errada

22) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal.

Apesar de algumas experiências na esfera estadual, na experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. Resposta: Certa

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 23) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) A metodologia de elaboração do orçamento-programa foi introduzida no Brasil depois da promulgação da CF e rompeu completamente com a prática de discriminar os gastos públicos de acordo com o tipo de despesa a ser realizada.

Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do exercício de 2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à abordagem crítica da experiência acumulada nessa área, deu ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a orçamentação. Destacam-se o Decreto 2.829/1998, que estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da União; e a Portaria 42/1999, com a preservação dos seus fundamentos, que atualizou a discriminação da despesa por funções da Lei 4.320/1964. Na verdade, tais modificações representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional recém-instalada. Assim, apesar da Lei 4320/64 e do Decreto-lei 200/67, é admissível dizer que a metodologia de elaboração do orçamento-programa foi introduzida no Brasil depois da promulgação da CF. No entanto, não rompeu completamente com a prática de discriminar os gastos públicos de acordo com o tipo de despesa a ser realizada, já que temos ainda a classificação por natureza da despesa. Resposta: Errada

24) (CESPE- Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde- 2008) A definição clara e precisa dos objetivos é uma condição essencial para a adoção do orçamento-programa. O maior número de pacientes atendidos e a possibilidade de eles serem tratados nas comunidades em que já residem, por exemplo, não constituem propriamente o objetivo de um novo programa, mas a construção de novos postos de saúde, sim.

Nesse caso, o orçamento tradicional visaria à construção de novos postos de saúde, pois a ênfase é nos meios, no objeto do gasto. Já o orçamentoprograma teria como foco os fins, o objetivo do gasto, por exemplo, o maior www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES número de pacientes atendidos e a possibilidade de eles serem tratados nas comunidades em que já residem. Resposta: Errada

25) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) A principal característica do orçamento-programa, em contraposição com os orçamentos tradicionais, é a ênfase no objetivo — e não no objeto — do gasto. Em organizações mais simples, que desempenham uma única função, a indicação do objeto do gasto ou a natureza da despesa é suficiente para se identificar, ainda que indiretamente, o objetivo dos dispêndios realizados pela unidade responsável.

A principal característica do orçamento-programa é a ênfase no objetivo do gasto. Em alguns casos, a definição do objeto do gasto é suficiente para se identificar, ainda que indiretamente, o objetivo dos dispêndios realizados pela unidade responsável, como por exemplo, nas ações ligadas ao funcionamento de um órgão com estrutura mais simples. Resposta: Certa

26) (CESPE – Analista Administrativo – ANTAQ – 2009) A necessidade de definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para a adoção do orçamento-programa. No caso, por exemplo, de tornar-se um rio navegável, serão necessárias indicações sobre os resultados substantivos do programa, que envolverão informações, tais como redução no custo do transporte e diminuição dos acidentes e das perdas com a carga.

O orçamento-programa tem como foco os fins, o objetivo do gasto. Por isso, não basta apenas ter como meta tornar um rio navegável. São necessárias indicações sobre os resultados substantivos do programa, com os respectivos benefícios para a sociedade. Resposta: Certa

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 27) (CESPE - AFCE - TCU - 2008) O elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o programa, que pode ser conceituado como o campo em que se desenvolvem ações homogêneas que visam ao mesmo fim. Contudo, a Lei n.º 4.320/1964 não criou condições formais e metodológicas necessárias à implantação do orçamento programa no Brasil.

O orçamento-programa tem previsão legal na Lei 4320/64 e foi reforçado pelo Decreto-Lei 200/67. Para outros doutrinadores o Decreto-lei 200/67 teria sido, na verdade, a norma introdutora do orçamento-programa na esfera federal. Assim, a doutrina diverge sobre a afirmação que a Lei 4.320/64 não criou condições formais e metodológicas necessárias à implantação do orçamento programa no Brasil. A banca havia considerado a questão correta, pois, segundo Giacomoni, “a Lei 4320/64, apesar de referir-se a programas de trabalho em diversos de seus dispositivos, não criou as condições formais e metodológicas necessárias à implantação do Orçamento-programa no Brasil”. Realmente o orçamento-programa não foi implementado com tal Lei, mas também não foi implementado com o Decreto-lei 200/67. A divergência é que para outros autores, a Lei criou as condições necessárias e que não houve a implementação por outros motivos, como falta de conveniência e de oportunidade. Resposta: Anulada em decorrência de divergência doutrinária acerca do tema exposto na assertiva.

28) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) O orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo fato de que este último pressupõe uma revisão contínua da estrutura básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos valores.

O orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo fato de que o primeiro pressupõe uma revisão contínua da estrutura básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos valores. Resposta: Errada

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 29) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial, caracteriza-se pelo controle rígido do objeto dos gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas.

A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial do orçamento programa, enfatiza o objetivo do gasto e os resultados. O orçamento tradicional é que se caracteriza pelo controle rígido do objeto dos gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas. Resposta: Errada

30) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.

O orçamento tradicional não se preocupava com o planejamento ou com os resultados. Resposta: Errada

E assim terminamos a aula 3.

Na próxima aula trataremos dos tipo de créditos orçamentários.

Forte abraço!

Sérgio Mendes

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MEMENTO III ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS ANO

1824

Elaboração e apreciação da proposta orçamentária A competência da proposta era do Executivo e a aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e senadores).

1891

Elaboração privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.

1934

Presidente da República elabora e Legislativo vota, porém sem limites para emendas.

1937

1946

1967

1988

Elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo Presidente. Elaboração pelo Executivo e votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo. Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de emendas. Elaboração é do Executivo e ao Legislativo cabe a votação e a proposição de emendas. ASPECTOS DO ORÇAMENTO Político, Econômico, Jurídico, Financeiro e Técnico NATUREZA JURÍDICA Lei de meios e lei formal (de efeitos concretos), temporária, ordinária e especial. CLASSIFICAÇÕES:

Orçamento impositivo: despesas consignadas no orçamento devem ser necessariamente executadas. Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público. É o adotado no Brasil. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos quando no setor privado não há a necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios. Distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista. Estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, principalmente a manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico. TIPOS DE ORÇAMENTO Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891. Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: Constituição Federal de 1988. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil – financeira –, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, baseando-se no orçamento anterior. Portanto, somente um documento de previsão de receita e de autorização de despesas. Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo. Orçamento de Desempenho ou por Realizações: a ênfase reside no desempenho organizacional, porém há desvinculação entre planejamento e orçamento. Orçamento-Programa: instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de resultados.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Orçamento Participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe ao orçamento-programa e não possui uma metodologia única. No entanto, há perda da flexibilidade e maior rigidez na programação dos investimentos. Experiência brasileira ocorreu principalmente nos municípios. ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA TRADICIONAL

PROGRAMA

Dissociação entre planejamento e orçamento

Integração entre planejamento e orçamento

Visa à aquisição de meios

Visa a objetivos e metas

Consideram-se as necessidades financeiras das

Consideram-se as análises das alternativas disponíveis e

unidades

todos os custos

Ênfase nos aspectos contábeis

Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento

Classificação principal por unidades administrativas e elementos

Classificação principal: funcional-programática

Acompanhamento e aferição de resultados

Utilização sistemática de indicadores para

praticamente inexistentes

acompanhamento e aferição dos resultados

Controle da legalidade e honestidade do gestor público

Controle visa a eficiência, eficácia e efetividade

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES

LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA 1) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico.

2) (CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) No período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro foi completamente reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a recuperação do orçamento fiscal, que expressava a totalidade das receitas e das despesas públicas.

3) (CESPE – Analista Ambiental – Administração e Planejamento- MMA–2008) O Ministério do Meio Ambiente pode consignar, em seu orçamento, dotação específica, a título de ajuda financeira, a empresas privadas com projetos de conservação do meio ambiente, com base no caráter de lei especial de que se reveste o orçamento público.

4) (CESPE– Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde-2008) As superestimativas de receita na proposta orçamentária somente são possíveis porque a lei orçamentária anual tem o caráter autorizativo.

5) (CESPE – Consultor do Executivo – SEFAZ/ES – 2010) A intervenção do Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.

6) (CESPE – AFCE - TCU – 2008) A teoria de finanças públicas consagra ao Estado o desempenho de três funções primordiais: alocativa, distributiva, e estabilizadora. A função distributiva deriva da incapacidade do mercado de suprir a sociedade de bens e serviços de consumo coletivo. Como esses bens www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES e serviços são indispensáveis para a sociedade, cabe ao Estado destinar recursos de seu orçamento para produzi-los e satisfazer sua demanda.

7) (CESPE – ACE – TCE/TO - 2008) Orçamento programa é o orçamento clássico, confeccionado com base no orçamento do ano anterior e acrescido da projeção de inflação.

8) (CESPE - Analista Ambiental- Administração e Planejamento - MMA - 2008) O orçamento base-zero caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as decisões são voltadas para a maximização da eficiência na alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento básico, o questionamento de todos os programas em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos programas pretendidos.

9) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se pretende realizar.

10) (CESPE – AFCE - TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação

ao

chamado

orçamento

participativo,

destacam-se

a

pouca

legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.

11) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Para os críticos da concepção do orçamento integrado ao planejamento, gera-se forte tendência à perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua.

12) (CESPE – Procurador Federal – AGU – 2010) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 13) (CESPE - Analista Judiciário – STF - 2008) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.

14) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) As transferências, da mesma forma que os tributos, são mecanismos utilizados pelos governos para promoverem ajustes na distribuição de renda de uma população, com o objetivo de transferirem recursos da iniciativa privada para o setor público.

15) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) A utilização da política orçamentária para os propósitos de estabilização econômica implica promover ajustes no nível da demanda agregada, expandindo-a ou restringindo-a, e provocando a ocorrência de déficits ou superávits.

16) (CESPE – Gestão de orçamento e finanças – IPEA – 2008) Após a Segunda Guerra Mundial, os déficits públicos excessivamente altos e a crise econômica mundial levaram à assinatura do Acordo de Bretton Woods e à criação do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI). É correto afirmar que, nessas circunstâncias, a maior preocupação dos formuladores de políticas públicas devia ser com a função alocativa dos governos.

17) (CESPE – Técnico Administrativo – ANTAQ – 2009) O orçamento de desempenho, também identificado como orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que serão executados durante o exercício financeiro.

(CESPE – Analista Judiciário – Administração - TRE/BA – 2010) Um dos objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a comunicação com o público externo. Para tanto, o plano de atuação institucional do Tribunal estabeleceu como objetivo: “Aprimorar a comunicação com o público externo, com linguagem clara e acessível, disponibilizando, com transparência, www.pontodosconcursos.com.br

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES informações sobre o papel, as ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento processual, os atos judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de desempenho operacional”. Internet: (com adaptações). Tendo como referência o texto acima, julgue o item seguinte acerca de planejamento e transparência de informações orçamentárias. 18) O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.

19) (CESPE – AFCE – TCU – 2009) Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos.

20) (CESPE – Analista – INSS – 2008) A tradicional classificação da despesa pública por elementos é um critério embasado no objeto do dispêndio. Com a adoção do orçamento-programa, a ênfase em sua concepção é transferida dos meios para os fins, priorizando-se a classificação funcional e a estrutura programática.

21) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.

22) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 23) (CESPE – Inspetor de Controle Externo – TCE/RN – 2009) A metodologia de elaboração do orçamento-programa foi introduzida no Brasil depois da promulgação da CF e rompeu completamente com a prática de discriminar os gastos públicos de acordo com o tipo de despesa a ser realizada.

24) (CESPE- Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde- 2008) A definição clara e precisa dos objetivos é uma condição essencial para a adoção do orçamento-programa. O maior número de pacientes atendidos e a possibilidade de eles serem tratados nas comunidades em que já residem, por exemplo, não constituem propriamente o objetivo de um novo programa, mas a construção de novos postos de saúde, sim.

25) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) A principal característica do orçamento-programa, em contraposição com os orçamentos tradicionais, é a ênfase no objetivo — e não no objeto — do gasto. Em organizações mais simples, que desempenham uma única função, a indicação do objeto do gasto ou a natureza da despesa é suficiente para se identificar, ainda que indiretamente, o objetivo dos dispêndios realizados pela unidade responsável.

26) (CESPE – Analista Administrativo – ANTAQ – 2009) A necessidade de definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para a adoção do orçamento-programa. No caso, por exemplo, de tornar-se um rio navegável, serão necessárias indicações sobre os resultados substantivos do programa, que envolverão informações, tais como redução no custo do transporte e diminuição dos acidentes e das perdas com a carga.

27) (CESPE – AFCE - TCU - 2008) O elemento básico da estrutura do orçamento-programa é o programa, que pode ser conceituado como o campo em que se desenvolvem ações homogêneas que visam ao mesmo fim. Contudo, a Lei n.º 4.320/1964 não criou condições formais e metodológicas necessárias à implantação do orçamento programa no Brasil.

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CURSO ON-LINE – AFO PARA TCU – AUDITORIA DE OBRAS TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES 28) (CESPE – Analista Judiciário – TST – 2008) O orçamento-programa se diferencia do orçamento incremental pelo fato de que este último pressupõe uma revisão contínua da estrutura básica dos programas, com aumento ou diminuição dos respectivos valores.

29) (CESPE – Administrador – Ministério da Previdência Social – 2010) A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial, caracteriza-se pelo controle rígido do objeto dos gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas.

30) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.

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GABARITO 1

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* Anulada em virtude de divergência doutrinária.

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