Silva Neto, Manoel Jorge - Curso de direito constitucional

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DIREITO

CONSTITUCIONAL

Atualizado ate a EC 52/2006

23 edil;30

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Lumen ~~~JurislGf;itora

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MANDEL JORGE E SILVA NETO

Professor de Direito Constitucional nos Cursos de Gradua~ao e P6s·Gradual;ao (Mestrado e DOlltorado) da F'acuJdade de Duelto da Universidade Federal da Bahia. Mestre e DOlltO!

em Direito Constitllcional pela PUC/SF.

Procurador do Ministerio PUblico do Trabalho (BA).

Membra da Academia Nacional de Direito do Trabalho (ANDT) (Cadeira nO 64)

CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL Atualizado ate a EC n Q 52/2006 22 edic;:ao

EDITORA LUMEN JURIS

Rio de Janeiro

Outubro de 2006

Copyright © 2006 by Manoel Jorge e Silva Neto

Produ~ao Editorial Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

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E proibida a

Todos as direitos desta edit;ao reservados a

Livraria e Editora Lumen Juris Ltda.

Impressa no Brasil

Printed in Brazil

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Sumario

Nota a Primeira Edic;:ao Nota a Segunda Edigao

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Capitulo 1 - Teoria da Constituigiio 1.1. Justificativa para uma Teoria da Constitui9ao......................................... 1.2. Conteudo da Teoria da Constituigiio 1.3. Problemas da Teoria da Constitui9iio........................................................

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Capitulo 2 - Poder Constituinte...... 2.1. Introdu9iio......................................................................... 2.2. Legitimidade do Poder Constituinte 2.3. A Formulagiio Te6rica de Sieyes

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Parte I

Teoria da Constituigiio e Controle de ConstitucionaJidade

2.4. Natureza, Caracteres e Titularidade do Poder Constituinte...................

12

2.5. Especies de Poder Constituinte................................................................. 2.5.1. Poder Constituinte Derivado e Poder Constituinte Decorrente:

Express6es EquivDcas? ".......... 2.6. Limita90es ao Poder de Reforma 2.7. Muta9iio Constitucional.............................................................................. 2.7.1. Conceito.............................................................................................. 2.7.2. Divergemcia Terminologica na Doutrina 2.7.3. Caracteres da Muta9iio Constitucional........................................... 2.7.4. As Constitui96es Flexiveis Podem Sofrer Muta9iio Constitu­ cional?.................................................................................................

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Capitulo 3 - Constitui9iio 3.1. Conceito.............. 3.2. Concep90es Sobre as Constitui90es.......................................................... 3.2.1. A AceP9iio Sociol6gica de Constitui9iio 3.2.2. 0 Sentido Politico de Carl Scbmitt 3.2.3. A Concep9iio Juridica de Hans Kelsen 3.2.4. A ConceP9iio de Constituigiio Total.. 3.3. Classifica9iio das Constitui90es 3.4. Objeto e Conteudo das Constitui90es....................................................... 3.5. Elementos das constitui90es

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Capitulo 4 - Hist6ria do Constitucionalismo .. 4.1. Justificativa do Capitulo . 4.2. a Surgimento da ProtcqBo aos Direitos Fundamentais . 4.3. a Constitucionalismo Chlssico e a Revoluq8.o Ftancesa . .. 4.3.1. a Constitucionalismo Classico e a Racionaliza 4.320/64 igualmente promove a classifica9ao das despesas pUblicas. Sao de duas especies: despesa publi­ ca corrente (manuten9ao de servic;:os criados, como gastos com pessoal e material de consumo do orgao publico) e despesa de capital. 22 Cf. Direito Financeiro e Or9amentario, p. 73.

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21.8.4. Principios Constitucionais Orgamentarios

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Podem ser encontrados alguns principios de natureza on;:amentaria na C::onstituic;:ao de 1988. o primeiro deles e 0 principio da unidade. Inicialmente, entendeu-se que 0 postulado era impeditivo da existencia de ::::alS de uma norma versando sobre materia orc;:amentaria. Todavia, apos a Constituic;:ao de 1988, precisarnente diante da redac;:ao do § !)Q, ::0 art. 165, sabe-se que a disciplina orc;:amentaria nao esta contida em apenas ::r:J. documento com previsao de todas as despesas e receitas do Estado. 23 Por isso que, "hoje, 0 principio da unidade orc;:amentaria nao mais se preo­ :::'Jpa com a unidade documental, mas com a unidade de orientac;:ao politica, de sorte que os orc;:amentos se estruturem uniformemente, ajustando-se a urn meto­ da unico, vale dizer, articulando-se com 0 principio da programac;:ao" .24 o Texto Constitucional tambem consigna 0 principio da exclusividade. Observe-se a redac;:ao do § 8Q do art. 165: ''A lei orc;:amentaria anual nao con­ :era dispositivo estranho a previsao da receita e a fixac;:ao da despesa, nao se :.::.cluindo na proibic;:ao a autorizac;:ao para abertura de creditos suplementares e :ontratac;:ao de operac;:6es de credito, ainda que por antecipac;:ao de receita, nos :ermos da lei". Recorde-se, no particular, 0 que dissemos ao final do subitem 21.8.2: nota essencial da lei orc;:amentaria e a previsao de receita e fixac;:ao da despesa. Assim, 0 principio da exclusividade impede a inclusao de conteudo estranho a lei orc;:amentaria, ou seja, materia diversa a previsao de receita e despesa. o principio da anualidade, consolidado no art. 165, III, por sua vez, "deter­ :nina a periodicidade da lei orc;:amentaria e 0 ana calendario constitui 0 melhor espac;:o de tempo para delimitar 0 exercicio financeiro. A fixac;:ao do orc;:amento ;:Jara vigorar por periodo anual objetiva proporcionar a possibilidade do altera­ ~6es de seu conteudo, em vista das oscilac;:6es economicas que envolvem a recei­ :a e a despesa" .25 o principio da programagao e indicativo da necessidade de vinculac;:ao do orc;:arnento publico ao programa de governo e decorre do enunciado do art. 165, § 4Q , da Constituic;:ao: "Os pIanos e programas nacionais, regionais e setoriais

23

f 24 25

Tanto e assim que a referido dispositivo indica a exist€ m cia de diversos documentos que disci­ plinam a arc;:amento publico: "§ 5Q - A lei orc;:amentaria anual compreendera: I - a arc;:amento fis­ cal referente aos Poderes da Uniao, seus fundos, 6rgaos e entidades da administrac;:ao direta e indireta, inclusive fundac;:6es instituidas e mantidas pelo Poder Publico; II - a arc;:amento de investimento das empresas em que a Uniao, direta au indiretamente, detenha a maiaria do capi­ tal social com direito a voto; III - a arc;:amento da seguridade social, abrangendo todas as enti­ dades e 6rgaos a ela vinculados, da administrac;:ao direta au indireta, bern como as fundos e fun­ dac;:6es instituidos e mantidos pelo POder Publico. Cf. Kiyoshi Harada, Direito Financeiro e Tributario, p. 88.

Cf. Dejalma de Campos, op. cit., p. 75.

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previstos nesta Constituigao serao elaborados em consonancia com 0 plano plu­ rianual e apreciados pelo Congresso Nacional". o principio da especializagao ou da especificagaa, previsto no § 6Q do art. 165, proclama a obrigatoriedade de discriminagao das receitas e despesas por unida­ de administrativa, de sorte a se saber quanta rendera ou despendera cada uni­ dade considerada. "De acordo com este principio, as receitas e as despesas sao autorizadas pelo Poder Legislativo, nao em bloco, mas em detalhe, dando, em decorrencia, clareza e compreensao ao orgamento publico" .26 o principia da universalidade determina que as rubricas pertinentes a recei­ ta e despesa devem figurar com valor brute no orgamento, sem qualquer tipo de dedugao. o principia da transpar{mcia orgamentaria 27 impoe que 0 projeto de lei orga­ mentaria sera acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isengoes, anistias, remissoes, subsidios e beneficios de natureza financeira, tributaria e crediticia (§ 6Q , art. 165).

21.8.5. Vedag6es Orgamentarias Como forma de determinar a imperatividade da norma orgamentaria, escla­ rece 0 art. art. 167, da Constituigao que "sao vedados: 1 - 0 inicio de programas ou projetos nao incluidos na lei orgamentaria anual; II - a realizagao de despesas ou a assungao de obrigagoes diretas que excedam os creditos orgamentarios ou adicionais; III - a realizagao de operagoes de creditos que excedam 0 montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante creditos suple­ mentares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; IV - a vinculagao de receita de impostos a argao, fundo ou despesa,28 ressalvadas a repartigao do produto da arrecadagao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinagao de recursos para as agoes e ser­

26 Idem, ibidem.

27 Cf. Kiyoshi Harada, op. cit., p. 89. 28 "VINCULAC;;Ao TRIBUTARIA - INCONSTITUCIONALIDADE - Considerando a plausibilidade juridica da tese de inconstitucionalidade pela vinculac;:ao de receita tributaria nao compreendi­ da nas ressalvas do art. 167, IV, da CF (Sao vedados: ... IV - a vinculac;:ao de receita de impastos a 6rgao, fundo au despesa, ressalvadas a repartic;:ao do produta da arrecadac;:ao dos impastos a que se referem as arts. 159, a destinac;:ao de recursos para manutenc;:ao e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, e a prestac;:ao de garantias as operac;:6es de credito par antecipac;:ao de receita, previstas no art. 165, § 8 Q , bern assim a disposto no § 42 deste artigo;), a Tribunal, par unanimidade, deferiu com eficacia ex tunc medida cautelar em ac;:ao direta reque­ rida pelo Procurador-Geral da Republica (atendendo solicitac;:ao do Prefeito do Municipio do Recife) para suspender a aplicabilidade e execuc;:ao da norma inscrita no § 2Q do art. 22 da Constituic;:ao do Estado de Pernambuco que determina a aplicac;:ao anual de, no minima, urn por cento dos orc;:amentos gerais do referido Estado e de seus Municipios em programas de assis­ t€ m cia integral a crianc;:a e ao adolescente. Precedentes citados: ADIn 103-RO (DJU de 08.09.1995): ADInMC 1.374-MA (DJU de 01.03.1996)" (STF - ADInMC 1.689 - PE - ReI. Min. Sydney Sanches - 23.10.1997 - Informativo STF n Q 89) (RET 1/129).

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vigos publicos de saude, para manutengao e desenvolvimento do ensino e para realizagao de atividades da administragao tributaria, como determinado, respec­ tivamente, pelos arts. 198, § 22, 212 e 37, XXII, e a prestagao de garantias as ope­ ragoes de credito por antecipagao de receita, previstas no art. 165, § 82, bern como 0 disposto no § 42 deste artigo; (redagao dada pela Emenda Constitucional n 2 42, de 19.12.2003); V - a abertura de credito suplementar ou especial sem pre­ via autorizagao legislativa e sem indicagao dos recurs os correspondentes; VI - a transposigao, 0 remanejamento ou a transfer€!llcia de recursos de uma categoria de programagao para outra ou de urn 6rgao para outro, sem previa autorizagao legislativa; VII - a concessao ou utilizagao de creditos ilimitados; VIII - a utiliza­ gao, sem autorizagao legislativa especifica, de recursos dos orgamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir deficit de empresas, fun­ dagoes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 52; IX - a instituigao de fundos de qualquer natureza, sem previa autorizagao legislativa; X - a transfe­ rencia voluntaria de recursos e a concessao de emprestimos, inclusive por ante­ cipagao de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituigoes finan­ ceiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municipios; XI - a utilizagao dos recursos provenientes das contribuigoes sociais de que trata 0 art. 195, I, a, e II, para a rea­ lizagao de despesas distintas do pagamento de beneficios do regime geral de previdencia social de que trata 0 art. 201". Nenhum investimento cuja execugao ultrapasse urn exercicio financeiro podera ser iniciado sem previa inclusao no plano plurianual, ou sem lei que auto­ rize a inclusao, sob pena de crime de responsabilidade (§ 12, art. 167). Os creditos especiais e extraordinarios terao vigencia no exercicio financei­ ro em que forem autorizados, salvo se 0 ato de autorizagao for promulgado nos ultimos quatro meses daquele exercicio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serao incorporados ao orgamento do exercicio financeiro subseqiien­ te (§ 22, art. 167). A abertura de credito extraordinario somente sera admitida para atender a despesas imprevisiveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, como­ c;;ao interna ou calamidade publica, observado 0 disposto no art. 62 (§ 32, art. 167). Todavia, e permitida a vinculac;;ao de receitas pr6prias geradas pelos impos­ tos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestac;;ao de garantia ou contragarantia a Uniao e para pagamento de debitos para com esta (§ 42, art. 167). Outrossim, de sorte a impedir que 0 Poder Executivo abastarde as demais fungoes estatais, bern assim aquelas reputadas relevantes pelo legislador cons­ tituinte originario, tal como se opera com 0 Ministerio Publico e a Defensoria Publica, 0 art. 168 determina que "os recursos correspondentes as dotac;;oes orga­ mentarias, compreendidos os creditos suplementares e especiais, destinados aos 6rgaos dos Poderes Legislativo e Judiciario, do Ministerio Publico e da

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Defensoria Publica, ser-lhes-ao entregues ate 0 dia 20 de cada mes, em duodeci­

mos, na forma da lei complementar a que se refere 0 art. 165, § 92" .29

Ha, por outro lado, vedagao inerente ao gasto com pessoal. It a ditada no art.

169: "A despesa com pessoal ativo e inativo da Uniao, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municipios nao podera exceder os limites estabelecidos em lei

complementar".30

Outras limitagoes se impoem no ambito dos gastos com pessoal. o § 12 , do art. 169, verifica que "a concessao de qualquer vantagem ou

aumento de remuneragao, a criagao de cargos, empregos e fungoes ou alteragao

de estrutura de carreiras, bern como a admissao ou contratagao de pessoal, a

qualquer titulo, pelos 6rgaos e entidades da administragao direta ou indireta,

inclusive fundagoes instituidas e mantidas pelo poder publico, s6 poderao ser fei­

tas: I - se houver previa dotagao orgamentaria suficiente para atender as proje­

goes de despesa de pessoal e aos acrescimos dela decorrentes; II - se houver

autorizagao especifica na lei de diretrizes orgamentarias, ressalvadas as empre­

sas publicas e as sociedades de economia mista".

Decorrido 0 prazo estabelecido na lei complementar referida no art. 169 para

a adaptagao aos parametros ali previstos, serao imediatamente suspensos todos

os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e

aos Municipios que nao observarem os referidos limites (§ 22 , art. 169).

Para 0 cumprimento dos limites estabelecidos com base no art. 169, duran­

te 0 prazo fixado na lei complementar referida no caput do preceito, a Uniao, os

Estados, 0 Distrito Federal e os Municipios adotarao as seguintes providencias:

I - redugao em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comis­

sao e fungoes de confianga; II - exoneragao dos servidores nao estaveis (§ 3Q ,

art. 169).

Contudo, se as medidas adotadas com base nas prescrigoes do § 32 do art.

169 nao forem suficientes para assegurar 0 cumprimento da determinagao da lei

complementar, 0 servidor estavel podera perder a cargo, desde que ato normati­

vo motivado de cada urn dos Poderes especifique a atividade funcional, 0 6rgao

ou unidade administrativa objeto da redugao de pessoal.

Em tal hip6tese, 0 servidor que perder 0 cargo na forma do paragrafo ante­

rior fara jus a indenizagao correspondente a urn mes de remuneragao por ana de

servigo (§ 5Q , art. 169).

Nao obstante, nao e a extrema medida da perda do cargo de servidor esta­

vel "carta branca" conferida ao administrador, porquanto 0 cargo objeto da redu­

gao prevista nas situagoes anteriores sera considerado extinto, vedada a criagao

29 Tal norma reveste-se de carater tutelar, visto que criada com 0 tim de impedir quen 0 Executivo

cause urn estado de subordina«ao financeira do Judicifnio. do Legislativo e do Ministerio

Publico, comprometendo a propria independencia dessas Institui«6es (STF, RTJ, 159/455).

30 a art. 19 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n" 101/2000) fixou limite a Uniao a ordem de 50%

de sua receita corrente liquida e 0 limite de 60% para os Estados-membros e Municipios, cuja

base sao tambern as respectivas receitas correntes liquidas.

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de cargo, emprego OU fungao com atribuig6es iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos (§ 62 , art. 169), carecendo, alem disso, 0 procedimento de discipli­ na via lei em sentido material e formal, porquanto 0 § 72 do art. 169 preceitua que "lei federal dispora sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivagao do disposto no § 42".

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2

PARTE

III

DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAlS

ORDEM ECONOMICA E FINANCE IRA

ORDEM SOCIAL

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Capitulo 22

Teoria dos Direitos Fundamentais

22.1. Justificativa do Capitulo Em momento precedente a anaIise dos direitos e garantias fundamentais tal :omo consolidados na Constituic;;ao Federal de 1988, poe-se como tarefa indecli­ :lavel discorrer inicialmente a respeito da opc;;ao pela terminologia "direitos fun­ damentais", sua evoluc;;ao historica, as gerac;;oes dos direitos fundamentais e os seus caracteres. It este 0 conteudo que se apresenta para uma "Teoria dos Direitos ?undamentais" .

22.2. Opgao pela Expressao "Direitos Fundamentais" Conquanto a expressao "direitos fundamentais" se encontre sedimentada na doutrina e no sistema do direito positivo brasileiro (tanto que a ConstituiC;;ao de 1988 inicia 0 Titulo I sob a epigrafe "Dos Direitos e Garantias Fundamentais"), convem assinalar que muitos outros termos vern sendo utilizados como sinoni­ mos, tais como: direitos do homem ou direitos humanos, direitos individuais, liberdades publicas ou ainda direitos publicos subjetivos. Contudo, se e certo constatar que a ciencia do direito utiliza, muitas vezes, tais expressoes como sinonimas, 0 rigor tecnico exigivel de quem se propoe a descrever 0 sistema normativo impoe desvendar a dessemelhanc;;a havida entre as divers as terminologias aqui referidas. Com efeito, nao se podera encontrar absoluta identidade entre "direitos fun­ damentais", "direitos do homem" ou "direitos humanos", porquanto a designa­ C;;ao de "fundamentais" e dedicada aquele conjunto de direitos assim considera­ dos por especifico sistema normativo-constitucional, ao passo que "direitos do homem" ou "direitos humanos" sao terminologias recorrentemente empregadas nos tratados e convenc;;oes internacionais. 1 as direitos humanos podem se transformar em direitos fundamentais? Sim, e possivel, desde que cada ordenamento juridico implante a norma internacional

1

Sao exemplos a Declara9ao dos Direitos do Homem e do Cidadiio, de 1791; a Declara9ao Universal dos Direitos Humanos, criada pela ONU e ratificada pelo Brasil na mesma data, au seja em 10.12.1948; a Conven9ao Americana de Direitos Humanos (Pacta de San Jose da Costa Rica), de 22.11.1969, e ratificada pelo Brasil em 25.09.1992.

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sobre direitos humanos, incorporando-a ao sistema nacional, conferindo-lhe, assim, natureza de direito fundamentaL2

2

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No Brasil, 0 processo de incorporar;:ao se da por meio da ratificar;ao, que pressupoe a concordan­ cia do Congresso Nacional (art. 49, I, da Constituir;:ao) e manifestar;:ao do Presidente da Republica mediante 0 respectivo decreta de promulgar;ao. Se os tratados e convenr;:oes interna­ cionais sobre direitos humanos forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por tres quintos dos votos dos respectivos membros, serao equivalentes as emendas constitucionais (§ 3Q do art. 5Q, da Constituir;:ao, incluido pela EC n Q45/04). Surge a duvida: qual a posir;:ao hierarquica dos tratados sobre direitos humanos nao submetidos a aprovar;:ao discipli­ nada no § 3Qdo art. 5Q? 0 Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADIn n Q1.480-DF, concluiu que "no sistema juridico brasileiro, os tratados ou convenr;:oes internacionais estao hie­ rarquicamente subordinados a autoridade normativa da Constituir;:ao da Republica. Em conse­ quencia, nenhum valor juridico tera 0 tratado internacional que, incorporado no sistema de direi­ to positivo interno, transgredir, formal ou materialmente, 0 texto da Carta Politica. 0 exercicio do treaty-making power, pelo Estado brasileiro - nao obstante 0 polemico art. 46 da Convenr;:ao de Viena sobre 0 Direito dos Tratados (ainda em curso de tramitar;:ao perante 0 Congresso Nacional), esta sujeito a necessaria observancia das limitar;:oes juridicas impostas pelo texto constitucio­ nal. (... ) Os tratados e convenr;:oes internacionais, uma vez regular mente incorporados ao direito interno, situam-se no sistema juridico brasileiro, nos mesmos pIanos de validade, de eficacia e de autoridade em que se posicionam as leis ordinarias, havendo, em consequencia, entre estas e os atos de direito internacional publico, mera relar;:ao de paridade normativa. No sistema juri­ dico brasileiro, os atos internacionais nao dispoem de primazia hierarquica sobre as normas do direito interno. A eventual precedencia dos tratados ou convenr;:oes internacionais sobre as regras infraconstitucionais de direito interno somente se justificara quando a situar;:ao de anti­ nomia com 0 ordenamento domestico impuser, para a solur;:ao do conflito, a aplicar;:ao alternati­ va do criterio cronologico (lex posterior derogat priori) ou, quando cabivel, do criterio da especia­ lidade. (... )" (Adin n Q 1.480-DF, reI. Min. Celso de Mello, Informativo STF nQ 135, de 16/12/98, p. 3). Logo, de acordo com a jurisprudencia do STF, nao ha preeminencia hierarquica entre os tra­ tados e convenr;:oes internacionais em face das normas de direito interno, salvo aqueles que, ver­ sando sobre direitos humanos, sejam aprovados mediante 0 mesmo procedimento legislativo inerente as emendas constitucionais (§ 3Q , art. 5Q, da Constituir;:ao). Contingente contradir;:ao sera resolvida mediante 0 recurso aos conhecidos criterios cronologico e da especialidade. No julgamento da Carta Rogatoria n Q8.279, no tocante a internalizar;:ao dos tratados, 0 STF concluiu que "( ... ) impoe-se a coalescencia das vontades autonomas do Congresso Nacional e do Presidente da Republica, cujas deliberar;:oes individuais - embora necessarias - nao se revelam suficientes para, isoladamente, gerarem a integrar;:ao do texto convencional a ordem interna. (... ) A propria jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal, ao analisar a questao pertinente a inser­ r;:ao dos atos internacionais no ambito do direito positive interne brasileiro, destacou - na pers­ pectiva da disciplina constitucional que rege esse processo de recepr;:ao - que, "Aprovada essa Convenr;:ao pelo Congresso Nacional, e regularmente promulgada, suas normas tern aplicar;:ao imediata, inclusive naquilo em que modificarem a legislar;:ao interna" (RTJ58/70, ReI. Min. OSWALDO TRIGUEIRO)". Cumpre assinalar que identico entendimento foi prestigiado em deci­ sao proferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE n Q80.004-SE (RTJ 83/809, ReI. p/o acordao Min. CUNHA PEIXOTO), quando consagrou-se a exist€mcia de mera relar;:ao de pari­ dade normativa entre tratados e leis internas: "A normatividade emergente dos tratados inter­ nacionais, dentro do sistema juridico brasileiro, por isso mesmo, permite situar esses atos de direito internacional publico, no que concerne a hierarquia das fontes, no mesmo plano e no mesmo grau de eficacia em que se posicionam as leis internas. A eventual precedencia dos atos internacionais sobre as normas infraconstitucionais de direito interno somente ocorrera - pre­ sente 0 contexto de eventual situar;:ao de antinomia com 0 ordenamento domestico -, nao em vir­ tude de uma inexistente primazia hierarquica, mas, sempre, em face da aplicar;:ao do criterio cro­ nologico (lex posterior derogat priori) ou, quando cabivel, do criterio da especialidade (RTJ 70/333 - RTJ 100/1030 - RT 554/434)".

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A adogao do termo "liberdades publicas" decorreu da influencia da doutri­ na francesa: "Conforme uma terminologia ha muito tempo utilizada, e afinal comoda, qualifica-se de leis sobre liberdades publicas todas aquelas que pos­ suem 0 duplo objetivo de determinar as obrigagoes do Estado e de fixar as garan­ tias ao seu cumprimento".3 No Brasil, nao podem propriamente ser considerados "liberdades publicas " direitos de cariz patrimonial incluidos no conjunto dos direitos fundamentais, como e 0 caso do direito individual a heranga (art. 5Q , XXX, CF). Eo que dizer do signa "direitos individuais"? Subsiste fundamento na equi­ paragao semi'mtica aos direitos fundamentais? Convictamente, razao nao ha para conduzir-se ao mesmo plano os chama­ dos direitos "individuais" e os "fundamentais", posta que, ao menos se levado em conta 0 sistema constitucional brasileiro, reside diversidade entre eles. Os direitos "individuais" sao especies dos direitos e garantias "fundamentais", ao ponto de a Constituigao de 1988, como ja ressaltado linhas atras, ter escolhido como inscrigao para 0 Titulo I "Dos Direitos e Garantias Fundamentais", que, por sua vez, engloba os dispositivos do art. 5Q ("Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos"), dos arts. 6Q /11 ("Dos Direitos Sociais"), dos arts. 12/13 ("Da Nacio­ nalidade"), dos arts. 14/16 ("Dos Direitos Politicos") e, finalmente, do art. 17 ("Dos Partidos Politicos"). Tambem, por fim, constitui erro vitando a identificagao entre direitos "fun­ damentais" e os denominados direitos "publicos subjetivos", maxime em virtu­ de de, a cada vez que se langa mao deste termo, reconduzir-se 0 amplo espectro dos direitos fundamentais a 6rbita individual do sujeito. Mas, como assente na doutrina e presente tambem na elaboragao legislativa atual, a categoria dos direitos fundamentais nao se esgota no restrito campo das prerrogativas que se indicam as pessoas individualmente consideradas; antes, transcendem-no para abranger direitos a prestagoes positivas do Estado, como se opera relativamen­ te aos direitos sociais, ou ainda no que concerne aos direitos difusos ­ expressa­ mente referidos no art. 129, III, da Constituigao ­ que nao guardam, em absolu­ to, contingente afinidade com 0 seu exercicio particular e isolado pelo individuo.

22.2,1. Significado da Expressao "Direitos e Garantias Fundamentais"

o Titulo II da Constituigao Federal de

1988 traz, como dito, a epigrafe "Dos

Direitos e Garantias Fundamentais". o termo "direitos" tern 0 mesmo significado da expressao "garantias"?

3

Cf. Leon Duguit, Traite de Droit Constitutionnel, tomo V, p. 2 (tradugao nossa). E tanto prevale­ ceu par longo tempo na doutrina francesa a recurso a terminologia "liberdades publicas" que a celebre publicista inicia a referido volume sob a titulo "Les Libenes Publiques" (op. cit., p. 1).

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a sistema constitucional, pondo-se como instrumento disciplinador das relag6es de poder, garantidor da liberdade individual e destinando-se a consecu­ gao de melhores condig6es materiais de existencia para as pessoas, nao se vale de express6es inuteis. Quando 0 legislador constituinte OIiginario opta pOI deter­ minado termo ha sempre razao vinculada ao interesse maiOI da sociedade politi­ ca. E 0 que acontece com relagao aos signos "direitos" e "garantias" fundamen­ tais. Nao existe possibilidade de identificagao entre eles. A expressao "direitos" fundamentais configura 0 direito material reputado fundamental pelo criador do Estado de 1988, como sao, por exemplo, os direitos a vida, a propriedade, a inti­ midade, a privacidade, a imagem, a liberdade religiosa, a inviolabilidade do do­ midlio, dentre tantos outros previstos no Texto Constitucional. Ja 0 termo "ga­ rantias" fundamentais representa 0 instrumental disponibilizado pela Consti­ tuigao para garantir a efetividade dos "direitos" fundamentais. a mandado de seguranga, individual e coletivo, 0 direito de petigao, a agao popular, 0 habeas corpus, 0 habeas data, a agao civil publica, sao ag6es constitucionais que se diri­ gem ao respeito do plexo dos considerados direitos materiais de cunho funda­ mental. Com eVidencia, se houvesse apenas 0 conjunto de direitos fundamentais sem as respectivas ag6es (garantias fundamentais) constitucionais dirigidas a tutela judicial daqueles direitos, pouca efetividade teriam. 22.3. As Gerag6es dos Direitos Fundamentais Reconhece-se 0 carater didatico da indicagao dos direitos fundamentais em diversas gerag6es. E 6bvio que, no caso, nao e viavel aludir a possibilidade de colisao ou subs­ tituigao de uma geragao de direitos fundamentais por outra; nao ha, por conse­ guinte, "conflito de gerag6es" entre eles. A deflagragao da Revolugao F'rancesa, amparada no ideario de liberdade individual e politica, determinou 0 surgimento dos direitos fundamentais de pri­ meira geragao, marcados pelo signa da ausencia do Estado das quest6es indivi­ duais: os direitos civis e politicos. Contudo, 0 Estado que se atrelava a ideia do laisser-faire laisser-passer, omi­ tindo-se, foi responsavel pela agudizagao das desigualdades sociais. Surgiram, assim, os direitos de segunda geragao: os direitos sociais ou direi­ tos a prestagao, tais como 0 direito ao trabalho, a seguridade, a seguranga, lazer, moradia. A explosao da densidade demogrMica impos a preocupagao pela qualidade de vida, ensejando 0 aparecimento da terceira geragao de direitos: os de nature­ za difusa. 4 Sao direitos que tern por destinatarios individuos indeterminados,

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Como distinguir os interesses difusos dos direitos sociais? E certo que os direitos a educagao, saude, trabalho etc. (direitos sociaisl, sao destinados a coletividade de uma forma geral, 0 que os assemelharia aos de compostura difusa. A diferenga substancial esta no fato de que os direi­ tos sociais permitem a fruigao por individuo isolado.

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Curso de Direito Constitucional

como ocone com 0 direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, da Constituigao).

E as demandas da coletividade em prol do respeito as minorias possibilitou o surgimento dos direitos de quarta geragao: os direitos das minorias,5 ou ainda os direitos humanos a democracia, ao pluralism0 6 e a informagao. 7 Convem assinalar que 0 processo de densificagao dos direitos fundamentais e infindo; vale dizer, teve 0 inicio identificado a Revolugao Francesa, mas nao tern fim. E isso acontece precisamente porque 0 Estado, instrumento de satisfagao das necessidades humanas, esta, de modo ininterrupto, submetido a modifica­ goes pelo simples fato de 0 ser humano que 0 cria estar constantemente em transformagao.

22.4. Visao Critica dos Direitos Fundamentais

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E indiscutivel que muito caminhou a ciencia do direito constitucional ate alcangar 0 estagio de reconhecimento dos direitos fundamentais de quarta gera­ gao, com determinagoes dirigidas ao respeito dos direitos humanos inerentes a democracia, ao pluralismo e a informagao. Percebe-se, infelizmente, com grande intensidade, tendencia doutrinaria destinada a consumar a interpretagao do conjunto complexo dos direitos funda­ mentais da atualidade com recurso as ideias liberais; viceja, todavia, enorme incompatibilidade entre 0 ideario burgues e os direitos e garantias fundamentais consagrados atualmente pelos corpos legislativos, porque, em suma, tratam-se de direitos cuja concretizagao pressupoe comportamento deliberadamente comissivo do Estado. Embora tenham sido os direitos de carater prestacional aqueles que, de forma pioneira, exigirarn que 0 Estado se afastasse do laisser-faire laisser-passer, a propria natureza dos direitos fundamentais de terceira e quarta geragoes impos a persistencia de modelo de sociedade politica igualmente comprometida com a efetivagao dos direitos da coletividade (direitos ou interesses difusos - terceira geragao) e com a busca da isonomia substancial (direitos das minorias - quarta geragao). Se e assim, torna-se evidente que 0 abstencionismo estatal se poe em rota de colisao com a concretizagao dos direitos fundamentais atuais. Pondera judiciosamente Canotilho que "( ...) a defesa actual da teoria bur­ guesa numa desesperada tentativa de sobrevivencia dos arquetipos liberais, e 5 6 7

Cf. Andre Ramos Tavares, Curso de Direito Constitucional, p. 361.

A respeito de pluralismo politico, ver definigao apresentada no Capitulo 9 (subitem 9.2.1.1.5).

Cf. Paulo Bonavides. Curso de Direito Constitucional, p.525. Tambem no contexto dos direitos de

quarta geragao, Canotilho salienta que estao representados pelos direitos dos povos, tendentes a instalar "( ... ) a discussao internacional em torno do problema da autodeterminagao, da nova ordem econ6mica internacional, da participagao no patrim6nio comum, da nova ordem de infor­ ma